i
Å patruljere under en pandemi
En kvalitativ studie av politibetjenters erfaring og opplevelser under COVID-19 pandemien
Halvor Hegna Ingvaldsen
Masteroppgave
Institutt for kriminologi og rettssosiologi Juridisk fakultet
UNIVERSITETET I OSLO
August 2021
ii
iii
Å patruljere under en pandemi
En kvalitativ studie av politibetjenters erfaring og opplevelser under COVID-19 pandemien
iv
© Halvor Hegna Ingvaldsen 2021
Å patruljere under en pandemi: En kvalitativ studie av politibetjenters erfaringer og opplevelser under COVID-19 pandemien
Halvor Hegna Ingvaldsen http://www.duo.uio.no/
v
Sammendrag
Tittel: Å patruljere under en pandemi
Undertittel: En kvalitativ studie av politibetjenters erfaringer og opplevelser under COVID-19 pandemien
Forfatter: Halvor Hegna Ingvaldsen Veileder: Helene O.I. Gundhus
Levert ved: Institutt for kriminologi og rettssosiologi, Det juridiske fakultet (UIO), august 2021
Den 12. mars 2020 stengte regjeringen ned samfunnet for å hindre spredning av COVID -19 viruset. Dette satte alle deler av samfunnet i ny og ukjent situasjon. Avstand og smittevern ble plutselig den nye gullstandarden. For norsk politi første også den første nedstengningen til en helt ny hverdag. Denne masteroppgaven fokuserer på politibetjentene i politipatruljens opplevelser i forbindelse med den første nedstengningen, i tidsperioden 12. til ca. juni 2020.
Oppgaven belyser både politibetjentenes opplevelser og erfaringer fra hverdagen som politibetjent gjennom forskningsspørsmålet; Hvordan har politibetjentene i politipatruljen opplevd COVID-19 pandemien under den første nedstengningen og hvordan har det påvirket deres arbeid. Spørsmålet besvares gjennom kvalitative intervjuer med 12 politibetjenter i politipatruljen på tvers av ulike politidistrikter i Norge. Det empiriske materialet blir satt i lys av den pågående endringsprosessen norsk politi har vært gjennom siden nærpolitireformen.
Gjennom et teoretisk rammeverk bestående av blant yrkeskulturer i politiet, tillit og prosessrettferdighet avdekker avhandlingen flere interessante funn.
For det første viser mine funn at informantene opplevde at politiet ikke har vært forberedt på en pandemi, og at mangel på tiltakskort og smittevern i stor grad var fraværende i den innledende delen av pandemien. Politipatruljen har gjennom den første nedstengningen opplevd både usikkerhet og frykt for smitte. Dette har ført til en strengt smittevernregime som har påvirket politiets polisiære virksomhet i stor grad. En sterke styring fra operasjonssentralen har ført til at patruljene i stor grad har vært hendelsesstyrte. Stopp og kontroll av kjøretøy og annen oppsøkende virksomhet ble i stor grad avlyst. Et interessant moment her er at dette virker å være et ønske også fra betjentene for å beskytte seg mot smitte. Smittevern og økende styring
vi
fra operasjonssentralen har på en side ført til at patruljene har fått mindre rom for skjønnsutøvelse og autonomi i sitt arbeid. På en annen side har mine funne avdekket at politibetjentene i praksis fortsatt har rom for skjønnsutøvelse i tolkning av smittevernet. Dette er på linje med tidligere forskning som har vist at skjønnsutøvelse i førstelinjen er vanskelig å standardisere. Politiets tilnærming til publikum viser hvordan betjentene i større grad bevisst opptrer som forhandler kontra autoritetsperson. Den høye tilliten befolkning i Norge har til politiet har hatt en positiv effekt på politibetjentens evne til å utføre sitt samfunnsoppdrag, noe denne masteroppgaven utforsker nærmere. Pandemien representerer en unik unntakstilstand i politiet (og samfunnet for øvrig), men mine funn viser at mange av de pågående spenningspunktene i politiet også viser seg gjeldene i denne pandemien.
vii
viii
Forord
Jeg vil først takke politiet får å ha gitt meg tillatelse til å gjennomføre mitt prosjekt med tanke på intervjuer og tilgang. En stor takk til kontaktpersoner som hele veien har vært svært serviceinnstilte og hjelpsomme med å komme i kontakt med mine informanter. Og med det vil jeg rette en stor takk til mine informanter som har vært villige til å stille opp og dele sine erfaringer og tanker med meg. Det står stor respekt av jobben dere har gjort under pandemien.
Det har vært en berikelse å høre deres erfaringer og historier –jeg er evig takknemlig.
Tusen takk til Helene O. I. Gundhus for strålende veiledning. Din faglige kunnskap er utømmelig. Ditt store engasjement, blide smil og evige optimisme har gjort masterskrivingen betraktelig enklere!
En stor takk til min smartere og yngre søster Sigrid for god tilbakemeldinger, du er en inspirasjon!
En stor takk skal også rettes til Martin for dine mange særdeles nyttige (og smått irriterende) kommentarer etter gjennomlesing –det har uten tvil løftet oppgaven.
Jeg vil også rette en takk til fotball EM 2021 for å ha gjort Juni/Juli litt mindre slitsomt.
En stor takk til alle som har lest korrektur av oppgaven.
Til slutt vil jeg takke venner, kollegaer og familie for artige stunder det siste året. En ekstra takk til mine felles masterstudenter, spesielt Siren og Marita, for artige samtaler om alt annet enn masterskriving.
