Hvilken rolle har eierform for formingen av kvalitetsforståelsen i
barnehagen?
En sammenlikning av barnehager med offentlig og kommersiell eierform.
Marijke Berdahl
Masteroppgave i pedagogikk Kunnskap, utdanning og læring
Institutt for pedagogikk
Det utdanningsvitenskapelige fakultetet.
UNIVERSITETET I OSLO
Vår 2019II
© Marijke Berdahl 2019
Hvilken rolle har eierform for formingen av kvalitetsforståelsen i barnehagen? En sammenlikning av barnehager med offentlig og kommersiell eierform.
Marijke Berdahl
http://www.duo.uio.no/
Trykk: Reprosentralen, Universitetet i Oslo
III SAMMENDRAG AV MASTEROPPGAVE I PEDAGOGIKK
TITTEL: Hvilken rolle har eierform for formingen av kvalitetsforståelsen i barnehagen? En sammenlikning av barnehager med offentlig og kommersiell eierform.
AV: Marijke Berdahl
EKSAMEN: PED4490 - Masteroppgaven Kunnskap, utdanning og læring
Studieretning: læreplanarbeid, undervisning og vurdering
SEMESTER: Vår 2019
STIKKORD: Barnehage, læreplan, rammeplan, eierform, praksis, skjønn, kvalitetsforståelse, praksistrekant, profesjon, styring, foreldremedvirkning.
IV
V
Sammendrag
Problemstilling og formål
Formålet med studien er å finne ut av om eierform påvirker innholdet i barnehagen.
Hovedfokus vil være å se på hvordan samfunnsmessige forhold skaper rammebetingelser for innholdet i barnehagen og former innholdet, samt å belyse hva som skjer når læreplan,
barnehagens vedtatte mandat og politiske føringer møter en barnehagekontekst der også andre interessenter kan påvirke innholdet. Jeg vil undersøke hvordan kvalitetsforståelsen, her
forstått som bakgrunnen for de prioriteringer og vurderinger som gjøres i barnehagen, formes av ulike interessenter, og om dette er systematisk ulikt i kommersielle og offentlige
barnehager. Dette temaet er aktualisert gjennom en tydelig utvikling mot at en større andel av de private barnehagene er en del av kommersielle kjeder. Det underliggende temaet i
oppgaven vil derfor være å se på om dette kan føre til endringer som både former de enkelte barnehagene i kjeden, eventuelt også til en dreining vekk fra en felles forståelse av hva norske barnehager er og skal være.
Studien søker å gi et bilde av hvilke interessenter som former barnehagenes forståelse av kvalitet gjennom intervjuer av pedagogiske ledere og styrere, samt en analyse av
arbeidsplaner med fokus på hvordan arbeidet med, innholdet i og begrunnelsen for planer og kompetanseheving formes. Interessentene som undersøkes er staten, eier og foreldre.
Fokusområdet er om dette er ulikt i kommersielle og offentlige barnehager.
Kvalitetsforståelse forståes som en praksisnær idé, der det forutsettes at informantenes vurderinger gjøres på bakgrunn av det de anser som mulig å gjennomføre innenfor de
eksisterende rammene som settes rundt barnehagehverdagen. Denne tematikken belyses med følgende problemstilling:
Hvilken rolle har eierform for formingen av kvalitetsforståelsen i barnehagene?
VI
Metode
Dette er en komparativ, eksplorerende og kvalitativ studie. Det empiriske materialet er samlet inn igjennom åtte semistrukturerte intervjuer fra fire barnehager, samt analyser av
arbeidsplaner i disse barnehagene. Informantene var én styrer og én pedagogisk leder fra hver barnehage. Utvalget består av to barnehager som tilhører en kommersiell kjede og to
offentlige barnehager fra totalt tre ulike bydeler i Oslo. Det komparative aspektet er casebasert og handler om å sammenlikne kommersielt eide barnehager som er en del av en kjede, med offentlig eide barnehager for å kunne belyse de konkrete forskjellene, men også få fram hvordan de nevnte interessentene påvirker innholdet i barnehagen.
Hovedfunn
Det overordnede funnet er at eierform i liten grad har betydning for barnehagens
kvalitetsforståelse, men at det finnes variasjoner. Det er sammenfallende på tvers av eierform at den statlige formingen gjennom rammeplanen er sterk i alle barnehagene. Det virker å være stor enighet i de ulike barnehagene om hva en god barnehage er. Samtidig ser det ut til at rammeplanen i noe større grad former kvalitetsforståelsen på p3-nivå i de kommersielle barnehagene ved at de i større grad vektlegger verdiene som fremmes i denne.
Eiers rolle i barnehagene viser en ulikhet på bakgrunn av eierform i formingen av kvalitetsforståelsen. De kommersielle eiernes satsninger og visjoner framstår som svært sentrale i årsplaner og kompetanseheving og vekter på denne måten helheten i planene og fokuset i planleggingen mot eiernes satsninger. Dette virker i mindre grad å ha betydning for hva barnehagene ser som sentralt på p3-nivå. Allikevel kan funnene peke i retning av at den store vektingen av eiernes egne satsninger og visjoner i de kommersielle barnehagene kan virke inn på hva de ser på som riktig og spesielt viktig. Dette er allikevel vanskelig å påvise eksplisitt på bakgrunn av min empiri.
VII Et tydelig skille på ulikhet basert på eierskap er at foreldre er mer sentrale i formingen av kvalitetsforståelsen i de kommersielle barnehagene. Her har de mer innvirkning på særlig kvalitetsforståelsen i årsplanene, noe som kan sees i sammenheng med en kunde- og brukermaktrelasjon til barnehagen. Man ser også at foreldresamarbeidet i de kommersielle barnehagene vektlegges mer. Samtidig har foreldrene ikke påvirkning på hva barnehagene ser på som viktig og på verdiene som ligger til grunn for deres kvalitetsforståelse. Informantene beskriver i stor grad å møte innspill fra foreldre med et profesjonelt filter før de eventuelt tas til følge.
VIII
IX
X
Forord
Tiden på Institutt for pedagogikk har vært lærerik. Jeg har hatt engasjerte og dyktige
forelesere, spennende emner og lærerike praksisperioder. Denne masteroppgaven hadde vært mye vanskeligere å fullføre uten hjelp og støtte fra en rekke mennesker. En stor takk går til min veileder Håkon Solbu Trætteberg som har vært tålmodig og bidratt med konstruktive innspill og tilbakemeldinger i hele prosessen.
Informantene fortjener også takk for å ha stilt opp i en hektisk hverdag og delt tanker, planer og erfaringer med meg, selv om det alltid er mange andre ting som må gjøres i barnehagen.
Jeg kunne ikke skrevet oppgaven uten dere! I tillegg vil jeg takke mine medstudenter som har bidratt med gode diskusjoner, faglig innsikt og nye måter å se faget på. I tillegg fortjener Kirsten Sivesind takk for gode CLEG-seminarer og forelesninger og ikke minst for å dele sitt store faglige engasjement. Tusen takk også til alle andre som har stilt opp når jeg har bedt om innspill fra dere fordi dere kan noe om feltet jeg har skrevet om.
Til sist vil jeg takke de fine vennene mine for tålmodighet, støtte og innspill. Spesielt takk til barna som har godtatt lange dager i barnehagen og på skolen og til slutt en stor takk til Erik for å ha bidratt faglig, menneskelig og praktisk fra start til slutt.
