Anskaffelsesregelverkets
begrensninger på endring av entreprisekontrakt
Kandidatnummer: 575
Leveringsfrist: 25. november 2017 Antall ord: 17980
i
Innholdsfortegnelse
1 INNLEDNING ... 1
1.1 Tema og aktualitet ... 1
1.2 Problemstilling – presisering og avgrensning ... 2
1.3 Metode og oversikt over rettskildebildet ... 3
1.4 Fremgangsmåte og veien videre ... 4
2 INTRODUKSJON TIL PROBLEMSTILLINGENS KJERNE – RETTSLIG PLASSERING ... 6
2.1 Vesentlighetslæren ... 6
2.2 Endringslæren og den kontraktsrettslige fleksibilitet... 8
2.3 Kort om tolkning av entreprisekontrakt inngått etter anbudskonkurranse ... 9
2.4 Endringsbegrepet i oppgavens kontekst ... 10
3 BEGRENSNINGER I ØNSKEDE ENDRINGSSITUASJONER ... 11
3.1 Byggherrens ensidige endringskompetanse etter NS8405 ... 11
3.1.1 Forholdet til anskaffelsesforskriftens krav til revisjonsklausuler ... 11
3.1.2 Forholdet til generelle kvalitative og kvantitative begrensninger på endringsadgangen ... 18
3.2 Partenes adgang til å avtale endringer ... 22
3.2.1 Kvalitative endringer ... 23
3.2.2 Kvantitative endringer ... 25
3.3 Samspillskontrakter og incitamentsklausuler... 26
3.3.1 Samspillskontrakter ... 26
3.3.2 Incitamentsklausuler ... 28
4 BEGRENSNINGER I UFORUTSETTE ENDRINGSSITUASJONER ... 30
4.1 Generelt om anskaffelsesforskriftens regulering av uforutsette endringer ... 30
4.1.1 Kravet til en aktsom oppdragsgiver ... 30
4.1.2 Kontraktens overordnede karakter... 32
4.1.3 Kvantitativ grense ... 33
4.2 Vesentlighetslærens betydning i utvalgte typesituasjoner ... 34
4.2.1 Eksemplifisering med utgangspunkt i utfordringer knyttet til grunnforhold ... 34
4.2.2 Forholdet til den entrepriserettslige forutsetningslæren ... 35
4.2.3 Force majeure ... 39
5 BEGRENSNINGER I MISLIGHOLDS- OG FORLIKSSITUASJONER... 40
ii
5.1 Grensene etter gjeldende rett ... 40
5.2 Vurdering – grunnlag for en lempeligere tilnærming? ... 43
6 BEMERKNINGER TIL REGELVERKET ... 45
6.1 Sammenhengen mellom revisjonsreguleringen og uforutsette forhold ... 45
6.2 Bemerkninger til § 28-2 ... 46
7 OPPSUMMERING OG AVSLUTTENDE BEMERKNINGER ... 48
LITTERATURLISTE ... 49
1
1 Innledning
1.1 Tema og aktualitet
Oppgavens tema er grensesnittet mellom anskaffelsesregelverket og entrepriseretten. Anskaf- felsesregelverket skal sørge for realisering av det indre marked gjennom tildeling av oppdrag basert på objektive og etterprøvbare vilkår, og gjelder i utgangspunktet for tiden frem mot kontraktsinngåelse.1 Fra tildelingstidspunktet tar kontraktsretten over. I utgangspunktet be- handler regelverkene hver sine faser av en kontrakts levetid, og går dermed klar av hverand- re.2 For at regelverkene skal nå sine formål, må de imidlertid balanseres mot hverandre. Dette ved at de hensyntas også i periodene forut for og etter sine primære fokusområder i tiden fra idéen oppstår til sluttproduktet står klart.
Den såkalte vesentlighetslæren er et utslag av dette. Den forbyr vesentlige endringer etter av- taleslutning for å unngå at grunnlaget for kontraktstildelingen forrykkes. De anskaffelsesretts- lige grensene for avtalefriheten etter kontraktstildelingen har lenge kun vært regulert i retts- praksis, og har til dels vært uklare. I direktiv 2014/24/EU («direktivet») ble det foretatt en kodifisering og videreutvikling av gjeldende rett, som gir klarere retningslinjer på området.
Direktivet er gjennomført i norsk rett gjennom lov av 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige an- skaffelser («anskaffelsesloven»), og forskrift av 12. august 2016 nr. 974 om offentlige anskaf- felser («anskaffelsesforskriften»), som begge trådte i kraft 1. januar 2017. Reguleringen inne- holder bestemmelser som er til dels skjønnspreget, hvilket foranlediger spørsmål om reglenes rekkevidde og grense.
Entrepriseretten er preget av bygge- og anleggsprosjekters dynamiske og til dels uforutsigbare karakter. Prosjektene strekker seg gjerne over måneder og år, hvilket gir grobunn for problemstillinger knyttet til endringer i kontraktens gjennomføringsfase. Det hører til regelen heller enn unntaket at byggherren foretar justeringer underveis, hvilket gjør at man i en entre- prisekontrakts levetid vil komme over en rekke typesituasjoner som vil kunne støte an mot vesentlighetslæren. Det er dette forholdet oppgaven søker å analysere.
Dermed har vi, i tilknytning til problemstillingen som er gjenstand for drøftelse i denne opp- gaven, to regelsett som trekker i hver sin retning; anskaffelsesreglene som skal sørge for rett- messig tildeling, og kontraktsrettslige regler som skal sørge for en hensiktsmessig kontrakts- avvikling. En for stringent tolkning av anskaffelsesregelverket ville kunne føre til at man ble sittende med en kontrakt uten noen form for fleksibilitet for kontraktspartene, og byggherren
1 Anskaffelsesloven §§ 1 og 4.
2 Thue (2013) s. 149.
2
ville kunne bli låst til noe han ikke er tjent med. Skulle på den annen side prinsippet om avta- lefrihet også her fått fullt gjennomslag, ville endringsadgangen kunne medføre at det ikke lenger er samsvar mellom kontrakten og den avholdte konkurransen. De motstridende hensy- nene bak disse to regelverkene må derfor avstemmes og harmoniseres for å finne en løsning som best mulig realiserer begge formål.
1.2 Problemstilling – presisering og avgrensning
Oppgaven søker å besvare hvilke begrensninger anskaffelsesregelverket legger på endrings- adgangen i entreprisekontrakter. I dette ligger en tolkning og analyse av den anskaffelsesretts- lige vesentlighetslæren. Problemstillingen er hvorvidt typesituasjoner som særlig er aktuelle for entreprisekontrakter vil støte an mot anskaffelsesretten.
Oppgaven omhandler reguleringen i norsk rett. Vesentlighetslæren er kodifisert i direktivets art. 72, og gjennomført i norsk rett i anskaffelsesforskriften §§ 19-2, 28-1 og 28-2. Grunnet Norges EØS-rettslige forpliktelser til å følge EU- og EØS-rettslig tolkning, presumeres regle- ne å være i tråd med direktivet.3 Derfor vil tilstanden i norsk rett i all hovedsak være sammen- fallende med EU- og EØS-retten. Drøftelsene i det følgende tar derfor utgangspunkt i anskaf- felsesforskriften fortolket på bakgrunn av direktivet.
Det er en rekke ulike situasjoner som kan oppstå under gjennomføringen av en entreprise- kontrakt, og som kunne være aktuelle å vurdere som del av problemstillingens kjerne. Det ville imidlertid føre for langt å behandle hver og en av disse tenkelige situasjonene innenfor rammene av en oppgave som denne. Jeg har derfor valgt å behandle enkelte utvalgte situasjo- ner som kan være særlig praktiske i herværende kontekst. Oppgaven søker dermed ikke å fo- reta en uttømmende analyse av endringsadgangen etter anskaffelsesforskriften.
Oppgaven konsentrerer seg om næringsentreprise i prosjekter hvor det offentlige er oppdrags- giver og en næringsdrivende aktør er tilbyder.4 Videre tar oppgaven kun sikte på entrepriser som overstiger terskelverdiene for behandling etter anskaffelsesforskriften del III, altså kon- trakter over EØS-terskelverdi. Det avgrenses med dette mot en behandling av grensene for anskaffelsesregelverkets anvendelsesområde, og mot det regelverk Norge har valgt å oppstille uavhengig av EØS-rettslige forpliktelser.5 Videre avgrenses det mot reguleringen av end- ringsadgangen for forsyningssektoren.6 Det avgrenses også mot debitorskifte og konkurs. En-
3 EØS-avtalen art. 3 og 6 jf. EØS-loven § 1, Sejersted (2011) s. 104-105, 107 og 208. EØS-retten er gitt forrang i EØS-loven § 2.