Oslo, august 2021
Halvor Hegna Ingvaldsen
ix
x
Innholdsfortegnelse
1 Innledning ... 1
1.1 Problemstilling og forskningsspørsmål ... 2
1.2 Oppgavens aktualitet og bidrag ... 2
1.3 Oppgavens oppbygging og struktur... 3
2 Bakgrunn ... 5
2.1 Politiets beredskap under koronapandemien ... 5
2.2 Nasjonal beredskapsplan ... 7
2.3.1 Politiets beredskapsbegreper ... 9
2.3.2 Beredskapsprinsipper ... 9
2.4 Politiets organisasjon ... 10
2.4.1 Organisering av norsk politi ... 10
2.4.2 Politipatruljen ... 12
2.5 Nærpolitireformen ... 13
2.6 Politi og påtale under pandemien ... 15
2.6.1 Politiets håndtering av den pågående pandemien ... 15
2.6.2 Smittevernloven ... 17
2.6.3 Riksadvokatens rundskriv ... 18
3 Tidligere forskning ... 20
3.1 Tidligere forskning på politipatruljer ... 20
3.2 Pågående forskning på politiet og COVID-19 ... 21
4 Teoretisk rammeverk ... 24
4.1 Yrkeskultur(er) i politiet ... 24
4.1.1 Politiblikket ... 26
4.1.2 Stress og motivasjon ... 26
4.2 Tillit og prosessrettferdighet ... 28
xi
4.3 Extension –theory ... 30
4.4 Oppsummering ... 31
5 Metode ... 32
5.1 Kvalitativt design... 32
5.2 SDI: Stegvis-deduktiv induktiv metode ... 32
5.3 Datainnsamlingsprosessen ... 32
5.3.1 Rekruttering av informanter og adgang til felt ... 33
5.3.2 Intervjuguide... 34
5.4 Gjennomføring av studien ... 35
5.4.1 Semi -strukturerte intervjuer... 35
5.4.2 Intervjusituasjonen ... 36
5.4.3 Tidsperspektiv ... 37
5.4.4 Interaksjon og fagterminologi ... 38
5.5 Analytisk fremgangsmåte ... 39
5.5.1 Transkribering ... 40
5.5.2 Tematisk analyse ... 40
5.5.3 Dokumenter som tilleggsdata og bakgrunnsinformasjon ... 41
5.6 Datakvalitet... 43
5.7 Etiske refleksjoner ... 44
5.7.1 Konfidensialitet ... 44
5.7.2 Etiske vurderinger ved intervju og analyse ... 45
6 Nasjonal nedstengning og den første tiden ... 47
6.1 Nasjonal nedstengning –inn i det ukjente ... 47
6.2 Hvor ble det av alle? ... 50
6.3 Det fraværende utelivet og den synlige kriminalitet ... 51
6.4 Smittevernstiltak i politiet ... 54
6.4.1 Varierende løsninger ... 56
xii
6.5 Stress i politiarbeidet ... 58
6.6 Det meningsskapende politiarbeidet... 60
6.6.1 Meningsskapende arbeid under pandemien ... 62
6.7 Oppsummering ... 66
7 Patruljering, samhandling og kommunikasjon med publikum ... 67
7.1 Munnbind – et verktøy eller hindring? ... 67
7.1.1 Et skjold mot omverden ... 69
7.2 Stopp og kontroll ... 71
7.3 Politiblikk med vernebriller ... 72
7.4 Fra den oppsøkende virksomhet til det hendelsesstyrte ... 76
7.5 Styring fra operasjonssentralen ... 77
7.6 Å lede fra hjemmekontor –Ledelse i en pandemi ... 81
7.6.1 Å manøvrere i jungelen av informasjon ... 84
7.7 Oppsummering ... 86
8 Smittevernets rolle i politiet ... 87
8.1 Ulike tilnærminger og lokalt ansvar ... 87
8.2 Vi er ikke et smittevernspoliti! ... 90
8.3 Politiets polisiære nivåsetting ... 93
8.4 En tilnærming bygget på tillit ... 95
8.5 Oppsummering ... 100
9 Avslutning ... 101
9.1 Videre forskning ... 104
10 Litteraturliste ... 105
Vedlegg A: Samtykkeskjema ... 121
Vedlegg B: Godkjenning fra NSD ... 125
Vedlegg C: Intervjuguide ... 126
xiii
1
1 Innledning
«Det har jo vært dritt». (Informant 9)
Det siste året har vært preget av et annet samfunn enn det mange av oss har vært vant til. Vi har sittet mye inne, holdt oss på hjemmekontor, tatt fredagspilsen på Zoom og for mange har livene blitt satt på vent. Imens har presskonferansene til helseminister Bent Høye og intervjuene med Espen Nakstad og Camilla Stoltenberg blitt den nye «gullrekka». De fleste av oss har vent seg til en ny arbeidsdag, mens mange har mistet sine fast sosiale møteplasser på jobb. Men mange andre har stått i «førstelinjen» av denne pandemien. Sykepleiere, butikkansatte, brannmenn og politi. Sitatet over tilhører en av de mange menneskene som har måtte jobbe ute i gatene i usikkerheten. Som har måtte takle frykten for smitte, smittevernstiltak og det å møte mennesker i en annerledes tid. De offentlige institusjonene skal gå sin gang og holde samfunnet oppe. Blant disse yrkesgruppene i politiet står ordenstjenesten, «grunnmuren» i politiet. Det er disse betjentene som er utgangspunkt for denne masteroppgaven. Pandemiens innvirkning på politiets virksomhet kan påvirke både tilliten publikum har til politiet og politibetjentenes egen forståelse sitt arbeid. Selv om Norge i utgangspunktet er et land preget av høy tillit til myndighetene (Skirbekk & Grimen, 2012, s. 12), har tilliten variert gjennom pandemiens gang, det samme er gjeldende for politiet (Kantar, 2020).
Utgangspunktet for denne masteroppgaven er hvordan det er å være politi i politipatruljen under pandemien Hvordan håndterer politibetjentene smittevern, munnbind, avstand til publikum og hvordan føler de personlig dette har påvirket jobben deres. Hvordan påvirker den nye arbeidsdagen betjentenes praksiser og hvilke konsekvenser opplever de at det har for deres samfunnsoppdrag? Hvordan politiet utfører sitt samfunnsoppdrag vil også påvirke tilliten publikum har til politiet. Det at politiet skal håndtere en pandemi er nytt og derfor lite tematisert, spesielt i den norske konteksten. Tidsperspektivet for oppgaven er rettet mot den første nedstengningen av samfunnet, fra 12. mars til ca. juni 2020.
2 1.1 Problemstilling og forskningsspørsmål
På bakgrunn av dette er den overordnende problemstillingen for denne avhandling formulert slikt;
Hvordan har politibetjentene i politipatruljen opplevd COVID-19 pandemien under den første nedstengningen og hvordan har det påvirket deres arbeid?
Ut i fra denne overordnende problemstillingen har det gjennom intervjuene og analysen av datamaterialet dukket opp tre interessante forskningsspørsmål:
Hvordan har pandemien påvirket politibetjentenes hverdag? Og hvordan har pandemien påvirket politibetjentenes motivasjon og stress?
Hvordan har pandemien påvirket politibetjentenes arbeid i møte med publikum og politiets polisiære virksomhet?
Hvordan påvirker tilstedeværelsen av smittevern politiorganisasjonen som helhet? Og hvordan kan dette påvirket tilliten til publikum?
Oppgavens problemstilling og forskningsspørsmål vil besvares gjennom analyse og diskusjon av det empiriske materialet samlet inn igjennom intervjuer med politibetjenter i det norske politi.
1.2 Oppgavens aktualitet og bidrag
Gjennom de siste halvannet året har pandemien påvirket politiorganisasjoner over hele verden (Maskály et al., 2021). Empiriske materiale om hvordan pandemien har påvirket politiorganisasjoner og menneskene som jobber der, har begynt å komme frem. Til nå har det til min viten ikke blitt gjennomført lignede forsknings i forbindelse med norsk politi. Denne avhandlingen gir et interessant innblikk i hverdagen til politibetjentene og belyser viktige temaer som ikke bare kan settes i kontekst med pandemiens påvirkning på politiets, men også belyser interessant temaer om politiets utvikling de seneste årene, særlig knyttet til nærpolitireformen og dreiningen mot beredskap og krisehåndtering
Norsk politi har vært gjennom en omfattende reformprosess siden 2015 (Prop. 61 LS (2014- 2015) som har endret norsk politi fra øverste hold, helt ned til det patruljerende politi. En
3 utløsende faktor for gjennomføringen av reformen, var 22. juli og rapporten som ble gitt ut av Gjørv-kommisjonen (Larsson & Sørli, 2018, s. 20), som avdekket flere svakheter med politiets beredskap. Beredskapsperspektivet er også relevant i sammenheng med COVID-19 pandemien påvirkning på norsk politi. I politiets egen beredskapsplan står det; «Politiet skal være forberedt på hendelser som kan kreve en større koordinert politiinnsats» (Politidirektoratet, 2020b, s.
16). Oppgaven gir dermed et viktig innsikt i hvordan politibetjentene i politipatruljen opplever politiets beredskap og hvordan dette påvirker følelsen av stress og motivasjon i arbeidet. Dette kan gi økt kunnskap om hvordan beredskapen i politiet i sammenheng med COVID-19 har påvirket politipatruljenes evne til å utføre samfunnsoppdraget de er satt til å gjøre.
1.3 Oppgavens oppbygging og struktur
Oppgaven består av totalt 9 kapitler, inkludert dette kapitlet. I kapittel to 2 vil jeg presentere regjeringens og politiets respons ved den første nedstengningen. Jeg vil deretter presentere den nasjonale beredskapsplanen og politiets beredskapsplan, samt hvordan politiet er organisert.