Oslo, mai 2019 Marijke Berdahl
XI
XII
Innholdsfortegnelse
1 Innledning ... 1
1.1 Aktualitet ... 4
1.2 Problemstilling ... 5
1.3 Begrepsavklaring ... 6
1.3.1 Kvalitetsforståelse ... 6
1.4 Tidligere forskning ... 7
1.5 Avgrensning ... 8
1.6 Oppgavens struktur ... 9
2 Teoretisk grunnlag ... 10
2.1 Bakgrunn ... 10
2.1.1 Den norske barnehagens historie ... 10
2.1.2 Hva er kvalitet i barnehagen? ... 11
2.1.3 Læreplaner – Rammeplan for barnehagen ... 13
2.2 Kvalitetsforståelse i praksis ... 14
2.2.1 Hva er praksis? ... 14
2.2.2 Praksisteori – individuell og kollektiv ... 16
2.3 Perspektiver på organisasjon ... 17
2.3.1 Et hierarkisk og et institusjonelt perspektiv ... 18
2.4 Profesjon ... 20
2.4.1 Barnehagelæreren: En profesjonell aktør ... 20
2.4.2 Profesjonsutøvelse: Om skjønn ... 21
2.5 De ulike interessentene som belyses ... 23
2.5.1 Statlig styring: Det formelle systemet ... 23
2.5.2 Ulike barnehageeiere og ulike eierformer ... 24
2.5.3 Foreldrenes rolle ... 25
3 Design og metode ... 28
3.1 Metodevalg ... 28
3.2 Utvalg ... 29
3.3 Datainnsamling ... 31
3.3.1 Intervju og dokumenter ... 32
3.4 Analyse og kategorisering ... 36
XIII
3.5 Datakvalitet ... 37
3.5.1 Begrensninger og mulige svakheter ved studien ... 37
3.5.2 Reliabilitet ... 38
3.5.3 Validitet ... 38
3.5.4 Generalisering ... 39
3.5.5 Etiske refleksjoner ... 39
4 Presentasjon og analyse av data ... 41
4.1 Presentasjon av utvalget ... 41
4.2 Om sammenhengen mellom planer og praksis ... 42
4.2.1 Sammenheng mellom planer og praksis: barnehagene fra høyinntektsbydelene (K1 og O1) ... 42
4.2.2 Sammenheng mellom planer og praksis: barnehagene fra lavinntektsbydelene (K2 og O2) ... 43
4.3 Staten ... 44
4.3.1 Staten: Barnehagene fra høyinntektsbydelene (K1 og O1) ... 45
4.3.2 Staten: Barnehagene fra lavinntektsområder ... 47
4.4 Eier ... 50
4.4.1 Barnehagene fra høyinntektsbydel (K1 og O1) ... 50
4.4.2 Barnehagene fra lavinntektsbydel (K2 og O2) ... 54
4.5 Foreldre. ... 59
4.5.1 Barnehagene fra høyinntektsbydelene (K1 og O1) ... 59
4.5.2 Barnehagene fra lavinntektsbydelene ... 60
5 Drøfting ... 63
5.1 Statens rolle. ... 63
5.1.1 Praksisnivå 2: Hvordan former staten forståelsen av kvalitet i planer og planlegging? ... 64
5.1.2 Praksisnivå 3: Hvordan former staten forståelsen av kvalitet i verdiene? ... 69
5.1.3 Oppsummering av funn: Statens rolle ... 72
5.2 Eiers rolle. ... 72
5.2.1 Praksisnivå 2: Hvordan former eier forståelsen av kvalitet i planer og planlegging? ... 73
5.2.2 Praksisnivå 3: Hvordan former eier forståelsen av kvalitet i verdiene? ... 78
5.2.3 Oppsummering av funn: Eiers rolle ... 80
5.3 Foreldrenes rolle ... 81
XIV
5.3.1 Praksisnivå 2: Hvordan former foreldre forståelsen av kvalitet i planer og
planlegging? ... 81
5.3.2 Praksisnivå 3: Hvordan former foreldre kvalitetsforståelsen i verdier? ... 85
5.3.3 Oppsummering av funn: Foreldrenes rolle ... 86
6 Avslutning ... 87
6.1 Avsluttende betraktninger. ... 88
6.2 Videre forskning. ... 89
Litteraturliste ... 91
Vedlegg ... 98
Figurer: Figur 2-1: Praksistrekanten ... 15
Tabeller: Tabell 1: Oversikt over barnehagene i utvalget... 31
Tabell 2: Oversikt over data og bruk av disse ... 32
Tabell 3: Oversikt over kategorier for analyse. ... 37
Tabell 4: Presentasjon av utvalget ... 41
Tabell 5: Oppsummering av funn: Statens rolle ... 72
Tabell 6: Oppsummering av funn: Eiers rolle ... 80
Tabell 7: Oppsummering av funn: Foreldrenes rolle ... 86
XV
1
1 Innledning
Med utviklingen mot en stadig større andel barnehager som er en del av en større kommersiell kjede med store ressurser til kompetanseheving, kvalitetsutvikling samt standardisering kan man potensielt se at dette skaper endringer av innholdet i barnehagen i tråd med eierform (Børhaug, et al., 2018). I barnehageorganisasjoner utvikles blant annet rutiner og standarder for virksomheten, men av hvem og hvordan dette utvikles er lite forsket på (Børhaug, et al., 2018). Det er i denne oppgaven forventet å se at en rekke ulike interessenter vil påvirke prioriteringer gjennom å forme barnehagens forståelse av kvalitet slik den utrykkes i planer og gjennom styrere og pedagogiske lederes prioriteringer og vurderinger.
I 2006 ble barnehagen en del av Kunnskapsdepartementet og ble dermed sett som en del av utdanningsløpet (Helsvig, 2018). I dag går om lag 94% av alle barn ett eller flere år i
barnehagen før de begynner på skolen (SSB, 2017a). Selv om deltakelse i barnehagen ikke er obligatorisk, framstår det i dag som et nærmest universelt velferdsgode (Bråten & Lunde, 2016; Ellingsæter & Gulbrandsen, L., 2003). Alle barn har også rett på plass i barnehagen fra de er ca. ett år gamle (Ellingsæter & Gulbrandsen, L., 2003) og for de aller fleste familier er barnehagen en nødvendig del av barndommen. Det er også av mange sett på som et positivt bidrag til barndommen (Farstad & Stefansen, 2007). I dag driver private nesten 50% av barnehagene og en stadig større andel er en del av store kommersielle barnehagekjeder (Schade, 2018) med store ressurser til standardisering, kvalitetsutvikling og
kompetanseheving (Børhaug, et al., 2018). Disse må følge rammeplanen og annet lovverk, men kan i likhet med andre gjøre lokale tilpasninger. Private eiere kan også blant annet sette egne verdier og formål i vedtektene (Barnehageloven, 2005; Udir, 2017b).
Det er et stadig større fokus på innholdet i barnehagen. For noen tiår siden viste samfunn, foreldre og marked liten interesse for hva som foregår i barnehagen (Alvestad, Johansson, Moser, & Søbstad, 2009). Med økt deltakelse i barnehagen, økt fokus på barndom, læring, tidlig innsats og sammenlikning av resultater internasjonalt, har også interessen for innholdet i barnehagen økt, og det er et stort fokus på kvalitet (Kunnskapsdepartementet (KD), 2009;
NOU 2012:1, 2012a; Børhaug, et al., 2018) Dette gjelder både fra samfunnet (Solbrekke &
Østrem, 2011), profesjonen og markedet (Børhaug, et al., 2018; Alver, 2019). Samtidig er styring av innholdet i barnehagen relativt nytt, og det var først i 1995, innført i 1996, at
2
barnehagen fikk sin første rammeplan (KD, 2016, s. 19). Rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver skal sette en felles ramme for alle barnehagene, men åpner samtidig for lokale tilpasninger (Barnehageloven, 2005; Utdanningsdirektoratet (Udir), 2017b). I tillegg stiller samfunnet strenge krav om en viss andel ansatte som er barnehagelærere
(Barnehageloven, 2005), og denne andelen er økende (Utdanningsnytt, 2018). Andelen barnehagelærere og utdanningen de må igjennom er en sentral komponent i styringen av barnehagen fordi mandatet til barnehagen krever og forutsetter lokal fortolkning og konkretisering (Udir, 2017b; Ljunggren, et al., 2017). Det har også vært økende fokus på profesjonens innhold de siste årene (Børhaug, et al., 2018; KD, 2012b; KD, 2017c).
Ovenfor er det beskrevet en rekke lover og regler som regulerer barnehagens innhold.
Samtidig vektlegges ulike former for myk styring i stor grad i barnehagesektoren (Haugseth, 2013). Disse søker å påvirke atferden til aktørene indirekte, via normer og tankesett (Moos, 2009 i Haugset, 2013). En evaluering av rammeplanen (2006/2011) bestilt fra
Utdanningsdirektoratet viser at denne nettopp først og fremst styrer barnehagene som
retningsgivende, som norm (Ljunggren, et al., 2017)Den er i liten grad brukt som grunnlag for styring gjennom sanksjoner for å sikre at barnehagene oppfyller mandatet som er gitt gjennom lov og forskrifter, og er også i stor grad sett som lite egnet til dette (Ljunggren, et al., 2017).
Ved tilsyn vektlegges det i hovedsak å kontrollere strukturelle faktorer som andelen
barnehagelærere og lokaler, fremfor innholdskvalitet (Ljunggren, et al., 2017). Styringen av barnehagen preges også av vektlegging av nettverk for å bygge konsensus og jobbe med kvalitetssatsninger (Haugseth, 2013).
Beskrivelsene ovenfor kan tale for at styringen av barnehagens innhold først og fremst skjer gjennom en form for myk styring der eiere, barnehagemyndighet og politiske myndigheter vektlegger kompetanseheving og konsensusbygging uten tett målstyring og resultatkontroll.
Dette kan sees som et utrykk for at det mangler gode systemer og kompetanse på
kvalitetskontroll av innholdet i barnehagen (Ljunggren, et al., 2017). Denne kontrollen kan oppleves som utfordrende da det ikke finnes fastsatte resultatmål, og det kan skapes grunnlag for stor variasjon i hvordan barnehagene fortolker sitt mandat og hva de vektlegger i innholdet i de ulike barnehagene, uten at dette fanges opp ved tilsyn eller annen styring (Ljunggren, et al., 2017; Udir, 2017b). Dette kan potensielt gå på tvers av myndighetenes sterke fokus på at alle barnehagene skal ha et likeverdig tilbud (NOU 2012:1, 2012a, s. 55). Dette fremstår som
3 en kontrast til skolesystemet der det finnes et kvalitetsvurderingssystem som gjennom en rekke tiltak undersøker og måler opplæringens kvalitet, først og fremst gjennom kontroll av hver enkelt elevs læringsutbytte, men også gjennom andre metoder, som brukerundersøkelser, internasjonale undersøkelser, tilsyn og liknende (KD, 2017a). Dette har som mål å forbedre opplæringen og styre skolens arbeid opp mot mandatet som er vedtatt for skolen i lover og forskrifter og vil dermed kunne styrke implementeringen. Barnehagen har også et
kvalitetsvurderingssystem, med fokus på kvalitet i struktur, prosess og resultat. Dette er først og fremst ressurser og verktøy for å vurdere og utvikle kvalitet i tråd med rammeplanen for barnehagen, og inneholder ingen elementer som barnehagene er pålagt å bruke (Udir, 2017a).