4 Anskaffelsesforskriften § 1-2.
5 Nærmere bestemt anskaffelser under EØS-terskelverdi regulert i anskaffelsesforskriftens del II.
6 Regulert i forsyningsforskriften.
3
hver analyse og vurdering i det følgende foretas under den forutsetning at den opprinnelige kontrakten er inngått i overensstemmelse med reglene om anskaffelsesrettslige prosedyrer, og at det først er når endringssituasjonen oppstår i gjennomføringsfasen at det er tvil om lovlig- heten.
1.3 Metode og oversikt over rettskildebildet
På anskaffelsesrettens område står man overfor detaljert offentligrettslig regulering med lov- givning og forskriftsverk. Anskaffelsesloven er sparsommelig i reguleringen, og bærer preg av å være en rammelov. Ordlyden i denne gir i seg selv liten, om noen, føring for forståelsen av vesentlighetslæren. Den mer detaljerte reguleringen er i all hovedsak foretatt gjennom for- skriftsverket. Spesielt viktig i denne sammenheng er den nye anskaffelsesforskriften
som er gitt med hjemmel i anskaffelseslovens § 16.
Anskaffelser over EØS-terskelverdi reguleres i anskaffelsesforskriftens del III. Denne delen tar sikte på å gjennomføre direktiv 2014/24/EU i norsk rett,7 slik at den forståelse av regelver- ket som legges til grunn i EU- og EØS-rettslige kilder vil være av stor vekt ved tolkningen.8 EU-domstolens rettspraksis på området fra før direktivgjennomføringen er til dels omfattende, og er derfor en viktig kilde for å analysere rettstilstanden.
Med hjemmel i anskaffelseslovens § 11 er det opprettet et eget organ for løsning av tvister etter regelverket, nærmere bestemt Klagenemnda for offentlige anskaffelser («KOFA»).9 Nemndas uttalelser er rådgivende, og således ikke en tungtveiende rettskilde i seg selv.10 Synspunktene som fremmes blir likevel ofte vektlagt i praksis og har vært av betydning for rettsutviklingen på området.11 Den utstrakte bruken av klageorganet har ført til en omfattende nemndspraksis, og er nok en stor del av årsaken til at norsk rettspraksis er sparsom på dette området. Videre vil leverandøren sjelden se seg tjent med å gå til domstolen for å få kjent en kontrakt uten virkning.
Som jeg kommer nærmere inn på i kapittel 2.1, har vesentlighetslæren bakgrunn fra EU- dommen C-454/06 («Pressetext») avsagt i 2008. I saken oppstilte domstolen retningslinjer for vurderingen av hvorvidt en endring er vesentlig, og disse finner vi igjen i direktivet og anskaf- felsesforskriften som gir en mer utfyllende regulering av forholdet i dag. Før denne avgjørel- sen var læren langt mer uklar, men det finnes også avgjørelser som gir retningslinjer for vur-
7 Prop.51 L (2015-2016) s. 8.
8 EØS-avtalen art. 6 jf. EØS-loven § 1, Dragsten (2013) s. 54.
9 Klagenemndsforskriften § 1.
10 Klagenemndsforskriften § 1.
11 Dragsten (2013) s. 54.
4
deringen forut for Pressetext. Disse vil være relevante for tolkningen av dagens rettstilstand, men det er ikke gitt at situasjonene ville blitt vurdert likt etter direktivgjennomføringen. I skrivende stund er det så vidt meg bekjent ikke avsagt dommer verken fra norske domstoler eller EU-domstolen som direkte behandler den nye reguleringen.
Rettskildebildet i entrepriseretten skiller seg fra anskaffelsesretten. Næringsentreprise er ikke lovregulert. I stedet har man utviklet bransjestandard i form av standardkontrakter, som sup- pleres av bakgrunnsretten.12 Standardkontraktene innebærer dels en kodifisering av alminne- lige kontraktsrettslige prinsipper, og dels særordninger slik som endringssystemet.13 Stan- dardkontraktene må vedtas av partene for å være del av avtalen.14 De gir imidlertid uttrykk for bransjestandard, og er derfor et viktig bilde på alminnelige kontraktsvilkår innen nærings- entreprise, og forståelsen av disse.15 I det følgende vil jeg ta utgangspunkt i NS8405 som refe- ranseramme.
Omfanget av rettspraksis fra ordinære domstoler er begrenset på entrepriserettens område.
Dette skyldes at en del entreprisetvister blir behandlet i voldgift. Tidligere la standardkontrak- tene opp til at tvister med tvistebeløp over en viss størrelse skulle gå for voldgift, men samme preferanse for voldgift finnes ikke i dagens standardkontrakter.16 Flere av de offentlige bygg- herrene har nedfelt i sine kontrakter at tvister skal gå for de alminnelige domstolene. Blant annet gjelder dette Statsbygg.17 Det finnes derfor mer rettspraksis fra nyere tid.18 Rettspraksis på entrepriseretten er altså skilt mellom alminnelig rettspraksis og voldgiftspraksis, der det for sistnevnte foreligger noe offentlig praksis og noe unntatt offentligheten.
1.4 Fremgangsmåte og veien videre
Som nevnt innledningsvis søker oppgaven å belyse i hvilken grad regelverket om offentlige anskaffelser legger begrensninger på mulighetene for endringer av en inngått entreprise- kontrakt. Jeg vil derfor først kort presentere de to regelsettene som må harmoniseres; vesent- lighetslæren innen anskaffelsesrettens område, og endringslæren og den kontraktsrettslige fleksibiliteten innen entrepriserettens område. Dette for å gi en overordnet oversikt over retts-
12 Bruserud (2014) s. 25-28.
13 Bruserud (2014) s. 27, NS8405 pkt. 22.
14 Bruserud (2014) s. 27.
15 Bruserud (2014) s. 27.
16 Eksempelvis NS3401 pkt. 29, i motsetning til dagens NS8405 pkt. 43.3. Unntak for tvister med tvistesum over 100G, som skal gå for voldgift med mindre partene ønsker å ta saken for alminnelige domstoler, jf. NS8405 pkt. 43.4. Bruserud (2014) s. 28
17 Eksempelvis Blåboka pkt. 26.2 og Totalentrepriseboka pkt. 21.2.
18 Bruserud (2014) s. 28.
5
regelen som i oppgavens hoveddel skal behandles dypere. Disse behandles nedenfor i kapittel 2.
I oppgavens kapittel 3, 4 og 5 tar jeg for meg utvalgte typesituasjoner hvor forholdet til an- skaffelsesregelverket synes særlig aktuelt. Først behandler jeg den situasjon at oppdragsgiver ombestemmer seg underveis i kontraktens levetid (kapittel 3), herunder den ensidige end- ringskompetansen etter NS8405 pkt. 22.1 (kapittel 3.1.), partenes adgang til å avtale endringer (kapittel 3.2) og samspillskontrakter og incitamentsklausuler (kapittel 3.3). Dernest tar jeg for meg endringssituasjoner som nødvendiggjøres av uforutsette forhold i kapittel 4. Etter en ge- nerell redegjørelse for reguleringen (kapittel 4.1), behandles de utvalgte typesituasjonene i kapittel 4.2, nærmere bestemt en eksemplifisering med fokus på utfordringer ved grunnfor- hold (kapittel 4.2.1), og en vurdering av forutsetningslæren og force majeure i henholdsvis kapittel 4.2.2 og 4.2.3. Videre tar jeg for meg utfordringene som oppstår i misligholds- og forlikssituasjoner i kapittel 5.
I behandlingen av typesituasjonene er kapitlene i stor grad bygget opp på den måten at jeg først redegjør for de vilkår i anskaffelsesforskriften som særlig er aktuelle å vurdere opp mot den valgte situasjon, før jeg går inn i en nærmere analyse av hvordan regelen virker på det utvalgte tilfellet. All den tid den samme regel vil være aktuell for flere av de utvalgte typesi- tuasjoner, vil jeg henvise til tidligere generell analyse av bestemmelsen der denne allerede er behandlet i foregående kapitler.
I kapittel 6 vil jeg på bakgrunn av hva drøftelsene i kapittel 3, 4 og 5 har vist, knytte bemerk- ninger til regelverket. Problemstillingene vil forskutteres noe underveis, og jeg vil peke på behovet for å se sammenhengen i regelverket der dette finnes relevant i det enkelte underka- pittel.
Avslutningsvis vil jeg oppsummere hva drøftelsene har vist, og knytte avsluttende bemerk- ninger til dette (kapittel 7).
6
2 Introduksjon til problemstillingens kjerne – rettslig plassering
Formålet med anskaffelsesregelverket er etter anskaffelseslovens § 1 å «fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser.» Befolkningen skal kunne ha tillit til at det offentlige opptrer på en ryddig og redelig måte ved anskaffelser, og at kontraktstildeling skjer på en «samfunnstjenlig måte».19
Som verktøy for å nå formålet, er det oppstilt overordnede prinsipper for regelverket i anskaf- felsesloven § 4. Av særlig interesse for problemstillingen her er prinsippene om konkurranse, likebehandling og forutberegnelighet, herunder kravet til gjennomsiktighet. Tildeling av opp- drag skal skje etter saklige kriterier, og ikke favorisere enkelte aktører på bekostning av andre.