Nærpolitireformen er viktig får å forstå endringene norsk politi har opplevd de siste årene, jeg vil deretter redegjøre for bakgrunnen og målet med denne. Jeg vil også beskrive politiets håndtering av pandemien, blant annet gjennom en kort introduksjon til hvordan politiet kan håndheve brudd på smittevernreglene og hvilke føringer politiet har fått for håndheving gjennom Riksadvokaten.
I kapittel tre vil jeg presentere tidligere forskning som er relevant for oppgavens temaer. Dette er både nasjonal og internasjonal forskning på blant annet politipatruljer og politipatruljer. Jeg vil også presentere internasjonal forskning som pr. 2021 har blitt gjort på politiets håndtering av COVID -19 pandemien. Relevant teori for oppgavens tema presenteres i kapittel 4. Det teoretiske rammeverket for oppgaven består av forskning på yrkeskulturer i politiet, i relasjon til organisasjon, lederskap og motivasjon og stress. Jeg vil deretter presentere relevant teori om prosessrettferdighet og tillit. De teoretiske perspektivene er relevante både for å forstå hvordan politibetjentene har opplevd pandemien i relasjon til motivasjon og stress, hvordan dette påvirker politiets organisasjon og hvordan dette påvirker samhandlingen og kommunikasjon med publikum.
4 Oppgavens metodiske tilnærming presenteres i kapittel 5. Jeg vil her redegjøre for å diskutere de metodiske valg jeg har gjort gjennom hele prosessen. Jeg vil også reflektere over de valgene jeg har gjort sett opp mot etiske vurderinger. Kapittel 6 til 8 utgjør oppgavens analyse –og diskusjonskapitler. Jeg vil her analysere informantens opplevelser og erfaringer sett i lys av oppgavens teoretiske rammeverk. Kapittel 6 fokuserer på informantenes egne opplevelser i relasjon til stress og motivasjon og hvordan dette har innvirket på hvor meningsfylt jobben har føltes under den første nedstengningen. Jeg vil også presentere informantenes beskrivelse av hverdagen og sette dette i forbindelse med forskning på politipatruljer. I kapittel 7 fokuserer jeg på politiets arbeid i praksis. Jeg vil her presentere og diskutere hvordan politiets polisiære virksomhet i tilknytning til stopp og kontroll, kommunikasjon med publikum, styring fra operasjonssentralen har blitt påvirket eller endret seg under den første nedstengningen. Jeg vil også belyse politilederes erfaringer med å lede under en pandemi. I kapittel 8 diskuterer jeg hvilke konsekvenser smittevern har fått for politiets organisasjon og relasjon til publikum. Dette kapitelet vil også belyse funnen i kapittel 6 og 7. I kapittel 9 vil jeg oppsummere funnene i oppgaven og komme med noen konkluderende bemerkninger. Jeg vil avslutte med å peke på interessante temaer og problemstillinger for videre forskning.
5
2 Bakgrunn
I dette kapitelet vil jeg redegjøre for den nasjonale beredskapshåndteringen under koronapandemien. Jeg vil også gi en kort redegjørelse for politiets eget beredskapsplanverk. I relasjon til pandemien vil jeg videre forklare hvordan politiet kan håndheve brudd på smittevernreglene og kort redegjøre for riksadvokatens føringer på håndtering av lovbrudd i tilknytning til den første nedstengningen. For å få en bedre forståelse av politiets håndtering av pandemien vil jeg også gjennomgå politiets organisering som også har relevans for håndtering av pandemien.
2.1 Politiets beredskap under koronapandemien
«I dag kommer regjeringen med de sterkeste og mest inngripende tiltakene vi har hatt i Norge i fredstid. Tiltakene kommer til å ha stor innvirkning på vår personlige frihet». (Røed-Johansen
& Torgersen, 2020).
Den 12. mars 2020 stod statsminister Erna Solberg på pressekonferanse og uttrykte denne setningen som markerte nedstengningen av Norge. I forkant av denne avgjørelsen hadde verdens helseorganisasjon erklært COVID-19 som pandemisk den 11. mars 2020 (WHO, 2020). Det første tilfellet i Norge ble registrert den 26. februar 2020 (Kolberg et al., 2020).
Under to måneder tidligere ble det første registrerte tilfellet av et koronavirus bekreftet fra kinesiske myndigheter (WHO, 2020). Tiden som gikk fra ryktene om en ny sykdom i Kina til hele Norge ble stengt, var nok kortere enn de fleste hadde regnet med.
Den 3. mars 2020 uttalte Tone Vangen, leder for beredskapsavdelingen i Politidirektoratet, i en e-post til Politiforum at; «politidirektoratet har helt siden januar fulgt situasjonen nøye. Vi har vektlagt å rådgi om forebyggende smittevern og HMS for alle ansatte. Dette er utført i samarbeid med blant annet våre verneombud ute på tjenestestedene» (Grindheim & Aarseth, 2020). Samtidig som Norge stengte ned torsdag 12. mars, presenterte POD informasjon om vedtak gjeldende for politietaten i forbindelse med pandemien. Fra politidirektoratet ble følgende vedtak satt i verk;
6 Alle interne seminarer, fagsamlinger og kurs ble avlyst. Ansatte skulle heller ikke delta i eksterne kurs eller seminarer. I skrivet fra POD stod det også at «møtevirksomheten skal begrenses til et minimum, og telefonmøter eller VTC (videomøter, red.anm) bør benyttes om det er mulig»(Grindem, 2020). Det påpekes videre at hver politimester og sjef for politiets ulike særorgan må, etter en risikovurdering, vurdere om ledermøtene skal gjennomføres som før eller gjennom videosamtaler. All trening for politiets innsatspersonell, kalt IP-trening, skulle utsettes inntil man hadde mer oversikt over smittefaren. Dette gjaldt bortsett fra skyteprøven for pistol og MP5, for personell som i dag ikke er godkjent i sin kategori. Alle ikke-kritiske publikumstjenester ble stengt fra og med fredag 13. mars til og med torsdag 26. mars, men dette kunne forlenges. Tjenestene som ble omfattet av tiltaket var pass, nødpass, levering av anmeldelse, hittegods, avtaler som omhandler opphold og utlendingstjenesten, våpen, Namsmannen og Forliksrådet. Det ble innført midlertidig grensekontroll. Alle reisende som drar til eller fra landet må være forberedt på å vise gyldig legitimasjon. For norske statsborgere er pass eneste gyldige id- og reisedokument utenfor Norden. Dette gjelder både på flyplasser, havner og grenseoverganger langs veiene (Grindem, 2020).
Gjennom flere artikler i Politiforum ga politiet uttrykk for å ha klare planer på hvordan pandemien skulle møtes i organisasjonen. Blant annet sa Johan Fredriksen, leder av Felles enhet for operativ tjeneste på spørsmål om sykefravær: «Vi tar dette på alvor, så vi blir minst mulig berørt av det, men vi har samtidig beina solid plantet på jorda og vil ikke spre unødig frykt. Vi prioriterer de viktigste områdene uansett hvordan dette utvikler seg» (Grindem, 2020). Videre uttalte Fredriksen at Politidirektoratet (POD) følger de generelle rådene som gis fra folkehelseinstituttet og helsevesenet:
«I en slik situasjon vil vi identifisere de funksjonene og ansvarsområdene som er mest kritiske, og da ser vi også på distriktet i stort, sier Fredriksen, og forklarer at de har mulighet til å flytte ansatte til funksjoner som er kritiske, hvis det er sykefravær der». (Grindem, 2020)
Utad ble det gitt uttrykk for at politiet hadde en klar plan for hvordan pandemien skulle håndteres. En sentral del av denne oppgaven er nettopp å se nærmere på hvorvidt informantene
7 mine i ordenspatruljen har samme inntrykk av politiets forberedelser og håndtering av pandemien.