I tillegg føres det tilsyn. Dette indikerer at kvalitetskontrollen i barnehagen i mindre grad enn i skolen griper direkte inn i praksis.
At barnehagen styres gjennom en rammeplan som også åpner for lokale tilpasninger, at
profesjonen har handlingsrom, at det er lite direkte kvalitetskontroll på innholdssiden og at det er et stort innslag av private aktører åpner et rom for ulikhet i innhold. Dette skaper potensielt et stort rom for de ulike interessentene i og rundt barnehagen til å forme innholdet barna møter i sin hverdag, i tråd med, eller på tvers av, retningslinjene man skal jobbe etter.
Her kan tidligere læreplansforskning bidra til å gi en forståelse av prosessene som inntreffer når sentralt gitte mandat som gis gjennom rammeplanen og annet lovverk og retningslinjer skal omsettes til praksis. Innenfor denne forskningen vektlegges blant annet at mandatet er gjenstand for en rekke oversettelsesprosesser før de møter barna og at dette skaper rom for ulike fortolkninger (blant annet: Engelsen, 2009; Gundem, 2008, Goodlad, 1979) Goodlad (1979)beskriver dette gapet som oppstår mellom den formulerte læreplanen og den faktiske utøvelsen av denne som vises i hverdagen i institusjonen. Dette rommet beskrives også gjennom ulike rammefaktormodeller, som også vektlegger at læreplaner møter en kontekst som påvirker hvordan den forståes og utøves (Svingby 1978, s. 51 referert i Engelsen, 2006 s.
246; Arfwedson & Arfwedson, 1995, s. 46). Lipsky (2010) vektlegger hvordan de
profesjonelle (bakkebyråkratene) står i et krysspress mellom ulike interessenter som søker å påvirke det utøvde arbeidet ved å påvirke hvordan de profesjonelle bruker sin delegerte myndighet. I disse fortolkningsprosessene er nettopp skjønn en sentral faktor. De
profesjonelle aktørene er tildelt oppgaven å fortolke mandatet for barnehager på bakgrunn av
4
sin profesjonelle forståelse. Denne fortolkningen skjer i organisasjoner, barnehager, med egne verdier, praksiser og mål som skaper en kontekst for vurderingene.
1.1 Aktualitet
Som vi ser er det stort rom for fortolkning og tilpasning i norsk barnehagevirkelighet, både gjennom de prosesser læreplaner generelt gjennomgår i overføringen fra sentralt dokument til praktisk arbeid, men også gjennom det rommet som er gitt for lokale tilpasninger i lov om barnehage og rammeplan. De overnevnte elementene bidrar til å skape rommet der ledelsen i barnehagen (styrer og pedagogiske ledere) oversetter signaler, pålegg og forventninger de opplever stilles til barnehagen. Det kan sånn sett se ut til at de profesjonelles handlingsrom til å tolke og konkretisere rammeplanen er stort. Med utviklingen mot en stadig større andel barnehager som er en del av en større kommersiell kjede kan man potensielt se at dette skaper variasjoner i innholdet i barnehagen i tråd med eierform (Børhaug, et al., 2018).
Det er særlig to kjennetegn ved de kommersielle barnehagene jeg ser på som interessante. I kombinasjon skiller dette de kommersielle barnehagekjedene fra de andre private
barnehagene og de offentlige barnehagene. For det første er den underliggende drivkraften profitt. Dette kan tenkes å påvirke innholdet i barnehagen. Med et slikt fokus kan man også forvente at foreldrene i større grad sees som kunder, og dette kan gi dem mer innvirkning på hva som vektlegges i barnehagen. Dette kan ha særlig betydning i områder der
barnehagedekningen er god, eller om barnehagen vektlegger det kommersielle aspektet ved driften. I noen kommuner har det til en viss grad oppstått konkurranse om å fylle opp plassene (Faltin, 2018; Sævik, 2014), noe som kan tenkes å gi større utslag i en barnehage drevet på grunnlag av kommersielle hensyn. Dette kan legge ytterligere press på disse barnehagene til å tilpasse seg foreldrenes ønsker for å framstå som attraktive. Samtidig er det ikke tydelig om eierform faktisk skaper ulikhet. Dette er sentralt i oppgaven.
Det andre kjennetegnet jeg vil trekke fram er at de store kommersielle kjedene har store ressurser til kompetanseheving, kvalitetsutvikling og standardisering (Børhaug, et al., 2018).
Tidligere forskning på feltet har problematisert hvilken effekt utviklingen av store
kommersielle kjeder vil kunne ha ovenfor føringer fra kommunen som barnehagemyndighet (Østrem, et al., 2009), og om de vil være mindre mottakelige for regulering (Haug, 2014). Om
5 disse kjedene påvirker hva som forstås som kvalitet, kan dette potensielt bidra ikke bare til at kjedene retter seg vekk fra rammeplanen eller vektlegger deler av denne, men også til at de kan påvirke hva som blir sentralt i hele barnehagefeltet, fordi de har store ressurser og utgjør et stort antall barnehager (Olsen, 2012).
Det er gjort lite forskning på betydningen av eierform der man skiller de kommersielle fra de ideelle barnehagene og samtidig belyser de kommersielle kjedene spesielt. Den eksisterende forskningen viser allikevel ulikhet på eierform og at størrelse har betydning (Børhaug &
Lotsberg, 2016; Haugseth, 2013). Den påpeker også at private barnehager velger andre profiler enn de offentlige (Børhaug & Moen, 2014, ss. 84-86) og at ulike former for
standardisering fungerer som oversettelse av rammeplanen (Ljunggren, et al., 2017, ss. 128- 129), og fyller dermed noe av handlingsrommet barnehagene har for profesjonelle
vurderinger. Det etterlyses fra flere et større fokus i forskningen på hva den økende andelen av barnehager som er en del av en kommersiell kjede kan føre til for barnehagene,
profesjonen, foreldrene og barnehagefeltet generelt (Børhaug & Lotsberg, 2016; Haugseth, 2013; Børhaug, et al., 2018). Dette håper jeg å bidra til å belyse med denne oppgaven.
Uavhengig av hva som er vedtatt er det det som formidles i møte mellom de ansatte i
barnehagen og barna som er den politikken som faktisk blir gjennomført. Mitt ønske er å sette fokus på hvordan dette rommet formes og hvilken rolle barnehagens eierform har for dette.
1.2 Problemstilling
Hvilken rolle har eierform for formingen av kvalitetsforståelsen i barnehagene?
Utgangspunktet er at barnehagens forståelse av hva som er god kvalitet, belyst gjennom intervjuer med styrere, pedagogiske ledere og analyse av planer, er sentralt for hva de velger å vektlegge i arbeidet og hva som blir innholdet i barnehagen, det barna møter. Hvordan denne forståelsen formes og hvilke interessenter som virker inn på den blir da et interessant område å belyse fordi dette vil påvirke det barna møter i barnehagen hver dag. Det er på bakgrunn av dette jeg er interessert i å se nærmere på hvordan prosess, innhold i og begrunnelser for planer og kompetanseheving formes på bakgrunn av eierform. En sammenlikning av disse områdene i offentlige og kommersielle barnehager vil være utgangspunktet for dette.
6
1.3 Begrepsavklaring
1.3.1 Kvalitetsforståelse
Kvalitetsforståelse handler om hva man ser som kvalitet. Store norske leksikon definerer kvalitet blant annet slik: «[…] evnen til å tilfredsstille brukerens krav og forventninger. […]
Norsk Standard, […] definerer kvalitet som i hvilken grad en samling av iboende egenskaper oppfyller behov eller forventning som er angitt, vanligvis underforstått eller obligatorisk.»
(Hofstad, 2019). Disse definisjonene legger opp til en ytre standard for kvalitet. I barnehagen defineres kvalitet av barnehagens styringsdokumenter, sentralt her er Rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver og barnehageloven. Dette undersøkes blant annet gjennom kvalitetsvurderingssystemer og brukerundersøkelser (Udir, 2017b). I tillegg defineres kvalitet gjennom den pedagogiske profesjonens plass i barnehagen ved at visse stillinger i sektoren krever utdanning som barnehagelærer (Barnehageloven, 2005). I denne oppgaven er det fokus på en subjektiv oppfatning av kvalitet. Det handler om hva informantene forstår som et godt barnehagetilbud på bakgrunn av deres egne vurderinger, og hvordan dette kommer felles til utrykk i blant annet planer. Kvalitetsforståelsen kan knyttes til begrepene praksisteori (Handal
& Lauvås, 1999), pedagogisk grunnsyn (Rønning, 2013, ss. 181-183) og praktisk
undervisningsteori (Svingby, 1979, s. 246 referert fra Engelsen, 2006). Disse begrepene er til dels overlappende og omhandler bevisste og ubevisste verdier, kunnskaper og den
virkelighetsoppfatningen som er grunnlaget for hvordan man forstår og handler i den pedagogiske virkeligheten. Disse begrepene knyttes til hver enkelt persons forståelse og er i stadig endring, men viser seg allikevel å være ganske stabil (Rønning, 2013; Engelsen B. , 2002; Handal & Lauvås, 1999). Jeg ser også kvalitetsforståelse som et utrykk for barnehagens felles oppfatning av hva som bør prioriteres. Dette kan knyttes til begrepet skolekode, som:
«består av en samling styrende prinsipper for handling og tolkning; disse omfatter det som er viktig når det gjelder arbeid, arbeidsmiljø og generelle skoleproblemer» (Engelsen, 2006, ss.