Dersom kontrakten til slutt skulle avvike fra konkurransen i for stor grad, vil prinsippene fort være brutt.
Disse offentligrettslige reglene må som nevnt balanseres mot den privatrettslige entrepriseret- ten. Entrepriserettens fleksibilitet er blant annet begrunnet i at man av samfunnsnytteårsaker ikke ønsker at partene skal være låst til et prosjekt som underveis viser seg ikke å være for- målstjenlig for noen, og som ingen har bruk for.20 Det er for så vidt samsvar med det anskaf- felsesrettslige hensynet til effektiv ressursbruk her.
2.1 Vesentlighetslæren
Vesentlighetslæren stammer fra EU-retten og fastlegger den generelle anskaffelsesrettslige terskelen for adgang til endring av inngått kontrakt. Regelens hensikt er å unngå omgåelser av reglene om offentlige anskaffelser etter tidspunktet for kontraktsinngåelse, og søker å ivareta de overordnede hensynene til gjennomsiktighet og likebehandling i anskaffelsesprosedyre- ne.21
Innholdet i læren var i lang tid usikker. EU-domstolen uttalte i Pressetext at kontraktsbe- stemmelser som inntas etter kontraktsinngåelse som er «afgørende forskellige» fra den opp- rinnelige kontrakt vil være i strid med anskaffelsesregelverket.22 Dette omtales generelt som et forbud mot «vesentlige endringer» av kontrakten.23
19 Anskaffelsesloven § 1.
20 Retten til avbestilling og reglene om endringer er utslag av dette hensynet, jf. henholdsvis NS8405 pkt. 38.1 og 22.
21 Se eksempelvis C-454/06 premiss 34.
22 C-454/06 premiss 34.
23 Anskaffelsesforskriften § 28-2 jf. § 28-1(1)(f), EP/Rdir 2014/24 EU art. 72(4).
7
I Pressetext ble innholdet i denne rettslige standarden utdypet, og domstolen oppstilte generel- le retningslinjer for hva som kunne innebære vesentlig endring. Vesentlig endring kunne fore- ligge hvis 1) det ble innført nye vilkår i kontrakten som medførte at flere tilbydere kunne vært kvalifisert til å delta i konkurransen, eller et annet tilbud kunne vært valgt, dersom det aktuelle vilkåret var inntatt fra start, 2) endringen medførte en utvidelse av avtalen i «betydeligt om- fang» til å omfatte ytelser som ikke var del av den opprinnelige avtalen, eller 3) endringen
«ændrer aftalens økonomiske balance til fordel for tilslagsmodtageren».24 De to sistnevnte situasjoner kan ses som underkategorier av førstnevnte. Både økonomisk balanseforskyvning og betydelig økning av kontrakten er egnet til å så tvil om rettmessigheten av tildelingen. Ba- lanseforskyvning kunne hatt betydning for rangeringen av tilbudene, og økning i kontrakts- omfang kunne hatt betydning for markedsresponsen. Dette viser at momentene som listes opp i Pressetext alle er eksempler på tilfeller som typisk vil kunne så tvil om man i lys av de etter- følgende omstendigheter har overholdt hensynet til likebehandling og en objektiv rettferdig tildeling på konkurransetidspunktet.
Regelen ble stadfestet og ytterligere presisert i direktiv 2014/24/EU art. 72, og anskaffelses- forskriften §§ 19-1(2), 28-1 og 28-2. Regelen kan sies å være bygd over en tredeling; den re- gulerer endringer som alltid er tillatt, endringer som aldri er tillatt, og de som kan være tillatt.
Til førstnevnte kategori hører endringer hvis verdi er under 15 % av kontraktssummen, forut- satt at kontraktens overordnede karakter ikke endres.25 Motsatt er den type endringer som er listet opp i Pressetext blant endringene som aldri vil være tillatt.26 Til sistnevnte kategori hører endringer som er hjemlet i revisjonsklausuler i den opprinnelige kontrakten, dersom klausulen oppfyller nærmere bestemte vilkår.27 Endringer som nødvendiggjøres av uforutsette forhold som oppstår i kontraktens gjennomføringsfase vil også under visse omstendigheter være til- latt.28
I nærmest ethvert tilfelle hvor vesentlighetslæren drøftes, fremheves de overordnede hensyne- ne til likebehandling og gjennomsiktighet som følger av anskaffelsesloven § 4. I forarbeidene til anskaffelsesloven av 1999, ble det konstatert at man ikke kunne utlede selvstendige rettig- heter og plikter fra formålsbestemmelsen.29 I praksis var tendensen imidlertid en annen, og med referanse til KOFAs og domstolenes praksis med å utlede plikter fra hensynene, slo de-
24 C-454/06 premiss 35-37.
25 Anskaffelsesforskriften § 28-1(1)(b).
26 Anskaffelsesforskriften §§ 28-2 jf. 28-1(1)(f).
27 Anskaffelsesforskriften § 19-1(2).
28 Anskaffelsesforskriften § 28-1(d).
29 Ot.prp.nr.71 (1997-1998) s. 65, jf. anskaffelsesloven av 1999 (opphevet) §§ 1 og 5.
8
partementet fast i forarbeidene til den nye anskaffelsesloven at de overordnede prinsippene nå vil fungere som selvstendige grunnlag for plikter og rettigheter, i tillegg til å fungere som en rettesnor ved tolkningen av de mer konkrete enkeltbestemmelsene i lov og forskrift.30 I vurde- ringen av lovmessigheten av en endring, vil derfor de overordnede hensynene kunne ha selv- stendig betydning for utfallet.
Formålsbestemmelsen om effektiv ressursbruk i anskaffelsesloven § 1 er en særnorsk be- stemmelse, og vil derfor ha begrenset betydning for tolkningen av den delen av anskaffelses- forskriften som gjennomfører direktivet. Det følger imidlertid av direktivets fortale at hensik- ten med revisjonen blant annet var effektivisering av anvendelsen av de offentlige midler.31 En viss betydning kan hensynet derfor også ha ved tolkningen av disse bestemmelsene. Som vi skal se i det følgende, er dette likevel lite vektlagt i EU-praksis.
Det er altså en rekke momenter og vilkår som er av betydning i vurderingen av endringers lovlighet. Jeg kommer nærmere inn på hva som ligger i disse der de gjør seg gjeldende i den enkelte typesituasjon.
2.2 Endringslæren og den kontraktsrettslige fleksibilitet
Entreprisekontrakter omhandler som nevnt bygge- og anleggsprosjekter hvor gjennomføring- en tar lang tid, og hvor oppdragsgivers behov derfor kan endre seg underveis. For å unngå at man blir sittende igjen med et sluttprodukt som underveis viser seg ikke å ville være tilfreds- stillende, tas det høyde for denne eventualiteten i kontrakten. Av denne grunn er byggherren normalt gjennom kontrakten tildelt en ensidig endringskompetanse, som innebærer at han kan pålegge entreprenøren å tåle endringer i prosjekter av negativ eller positiv art inntil en viss grad.32 Endringene kan være kvalitative eller kvantitative; det kan være at arbeider legges til eller trekkes fra, eller det kan være endring i utførelsesmetode eller materialenes art, kvalitet, karakter eller liknende.
Selv om den ensidige endringskompetansen i utgangspunktet synes vid, må kompetansen ut- øves innenfor visse rammer. Det er en materiell begrensning på hvilke endringer som kan pålegges. Endringsarbeidet må stå i sammenheng med kontraktsarbeidet for øvrig, og kan for eksempel ikke være av en vesentlig annen art eller på et annet sted enn det opprinnelig avtal- te.33 Går kontraktsarbeidet ut på elektroarbeider på et bygg, kan for eksempel ikke endrings- ordren gå ut på at entreprenøren også skal utføre rørarbeider når dette ikke er nevnt i kontrak-
30 Prop.51 L (2015-2016) s. 81.
31 EP/Rdir 2014/24 EU i fortalens avsnitt 2.
32 Eksempelvis NS8405 pkt. 22.1.
33 NS8405 pkt. 22.1, Bruserud (2014) s. 283.
9
ten. Dernest er det som nevnt en kvantitativ grense, og i NS8405 er denne på 15 % nettotil- legg, jf. pkt. 22.1. Det vil si at dersom byggherren trekker ut arbeid som minimerer kontrakts- omfanget med 5 %, kan han senere pålegge tilleggsarbeider som tilsvarer en økning på 20 %.
Videre må kompetansen utøves mellom tidspunktet for arbeidets oppstart og overtakelsen.34 Prosessuelle rammer krever at pålegget må gis etter nærmere fastsatte formaliserte former.
Dette aspektet går jeg ikke videre inn på i det følgende, idet dette ikke er av betydning for oppgavens hovedspørsmål.