2.2 Nasjonal beredskapsplan
«Samfunnssikkerhet og beredskap handler om evne og kapasitet til å takle samfunnets iboende sårbarhet gjennom forebygging, skadebegrensning, håndtering av ekstraordinære situasjoner og normalisering etter krise. Det handler om institusjonell kapasitet og ressurser til å håndtere ekstraordinære hendelser utover daglig drift.» (Meld. St. 16 (2012-2013), s. 42). Dette er beskrivelsen i Statlig melding 16 (2012-2013). Denne ble utarbeidet på bakgrunn av erfaringer gjort etter håndteringen av svineinfluensapandemien, influensa A (H1N1), som fant sted i Norge i perioden 2009-2010 (Meld. St. 16 (2012-2013)).
Den nasjonale beredskapsplanen for alvorlige smittsomme sykdommer består at to planer;
Nasjonal plan mot pandemisk influensa og Andre sykdomsspesifikke planer (Folkehelseinstituttet, 2014). Planen beskriver i korte ord hvilket ansvar de ulike aktørene har, og tiltak for å håndtere smittebrudd. I henhold til planen er det kommunene som har ansvaret for å håndtere lokale utbrudd.
Sett i sammenheng med politiet er det spesielt deler av planen for håndtering av pandemi i andre sektorer enn helsesektoren som er interessant. I henhold til nasjonal plan for pandemisk influensa skal alle departementene planlegge for pandemi innen ansvarsområdet til det spesifikke departementet. I henhold til nasjonal pandemiplan skal det planlegges for forebygging av smittespredning og sykdom, og opprettholdelse av viktige samfunnsfunksjoner.
En sentral faktor for planleggingen er at sektorer må planlegge for høyt sykefravær under en pågående pandemi (NOU 2021: 6). Etter gjennomgangen av de ulike departementenes planer under pandemien viste deg seg at planene i stor grad har handlet om å håndtere personellfravær basert på en forventning om at mange ville bli syke under en pandemi (NOU 2021:6, s. 69).
Regjeringen har det øverste ansvaret for å håndtere nasjonale kriser, herunder det overordnete politiske ansvaret for styring og håndtering av kriser (NOU 2021:6, s. 209).
8 Beredskapsplanlegging og tiltak i en krisesituasjon legges til de ulike departementenes sektor.
I dette ligger det at de skal:
Innhente situasjonsrapporter fra egne operative virksomheter
Treffe nødvendige beslutninger innenfor eget ansvarsområde for å håndtere situasjonen
Utarbeide beslutningsgrunnlag og legge til rette for overordnete politiske avklaringer
Håndtere kommunikasjon med medier og befolkningen
Sørge for at operative aktører har de fullmaktene de trenger. (NOU 2021:6, s. 209).
Kriserådet utgjør det øverste administrative koordineringsorganet på departementsnivå, og har som oppgave å styrke den sentrale koordineringen. Rådet består av 6 medlemmer og kan utvides ved behov. Møtene i rådet skal ledes av lederdepartementet. Rådets funksjon er å bidra til sentral krisehåndtering. Dette gjøres blant annet gjennom å sikre strategiske vurderinger, sikre koordinering av tiltak som iverksettes av ulike sektorer, og sikre koordinert informasjon til publikum, media og andre (NOU 2021:6). Under pandemien har to departementer hatt rollen som lederdepartement. Et lederdepartementet har ansvaret for å koordinere håndteringen av kriser på departementsnivå (NOU 2021:6). Under den pågående pandemien er Justis- og beredskapsdepartementet det faste lederdepartementet for sivile nasjonale kriser. Hvis en sektor er ekstra berørt av en hendelse, kan dette departementet ta over ledelsen.
Politiets beredskapssystem består av tre deler; PBS 1: Retningslinjer for politiets beredskapsplan, PBS 2: Politidirektoratets styringsdokumenter og PBS 3: Politidirektoratets planverk. Det er kun PBS 1 som er tilgjengelig for allmennheten. PBS 2 er Politidirektoratets styringsdokumenter, mens PBS 3 er politidistriktenes eget planverk (Lundgaard, 2019)
Politiets beredskapsarbeid skal følge prinsippet om kunnskapsbasert politiarbeid. Dette beskrives som: «For å løse politiets samfunnsoppdrag må politiet utføre planmessig og systematisk kriminalitetsforebyggende arbeid i samarbeid med andre. Dette arbeidsområdet må være kunnskapsbasert. Bruk av etterretningsprosesser, etterretningsprodukter, vitenskap og kunnskapsbasert erfaringslæring styrker den kunnskapsbaserte tilnærmingen til kriminalitetsforebygging (Politidirektoratet, 2018, s. 4).
9 2.3.1 Politiets beredskapsbegreper
I begrepet beredskap legges det at dette er tiltak for å forebygge, begrense eller håndtere daglige uønskede hendelser, ekstraordinære hendelser eller kriser. I dette legges at samfunnet må være forberedt på at slike hendelser kan finne sted og at det ligger til grunn planverk og tiltak for å avverge eller begrense konsekvensene (Politidirektoratet, 2020b, s. 22).
Ekstraordinære hendelser beskrives som en omfattende hendelse som er så alvorlig at politiet må organisere, lede og benytte sine ressurser på en annen måte enn under normalt drift. I planverket legges det vekt på at politidistriktenes ressurser, kompetanse, erfaring og utstyr vil være avgjørende for om en hendelse kan betraktes som ekstraordinær. Blant ekstraordinære hendelser finner man terrorhandlinger, gisselsituasjoner, større ulykker eller naturkatastrofer.
En pandemisk hendelse kan plasseres under hva politiet beskriver som «hendelser som innebærer en alvorlig belastning på kritisk infrastruktur eller kritiske samfunnsfunksjoner»
(Politidirektoratet, 2020b, s. 25).
En krise beskrives som en uønsket hendelse med høy grad av usikkerhet og potensielt betydelige konsekvenser for enkeltpersoner, organisasjoner eller samfunnet som helhet som rammes (Politidirektoratet, 2020b, s. 25). Dette kan innebære at samfunnssikkerheten eller andre viktige verdier trues og at håndteringen av krisen krever mye kapasitet og kompetanse til den gjeldende aktøren.
2.3.2 Beredskapsprinsipper
I politiets planverk legges det til grunn fire ulike prinsipper for beredskapsplanen; 1) Ansvarsprinsippet innebærer at aktøren som til daglig har ansvaret for et fagområde i en normalsituasjon, også har ansvaret for de nødvendige beredskapsforberedelsene for den gjeldende ekstraordinære hendelsen, 2) Likhetsprinsippet innebærer at organisasjonen man operer med under en krise skal strebe etter å være mest mulig lik den organisasjonen man har til daglig, 3) Nærhetsprinsippet innebærer at alle hendelser skal håndteres på lavest mulig nivå.
Unntakene for dette prinsippet gjelder atomhendelser og/eller sikkerhetspolitiske hendelser,
10 disse skal håndteres fra sentralt nivå, og 4) Samvirkeprinsippet innebærer at de aktuelle myndighetene, virksomhetene og etater har et selvstendig ansvar for å sikre best mulig samvirke med relevante aktører i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering (Politidirektoratet, 2020b, s. 26).
2.4 Politiets organisasjon
Hvordan politiet er organisert kan ha betydning for hvordan de håndterer ulike kriser og hendelser. Det vil derfor være relevant for min oppgaven å gi en kort introduksjon til organisering av norsk politi. Informantene mine er alle tilknyttet politipatruljene og tilhørende enheter og det vil derfor være relevant å redegjøre for organisering av politipatruljene for å besvare oppgavens spørsmål.