248-249). Dette begrepet legger større vekt på at det som ansees som viktig på en skole (og i en barnehage) er ganske stabilt. I denne oppgaven er jeg opptatt av kvalitetsforståelsen som et kollektivt utrykk for barnehagens felles oppfatning om hva som bør prioriteres (se delkapittel 2.2.). Fokuset på kvalitetsforståelse er forstått som en praksisnær idé, der det forutsettes at informantenes vurderinger gjøres på bakgrunn av det som er mulig å gjennomføre innenfor de eksisterende rammene som settes rundt barnehagehverdagen, både fysiske og opplevde
rammer. Dermed er det ikke fokus på ideal, men kvalitetsforståelse slik det kommer til utrykk i «hverdagen». Jeg ser dermed ikke etter hva selve forståelsen er, men hva som kan se ut til å
7 påvirke denne. Jeg belyser dermed bare noen aspekter innen perspektivene som belyses av skolekode eller praksisforståelse, pedagogisk grunnsyn og undervisningsteori. Dette blir videre redegjort for i kapittel 2. For å belyse kvalitetsforståelsen, vil jeg se nærmere på hvordan prosess, innhold i og begrunnelsen for planer og kompetanseheving formes av interessentene. Denne operasjonaliseringen av kvalitetsforståelse vil ikke være dekkende for alt kvalitetsforståelse kan være, men vil belyse sentrale deler av hvordan kvalitetsforståelsen formes i barnehagene jeg har undersøkt. Planer og kompetanseheving er sentralt i
kvalitetsutviklingen av barnehager (KD, 2018-2022; Udir, 2017b), og kan dermed antas å beskrive viktige aspekter i barnehagen og hva de anser som viktige prioriteringer.
1.4 Tidligere forskning
I denne oppgaven er fokuset hvilken rolle eierform har for innholdet i barnehagen. Det er forsket lite på dette tidligere, spesielt ved å skille ut de kommersielle kjedene spesifikt. Selv om forskning på private eiere kan gi innblikk i relevante ulikheter, vil denne gruppa i større grad ha ulike interne forskjeller i både størrelse, ressurser og motiv for drift. Dette er aspekter som er sentralt for barnehagene. Det finnes allikevel forskning som skiller mellom private og offentlige barnehager på området. Børhaug og Lotsberg har med utgangspunkt i SOL
(Styringsutfordringar, organisasjonar og leiing i barnehagen)-prosjektet som ble gjennomført i 2009-2011, funnet ut at private eiere på noen områder skiller seg fra de offentlige på aspekter som har betydning for innholdet, men at de i hovedsak er like (Børhaug & Lotsberg, 2016).
SOL-prosjektet viser blant annet at private barnehager har en annen profil på innholdet sitt, og at de offentlige barnehagene har noe mere utviklingsarbeid. Samtidig viser den at den norske barnehagetradisjonen står sterkt og støttes av eierne, men at den fortolkes i noen grad i ulike retninger av private og offentlige barnehager (Børhaug K. , 2016, s. 113). I denne
undersøkelsen er ikke kommersielle barnehager skilt ut. Det er også forsket på læringssyn der det har vært skilt mellom private og offentlige eiere og som ikke påviser noen ulikheter på dette området (Børhaug K. , 2016). Noen undersøkelser viser at foreldre er mer fornøyd med barnehagen sin om den er privat eid, og det er også vist at barnehagestyrere i private
barnehager bruker mer tid på å markedsføre og synliggjøre barnehagen utad (Børhaug K. , 2016, s. 113). Dette er aspekter som kan fortelle noe om eierformens innvirkning på
barnehagens innhold. Fokuset i forskningen rundt hvordan kommersielle kjeder skiller seg fra andre private og andre offentlige barnehager, omhandler strukturelle faktorer som
8
pedagogtetthet, ansatte, og organisering (Schade, 2018; Lunder, 2018). Men det finnes også forskning der brukertilfredsheten er undersøkt for de ulike typene private barnehagene (Lindén, Fladmoe, & Christensen, 2017). Denne viser at foreldre med barn i kommersielle barnehager er noe mer fornøyd med tilbudet enn de som har barn i ideelle og kommunale barnehager. Jeg vil redegjøre for mer relevant forskning i teoridelen.
1.5 Avgrensning
Denne oppgaven handler om hvorvidt kvalitetsforståelsen i barnehagen, slik den er definert i oppgaven, formes ulikt i kommersielle og offentlige barnehager. Jeg undersøker tre
interessenters påvirkning. Disse er valgt fordi jeg forventer at de kan belyse interessante forskjeller i påvirkning av kvalitetsforståelsen. Det er en rekke interessenter som også vil påvirke denne, og som også kan tenkes å påvirke gjennom de interessentene jeg har valgt. I intervjuene ble blant annet barnehagemyndigheten (bydelene), skolen, den offentlige debatten og aktører som lager kompetanseopplegg for barnehager tatt opp som aktuelle påvirkere. I tillegg framhevet noen av informantene ulike aspekter ved profesjonen som viktig. Jeg har bare belyst profesjon der dette har bidratt til utdyping av påvirkning fra de andre aktørene, fordi jeg har ønsket et hovedfokus på andre områder. I tillegg har informantene tatt opp ulike rammefaktorer som eksempelvis økonomi, personale, beliggenhet og lokaler som faktorer som spiller inn på kvalitetsforståelsen i hverdagen. Her var det mulige forskjeller på bakgrunn av eieform, men dette er heller ikke tatt med i oppgaven.
I tillegg har jeg valgt et avgrenset utvalg teorier innen organisasjon, profesjon og praksis, samt visse områder innen forskning på kvalitet som jeg ser som hensiktsmessige for å belyse min problemstilling. Andre teorier kunne vært valgt og ville bragt andre perspektiver fram i lyset. Jeg har også valgt å belyse barnehagens kvalitetsforståelse ved å intervjue styrere og pedagogiske ledere, og inkluderer dermed ikke de andre ansatte i barnehagen. Denne
avgrensningen handler om at jeg var opptatt av det profesjonelle handlingsrommet styrere og pedagogiske ledere har mulighet til å forme. Samtidig kunne det vært utdypende å belyse styrere og pedagogiske ledere hver for seg. Ledelse er sentralt for hvordan innholdet i barnehagen formes (Børhaug & Lotsberg, 2016), men i denne oppgaven har fokuset vært avgrenset til hvordan interessenter utenfor den enkelte barnehage former kvalitetsforståelsen i barnehagen. Det er tidligere belyst at private eiere påvirker politikkutvikling gjennom
9 nettverk (Børhaug & Moen, 2014). I denne oppgaven er fokuset formingen på det interne i barnehagen og derfor sees dette aspektet som mindre relevant. Det kunne vært interessant å se konkret på hvilke former styringen tar, hvordan det styres eksempelvis gjennom ulike former for regulering, informasjon og insentiver, men dette ser jeg både som mindre sentralt for å belyse problemstillingen, men også vanskelig å gjennomføre innenfor rammene som er satt for oppgaven.
1.6 Oppgavens struktur
Oppgaven består av seks hovedkapitler. I innledningen beskriver jeg oppgavens bakgrunn, redegjør for sentrale begreper og problemstilling, i tillegg til å legge fram hovedtrekk ved tidligere forskning på feltet. I kapittel 2 presenterer jeg sentral teori som ligger til grunn for oppgaven og relevant forskning omkring de ulike interessentene jeg skal belyse. Metodiske valg i oppgaven og begrunnelser for disse gjør jeg rede for i kapittel 3. I kapittel 4 legger jeg fram empirien jeg vil bruke videre i drøftingsdelen og analyserer denne. Dette innledes med data som angår sammenhengen mellom planer og praksis, og deretter er empirien knyttet til de ulike interessentene jeg undersøker i følgende rekkefølge: stat, eier, foreldre. Kapittel 5 inneholder drøftingen av funnene opp mot mitt teoretiske grunnlag. Kapittelet er inndelt etter samme mønster som analysekapittelet, etter interessentene – stat, eier, foreldre – og avsluttes med en oppsummering av funnene. Kapittel 6 inneholder oppsummering og konklusjon, og jeg vil også peke på oppgavens relevans for videre forskning innen feltet.
10
2 Teoretisk grunnlag
2.1 Bakgrunn
2.1.1 Den norske barnehagens historie
Oppgavens utgangspunkt er at barnehagen har lite tydelige føringer, styring og
kvalitetssikring og framstår som åpen for variasjoner. For å forstå dette, ser jeg det som relevant å kort gå inn på barnehagens historiske utvikling. Dagens barnehage står innen to historiske tradisjoner, en sosial og en pedagogisk (Grude,1972 i KD, 2012; Korsvold, 2005).
Den sosiale tradisjonen ble representert ved barneasylene og barnekrybbene, mens de såkalte fröbelske barnehager sees som opphavet til dagens barnehagetradisjon (NOU 2012:1, 2012a).