Dette er altså de overordnede rammene for byggherrens ensidige endringskompetanse. Når det gjelder adgangen til å avtale endring partene imellom, står man, sett fra en privatrettslig synsvinkel, helt fritt. Dette følger av det alminnelige avtalerettslige prinsippet om avtalefrihet mellom partene. Her er det derfor, for alle praktiske formål, kun det anskaffelsesrettslige som legger begrensninger på endringsadgangen.
2.3 Kort om tolkning av entreprisekontrakt inngått etter anbudskonkurranse
Forut for en vurdering av en eventuell endrings betydning, må kontraktens rammer fastlegges for å se om det i det hele tatt er foretatt en endring.
Utgangspunktet ved tolkning av en entreprisekontrakt inngått etter anbudskonkurranse, er at en objektiv forståelse av ordlyden skal legges til grunn.35 Dette skyldes at konkurransegrunn- laget er utarbeidet av oppdragsgiver alene, og hensynet til likebehandling av tilbyderne må ivaretas. Uklarheter i konkurransegrunnlaget må derfor som hovedregel gå utover oppdrags- giver.36 Dette levner lite rom for en felles subjektiv forståelse mellom partene. Uavhengig av konkurransetypen vil eventuelle avklaringer og tolkningsspørsmål som er oppstått før kon- traktsslutning måtte formidles til alle tilbyderne før tilbudsfristens utløp. Kontraktspartene kan derfor vanskelig argumentere for en subjektiv forståelse av kontraktens rammer som inklude- rer mer enn det som følger av en objektiv fortolkning. Sagt på en annen måte; oppstår det strid om hvorvidt det er gjort vesentlige endringer i kontrakten, kan kontraktspartene neppe vinne frem med en anførsel om at arbeidet er en del av den opprinnelige kontrakt slik partene sub- jektivt oppfattet denne. Det er den objektive forståelsen av kontrakten slik denne ble formidlet til samtlige tilbydere som må legges til grunn. Ønsker partene å innta noe annet eller mer enn det, må lovligheten av dette vurderes etter vesentlighetslæren.
34 Bruserud (2014) s. 282.
35 Rt-2007-1489 og Rt-2012-1729.
36 Rt-2012-1729 premiss 58.
10
2.4 Endringsbegrepet i oppgavens kontekst
Entrepriserettslig er endringsbegrepet knyttet til byggherrens ensidige endringskompetanse, som omfatter arbeider «i sammenheng med det kontrakten omfatter» som ikke er av «vesent- lig annen art enn det opprinnelig avtalte arbeidet».37 Endringsbegrepet slik det diskuteres her i oppgaven har et mer vidtrekkende innhold enn det man tillegger det i tradisjonell entrepriser- ettslig forstand. Her vil også avvik fra opprinnelig kontrakt grunnet vilkårsforandringer og uforutsette forhold som mislighold eller ekstremvær være relevante «endringer». Disse er eksempler på forhold som man entrepriserettslig ikke ville klassifisere som «endring». Når det i det følgende drøftes om en endring er anskaffelsesrettslig problematisk, står vi altså overfor et videre endringsbegrep som strekker seg utover den entrepriserettslig forståelsen. Dette skyldes at endringsbegrepet her omfatter alle typer avvik fra konkurransegrunnlaget som kan reise tvil ved rettmessigheten av kontraktstildelingen, og dermed prinsippene om likebehand- ling og gjennomsiktighet.
37 NS8405 pkt. 22.1(3).
11
3 Begrensninger i ønskede endringssituasjoner
Byggherren kan underveis i prosjektet ha behov for eller ønske om endringer for å optimalise- re sluttproduktet. I dette kapittelet skal det undersøkes hvilket handlingsrom anskaffelsesre- gelverket levner partene til å foreta slike endringer underveis. Først vurderes byggherrens ensidige endringskompetanse, dernest partenes adgang til å avtale endringer, og betydningen av samspillskontrakter og incitamentsklausuler.
3.1 Byggherrens ensidige endringskompetanse etter NS8405 3.1.1 Forholdet til anskaffelsesforskriftens krav til revisjonsklausuler
Det er tillatt å innta revisjonsklausuler i kontrakten som gir oppdragsgiver et visst spillerom for tilpasninger i gjennomføringsfasen. Med revisjonsklausuler menes kontraktsbestemmelser som for eksempel tillater å endre deler av arbeidet, eller ta inn tilleggsarbeider i gjennomfø- ringsfasen. Utgangspunktet etter anskaffelsesregelverket er at endringer som er innberegnet i anbudsgrunnlaget aldri vil være vesentlige.38 Endringer kan imidlertid være så mangt. Opsjo- ner kan ses som en underkategori av revisjonsklausuler som gjerne vil være tillatte. Opsjoner er rettigheter som kan utøves på forhåndsbestemte vilkår, hvor også konsekvensene av ret- tighetsutøvelsen er forhåndsdefinert. Et eksempel kan være der hovedprosjektet i konkurran- seutlysningen er oppføring av en barneskole. I tillegg er det muligheter for at oppdragsgiver ønsker en fotballbane tilknyttet skoleanlegget, slik at dette også skal prises inn i tilbudet. Fot- ballbanen vil da være en opsjon i kontrakten, og tilbyderne konkurrerer også om muligheten til å bygge fotballbanen. Skulle fotballbanen vise seg å bli en realitet, vil ikke dette innebære en vesentlig endring, ettersom arbeidet allerede er konkurranseutsatt.39 For mindre klart defi- nerte revisjonsklausuler kan imidlertid lovlighetsspørsmålet være mer uklart. I dette kapittelet skal jeg derfor først redegjøre for hvordan slike klausuler må utformes for ikke å komme i konflikt med anskaffelsesregelverket, og deretter vurdere hvorvidt endringsklausulen i NS8405 oppfyller vilkårene.
3.1.1.1 Generelt om adgangen til å innta revisjonsklausuler
Adgangen til å innta revisjonsklausuler er regulert i anskaffelsesforskriften § 19-1(2). Be- stemmelsen krever at revisjonsklausulen «klart» angir endringene den tillater og vilkårene den kan bli brukt under. I direktivet er dette formulert som et krav om at klausulene skal være
«klare, præcise og entydige».40 Videre ligger det en overordnet materiell begrensning på op- sjonsbruken, idet klausulene ikke kan tillate endring av kontraktens overordnede karakter.
38 Dragsten (2013) s. 739, Nærings- og Fiskeridepartementet (2017a) kap. 3.1.
39 I samme retning Simonsen (2016) s. 424-425.
40 EP/Rdir 2014/24 EU art. 72(1)(a).
12
Antakelig må det også innfortolkes en viss begrensning på revisjonsklausulens tillatte størrel- sesorden, til tross for at kvantitative begrensninger ikke kan spores i ordlyden.41
Et av hensynene bak bestemmelsen er å tvinge oppdragsgiver til å klargjøre endringsmulighe- tene han ønsker å sikre seg i konkurransegrunnlaget. På den måten har tilbyderne oversikt over kontraktens potensielle rekkevidde, og stiller likt i konkurransen. Dette kommer til ut- trykk i sak C-549/14. EU-domstolen uttalte at enhver endringsmulighet som kan forutses, herunder de som må medregnes grunnet kontraktstypens uforutsigbare karakter, må fastlegges i klausuler i kontrakten.42 Her understrekes også viktigheten av å beskrive de mulige endring- ene og under hvilke forutsetninger revisjonsklausulen kan brukes. Det vises til at en slik nøy- aktighet i utformingen av den opprinnelige kontrakten gjør at alle tilbydere har likt utgangs- punkt og oversikt over hva kontrakten vil og kan omfatte.43 Saken følger de linjer som ble trukket opp i C-496/99 («Succhi di Frutta»), der endring i betalingsformen i form av et skifte fra epler til fersken ble ansett ulovlig. Også der ble det understreket at endringer må fastsettes i klare revisjonsklausuler, slik at alle stiller likt ved tilbudsinngivelsen. Noe annet vil tilside- sette hensynene til likebehandling og gjennomsiktighet, og vil derfor innebære en omgåelse av regelverket.44
I disse kravene til revisjonsklausulens utforming, ligger at en sterkt skjønnsmessig og tilnær- met åpen hjemmel for endringer i kontrakten ikke vil oppfylle forskriftens krav.45 En be- stemmelse i kontrakten som eksempelvis generelt tillater endringer der dette finnes ønskelig i løpet av kontraktens forløp, vil ikke oppfylle kravene. En slik bestemmelse rommer en nær- mest ubegrenset endringsadgang, og ville i realiteten innebære en omgåelse av anskaffelses- regelverket, noe reguleringen søker å sette stopper for.46 Formodentlig må klausulen være tilstrekkelig klar til at opsjonen er gjenstand for en form for evaluering i tildelingen. Kun da vil endringsarbeidet reelt ha vært hensyntatt i tilbudet. På den måten unngår man en omgåelse av regelverket gjennom helgardering med skjønnsmessige endringsklausuler. Et eksempel finnes i KOFA-2010-179. Oppdragsgiver hadde beskrevet en alternativ metode for utførelse som skulle prises. At denne metoden ble valgt, var da ingen endring.47
41 Treumer (2012) s. 165.
42 C-549/14 premiss 31-40.
43 C-549/14 premiss 37.
44 C-496/99 premiss 116-121.
45 EP/Rdir 2014/24 EU i fortalens avsnitt 111, Arrowsmith (2014) s. 587.
46 I denne retning C-423/07 premiss 70 flg.
47 KOFA-2010-179 premiss 64-65.
13
Felles for de nevnte sakene fra EU-domstolen er at de understreker viktigheten av klarhet i konkurransegrunnlaget også hva gjelder mulige endringer, slik at tilbyderne har tilstrekkelig grunnlag til å hensynta de ulike elementene og tilbudene dermed kan vurderes objektivt opp mot hverandre på likt grunnlag. Et annet forhold er at enkelte av sakene var oppe for EU- domstolen forut for vedtakelsen av det nye direktivet. Direktivbestemmelsen synes å være en videreføring av standpunktene her, slik at det oppstiller tilsvarende og klarere krav til end- ringsklausulenes utforming. Tilfellene fra EU-praksis som ikke ble ansett tilstrekkelig klare, og som dermed var direktivstridige, vil typisk ikke i dag oppfylle klarhetskravet i § 19-1(2).