2.4.1 Organisering av norsk politi
I politilovens første avsnitt er politiets ansvar og mål beskrevet som «Staten skal sørge for den polititjeneste som samfunnet har behov for. Polititjenesten utføres av politi- og lensmannsetaten. Staten skal sørge for den polititjeneste som samfunnet har behov for.
Polititjenesten utføres av politi- og lensmannsetaten. Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig.» (1995, § 1-1).
Den overordnede styringen av etaten ledes av Justis- og beredskapsdepartementet.
Politidirektoratet har ansvaret for den daglige ledelsen, styringen og utviklingen av politidistriktene og de andre organene (Politidirektoratet, 2017). Politidirektoratet ble etablert i 2001 som en frittstående enhet og tok over flere av oppgavene og stillingene som tidligere hadde tilhørt Justisdepartementet. Dette kan tyde på et ønske om et mer frittstående og autonomt politi fra den politiske linjen under departementene. Etter nærpolitireformen har Politidirektoratet fått større makt og ansvar for å blant annet ta beslutninger om endringer i den lokale strukturen i politiet med den forutsetning om at kommunene har blitt rådført. Før nærpolitireformen kunne ikke Politidirektoratet utføre disse endringene uten godkjenning fra kommunene. Denne utvidelsen av Politidirektoratets ansvarsområde er et klart tegn på
11 sentralisering og et brudd med tidligere tradisjoner hvor fokusområdet var en desentralisert styring av politiet (Ellefsen, 2018, s. 48).
Politi- og lensmannsetaten i Norge består av Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), 12 politidistrikter, og egne særorganer og andre enheter med nasjonalt ansvar. Innenfor politidistriktene er det inndelt i lensmanns- og politidistrikter. Ansvaret for ordenspatruljen i distriktene er underlagt de geografiske driftsenhetene (Politidirektoratet, 2017). De har ansvar for politioppgavene innenfor sitt geografiske område. Blant disse oppgavene finner vi politipatrulje, politikontakt, arrest, forebygging, etterretning og etterforskning.
Figur 1. Politiets organisasjon. Hentet fra https://www.politiet.no/globalassets/05-om- oss/organisasjonskart-politiet.pdf.
12 Politirolleutvalget la frem sin rapport i 1981 som omhandlet grunnprinsippene for hva slags rolle politiet skulle være. Mandatet deres var å «gjennomgå de oppgaver politiet har i dag samt vurdere hvilke gjøremål det fortsatt bør ha og hvilke det eventuelt bør fritas for» (NOU 1981:35, s. 7). En oppdatert versjon av politiets grunnprinsipper kom i 2005 der følgende prinsipper ble listet opp; 1) Politiet skal avspeile samfunnets idealer, 2) politiet skal ha et sivilt preg, 3) man skal ha et enhetspoliti 4) politiet skal være desentralisert, 5) politimannen skal være generalist, 6) politiet skal virke i samspill med publikum, 7) politiet skal være integrert i lokalsamfunnet 8) politiet skal ha bred rekruttering, 9) politiet skal prioritere mellom sine oppgaver og legge hovedvekten på forebyggende virksomhet, og 10) politiet skal være underlagt effektiv kontroll fra samfunnets side (Meld. St. 42 (2004-2005), s. 9). Disse grunnprinsippene for politiet har blant annet blitt utfordret i forbindelse med nærpolitireformen, som vil presenteres i avsnitt 2.5.
2.4.2 Politipatruljen
Politipatruljen er politiets førstelinje og ansikt utad. Det er denne delen av politiet som har mest publikumskontakt. Patruljenes hensikt og oppgaver kan kort beskrives slik:
«Politipatruljene skal være til stede for befolkningen der befolkningen er, og utgjør politidistriktets døgnkontinuerlige grunnberedskap. Patruljene skal yte rask respons med god service og kvalitet i nært samspill med befolkningen og samfunnets aktører. Patruljetjenesten skal arbeide kriminalitetsforebyggende, med særlig vekt på straksforebyggende tiltak, og utføre oppdrag innen hele politiets oppgavespenn, med politiarbeid på stedet som hovedmetode.
Politipatruljen skal registrere aktuell informasjon i relevante databaser som grunnlag for etterretning.» (Politidirektoratet, 2017, s. 114).
Dette utgjør politiets kjerneoppgaver og kan virke enkelt å avgrense til dette. Men som Liv Finstad (2018) beskriver er det i praksis ikke så enkelt når man skal ta hensyn til publikum.
Dette markerer en stor utfordring ved patruljenes oppgaver, og for så vidt i alle deler av politiet, nemlig at virksomheten til politiet både er basert på publikumsbestillinger og politiinitiativer. I ordenstjenesten er publikumsbestillinger hendelser politiet får kjennskap til gjennom at publikum ringer inn til politiet og som operasjonssentralen formidler til patruljene som oppdrag.
13 Politiinitiativer er aktiviteter der politiet selv tar en aktiv rolle. Typiske slike initiativer er eksempelvis stopp og kontroll av kjøretøy og personer (Finstad, 2018).
2.5 Nærpolitireformen
Nærpolitireformen er essensiell for å forstå utviklinger i norsk politi. Mange av målene med nærpolitireformen kan tilsi at politiet burde vært bedre forberedt på å takle pandemien kontra før 22. juli og den påfølgende beredskapsdreiningen i norsk politi. Derfor vil det være interessant å se om informantene jeg har intervjuet opplever at situasjonen i politiet var bedre i forkant av pandemien enn tidligere.
Nærpolitireformen ble vedtatt i stortinget 15. juni 2015 og representerte en stor omlegging av politiet. Reformen skulle legge grunnlaget for en stor omstrukturering og profesjonalisering av politiet. Reformen bestod av to type reformer; en strukturell reform med mål om å frigi ressurser for å utføre kjerneoppgavene til politiet, og legge til grunnlag for utviklingen av et robust politi, og en kvalitetsreform for å forsterke kunnskapsbasert politiarbeid og et effektivt politi (Christensen et al., 2018, s. 247). Bakgrunnen for nærpolitireformen sees ofte som en konsekvens av 22. juli og rapporten som ble gitt ut av Gjørv-kommisjonen (Larsson & Sørli, 2018, s. 20). Ifølge kommisjonen skyldtes svikten i politiet blant annet; 1) Evnen til å anerkjenne risiko å ta lærdom av øvelser vært for liten, 2) Evnen til å gjennomføre det man har bestemt seg for, og til å bruke planen man har utviklet, 3) Evnen til å koordinere og samhandle vært mangelfull, og 4) Ledelsens evne og vilje til å klargjøre ansvar, etablere mål og treffe tiltak for å oppnå resultater vært utilstrekkelig (NOU 2012:14, s. 16). Blant forslagene til utbedring la kommisjonen frem et forslag om å øke kapasiteten til operasjonssentralen og å innføre et enda mer omfattende målstyringssystem, uten at kommisjonen ga et godt svar på hvordan disse forslagene kunne knyttes opp til politiets innsats (Johannessen, 2015b, s. 54.)
Reformen i Norge kan ses i sammenheng med en større bølge av politireformer i Skandinavia.
I Danmark gjennomgikk politiet en reform som startet i 2007 der målet blant annet var å oppnå høyere oppklaringsprosent, mindre kriminalitet, raskere responstid og bedre samarbeid lokalt og med lokale myndigheter (Holmberg, 2014b). Reformen ble lagt frem som en desentraliseringsreform, selv om antall politidistrikter ble redusert fra 52 til 12 (Granér, 2017).