Denne tradisjonen vektla lek og selvutfoldelse for barna, og lederne i barnehagen skulle være utdannet (NOU 2012:1, 2012a). Dette er bakgrunnen for at man i dag beskriver at barnehagen i Norge har et dobbelt mandat:
Barnehagen skal ivareta både omsorg, lek, læring og danning. Den har på det ene siden et sosialt siktemål om å ivareta og trygge det enkelte barn her og nå, og på den andre siden et pedagogisk siktemål om å etablere et grunnlag for barns videre utvikling. Barnehagen regnes i dag som en del av utdanningsløpet, men den er en særskilt del av det. (Bråten & Lunde, 2016, s. 7)
I 1975 fikk de ulike institusjonene som ivaretok barn på dagtid en felles betegnelse:
barnehage. Den første barnehageloven ble vedtatt samme år. Den framhevet at innholdet i barnehagen skulle være helhetlig og føre til en allsidig utvikling for barnet (NOU 2010:8 , 2010). Framover ble innholdet i barnehagen gradvis mer vektlagt av myndighetene, og i 1988 ble det avsatt midler til lokalt utviklingsarbeid (LUA) og satt i gang tiltak for å utvikle
fylkesplanenes pedagogiske fagmiljø. Hovedfokuset i LUA var å styrke kvaliteten og bidra til mer systematisk utviklingsarbeid i barnehagesektoren (NOU 2010:8 , 2010). Det doble mandatet og at barnehagene har relativ kort historie med styring av innholdet kan være årsaker til at den framstår som åpen for variasjoner.
Samtidig var det lenge et stort fokus på kvantitet, at alle barn skulle få rett til å gå i barnehage.
Dette ble blant annet lagt til rette for ved å gi private aktører fri etableringsrett uten anbud, noe som bidro til en forskjellighet i feltet (Børhaug & Lotsberg, 2016, s. 2010). Samtidig har norske myndigheter hatt sterkt fokus på at tilbudet i alle barnehager skal være likeverdig og ha høy kvalitet (NOU 2012:1, 2012a, s. 55). Forskjellene i kvaliteten i offentlige og private
11 barnehager er også små (Gulbrandsen & Eliassen, 2013). I 2011 ble etableringsretten endret og kommunene ble ikke lenger pålagt å gi tilskudd til nye private barnehager
(Barnehageloven, 2005, s. §14a). Mer om ulike eieformer blir redegjort for i delkapittel 2.5.2.
Parallelt med at barnehagetilbudet har utviklet seg til å bli et nærmest universelt velferdsgode, blant annet ved hjelp av private aktører, har også fokuset på kvaliteten i barnehagen økt (Gulbrandsen & Eliassen, 2013; Bråten & Lunde, 2016; KD, 2018-2022; KD, 2009). Det har lenge blitt problematisert at det er vanskelig å styre en institusjon uten klare mål, men
Søbstadutvalget fremmet forslaget om en kvalitetsbeskrivelse som inneholder struktur, prosess og resultatkvalitet (Barne- og familiedepartementet, 2005). Dette utvalget var en arbeidsgruppe som blitt bedt om å gi: «innspill til departementets arbeid med sikring og utvikling av barnehagens kvalitet» (Barne- og familiedepartementet, 2005, s. 4). Dette ble igjen tatt videre i barnehagelovutvalget (NOU 2012:1, 2012a), og brukes i dag i
Utdanningsdirektoratets veiledning om kvalitetsutvikling i barnehagene (Udir, 2017a). Den siste rammeplanen som er vedtatt for barnehagen har i større grad skal-formuleringer, men det er fortsatt ikke rom for resultatmål knyttet til barnas læring og utvikling (Udir, 2017b). Denne åpne kvalitetsforståelsen er et av utgangspunktene for oppgaven.
2.1.2 Hva er kvalitet i barnehagen?
Å definere hva god kvalitet i barnehagen er, er vanskelig. Søbstad definerer kvalitet i barnehagen som «barnas, foreldrenes og de ansattes oppfatninger av og erfaringer med barnehagen, og i hvilken grad barnehagen oppfyller faglige og samfunnsmessige kriterier for hva en god barnehage er» (Søbstad, 2002, s.17 i KD, 2012, s.55). I NOU 12:1 Til barns beste, står det at: «Barnehageloven og rammeplanen angir de samfunnsmessige kriteriene for hva en god barnehage er» (NOU 2012:1, 2012a). Dette legges også som grunnlag i Meld. St. 41:
Kvalitet i barnehagen (2008-2009) (KD, 2009), som i tillegg beskriver at synet på hva god kvalitet avhenger av barnesyn, syn på hva en god barndom er og småbarns status i det aktuelle samfunnet (KD, 2009). Kvalitet blir her sett på som noe normativt, og det gjør også at
definisjonen på «god kvalitet» kan variere. Samtidig utvikles det mer og mer forskning som framhever noen aspekter ved innholdet som kjennetegner en god barnehage. Det vises til at man kan anta at barnehagebarn har mange sammenfallende behov selv om kvalitet er
kontekstavhengig. (GoBan, 2019; NOU 2012:1, 2012a; Borg, Backe-Hansen, & Kristiansen, 2008). Det synes også å være stor enighet om at visse faktorer er sentrale når det gjelder
12
kvalitet i barnehager (KD, 2012). Selv om kvalitetsbegrepet er vanskelig å definere, kan det inndeles i begrepene struktur, prosess og resultat (Barne- og familiedepartementet, 2005;
NOU 2012:1, 2012a). Bredden denne inndelingen viser til kan belyse det doble mandatet barnehagen har (Bråten & Lunde, 2016), og den brukes i dag av myndigheter og forskere for å belyse kvalitet i barnehagen (KD, 2017c; Bråten & Lunde, 2016; Bråten, Hovdenak,
Haakestad, & Sønsterudbråten, 2015; Barne- og familiedepartementet, 2005; Udir, 2017a).
Disse kategoriene benyttes også i barnehagens kvalitetsvurderingssystem, som inneholder ressurser og verktøy for å vurdere og utvikle kvalitet i tråd med rammeplanen for barnehagen (Udir, 2017a). Utdanningsdirektoratet ser barns trivsel og utvikling i barnehagen som det overordnede målet for kvalitetsarbeidet i barnehagen og beskriver de ulike aktørenes
ansvarsområder og oppgaver i kvalitetssystemet (Udir, 2017a). I oppgaven er disse begrepene brukt til å i størst mulig grad å belyse helheten i hvordan barnehagens kvalitetsforståelse formes, men fokuset har ikke vært hvilken type kvalitet som vektlegges eller hva
informantene ser som kvalitet.
Som beskrevet er kvalitet i barnehage ikke en tydelig definert størrelse, men både vanskelig å måle og definere. Dette er sentralt i denne oppgaven da dette åpner for variasjon i hva som vektlegges for god kvalitet. Heller enn å se på det normative aspektet, hva som bør være til stede i en god barnehage, eller fokusere på hva informantene mener en barnehage ideelt sett bør være, har jeg i oppgaven fokus på hva som former deres kvalitetsforståelse slik den kommer til utrykk i praksis. Kvalitetsforståelsen er dermed forstått som en praksisnær idé, der det forutsettes at informantenes vurderinger gjøres på bakgrunn av hva de anser som mulig å gjennomføre innenfor de eksisterende rammene som settes rundt barnehagehverdagen, både fysiske og opplevde rammer. Det er en kvalitetsforståelse slik den kommer til utrykk i
«hverdagen». Dette er snakk om en subjektiv oppfatning av kvalitet med fokus på hva informantene forstår som et godt barnehagetilbud på bakgrunn av deres egne vurderinger og hvordan dette kommer til utrykk i blant annet planer (se delkapittel 1.3.1). Samtidig er mitt utgangspunkt for denne forståelsen et organisasjonsteoretisk perspektiv der det ligger til grunn at hvordan arbeidet er organisert påvirker aktørene i organisasjonen (Børhaug, Helgøy,
Lotsberg, & Ludvigsen, 2011, s. 20) og hvordan man vil se effektene av styring. Dette blir redegjort for senere i dette kapittelet.
13
2.1.3 Læreplaner – Rammeplan for barnehagen
Kvalitet er, som beskrevet i forrige delkapittel, knyttet til samfunnet det defineres i (Søbstad, 2002, s.17 i KD, 2012, s.55; Handal & Lauvås, 1999, s.34). Som skolens læreplan, er
barnehagens rammeplan blant annet et utrykk for det samfunnet ser på som viktig, det vil si nyttig, ønskelig og nødvendig for barnehagebarn, det har en avspeilende funksjon (Gundem, 1993 i Rønning, 2013, s.30). Læreplaner kommer i ulike former. Om man retter fokuset på hvilket ansvar og hvilke forpliktelser som er tilknyttet læreplanen, kan rammeplanen sees som en maksimumsplan, da den åpner for at barnehagen kan ha litt ulikt innhold, samtidig som det kan argumenteres for at forskriftstatusen til rammeplanen dreier den mot en minsterettsplan, da den med dette gjøres mer forpliktende. (Rønning, 2013)
Læreplaner må bli forstått i den konteksten de utarbeides og fortolkes i (Gundem, 2008;
Engelsen, 2006; Goodlad, 1979). Derfor må man, for å forstå læreplaner i læreplanforskning, og hvordan de fungerer i praksis, se på relasjonen mellom den sentrale læreplanen og den lokale konteksten der læreplanen skal fortolkes, konkretiseres og implementeres (Engelsen, 2009, s. 65). Dette aspektet belyser blant annet Goodlad (1979) med sine såkalte
læreplannivåer. Den norske framstillingen av disse nivåene har blitt kritisert for å være for hierarkisk framstilt (Engelsen, 2009), men dette er ikke sentralt for min oppgave. Mitt poeng med Goodlads perspektiv, er at det belyser det gapet som kan oppstå mellom den formulerte læreplanen og den faktiske hverdagen i barnehagene. Goodlad (1979) deler inn i 5 nivåer, omtalt slik i Engelsen (2006): Ideenes læreplan, den formelle læreplanen, den oppfattede læreplanen, den operasjonaliserte læreplanen og den erfarte læreplanen. Ideenes læreplan omhandler blant annet ideene som blir fremmet i de ulike grunnlagsdokumentene som legger de politiske premissene. Læreplandokumentet som setter rammene for barnehagens
virksomhet er den formelle læreplanen. Denne vil gjerne være motsetningsfylt og inneholde kompromisser, mens den oppfattede læreplanen omhandler den fortolkningen lærere, lærerkollegiet og andre gjør når de leser læreplanteksten (Engelsen, 2009; Rønning, 2013).