En klausul som oppfyller kravene i bestemmelsen, vil ikke stride mot hensynene til likebe- handling og gjennomsiktighet, idet endringsarbeidet vil ha vært en del av konkurransen.48 Det betyr igjen at en slik revisjon går klar av endringsbegrensningene i anskaffelsesforskriften §§
28-1 og 28-2. Forskriften tillater endringer på opptil 15 % av opprinnelig kontraktssum i byg- ge- og anleggskontrakter,49 og dette kvantitative spillerommet vil da komme i tillegg til de justeringer revisjonsklausulen hjemler. Arrowsmith tar til ordet for en slik forståelse, og at slikt arbeid er en del av den opprinnelige kontrakt, ettersom forholdet allerede vil ha vært konkurranseutsatt, og det da er unaturlig å omtale det som en endring.50
Det kan spørres om det kreves at endringsarbeidet er konkret identifisert i revisjonsklausulen fra konkurransetidspunktet, eller om det er tilstrekkelig at endringsadgangen er definert etter noenlunde snevre rammer. Må det uttrykkelig sies at det eksempelvis er en fotballbane eller en lekeplass som vil kunne bli aktuelt? Bestemmelsen sier at revisjonsklausulen må angi
«klart hvilke endringer» som kan foretas.51 Direktivbestemmelsen sier at «omfanget og arten»
av endringene må defineres klart.52 Ordlyden taler klart i retning av at endringene ikke behø- ver å angis konkret, men at det er arten av endringsarbeidet som må fremgå klart. En slik for- ståelse må også legges til grunn dersom det skal være mulig å utforme lovlige endringsklausu- ler som omfatter også relativt uforutsigbare endringer, slik C-549/14 gir anvisning på.
Forbudet mot å endre kontraktens overordnede karakter går igjen flere steder i regelverket, eksempelvis også for hvilke endringer som kan foretas begrunnet i uforutsette omstendighe- ters inntreden. I tilknytning til denne bestemmelsen uttales i fortalen til direktivet at å «erstatte de bygge- og anlægsarbejder, varer eller tjenesteydelser, der skal indkøbes, med noget andet eller ved grundlæggende at ændre indkøbstypen» vil innebære forandring av kontraktens ka-
48 Thue (2013) s. 153, Arrowsmith (2014) s. 586-587, Poulsen (2012) s. 168, Simonsen (2016) s. 421.
49 Anskaffelsesforskriften § 28-1(1)(b) nr. 2
50 Arrowsmith (2014) s. 586-587.
51 Anskaffelsesforskriften § 19-1(2).
52 EP/Rdir 2014/24 EU art. 72(1)(a) annet punktum.
14
rakter, da «der i en sådan situation må forudsættes en hypotetisk påvirkning af resultatet.»53 Vilkåret kan ses som et utslag av regelen trukket opp i Pressetext om at det ikke tillates end- ringer som, dersom de fulgte av den opprinnelige kontrakten, ville gjøre andre aktører til po- tensielle tilbydere eller kunne endre utfallet av konkurransen.54
Fortalen til direktivet synes å legge en streng norm til grunn for hvilke endringer som typisk vil godtas, og eksemplene som der listes opp er egnet til å gi et bilde på hvilke endringer som typisk ikke vil anses å endre kontraktens overordnede karakter. Dette gjelder klausuler som hjemler indeksreguleringer av pris, tilpasning av kommunikasjonssystemer og andre teknolo- giske leveranser der dette skal leveres over et lengre tidsrom, og klausuler for endring der dette blir nødvendig for å opprettholde en tilfredsstillende tjeneste.55 Dette følger opp ut- gangspunktet i praksis om at endringen normalt vil være tillat dersom den står i funksjons- messig og kommersiell sammenheng med det opprinnelige kontraktsarbeidet, hvilket kom til uttrykk i C-337/98 («Matra»).56 Endringene var imidlertid foretatt i forhandlingsfasen, og ikke etter at kontrakt var inngått. Dette er en sentral forskjell, da det er lagt til grunn at endringsad- gangen generelt er noe videre før avtaleslutning, og avgjørelsen kan derfor ikke tas på ordet for de endringssituasjoner man står overfor etter kontraktsinngåelse.57 Forskjellen mellom situasjonene vises også ved at det eksempelvis i konkurranse med forhandling er åpnet for endringer i konkurransegrunnlaget.58
Videre strammer EU-domstolen noe inn i C-549/14, og peker på at Matra var konkret begrun- net, og at det avgjørende alltid vil være de overordnede hensynene. I en tidligere sak om end- ringer i kontraktsperioden la likevel KOFA til grunn at «Reforhandlinger som har rimelig kommersiell og funksjonsmessig sammenheng med den først inngåtte avtale, må i utgangs- punktet godtas.»59
I sak C-91/08 (”Wall”) ble det derimot foretatt en ulovlig endring. Kontrakten gjaldt drift, vedlikehold og service på et bestemt antall offentlige toaletter. I valgte tilbud var det uttrykke- lig bestemt at Wall ville benyttes som underleverandør. Det forelå hjemmel for endring av underleverandør i kontrakten, forutsatt at oppdragsgiver samtykket til dette. Domstolen uttalte i denne sammenheng at endring av underleverandør kan representere en endring av grunnleg-
53 EP/Rdir 2014/24 EU i fortalens avsnitt 109.
54 C-454/06 premiss 35.
55 EP/Rdir 2014/24 EU i fortalens avsnitt 111.
56 C-337/98 premiss 51, Dragsten (2013) s. 742.
57 Sml. KOFA-2008-63 premiss 44, Dragsten (2013) s. 738.
58 Anskaffelsesforskriften § 23-7 annet jf. tredje ledd.
59 KOFA-2004-16 premiss 131. Slik også KOFA-2005-40 premiss 29-31.
15
gende elementer i kontrakten når anvendelsen av en bestemt underleverandør har vært «et afgørende element for indgåelsen af kontrakten».60 Til tross for endringshjemmelen kunne det ikke utelukkes at opprinnelig tilbudte underleverandør var en av grunnene til at valgte leve- randørs tilbud ble rangert høyest.61 Dette er altså et eksempel på en endring som ble avskåret grunnet den potensielle betydningen for tilbudsrangeringen, uten at endringsklausulen som sådan ble vurdert. Antakelig ville ikke endringsklausulen tilfredsstilt vilkårene i dag.62
Direktivbestemmelsens ordlyd og en gjennomgang av praksis fra EU-domstolen og KOFA antyder at endringsadgangen ikke er ment begrenset til endringer som er blitt nødvendige for at arbeidet skal tåle tidens tann. Praksis viser likevel at vilkårene i bestemmelsen skal prakti- seres strengt.
3.1.1.2 Forholdet til endringshjemmelen i NS8405
Det ligger som nevnt kvantitative og kvalitative begrensninger også på endringsadgangen etter NS8405 pkt. 22.1.
Kvantitativt er endringsadgangen i NS8405 pkt. 22.1(3) begrenset til 15 % nettotillegg av kontraktssummen, hvilket i utgangspunktet synes klart og greit. Det kan imidlertid spørres om tidspunktet for benyttelsen av endringsadgangen er av betydning for hvorvidt benyttelsen går klar av den generelle 15 %-grensen i anskaffelsesforskriften § 28-1(1)(b) eller ikke. Endrings- adgangen i NS8405 pkt. 22.1 knytter seg til kontraktssummen. Kanskje har oppdragsgiveren i eksempelet ovenfor bedt om pris på fotballbanen for å se om han har råd til dette tillegget.
Har han råd, benytter han seg av opsjonen og inntar fotballbanen ved kontraktssigneringen.