14 En lignende reform ble også gjennomført i Sverige i 2015 der målet for reformen blant annet var høyere kvalitet, mer kostnadseffektivt, større fleksibilitet og bedre resultater på politioperasjoner. Resultatene av disse to reformene blir beskrevet av Granér (2017) som to organisasjoner i krise. I begge land førte implementeringen til en nedgang i antall oppklarte forbrytelser, og virket dermed mot sin hensikt. Den finske reformen ble implementert mellom 2009 og 2010, og var i all hovedsak administrative, i den forstand at makten ble sentralisert, antall politidistrikter ble redusert, men de lokale politistasjon bestod stort sett i samme grad (Granér, 2017). Studiet til Fyfe og Topsis (2013) viser bakgrunnen for reformen i Finland. Et interessant funn i deres studiet var at reformen virket ikke å ha noe effekt på polititjenesten på lokalt nivå (Granér, 2017; Fyfe & Topsis, 2013).
Siden begynnelsen av 2000-tallet var det allerede en dreining mot sentralisering og målstyring av politiet. Politireformen fra 2001 hadde allerede redusert antall politidistrikter fra 54 til 27 (Larsson & Sørli, 2018, s. 20). Et kjennetegn ved dette skiftet var et tydelig preg av New Public Management, som er et samlebegrep for en rekke reformer i offentlig sektor (Wathne 2018b, s.
265). I Norge har reformer preget av NPM ofte disse kjennetegnene; 1) vekt på profesjonell, management-orientert ledelse i offentlige organisasjoner, med mer autonomi for managere til å velge virkemidler og bestemme over bruken lokalt, 2) mål- og resultatstyring med resultatmål, rapportering av resultat og belønnings- og straffesystem, 3) økt konkurranseeksponering for kommersielt orienterte offentlige organisasjoner og markedslignende arrangementer, og 4) økt vekt på serviceorientering, servicekvalitet, brukerstyring og tjenesteyting (Christensen &
Lægreid, i Christensen & Lægreid, 2003, s. 68).
Studier av den norske nærpolitireformen fra 2015 har vært omfattende. Christensen, Lægreid og Rykkja (2018) analyserte i sin artikkel bakgrunnen for reformen gjennom offentlige dokumenter og rapporter. Utfra et organisasjonsteoretisk perspektiv analyserte de ulike instrumentene som var bakgrunnen for rapporten. De fant at både kulturelle og strukturelle instrumenter var fremtredende for å forbedre og endre politiet (Christensen et al., 2018, s. 241).
Gjørv –kommisjonens rapport om 22. juli var også et sentralt styringsdokument for nærpolitireformen. Stig O. Johannesen bok, Politi i krise: Spillet om norsk politi etter 22. juli 2011 (2015), er også et sentral verk i studiet av nærpolitireformen. I boken analyserer han politiets utvikling etter 22. juli. Han stiller seg kritisk blant annet politianalysens fokus på
15 sentralisering og manglende forståelse for politiets operative virkelighet (Granér, 2017, s. 145).
En følge av reformen har vært at politiet har fått flere oppgaver, økt saksmengde og større kompleksitet, på tross av økte budsjetter. I realiteten har de økende budsjettene i stor grad kommet sivile stillinger og særorganene til gode (Wathne, 2018a, s. 46). Flere studier har også sett på hvordan reformen mottas av politiets ansatte. Wathne (2015; Wathne, 2018) ser blant annet på hvordan målstyring og resultatoppnåelse påvirker både politiledere og politiansattes motivasjonen og opplevelser av hverdagen. Blant funnene viser hun hvordan politibetjenter opplever en større avstand til ledelsen, og hvordan målstyring i all hovedsak motiverer politiledere og minst av alt politipatruljene (Wathne, 2015). Flere studier har også sett på hvordan målstyring og standardisering som følge av reformen har påvirket politiets rom for å utøve skjønn i arbeidet (Gundhus, 2016; Gundhus et al., 2018; Wathne, 2020), og hvordan reformen kan føre til et mer abstrakt politi (Gundhus et al., under publisering).
2.6 Politi og påtale under pandemien
I forrige avsnitt redegjorde jeg for politiets organisasjon og ansvarsområder og satt dette i perspektiv med nærpolitireformen. I denne delen vil jeg gjennomgå sentrale elementer ved politiets håndtering av pandemien, som skaper et viktig bakteppe for den senere analysen.
Denne delen er i stor grad basert på koronakommisjonens rapport og myndighetens håndtering av pandemien, samt riksadvokatens rundskriv om håndtering av polititjenesten.
2.6.1 Politiets håndtering av den pågående pandemien
I listen over kritiske og viktige samfunnsfunksjoner er politiet listet opp under kriminalitetsbekjempelse, grensekontroll, og ro og orden. Ifølge Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap innebærer disse funksjonene:
Rettssikkerhet – evne til å verne mot vilkårlig, uberettiget eller på annen måte ulovlig inngripen i den enkeltes friheter og rettigheter
Kriminalitetsbekjempelse – evne til å avdekke, avverge og eventuelt stanse alvorlig kriminell virksomhet, herunder virksomhet som kan true Norges eller andre lands sikkerhet.
Etterforskning og iretteføring – evne til å forfølge alvorlige straffbare forhold i tråd med gjeldende regelverk.
16
Ro og orden – evne til å gripe inn mot atferd som i alvorlig grad forstyrrer den offentlige ro og orden, hindrer lovlig virksomhet eller truer den alminnelige tryggheten i samfunnet.
Grensekontroll – evne til å gjennomføre nødvendig grensekontroll av personer og varer. (Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, 2016, s. 11).
I følge kommisjonens vurderinger har politiet og påtalemyndighet ikke rapportert om høyt sykefravær grunnet pandemien. De største utfordringene har vært knyttet til
smittevernstiltakene med personell i karantene (NOU 2021:6).
På spørsmål om hvilke tiltak politietaten har innført under pandemien skriver kommisjonen at påtalemyndigheten har innført en rekke interne tiltak. Blant de første tiltakene var å innføre hjemmekontor, redusere antall fysiske møter, utarbeidelse av kontinuitetsplaner for sykefravær, nye rapporteringsregimer og utarbeide nye direktiver og veiledninger, (NOU 2021:6, s. 376).
Videre innførte politiet tiltak for publikumstjenestene. Dette innebar at publikumstjenester med fysisk oppmøte ble stengt ned, og omfattet blant annet passkontor og utlendingskontorene for politiets utlendingstjeneste. Grunnet smittevernstiltakene fikk politiet nye oppgaver under pandemien som de normalt ikke er dimensjonert for. Dette innebærer i stor grad oppgaven med grensekontroll. Grunnet personalmangel ansatte politiet 400 nye politibetjenter for å fylle disse oppgavene. Dette skjedde allerede 26. mars 2020 (Regjeringen, 2020b).
Kommisjonens samlende vurdering av politi og påtalemaktens evne til å opprettholde sine sentrale samfunnsfunksjoner, ble vurdert som god. De vurderte både den operative evnen til å være god, og at sentrale myndigheter var raskt ute med å tilføre politiet de nødvendige ressursbehovene som følge av pandemien (NOU 2021:6, s. 377). I sine anbefalinger legger de først og fremst til grunn politiets evne til å avdekke, forebygge og etterforske vold og overgrep mot barn forbedres.
17 2.6.2 Smittevernloven
Et annet relevant spørsmål i forbindelse med politiets håndtering av pandemien er hva politipatruljen kan og ikke kan gjøre i sammenheng med rettslige skritt mot brudd på smittevern. I hovedsak er det tre rettslige grunner for håndheving. Det øverste instansen er nasjonale forbud og påbud gitt av regjering eller Helsedirektoratet med hjemmel i smittevernloven. Denne trådte i kraft 5. august 1994 med formål om å:
«Denne loven har til formål å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer ved å forebygge dem og motvirke at de overføres i befolkningen, samt motvirke at slike sykdommer føres inn i Norge eller føres ut av Norge til andre land.