Denne forståelsen danner også deres utgangspunkt når de skal planlegge. Her har særlig de profesjonelle i barnehagen/skolen definisjonsmakt (Rønning, 2013). De neste nivåene er den operasjonaliserte læreplanen, som omhandler den undervisningen som blir gjennomført, og når man snakker om den erfarte læreplanen settes fokuset på elevenes erfaringer (Engelsen, 2009). Mange andre som også har belyst gapet som kan oppstå mellom læreplaners
14
intensjoner og den faktiske operasjonaliseringen av denne (bla.Lundgren, 1979; Arfwedson &
Arfwedson, 1995)
Mitt fokus er på den oppfattede og den operasjonaliserte læreplanen, men også på det at denne modellen beskriver læreplanens endring fra den formulerte til den oppfattede
læreplanen(Goodlad, 1979 referert i Engelsen, 2006). Den oppfattede læreplanen er det eiere, styrere og pedagogiske ledere som tolker ut ifra rammeplanen. Dette er basert på holdninger, kunnskap og ferdigheter og vil stadig endres gjennom at nettopp deres holdninger, kunnskaper og ferdigheter endres. Rammeplanen forutsetter nettopp fortolkning og konkretisering. Dette rommet kan i noen grad fylles gjennom eiers rom for tilpasning av rammeplanen slik det er definert i barnehageloven, men i hovedsak er tilpasninger av rammeplanen barnehagelærernes rolle.Jeg ser dermed også barnehagelærernes kvalitetsforståelse som viktig her.Profesjonens rolle i barnehagen redegjøres nærmere for i delkapittel 2.4.
2.2 Kvalitetsforståelse i praksis
I denne oppgaven ser jeg på hva som former kvalitetsforståelsen slik den kommer til utrykk i praksis. Innledningsvis i oppgaven (kapittel 1.3.1) har jeg redegjort for hvordan jeg forstår begrepet kvalitetsforståelse ved å henvise til at den er praksisnær, knyttes til en profesjonell praksis og at den sees både gjennom individenes og barnehagens utsagn og planer. Jeg vil nå redegjøre for hvordan jeg forstår praksis og hvordan jeg ser praksisteori.
2.2.1 Hva er praksis?
I denne oppgaven tar jeg i hovedsak utgangspunkt i Handal og Lauvås’ (1999)beskrivelse av praksis, vist i en praksistrekant, i tillegg til Løvlies (1974; 1972) opprinnelige beskrivelse av denne. Denne modellen deler praksis inn i tre nivåer i en utvidet forståelse av praksis (Figur 2-1: Praksistrekanten). Varianter av denne praksistrekanten er videreutviklet av flere og brukt i mange ulike sammenhenger (Dale, 1986; Handal & Lauvås, 1999; Engelsen B. , 2002), også i barnehagen (Rønning, 2013). Jeg vil ikke gå inn på alle variasjoner eller alle aspektene ved praksistrekanten, da jeg ikke ser alt som relevant for oppgaven, men jeg vil her redegjøre for mitt utgangspunkt. Jeg mener praksistrekanten tydelig illustrerer at praksis er mer enn det som skjer i relasjon med barna. Den beskriver også hvordan planlegging og vurdering av innholdet
15 for profesjonelle lærere foregår og/eller bør foregå. I tillegg sier den noe om hvilke prosesser som finner sted når praksisen i barnehagen blir begrunnet, hvilke aspekter som blir vektlagt og hva som former planleggingen. Dette er spesielt vektlagt i Handal og Lauvås’ (1999) tolkning og videreutvikling av praksistrekanten. Den pedagogiske praksisen kan beskrives på tre nivåer:
Figur 2-1: Praksistrekanten
Om man går nærmere inn på modellen kan man beskrive p1 som undervisningens her og nå, handlingsnivået, der man er i direkte relasjon med barna. (Handal & Lauvås, 1999). Dette nivået belyses ikke direkte i oppgaven, men det belyses at planer og praksis henger sammen (delkapittel 4.2) og dette har vært fokus i intervjuene (se delkapittel 3.3)
Det neste nivået, p2, omtaler Løvlie som «[…] den mentale gjennomtenkningen av undervisningsforløpet med tilhørende forberedelser» (Løvlie, 1972, s. 30). Dette kan med andre ord både handle om konkrete, skriftlige planer, men også mer løse planer (Handal &
Lauvås, 1999). Her plasseres også de praktiske og teoretiske begrunnelsene for det Løvlie omtaler som praktiske utsagn. Disse utsagnene: «[…] inneholder en anbefaling for
pedagogisk handling» (Løvlie, 1974, s. 20). Dette vil si at de sier noe om hvordan man bør handle for å oppnå det ønskede målet. Dette er det alle planer i prinsippet inneholder (Handal
& Lauvås, 1999; Løvlie, 1974).
De praktiske utsagnene begrunnes på ulike måter. De praktiske begrunnelsene for et praktisk utsagn, refererer til erfaring om at dette fungerer i praksis og handler om anvendbarhet. De
16
teoretiske begrunnelsene refererer til vitenskap, det vil si teori eller resultater fra empirisk forskning, og knyttes til sannhetskriteriet, om den vitenskapelige kilden beskriver
virkeligheten riktig (Handal & Lauvås, 1999; Løvlie, 1974). Dette nivået innebærer også en evaluering av arbeidet (Engelsen, 2006). I oppgaven undersøker jeg hvordan
kvalitetsforståelsen formes på dette nivået, både gjennom å se nærmere på planer og planarbeid, gjennom eksempler fra praksis og gjennom å belyse hvordan arbeidet med
kompetanseheving formes. Både påvirkning på begrunnelsene for vurderinger og valg, det vil si praktiske og teoretiske begrunnelser, og forming av prosessene rundt planlegging og valg er relevante her.
P3 handler om den etiske siden av de praktiske utsagnene. Handal og Lauvås omtaler dette som etisk rettferdiggjørelse (1999) og Løvlie (1974) omtaler det som praktisk
rettferdiggjørelse. Dette nivået handler om verdier og hvordan man bygger opp et etisk underlag for de valgene man tar. Spørsmålet blir da om man gjør det rette (Løvlie, 1974).
Dette nivået har en kritisk funksjon ovenfor p2-utsagn (Handal & Lauvås, 1999). Dale beskriver Løvlies p3 som nivået for refleksjoner rundt praksis, læreplan og arbeidet med denne (Dale, 1986, s. 138). Dette handler både om etiske refleksjoner knyttet til konkrete beslutninger, men også til en mer overordnet refleksjon rundt temaer som skolens formål, mål og innhold (Løvlie, 1972; Handal & Lauvås, 1999). For å undersøke hvordan
kvalitetsforståelsen formes, slik oppgavens fokus er, kan man på dette nivået se etter hvordan og hvor barnehagene begrunner at det de gjør er rett og av hvilke interessenter denne
legitimeringen formes.
2.2.2 Praksisteori – individuell og kollektiv
Kvalitetsforståelsen kan knyttes til begrepet praksisteori som omhandler bevisste og ubevisste verdier, kunnskaper, erfaringer og den virkelighetsoppfatningen som er grunnlaget for
hvordan man forstår og handler i den pedagogiske virkeligheten, og hvordan man benytter det handlingsrommet som finnes for lærere (Handal & Lauvås, 1999). Det overnevnte begrepet er knyttet til hver enkelt persons forståelse og er i stadig endring, men viser seg allikevel å være ganske stabil. (Handal & Lauvås, 1999). Kvalitetsforståelse inngår da som en komponent i praksisteorien.
17 I denne oppgaven er jeg opptatt av kvalitetsforståelsen som et kollektivt utrykk for
barnehagens felles oppfatning av hva som bør prioriteres. Et slikt kollektivt blikk på barnehagens praksisteori er også noe Handal og Lauvås beskriver som en kollektiv praksisteori som dannes på hver enkelt skole. Dette vil jeg se på tilsvarende måte i
barnehagen. Kollektiv kvalitetsforståelse er et utrykk for den situasjonen som oppstår når en gruppe pedagoger sammen finner fram til en praksisteori som rammer inn deres forståelse av den pedagogiske virkeligheten. I en slik kollektiv praksisteori vil de ulike teoriene ha sin plass i helheten, og en mer eller mindre omforent forståelse av hva som er riktig vil være en sentral del av grunnlaget for de prioriteringer kollektivet gjør i arbeidet med planer og andre
kollektive prosesser. Dette kan sees i sammenheng med det faglige fellesskapet de
profesjonelle i barnehagen skal danne, et profesjonsfellesskap, og styrerens ansvar for at det dannes en felles forståelse for det oppdraget som er gitt barnehagen (Udir, 2017b).