Prisen på fotballbanen vil da være en del av kontraktssummen.63 Entrepriserettslig har man da en endringsadgang på 15 % av den samlede summen for skolebygg og fotballbane. Skulle oppdragsgiver imidlertid velge å vente med fotballbanen og beholde den som en opsjon i kon- trakten, vil den ikke være en del av kontraktssummen. Benytter oppdragsgiver seg av opsjo- nen underveis, vil den måtte vurderes etter byggherrens ensidige endringskompetanse.64 En- trepriserettslig går den da ikke klar av 15 %-grensen i NS8405 pkt. 22.1(3). Spørsmålet er om dette stiller seg annerledes etter revisjonsbestemmelsen i anskaffelsesforskriften, nærmere bestemt om benyttelsen av en revisjonsklausul må skje i forbindelse med kontraktssignering
60 C-91/08 premiss 39. På tidspunktet for saken gjaldt ingen av de dagjeldende direktivene om offentlige kon- trakter for gjeldende konsesjonskontrakt. Uttalelsene ble hjemlet i det generelle kravet til gjennomsiktighet på EU-rettens område, jf. sakens premiss 33 flg.
61 C-91/08 premiss 40.
62 Arrowsmith (2014) s. 587.
63 NS8405 pkt. 2.8, Marthinussen (2016) s. 63 og 311-312.
64 Marthinussen (2016) s. 311-312.
16
for at den ikke skal måtte vurderes mot forskriftens øvrige bestemmelser. Antakelig er ikke det tilfellet. Tidsmessig relevans kan ikke spores i bestemmelsens ordlyd. Hensynet til likebe- handling og gjennomsiktighet taler heller ikke for en slik forståelse. Ettersom det er konkur- rert om endringsarbeidet, har alle tilbydere hatt mulighet til å ta stilling til dette på forhånd, og om det aktualiseres ved signeringen eller senere vil neppe være av betydning for konkurranse- tildelingen. Det er dermed nærliggende å anta at en revisjonsklausul som tilfredsstiller krave- ne i § 19-1(2) vil kunne benyttes når som helst i kontraktens gjennomføringsfase.
Kvalitativt kreves i NS8405 pkt. 22.1 at endringene står i sammenheng med kontraktsarbeidet for øvrig. Dette favner likevel nokså vidt. På konkurransetidspunktet er det ikke gitt hvilke økonomiske konsekvenser bruken vil ha, utover at yttergrensen er satt. Standarden regulerer imidlertid hvordan endringsarbeidene skal prises. Finnes anvendelige enhetspriser for end- ringsarbeidet, skal disse brukes, eventuelt i justert form hvis nødvendig.65 Finnes ikke det, skal entreprenøren ha dekket nødvendige kostnader pluss et påslag for risiko og fortjeneste (regningsarbeid).66 Direktivet knytter klarhetskravet til revisjonsklausulen, slik at denne som sådan må oppfylle vilkårene.67 Det kan likevel spørres om endringsbestemmelsen må stå sam- let i én klausul, eller om kontraktsdokumentene kan ses i sammenheng ved denne vurde- ringen. Hensynet til likebehandling, forutsigbarhet og gjennomsiktighet synes ikke å sette stopper for sistnevnte alternativ. Kommer endringsadgangen klarere frem lest sammen med andre av anskaffelsesdokumentene, bør vurderingen foretas etter dokumentene samlet. Alle tilbydere har tilgang til disse, og det bør ikke være avgjørende hvor i dokumentene bestem- melsen står. Skulle bestemmelser øvrige steder i kontraktsgrunnlaget belyse standardkontrak- tens endringshjemmel, bør dette kunne tillegges betydning i vurderingen. Dette understøttes av at endringsklausulene skal angis i «anskaffelsesdokumentene», som er definert til å omfatte konkurransegrunnlaget, herunder dokumenter som beskriver hva som skal anskaffes, kon- traktsvilkår, m.m.68 Situasjonen blir derfor en ganske annen når det finnes enhetspriser som er anvendelige på endringsarbeidet kontra situasjoner der prisen fullt ut er overlatt til partene.
Endringsbestemmelsen gir en langt klarere regulering av førstnevnte tilfelle.
Byggherrens endringskompetanse er imidlertid ikke begrenset til å gjelde mer eller mindre av noe som allerede skal utføres. Spørsmålet er om den likevel er tilstrekkelig klar til å oppfylle
65 NS8405 pkt. 25.2(a) jf. pkt. 25.7.1 og 25.7.2. Dette kan eksempelvis være tilfellet hvis entreprenøren ved enhetsprisingen på konkurransetidspunktet forutsatte stor mengde levering av stål, og derfor får en god pris fra sin stålleverandør. Gjør byggherren en negativ endring, tapes kanskje forutsetningen for den gunstige av- talen med stålleverandøren, slik at entreprenøren ikke kan levere stål til like gunstig pris som opprinnelig an- tatt.
66 NS8405 pkt. 25.8.1 jf. pkt. 31.1.
67 EP/Rdir 2014/24 EU art. 72(1)(a), Dragsten (2013) s. 739.
68 Anskaffelsesforskriften § 19-1(2) jf. § 4-2 bokstav b jf. a.
17
anskaffelsesforskriftens krav. Et eksempel fra praksis er KOFA-2005-256. Endringsklausulen i kontrakten tillot endringer i «omfang, karakter, art, egenskaper og kjennetegn eller produk- sjon av Kjøpsgjenstanden eller noen del av denne».69 Slik klausulen er gjengitt i avgjørelsen, synes den mindre detaljert enn standardkontrakten, og gir dermed begrenset føring for vurde- ringen her. KOFA konstaterte at endringsbestemmelsen var vidtrekkende, men tok ikke stil- ling til klausulens lovlighet på prinsipielt grunnlag.70
I KOFA-2008-5 uttalte derimot nemnda at slike endringsklausuler «vil ikke kunne anses som nye oppdrag som må kunngjøres».71 Synspunktet finner støtte i juridisk teori, om enn noe mer forbeholdent.72 Som bakgrunn for dette er det i teorien vist til at de aktuelle tilbyderne i ek- sempelvis entrepriseprosjekter vil være kjent med praktiseringen av endringsklausulen. Det vil foreligge praksis som gir retningslinjer for fortolkningen av grensene for endringsadgang- en, hvilket gjør tilbyderne bedre skikket til å foreta en faglig vurdering av hvilken betydning klausulen vil kunne komme til å ha i kontraktsforløpet.73 Slik ivaretas forutsigbarhetskravet i større grad. At fagkompetansen til gruppen en klausul er rettet mot er relevant for vurderingen av klausulens tydelighet, la generaladvokaten også til grunn i sitt forslag til avgjørelse i sak C- 19/00.74 Saken gjaldt hvorvidt tildelingskriteriene i konkurransegrunnlaget var tilstrekkelig klare. Ordlyden alene er derfor ikke nødvendigvis avgjørende.
Synspunktet kan likevel måtte nyanseres noe etter direktivets ikrafttreden. Formuleringene i NS8405 er nokså vide, og kan vanskelig sies å være «entydige», slik direktivet krever.75 Som nevnt vil endringer i tråd med revisjonsbestemmelsen gå klar av det kvantitative spillerommet i § 28-1(1)(b) nr. 2, slik at sistnevnte kommer i tillegg. Det kan spørres om årsaken til at nemnda var tilbøyelig til å godta endringsklausulen i NS8405 i KOFA-2008-5 var at grensene for endringsadgangen i standardkontrakten er noenlunde sammenfallende med de generelle anskaffelsesrettslige grensene trukket opp i Pressetext. Nemnda tok ikke uttrykkelig stilling til hvorvidt endringsklausulen var tilstrekkelig klar til å ha den virkningen en klausul etter § 19- 1(2) vil ha i dag, nemlig representere et handlingsrom i tillegg til det som følger av § 28-1.