Loven skal sikre at helsemyndighetene og andre myndigheter setter i verk nødvendige smitteverntiltak og samordner sin virksomhet i smittevernarbeidet.
Loven skal ivareta rettssikkerheten til den enkelte som blir omfattet av smitteverntiltak etter loven.» (Smittevernloven, 1994, § 1-1).
Videre kan lokale forbud og påbud gis av kommunestyret eller kommunelegen med hjemmel i smittevernloven. Dette kan eksempelvis være forbudet i Oslo mot at russen kan «rulle» (Fløyde
& Hansen, 2021). Et tredje grunnlag for håndheving er tiltak som iverksettes på privatrettslig grunnlag hjemlet i arbeidsgivers styringsrett (Spurkland, 2020).
Dette ga grunnlaget for fire ulike typer koronaregler i Norge (Spurkland, 2020):
Privatrettslig grunnlag- hjemlet i arbeidsgivers styringsrett m.fl. (for eksempel stenge en fotballbane)
Nasjonale forbud og påbud fra regjeringen eller Helsedirektoratet-hjemlet i Smittevernloven (for eksempel karantene ved utenlandsreise)
Lokale forbud og påbud fra kommunestyret eller kommunelegen- hjemlet i Smittevernloven (for eksempel «Søringkarantenen»)
Anbefalinger fra sentrale eller lokale myndigheter eller faginstanser- disse er ikke rettslig bindende (for eksempel nyse i armkroken)
18 Hvis politiet skal håndheve smittevernregler kan dette gjøres hovedsakelig gjennom tre rettslige spor. Det kan skje gjennom straffeforfølgning, gjennom håndhevingsbestemmelser i smittevernregelverket eller ved bruk av inngrepshjemlene i politiloven (Spurkland, 2020). På et generelt grunnlag er det flere utfordringer for politiets håndheving av smittevernregler. For det første er det en uklar grense mellom anbefalinger og forbud/pålegg. Eksempelvis kan politiet ikke håndheve brudd på anbefalinger. I tillegg kan formuleringene av de ulike anbefalingen og påleggene være vanskelig å tolke –både for publikum og politiet. Videre har flere av reglene usikkert rettsgrunnlag. Et eksempel var det mye omtalte hytteforbudet. I tillegg til det nasjonale hytteforbudet, forankret i smittevernloven (1994, § 7-12), innførte flere kommuner lokale forbud, som manglet forankring i en lov. Flere rettslige eksperter ga uttrykk for at både det nasjonale og lokale hytteforbudet i seg selv kunne være grunnlovsstridig (Spurkland, 2020). Det har i tillegg vært spørsmål vedrørende reguleringen av hvordan håndhevingen kan skje;
«Ytterligere en utfordring ved politiets håndheving av smittevernregler knytter seg til manglende eller utilstrekkelig regulering av aktuelle håndhevingstiltak. Det at en smittevernregel etablerer en rettslig forpliktelse og har tilstrekkelig rettslig forankring i lov, er ikke i seg selv nok til at politiet kan håndheve den. Det må finnes en hjemmel for det aktuelle håndhevingstiltaket.» (Spurkland, 2020)
Ut fra denne korte beskrivelsen er det klart at håndhevingen av smittevernregler i seg selv gir politiet en stor rettslig utfordring i hvordan denne håndheving skal skje i praksis, som jeg vil utforske empirisk gjennom mitt datamateriale.
2.6.3 Riksadvokatens rundskriv
20. mars 2020 sendte riksadvokaten ut første rundskriv om retningslinjer og direktiver rundt koronaviruset. Riksadvokatens egne ord beskriver situasjonen; «Den foreliggende alvorlige situasjonen med virusepidemi stiller politiet og påtalemyndigheten overfor en rekke utfordringer. Den pågående spredningen gjør at virksomheten primært må dreie seg om å ivareta alle forhold som berør liv og helse innenfor vårt arbeidsområde» (Riksadvokaten, 2020a, s. 1).
19 Videre skriver Riksadvokaten at «Vi må ta høyde for at mange i påtalemyndighetene samtidig kan være fraværende sitt arbeid, enten på grunn av sykdom. Omsorgsforpliktelser eller karantene[…]innebærer at påtalemyndighetenes totale kapasitet i en tid fremover vil bli redusert» (Riksadvokaten, 2020a, s. 1). I prioriteringene fra Riksadvokaten kommer det tydelige frem at de må ta hensyn til lokale forhold og hvordan pandemien påvirker kapasiteten til politi og påtale, men Riksadvokaten understreker at «[…]vi ikke får en situasjon hvor samfunnet opplever at lovbrudd ikke håndheves, selv om det nå midlertidige aksepteres en annen håndhevingspraksis» (Riksadvokaten, 2020b, s. 3).
Riksadvokaten har endret flere praksiser ved håndhevingen.. Bakgrunnen for dette er hensyn til domstolene og konsekvensene av pandemien som fører til en lengre saksbehandling og derfor et behov for redusert saksinntak ved domstolene. For de ulike straffesanksjonene skriver Riksadvokaten at forelegg kan utstedes når påstanden for domstolen ville vært betinget fengsel i inntil 45 dager. Unntaket fra dette gjelder forelegg for volds- eller seksuallovbrudd (Riksadvokaten, 2020b). Bøtenes størrelse skal reflektere sakens alvor. For påtaleunnlatelse skriver riksadvokaten at «[…]Omstendighetene kan imidlertidlig tilsi at påtaleunnlatelse er en mer hensiktsmessig reaksjon, særlig for mindreårige mistenkte» (Riksadvokaten, 2020b, s. 4).
Dette gjelder også for mindre narkotikaforseelser.
For henleggelse og prioritering av straffesaker skriver blant annet Riksadvokaten at man; 1) ikke skal prioritere straffbare forhold der det tidlig i etterforskningen fremkommer høy sannsynlighet for henleggelse, 2) at det som hovedregel ikke skal benyttes etterforskningskapasitet for å oppklare straffbare saker som ville kvalifisert til påtaleunnlatelse, 3) at det etter riksadvokatens syn kan akseptere noe mer bruk av henleggelse etter straffeprosessloven § 62 a andre ledd (Riksadvokaten, 2020b). Her står det blant annet
«For overtredelse av straffebud med en strafferamme på 2 år eller lavere kan forfølgningen innstilles hvis ikke allmenne hensyn tilsier påtale» (Straffeprosessloven, 1986, § 62 a).
Riksadvokaten legger til grunn hensynet for sosial uro, og at en stor oppmerksomhet mot mindre alvorlige lovbrudd på bekostning av mer alvorlige kan bidra til å svekke sosial uro (Riksadvokaten, 2020b).
20
3 Tidligere forskning
I dette kapittelet vil jeg gjennomgå tidligere forskning og sentrale studier som omhandler oppgavens problemstilling. Temaene som blir gjennomgått er sentrale utgangspunkt for mitt eget studie og berør de samme punktene som jeg benytter meg av i min analyse. Jeg vil også kort presentere det som på nåværende tidspunkt finnes av tilgjengelig forskning på politi og COVID -19 pandemien. Jeg kommer ikke til å gi en uttømmende beskrivelse av de ulike temaene, men heller presentere korte fellestrekk. Jeg vil første presentere tidligere forskning på politipatruljen. Jeg vil også presentere pågående forskning på politiet og COVID-19 pandemien. Dette er aktuelt for å senere kunne se forskjeller og likheter mellom mine informantens opplever og det man nå vet om hvordan politiets håndtering og opplevelser av korona har vært i andre land.