2.3 Perspektiver på organisasjon
Målet med oppgaven er å se på hvilken rolle eierform har for formingen av
kvalitetsforståelsen i barnehagen. Dermed er oppmerksomheten her rettet mot hvordan ulike former for påvirkning fra interessentene (stat, eier, foreldre) virker inn på organisasjonen og aktørene i denne. Jeg ser det derfor som hensiktsmessig å ha fokus på hvordan denne
påvirkningen møtes av organisasjonene og virker inn på disse. Mitt utgangspunkt blir dermed et organisasjonsteoretisk perspektiv, der det ligger til grunn at måten arbeidet er organisert på, påvirker aktørene i organisasjonen, hvordan de handler, tenker, vurderer og samarbeider (Børhaug, Helgøy, Lotsberg, & Ludvigsen, 2011, s. 20) Jeg har derfor valgt to perspektiver som vektlegger ulike sider av dette: et hierarkisk-instrumentelt og et institusjonelt perspektiv (Børhaug, Helgøy, Lotsberg, & Ludvigsen, 2011). Disse vil senere brukes til å drøfte hvordan interessentene former kvalitetsforståelsen i barnehagene og hvilken betydning eierform har for dette. I kombinasjon ser jeg disse som et godt grunnlag for å belyse problemstillingen, da de både vil belyse det hierarkiske aspektet ved barnehagene som er knyttet til byråkratiet, men også det faktum at barnehageorganisasjonen og barnehagelæreren har egne systemer, normer og verdier som møter den hierarkiske styringen (Børhaug, Helgøy, Lotsberg, & Ludvigsen, 2011; Lipsky). Sistnevnte vil åpne for et større fokus på profesjonens rolle. Samtidig vil den myke styringen som myndighetene formidler som viktig gjennom blant annet
kompetanseheving kunne fanges opp i de perspektivene jeg har valgt. Jeg vil i delkapittel
18
2.5.1 redegjøre hvordan styringen og ansvaret er fordelt i barnehagesystemet, men måten styring former, det vil si hvordan den påvirker atferden i organisasjonen, kan forstås på ulike måter, og dette vil jeg belyse med de to nevnte perspektivene på organisasjonen.
2.3.1 Et hierarkisk og et institusjonelt perspektiv
Man kan se barnehagen i et hierarkisk instrumentelt (heretter omtalt som hierarkisk)
perspektiv der man anser at medlemmene i organisasjonens handlinger i stor grad påvirkes av den formelle strukturen, og der barnehagen sees som et redskap som skal brukes for å nå de overordnede målene som settes av myndighetene (Børhaug, Helgøy, Lotsberg, & Ludvigsen, 2011, s. 138). Da forventer man at mål blir satt ut i livet slik de er tenkt, innenfor de rammene som blir satt. Det forutsetter dermed at medlemmene/arbeidstakernes handlinger er
formålsrasjonelle og rettes mot framtidige konsekvenser. Den formelle strukturen vil da forventes å ha sterk innvirkning på hvordan organisasjonens medlemmer handler. Dette vil også være i tråd med et tradisjonelt syn på byråkratiet og den målstyring det offentlige i dag bruker, og innenfor tankegangen om new public management (Børhaug, Helgøy, Lotsberg, &
Ludvigsen, 2011, ss. 137-140).
Denne måten å se en organisasjon på vektlegger det hierarkiske og det enhetlige ved barnehagen (Børhaug, Helgøy, Lotsberg, & Ludvigsen, 2011). I dette perspektivet blir det interessant å se om de målene og styringsdokumentene som skal styre barnehagene, som rammeplan og lovverk, er noe de ser som relevante for sin kvalitetsforståelse. Sett i
sammenheng med barnehagens historie med lite tett styring og kontroll kan man forvente å i liten grad se slike effekter. Samtidig er barnehagen er beskrevet å ha stor grad av rutinisering (Børhaug K. , 2011). Grad av formell rutinisering, det vil si i hvilken grad organisasjonen har normer og regler, kan settes i sammenheng med et instrumentelt syn på organisasjon, der rutinene blir satt av overordnede for å regulere arbeidsfordeling, arbeidsutførelse og hvordan avgjørelser tas. Rutiniseringen er da formalisert ovenfra og om en organisasjon bærer preg av sterk formalisert rutinisering, er det snakk om en organisasjon med sterke byråkratiske trekk.
Rutiner frigjør handlingskapasitet ved at de forenkler samarbeidet rundt visse oppgaver, samtidig innebærer rutinisering standardisering, og setter dermed føringer for
handlingsfriheten en har i forhold til disse oppgavene. Noen former for rutinisering kan komme i veien for de profesjonelles mulighet til å fatte profesjonelle vurderinger. (Børhaug
19 K. , 2011). Om barnehagene preges av sterk hierarkisk organisering og styring vil dette kunne gi utslag ved at kvalitetsforståelsen formes ulikt mellom barnehager med ulik eierform fordi føringer fra eier vil da forme barnehagenes kvalitetsforståelse i stor grad.
Andre varianter av hierarkisk perspektiv på vil vektlegge andre aspekter ved organisasjonen, som eksempelvis et instrumentelt forhandlingsperspektiv som vektlegger at ulike grupper forhandler om innflytelse (Børhaug, Helgøy, Lotsberg, & Ludvigsen, 2011). Jeg mener at i denne oppgaven er det valgte perspektivet godt egnet til å belyse det enhetlige ved
barnehagen og på denne måten fremheve den felles kvalitetsforståelsen barnehagen har, uavhengig av hvilken posisjon de ulike informantene og kildene har. Dette ser jeg som en god kontrast til det institusjonelle perspektivet jeg også bruker.
Om man ser styring fra barnehagens og barnehagelærerens ståsted, vil et institusjonelt
perspektiv i større grad kunne belyse dette. Her finnes det også ulike varianter, men jeg tar for meg det som vektlegger organisasjonskultur (Børhaug, Helgøy, Lotsberg, & Ludvigsen, 2011, ss. 26-28). Innenfor dette perspektivet ser man organisasjoner som noe mer enn et middel for å nå et mål, det rettes fokus mot at mål, rutiner og arbeidsmåter ikke bare styres ovenfra, men også nedenfra, gjennom praksis i organisasjonen. Man tar hensyn til at styringssignaler
ovenfra møter barnehagens egne formelle og uformelle regler. (Børhaug, Helgøy, Lotsberg, &
Ludvigsen, 2011, s. 150) Her er handlingslogikken rettet mot fortiden. Man vektlegger at styringssignalene møter de ansatte som preges av egne erfaringer, overbevisninger og forpliktelser til verdier og prinsipper de selv betrakter som viktige. Det er ikke bare de formelle målene som kan sette seg i organisasjonen, men også uformelle mål og rutiner som begge deler kan institusjonaliseres (Børhaug, Helgøy, Lotsberg, & Ludvigsen, 2011, s. 26).
Dette perspektivet kan sies å i større grad skape rom for å se på barnehagelærerens
kvalitetsforståelse, fordi denne forutsetter at styring og påvirkning faktisk møter aktører og organisasjoner med egen agenda (Børhaug, Helgøy, Lotsberg, & Ludvigsen, 2011; Lipsky, 2010) Å se på i hvilken grad påvirkning fra ulike interessenter fører til rutinisering, vil også være interessant i dette perspektivet. I et institusjonelt perspektiv vil rutinisering som skjer gjennom at uformelle rutiner og normer kan utvikles nedenfra og kan bli formalisert, være relevant. Skillet mellom formelle og uformelle rutiner er dermed glidende (Børhaug K. , 2011). I hvilken grad barnehagene henviser til slike rutiner vil også være relevant for å belyse oppgaven.
20
Ved et institusjonelt perspektiv på organisasjon vil man i mindre grad kunne se direkte overføring av mål fra myndigheter, men heller organisasjonens fortolkninger og/eller
tilpasninger av disse, og hvordan dette sammen former kvalitetsforståelsen. Om man ser etter påvirkning fra styring, blir det også hensiktsmessig å se etter spor fra ulike former for myk styring, som eksempelvis kompetanseheving og veiledningsmateriell, da dette vil være en styringsform som nettopp sikter mot å påvirke normer og verdier (Haugseth, 2013; Vedung, 1998) og som kan antas å ha større innvirkning på barnehagelærernes epistemiske skjønn (Molander & Grimen, 2008). Dette perspektivet understreker også en forståelse av at den faktiske politikken som møter brukerne – barn og foreldre – skapes i samhandling mellom disse, barnehagelæreren og organisasjonen, noe som gjør dette til et interessant perspektiv når man skal undersøke praksis (Lipsky, 2010). Dette perspektivet vil også kunne fange opp hvilke trender, verdier som er akseptert som gyldige innen en barnehage. Om profesjonen står sterkt i barnehagene, vil det kunne vises ved at barnehageorganisasjonene kan framstå som like, til tross for ulik eierform. I tillegg at de formes likt av interessenter utenfra.