Det var ingen uttrykkelig revisjonshjemmel på tiden for KOFA-avgjørelsen, slik at det er vanskelig å gi et svar på dette. Det er likevel grunn til å tro at KOFA-avgjørelsene må tolkes slik at nemnda tillot endringsklausulene fordi grensene i stor grad er sammenfallende med de
69 KOFA-2005-256 premiss 6.
70 KOFA-2005-256 premiss 18.
71 KOFA-2008-5 premiss 58. Nærmere om saken nedenfor i kapittel 3.1.2.
72 Aasbrenn (2012) s. 39-42. I samme retning også Dragsten (2013) s. 739.
73 Aasbrenn (2012) s. 40.
74 Generaladvokatens forslag til afgørelse i sag C-19/00 premiss 50-51.
75 EP/Rdir 2014/24 EU art. 72(1)(a).
18
generelle grensene i forskriften, og ikke at endringsklausulen nødvendigvis oppfyller kravene til revisjonsklausuler. I motsatt fall ville partene i bygge- og anleggskontrakter i realiteten ha spillerom på 30 % av kontraktssummen. Dette har neppe vært meningen. Det er nærliggende å anta at 15 %-grensen som uttrykkelig gjelder bygge- og anleggskontrakter er inntatt fordi det- te spillerommet sedvanlig følger av denne typen kontrakter, og at man derfor skal slippe an- skaffelsesproblematikken så lenge endringene holder seg innenfor disse grenser. Disse end- ringene løftes ut av den skjønnsmessige lovlighetsvurderingen for å gi partene den nødvendi- ge fleksibilitet. En slik tolkning gir konformitet mellom anskaffelsesregelverket og entreprise- retten, ettersom standardkontraktenes endringssystemer indikerer at 15 % nettopp er det spil- lerommet man anser nødvendig. Derfor er antakelig ikke endringsbestemmelsen i NS8405 generelt tilstrekkelig klar til å oppfylle forskriftens krav.76 Et annet resultat må tenkes i kon- trakter der endringsklausulen hjemler fradrag eller tillegg av arbeider det er fastsatt enhetspri- ser for, all den tid hjemmelen i tilfelle ligner en opsjon.77
Et i praksis forekommende entrepriserettslig fenomen er at byggherren inntar en generell reg- ningsarbeidspost som omfatter et gitt antall timer som skal avregnes etter tilbudt timepris.
Byggherren skaffer seg på den måten en ekstra buffer som kan benyttes etter ønske.78 Entre- priserettslig er nok tanken med dette at posten skal falle utenfor 15 %-grensen i NS8405 pkt.
22.1(3), samtidig som den vil inngå som del av kontraktssummen som fungerer som bereg- ningsgrunnlag for det kvantitative spillerommet.79 Anskaffelsesrettslig kan det imidlertid nep- pe være tvil om at en slik regningsarbeidsbuffer må betraktes for seg, og ikke oppfyller kra- vene til revisjonsklausuler. Bruken av disse må vurderes etter de generelle retningslinjene i forskriften.80
3.1.2 Forholdet til generelle kvalitative og kvantitative begrensninger på endringsadgangen
For det tilfellet at endringskompetansen etter standarden ikke oppfyller kravene til en avtalt endring som alltid skal anses tillatt, er det nødvendig å vurdere hvorvidt endringene er i strid med de generelle begrensningene i anskaffelsesforskriften.
Etter Pressetext la KOFA til grunn at endringskompetansen i standardkontraktene ikke vil være i strid med anskaffelsesregelverket.81 Kvantitativt er dette nå fastslått i anskaffelsesfor-
76 Slik også Simonsen (2016) s. 423-424.
77 Svor (2017) s. 27.
78 Bruserud (2014) s. 285.
79 Bruserud (2014) s. 285.
80 Anskaffelsesforskriften §§ 28-1(1)(b) og 28-2 jf. 28-1(1)(f).
81 KOFA-2008-5.
19
skriften § 28-1(b), idet bestemmelsen tillater endringer som samlet ikke overstiger 15 % øk- ning av kontraktssummen i bygge- og anleggskontrakter. Antakelig skyldes dette at slike mindre endringer sjelden vil forrykke grunnlaget for kontraktstildelingen.82 Denne såkalte de- minimis-regelen er inntatt for å sørge for en viss fleksibilitet for oppdragsgiver, men dette forutsetter at kontraktens karakter ikke blir vesentlig endret, og at endringens verdi er under EØS-terskelverdien.83 Blir denne kvalitative begrensningen brutt, er det altså irrelevant hvor liten andel av kontraktssummen endringen utgjør. Bakgrunnen for begrensningen er at selv kvantitativt minimale endringer kan ha stor betydning for konkurransedeltakelsen dersom de endrer kontraktens karakter.84 For begrensningens generelle innhold vises til kapittel 3.1.1.1 ovenfor.
Som vist i kapittel 3.1.1.2 ligger det også kvalitative begrensninger på endringskompetansen etter standardkontrakten. Grensedragningen der vil ofte bero på hvorvidt arbeidet «rimeligvis kan sies å tilhøre samme ‘fag’, med mindre arbeidet er så spesielt at det krever særskilt spe- sialkompetanse.»85 Relevante fag i denne sammenheng er de som følger av den opprinnelige kontrakten. Om entreprenøren strengt tatt har kompetanse til det pålagte arbeidet er irrelevant hvis ikke arbeid av slik art er inntatt i kontrakten.86 Det kan stilles spørsmål om den kvalitati- ve begrensningen er den samme i standarden som i anskaffelsesreglene. Standardens end- ringsadgang er i utgangspunktet irrelevant for vurderingen av de anskaffelsesrettslige grense- ne.87 Det kan likevel tenkes at grensedragningen i realiteten er noe av den samme. I KOFA- 2008-5 synes dette å være lagt til grunn. Saken gjaldt en kontrakt som opprinnelig omhandlet delvis ombygging av et eksisterende bygg og et tilbygg. To dager etter kontraktsinngåelse ble kontrakten endret til å gjelde oppføring av nytt bygg med annen geografisk plassering enn bygget kontrakten opprinnelig gjaldt. Kontrakten var basert på NS8405 og NS3431. KOFA fant at endringen lå utenfor endringskompetansen etter standardkontraktene, og at det var tale om en vesentlig, og dermed ulovlig, endring. Prinsipielt om endringskompetansen i standard- vilkårene uttalte nemnda:
«Standardvilkårene gir byggherren rett til å rekvirere endringer og tillegg mot tilleggs- vederlag, og slike vil ikke kunne anses som nye oppdrag som må kunngjøres. Det ville
82 I denne retning eksempelvis KOFA-2008-217, KOFA-2012-127.
83 Nærings- og fiskeridepartementet (2015) s. 34, anskaffelsesforskriften § 28-1(1)(b). Terskelverdien er 44 millioner kroner for bygge- og anleggskontrakter, jf. anskaffelsesforskriften § 5-3(c).
84 Treumer (2014) s. 152.
85 Bruserud (2014) s. 283.
86 Bruserud (2014) s. 283.
87 Dragsten (2013) s. 745. Dette illustreres også av KOFA-2005-100, der endringenes omfang var så betydelige at en reforhandlingsklausul i kontrakten ikke var avgjørende.
20
være lite hensiktsmessig om ikke den valgte entreprenør kunne utføre endringer under oppførelsen i tråd med byggherrens ønsker.»88
Nemnda inntar klart det standpunkt at byggherrens endringskompetanse vil være uproblema- tisk i forhold til anskaffelsesregelverket her. Det vises likevel også til at «Endringer innen kontraktens rammer må stå i sammenheng med det som kontrakten omfatter, og ikke være av vesentlig annen art og omfang».89 Dernest konkluderer nemnda med at «når omforente end- ringer og tillegg går ut over dette, dreier det seg om en annen innholdsmessig kontrakt enn den som først var inngått».90 Avgjørelsen synes å legge til grunn at den kvalitative endrings- terskelen er den samme i standarden som i vesentlighetslæren.
Nemnda er imidlertid mer forbeholden i KOFA-2014-139. Saken gjaldt oppføring av veisik- ringstiltak langs flere større veier. Endringene ble foranlediget av leverandøren, men nemnda kommenterte likevel standardkontraktenes endringssystemer og forholdet til anskaffelsesre- gelverket. I vurderingen av endringenes betydning uttalte nemnda;
«Som fremhevet i «pressetext» premiss 34, er det avgjørende for adgangen til å gjøre endringer, at dette skjer i samsvar med kravene til gjennomsiktighet og likebehand- ling. Endringsklausulen i NS8406 punkt 19.1, som gir oppdragsgiver adgang til å gjøre
«endringer», vil nok etter omstendighetene kunne stå i et spenningsforhold til anskaf- felsesregelverket.»91
Selv om det også her påpekes at en viss fleksibilitet aksepteres, er nemnda mer tilbakeholden og antar at vesentlighetslæren kan legge strengere begrensninger på endringsadgangen enn standarden. Det ble også vektlagt at oppdragsgiver kunne krevet balansen gjenopprettet ved å benytte mekanismene for vederlagsjustering som fantes i kontrakten, hvilket ikke ble gjort.
Nemndsmedlem Krüger var uenig med flertallet i saken, og kom til motsatt konklusjon. Han mente at det ikke var tale om vesentlig endring, og uttalte at han «vil prinsipielt vike tilbake for å anse omforente standardvilkår innen BA-bransjen for å være potensielt konkurranseska- delige, slik «pressetext» krever for å anta regelbrudd.»92 Han fant støtte for synspunktet i nemndspraksis, jf. foran nevnte KOFA-2008-5, og at det ikke er avgjørende for vurderingen
88 KOFA-2008-5 premiss 58.
89 KOFA-2008-5 premiss 59.
90 KOFA-2008-5 premiss 60.
91 KOFA-2014-139 premiss 60.
92 KOFA-2014-139 premiss 77.
21
etter anskaffelsesregelverket hvorvidt oppdragsgiver vil benytte seg av kontraktsfestet hjem- mel for vederlagsjustering.93
Selv om endringsbestemmelsen ikke er presis nok til at anvendelsen i ethvert tilfelle vil være tillatt, tar Thue m.fl. til orde for at bestemmelsen ikke dermed sagt er irrelevant.94 Det påpekes at endringsbestemmelsens eksistens må være et relevant moment i den helhetsvurdering som ellers skal foretas, da tilbyderne også ved en noe vagere endringsklausul har fått pekepinn på de endringer som kan ventes.95 Videre at jo klarere utformingen er, jo større vekt vil klausulen kunne tillegges. Det vil representere større grad av forutsigbarhet enn hvor det ikke er inntatt reguleringer overhodet. Det vil også for fagkretsen være kjent hvordan endringsbestemmelsen praktiseres.96 Sannsynligheten for at endringen ville hatt betydning for konkurransedeltakel- sen er mindre dersom man har fått et innblikk i muligheten på forhånd.97 Dette synes også å finne støtte i nemndas holdning til endringsklausulen i KOFA-2008-5.
Samlet kan dette tas til inntekt for at byggherrens ensidige endringskompetanse sjelden vil være problematisk i tilknytning til anskaffelsesforskriften. Dette understøttes av at heller ikke kontraktsstandarden tillater endringer av vesentlig annen art enn det opprinnelige kontraktsar- beidet. Kontraktsstandardenes endringsregimer har lang tradisjon, og det ville være lite hen- siktsmessig dersom anskaffelsesregelverket skulle forkaste disse. Det betyr imidlertid ikke at endringsbestemmelsen er tilstrekkelig presis til at man kan operere med en presumpsjon om samsvar. Som påpekt i kapittel 3.1.1.2, levner endringshjemmelen oppdragsgiver et nokså vidt spillerom, slik at det ikke vil være gitt at en endring innenfor NS8405s grenser er helt upro- blematisk sett fra konkurranseperspektivet. Det må derfor foretas en konkret vurdering etter forskriftens retningslinjer. Det kan være tilfeller hvor de overordnede hensynene til likebe- handling og gjennomsiktighet ikke er tilstrekkelig tilgodesett selv om reglene etter entreprise- standarden overholdes. Eksempelvis vil det i vurderingen være relevant om endringsarbeidet har vært av betydning for vurderingen av tilbudet.98 Det vil være tilfellet der endringen går ut på tillegg som er enhetspriset, i motsetning til der de nærmere detaljene rundt endringen må fastlegges gjennom etterfølgende forhandlinger mellom partene.99
93 KOFA-2014-139 premiss 79-82.
94 Thue (2013) s. 156-157.
95 Thue (2013) s. 157.
96 Aasbrenn (2012) s. 40.
97 Aasbrenn (2012) s. 35.
98 C-340/02 premiss 33-36.
99 I denne retning Arrowsmith (2014) s. 587-588.
22 3.2 Partenes adgang til å avtale endringer
Entrepriserettslig reguleres kun byggherrens ensidige endringsadgang. Kontraktsrettslig er avtalte endringer utover dette uproblematisk, da partene med grunnlag i avtalefriheten kan tilpasse kontrakten til sine felles ønsker og behov. Anskaffelsesretten setter begrensninger her for å unngå at man ved prosjektets slutt i realiteten står overfor en ulovlig direkteanskaffelse.
Spørsmålet her er om en endring er i strid med anskaffelsesregelverket når den går utover det byggherren ensidig kan pålegge.
Som vist ovenfor i kapittel 3.1.2 er endringer under 15 % av kontraktssummen tillatt uten at man behøver å vurdere dem opp mot de mer generelle retningslinjene i forskriften, forutsatt at kontraktens overordnede karakter ikke endres.100 Det kan imidlertid ikke sluttes av bestem- melsen at endringer som overstiger prosentgrensen er ulovlige.101 For slike endringer må det foretas en vurdering av endringens potensielle innvirkning på konkurransen, nærmere bestemt om den er «vesentlig».102
Paragraf 28-2 nedlegger forbud mot vesentlige endringer. Bestemmelsens bokstav a-c sier at en endring er vesentlig dersom den 1) ville hatt betydning for markedsresponsen ved konkur- ransetidspunktet eller tildelingen av kontrakten dersom endringen var inntatt fra start, 2) med- fører en økonomisk balanseforskyvning i entreprenørens favør, eller 3) betydelig utvider kon- traktsomfanget. Dette er en videreføring av regelen i Pressetext.103 Anskaffelsesforskriften kan imidlertid tenkes å legge en noe strengere norm til grunn, idet domstolen i Pressetext ut- talte at de nevnte endringer «kan» være vesentlige, mens forskriften i tråd med direktivet sier at slike endringer «alltid» er vesentlige.104 Videre omfatter nummer 1 i motsetning til Presse- text også endringer som ville tiltrukket ytterligere deltakere i konkurransen. Dette kommer ikke tydelig frem i § 28-2 bokstav a, men kommer klart av direktivets art. 72(4)(a).
Endringene beskrevet i nummer 2 og 3 kan ses som underkategorier av forbudet mot konkur- ransepåvirkende endring. Slike endringer presumeres å ha hatt konkurransebetydning som i nummer 1, uten at slik virkning kreves sannsynliggjort.
Generelt forbyr § 28-2 endringer som fører til at kontrakten blir «vesentlig forskjellig» fra den opprinnelige. Bestemmelsen gir anvisning på en konkret helhetsvurdering av endringens be-
100 Anskaffelsesforskriften § 28-1(1)(b).
101 Treumer (2014) s. 148-149, Thue (2013) s. 158, Simonsen (2016) s. 434.
102 Anskaffelsesforskriften § 28-1(1)(f) jf. § 28-2.
103 C-454/06 premiss 35-37.
104 C-454/06 premiss 35-37, EP/Rdir 2014/24 EU art. 72(4), anskaffelsesforskriften § 28-2 annet punktum, Treumer (2014) s. 149.
23
tydning, der momenter som bakgrunnen for endringen og kontraktens kompleksitet kan kom- me inn.105 Antakelig er det lite praktisk at kontrakten anses «vesentlig forskjellig» fra den opprinnelige uten at endringen rammes av ett av de ovenfor nevnte punktene som alltid repre- senterer vesentlig endring.
3.2.1 Kvalitative endringer
I KOFA-2008-5 la nemnda til grunn at endringer som kvalitativt er utenfor endringskompe- tansen etter standardkontraktene representerer «en annen innholdsmessig kontrakt enn den som først var inngått», og dermed en vesentlig endring.106 Synspunktet må antakelig nyanse- res noe, ettersom endringsbegrepet i standarden ikke er det samme som etter anskaffelsesfor- skriften. Endringens lovlighet må vurderes konkret, og det kan derfor ikke oppstilles en kate- gorisk regel knyttet til den entrepriserettslige endringskompetansens grenser.
Som tidligere vist, har det tradisjonelt vært en lempeligere tilnærming til endringer grunnet teknologisk og funksjonsmessig utvikling.107 En nyere avgjørelse fra EU-domstolen er imid- lertid strengere i tolkningen, og understreker viktigheten av å ivareta de overordnede hensy- nene til likebehandling og gjennomsiktighet, og at disse er avgjørende for lovligheten.108 Si- den direktivfortalen nå nevner endringer grunnet teknologisk utvikling som eksempler som vil kunne være tillatte endringer i revisjonsklausuler, kan dette være et signal om at slike end- ringsmuligheter bør fastsettes i kontrakten på forhånd.109 Bakgrunnen for endringen og kon- traktstypens kompleksitet vil antakelig likevel kunne ha betydning for vurderingen av lovlig- heten.110
Endring av vesentlige kontraktsvilkår vil ofte være problematisk.111 Eksempelvis vil endring av risikofordelingsklausuler endre byrdefordelingen mellom partene, og kontraktsbalansen kan med det tenkes forskjøvet. Dernest kan endring av vederlagsberegningen tenkes å ha be- tydning for vurderingen av inngitte tilbud. Felles for slike endringer er at de kan vitne om et ønske om å reforhandle sentrale deler av kontrakten, hvilket gjør at man fort kommer på kant med anskaffelsesregelverket.112 I KOFA-2012-72 var problemstillingen oppe. Konkurranse- grunnlaget opplyste om at kontrakten skulle bygge på et standardkontraktsformular, men par-
105 Nærings- og Fiskeridepartementet (2017a) kap. 4, Christensen (2016) s. 445.
106 KOFA-2008-5 premiss 59-60.
107 C-337/98 premiss 51, KOFA-2004-16.
108 C-549/14. Mer om denne i kap. 4.1.1.
109 EP/Rdir 2014/24 EU i fortalens avsnitt 111.
110 KOFA-2010-212, Thue (2013) s. 154, Dragsten (2013) s. 737 og 743.
111 KOFA-2012-72 premiss 22.
112 EP/Rdir 2014/24 EU i fortalens avsnitt 107.