2.4 Profesjon
I dette delkapittelet vil jeg redegjøre for profesjon og skjønn og hvilken plass dette har i barnehagen. Utgangspunktet er at barnehagenes forståelse av hva som er god kvalitet er sentralt for hva de velger å vektlegge i arbeidet, i deres skjønnsutøvelse og være sentralt for hva som blir innholdet i barnehagen.
2.4.1 Barnehagelæreren: En profesjonell aktør
Barnehagelærere i Norge regnes i dag som en del av en profesjon (Hennum & Østrem, 2016;
Børhaug, et al., 2018). De er gitt tillit av myndighetene til å utføre visse oppgaver innen satte rammer, på bakgrunn av sin kompetanse. Dette innebærer en viss grad av autonomi
(Molander & Grimen, 2008; Udir, 2017b). I barnehagen er kompetansen definert ved at alle i pedagogiske stillinger, det vil si styrere og pedagogiske ledere/barnehagelærere, må ha barnehagelærerutdanning eller tilsvarende godkjent utdanning (Barnehageloven, 2005).
Mandatet gitt til barnehagelærerne blir beskrevet i styringsdokumentene for barnehagen.
Sentralt står barnehageloven og forskrifter som rammeplanen for innholdet i barnehagen som
21 beskrives barnehagelæreren som et bindeledd mellom samfunnet og barna med deres foreldre (Hennum & Østrem, 2016; Udir, 2017b; Barnehageloven, 2005).
Østrem og Hennum beskriver barnehagelærerprofesjonen gjennom å vektlegge tre
forpliktelser, som til sammen danner et profesjonstriangel. Forpliktelsene som trekkes fram er politikken, kunnskapen med faget, og pedagogikken og etikken. Førstnevnte handler om mandatet som er vedtatt gjennom lover og forskrifter, det neste omhandler det felles
kunnskapsgrunnlaget til profesjonen som gjør dem i stand til å tolke og realisere mandatet, og det sistnevnte vektlegger verdiene og handler om etikken (Hennum & Østrem, 2016). Dette er aspekter som former barnehagelærernes skjønnsutøvelse, men som også har elementer som kan stå i motsetning til hverandre og derfor krever prioriteringer fra de profesjonelles side.
Dette kan sees i sammenheng med praksistrekanten som ble redegjort for i delkapittel 2.2.1 som beskriver nettopp praksis i et profesjonsperspektiv. I denne oppgaven sees
kvalitetsforståelse i sammenheng med disse prioriteringene ved at kvalitetsforståelse sees som sentralt for valg av de prioriteringene barnehagene velger å gjøre.
2.4.2 Profesjonsutøvelse: Om skjønn
Jeg har i innledningen til oppgaven beskrevet hvordan barnehagelærere i dag ser ut til å ha vide rammer for skjønnsutøvelse i barnehagen, og at deres skjønn derfor i stor grad vil forme barnehagen barna møter. Hvem som former denne kvalitetsforståelsen og hvilken betydning eierform har blir dermed interessant.
Profesjoner har rom for skjønnsmessige vurderinger, men i ulik grad. Dette henger både sammen med at mandatet og tilliten man har fått delegert fra staten kan være ulik og endre seg over tid, men samtidig at arbeidsoppgavene man skal gjennomføre er komplekse og krever tilpassing, vurderinger og dømmekraft for å kunne utføres på en god måte. Skjønn kan sees som en uomgjengelig side ved en type praksis som anvender generell kunnskap, nedfelt i handlingsregler, på enkelttilfeller (Molander & Grimen, 2008).
Man kan i hovedsak minst skille ut to betydninger eller forståelser av skjønn som kan kategoriseres som det Robert Alexy omtaler som epistemisk og strukturell forståelse av
22
skjønn (Grimen, 2009; Molander & Grimen, 2008). I omtalen av skjønn som epistemisk kategori trekkes skjønnsmessige vurderinger fram som en kognitiv aktivitet som består av å:
«Felle dommer om objekter, under betingelser av ubestemthet og den resonnering som fører fram til dette» (Molander & Grimen, 2008, s. 181). Dette er et aspekt som ofte går igjen når det handler om skjønn: Det dreier seg både om å avgjøre hva som er godt eller bra, men også prosessen fram til denne avgjørelsen (Hennum & Østrem, 2016, ss. 38-39; Molander &
Grimen, 2008). Denne forståelsen ser jeg som sentral i oppgaven da barnehagelærernes forståelse av hva som er god kvalitet vil påvirke hva som framstår som gyldige argumenter og riktige normer i resonneringsprosessen. P3 i praksistrekanten omhandler nettopp
begrunnelsene for at de valgene man tar er riktig (Handal & Lauvås, 1999). For å forme denne utøvelsen må man endre barnehagens forståelse og kunnskap, slik at de vurderer hva som er riktig eller godt i de ulike situasjoner på en ny måte Samtidig ser jeg dette som relevant også på p2-nivå da dette nivået også innebærer valg med begrunnelser for disse (Handal & Lauvås, 1999). Måten barnehagens kvalitetsforståelse formes i møte med interessentene vil derfor være av betydning for den skjønnsutøvelse som finner sted i barnehagenes prosesser. I oppgaven knytter jeg dette til blant annet normene i det pedagogiske, profesjonelle
fellesskapet, rammeplanen og barnehagelærerens henvisning til barnehagens verdier. I denne oppgaven vil det da kunne innebære at eierform har betydning for hvordan barnehagene begrunner prioriteringer og om eierform gjennom at for eksempel kompetanseheving former hva barnehagene ser som god kvalitet slik det vises i planer, planlegging og begrunnelser.
Om man forstår skjønn strukturelt settes dette i sammenheng med hvilket handlingsrom den profesjonelle har, når de får lov til å bruke epistemisk skjønn (Molander & Grimen, 2008, s.
181). Her er det snakk om en «[…] delegert negativ frihet, dvs en aktørs betrodde frihet til å velge mellom tillatte handlingsalternativer på bakgrunn av grunner han selv finner
godtakbare» (Molander & Grimen, 2008, s. 181). I oppgaven er det relevant å knytte
strukturelt skjønn til myndighetene og eier slik Dworkins forståelse, beskrevet i Molander og Grimen, ser det: «Kort sagt betrakter Dworkin skjønn som et rom for frihet innhegnet av visse restriksjoner, fastsatt av en myndighet. […]» (Molander & Grimen, 2013, ss. 181,182).Dette knyttes til de ytre/eksterne rammene for skjønn og settes i sammenheng med mandatet barnehagelærerne har fått gjennom rammeplan og lovverk, men også mer lokale regler, standarder og pålegg som setter tydelige begrensninger for hvilke beslutninger
barnehagelærerne kan ta. Det kan i tillegg knyttes til opplevde rammer som kan handle om
23 hvilke forventninger man opplever at stilles både til den praktiske skjønnsutøvelsen og
begrunnelsen av denne. Jeg ser også denne forståelsen som relevant for problemstillingen, da barnehagelærernes skjønnsutøvelse vil kunne formes av ulike ytre faktorer, uten at deres vurdering av hva som er god kvalitet endres. Dette kan i så fall tenkes å kunne sees i planer, planlegging og begrunnelser for dette. Eksempler på ytre faktorer som kan påvirke, kan være pålegg om metoder fra eier eller regler for hva og hvor ofte visse temaer skal tas opp i barnehagen. Det kan også være hvor godt de skal skåre på ulike kartlegginger, eller at det stilles krav om en viss type praksis. Dette vil kunne påvirke skjønnsutøvelsen, men ikke nødvendigvis måten barnehagelærerne tenker om skjønn på. Utgangspunktet er dermed at barnehagelærerens utøvelse av skjønn kan påvirkes på både et strukturelt og et epistemisk nivå gjennom at kvalitetsforståelsen formes.
2.5 De ulike interessentene som belyses
Jeg undersøker tre interessenters påvirkning: stat, eier, foreldre. Disse er valgt fordi jeg forventer at de kan belyse interessante forskjeller i formingen av kvalitetsforståelsen. Jeg vil nå redegjøre for deres posisjon og rolle i barnehagen og hvordan dette kan forventes å forme barnehagens kvalitetsforståelse og også belyse de ulike eierformene jeg ser på i oppgaven.
2.5.1 Statlig styring: Det formelle systemet
Barnehagene inngår i et vertikalt styringssystem der Stortinget er lovgivende og bevilgende myndighet. Kunnskapsdepartementet er den øverste myndigheten for barnehagene og forvalter virkemidler som er juridiske, økonomiske og pedagogiske. Utdanningsdirektoratet har fått delegert myndighet på alle disse områdene. Statlige myndigheter har ansvar for å bistå barnehagene i det pedagogiske arbeidet, og for at de nasjonale målene for barnehageområdet blir oppnådd. (KD, 2016) Fylkesmannen er statens representant i fylkene (Fylkesmannen, 2018). Kommunene er som lokal barnehagemyndighet ansvarlig for å sikre god kvalitet i barnehagetilbudet, både i private og kommunale barnehager, gjennom blant annet veiledning, kompetanseheving og tilsyn (KD, 2016) og barnehageeier har overordnet ansvar for at
barnehagen drives i henhold til de gjeldene lover og regelverk. Dette innebærer blant annet at de har det juridiske ansvaret for kvaliteten i barnehagetilbudet (Udir, 2017b). De viktigste styringsdokumentene er barnehageloven og rammeplanen som styrer innholdet og formålet med barnehagen (Barnehageloven, 2005; Udir, 2017b). Barnehagen skal i samarbeid med