3.1 Tidligere forskning på politipatruljer
Det har tidligere blitt gjort en rekke studier på politipatruljer. Mye av forskningen har tidligere omhandlet kortsiktig policy endringer som har preget politiet (Reiner, 2010, s. 3). Internasjonal forskning på politi har gjerne vært knyttet til etnografiske feltstudier som for eksempel Reiner (2010) eller Lofthus (2012). I den norske konteksten er det Liv Finstad som har vært sentral, og da spesielt hennes studie av ordenspatruljen i Oslo Politidistrikt gjennom hennes bok Politiblikket (2000). Hun tar for seg hvordan tjenestemenn og kvinner arbeider og hva polititjenesten deres består av. Denne forskningen har lagt grunnlag for videre studier av politiet møte med publikum, blant annet gjennom Sollund (2007), Hoel (2019) og Lagestad (2010).
Helene Gundhus (2009) har videre sett på hvilken rolle kunnskapsstyrt politiarbeid oppfattes av de ulike aktørene i politiet og hvordan dette påvirker arbeidet samt konfronterer og utfordrer gjeldene kulturelle trekke i politiet. I en skandinavisk kontekst har blant annet Granér (2004) gitt viktige bidra om forståelsen om ordenspolitiet og den interne yrkeskulturen gjennom doktorgradsavhandling «Patrullerande polisers yrkeskultur». Videre har Lars Holmbergs (1999) studie av politibetjenter ved Glostrup politikrets (Danmark) sine arbeidsforhold og skjønn på gateplan, vært viktig.
Et interessant tema for denne oppgavens problemstilling er hvordan kommunikasjon og tilliten mellom politi og publikum påvirkes av en den situasjonen samfunnet befant seg i tidlig i pandemifasen og som fortsatt er. Tidligere forskning har vist at grunnlaget for politiets legitimitet
21 og tillit er dialog og kommunikasjon med publikum (Mazerolle et al., 2013). I den norske konteksten har ulike studier fremhevet at systemtillit har stor betydning for tillit til politiet (Thomassen og Kääriänen, 2016; Thomassen, 2017). Tilliten til politiet settes ofte i sammenheng med prosessrettferdighet –hvordan politiet samhandler med publikum har betydning for hvorvidt publikum etterfølger politiet føringer og samarbeider. Denne teorien er bekreftet fra tidligere forskning (Tyler, 2006; Bradford, 2014; Sunshine & Tyler, 2003).
Inspirert av prosessrettferdighet teorier vil jeg undersøke hvordan dette har blitt påvirket under en pandemi, og dette vil utdypes i teorikapittelet.
3.2 Pågående forskning på politiet og COVID-19
En pandemi og lignende hendelser har en betydelig innvirkning på politiet og relasjonen til publikum, dette er et sentralt funn i den pågående forskningen (Laufs & Waseem, 2020, s. 4.) Politiets rolle i sammenheng med katastrofer har fokus på spesielt to ulike temaer; 1) politiets virksomhet (policing) og 2) politibetjenters personlige opplevelser av pandemi, i relasjon til stress. Det første perspektivet fokuserer på hvordan politiet kan opprettholde ro og orden og hvilken rolle politiet spiller under en katastrofe. Katastrofer er hendelser som presenterer politiet med ulike utfordringer. En katastrofe kan føre til ustabile omstendigheter der befolkningen vil føle seg både redde og truet (Bonkiewicz & Ruback, 2012). Politiet vil alltid være blant de første på stedet under en katastrofe (Quarantelli & Dynes, 1977). Selv om en pandemi ikke er en avgrenset katastrofe, vil politiet fortsatt være i førstelinjen gjennom polititjenesten i seg selv. Bonkiewicz & Ruback (2012) presenterer ulike modeller for politiet å bruke under en katastrofe; 1) watchman, 2) legalistic style og policing og 3) service style.
Disse ulike stilene er også sentrale i ulike deler av en katastrofe, den innledende fasen (Alarm stage), akuttfasen (Acute stage) og sluttfasen (Recovery stage). De vektlegger viktigheten for politiet til å variere og skifte mellom de ulike «stilene» for å mer effektive håndtere de sosiale forholdene som kan oppstå under en katastrofe. Dette er særlig relevant for å se hvordan norsk politi har håndtert pandemien og hvilket polisiære nivå de har lagt seg på og hvordan den polisiære virksomheten oppfattes av publikum. I et sammenlignende studie av Frankrike og Nederland, fant Terpstra med flere, store forskjeller i hvordan politiet og myndighetene håndtere pandemien. Frankrike hadde håndtert krisen ved streng håndheving av smittevernreglene, mens Nederland hadde en mer pragmatisk og kommunikativ stil med større vektlegging på ansvarliggjørelse (Terpstra et al., 2021, s. 177). De argumenterer for at man i større grad må se disse forskjellige polisiære virksomhetene i lys av det generelle forholdet
22 mellom staten og innbyggere. De fant at europeiske land som scorer høyt på Word Justice Project indekser om beskyttelse av sivile rettigheter, oftere fokuserer på myke tiltak (pragmatikk, kommunikasjon og ansvarliggjøring). I motsetning er forholdet mellom staten og innbyggere i Frankrike i større grad preget av en hierarkisk forståelse (Terpstra et al., 2021, s.
178). Dette er høst aktuelt for min oppgave, da man kan tenke seg at Norge vil ligge nærmere en pragmatisk og kommunikativ form, enn en repressiv form som i Frankrike.
I forrige kapittel ga jeg en kort oversikt over uttalelser fra norsk politiet i forbindelse med nedstengningen 12. mars. Maskály, Ivkovic, og Neyroud (2021) fant i sitt studie fra et utvalg land, at politiorganisasjoner og deres aktiviteter har endret seg på grunn av pandemien. De største endringene skjedde innenfor feltene som slik sett har vært enklest for politiet å endre (trening, antall mannskap på politistasjonene, publikums tilgang til stasjonene, hjemmekontor).
De fant også endringer i politiets samhandling med publikum (i sammenheng med bøtelegging i mindre straffesaker, håndheving av smittevern etc.). I relasjon til politibetjenter fant de at betjenter ofte ble oppfordret til å overholde smittevern, men manglet beskyttelsesutstyr, spesielt i den første tiden. Et studie av De Camargo (2021b) hvor hun intervjuet 18 politibetjenter i England, viste at betjentene opplevde manglende informasjon om smittevern og dårlig tilgang til smittevernutstyr. Mangelen på verneutstyr var også et funn fra studiet til Maskály med flere (2021). Dette var en utfordring for politiorganisasjoner og politibetjenter å takle, spesielt i den innledende fasen (Maskály et al., 2021). Videre fant de at politibetjentene opplevde en strøm av endringer i interne rutiner som ofte endret seg og en overflod av informasjon generelt.
Politibetjenter har også opplevd stress i forbindelse med pandemien (Maskály et al., 2021;
Frenkel et al., 2021; De Camargo, 2021a). I forbindelse med personlige stressfaktorer fant Frenkel med fler i sitt studie av europeiske politibetjenter, at stress i forbindelse med COVID - 19, ofte var i forbindelse med bekymring rundt slektninger og personer i nærmeste krets, selv om en største del av respondentene ikke meldte om personlig stress (Frenkel et al., 2021, s. 6- 7). På generelt grunnlag virker forskningen på politi og denne pandemien å vise et interessant aspekt: politibetjenters opplevelser og politiets organisasjon ser ut til å respondere ulikt ut ifra forutsetningene til de ulike land, steder og situasjoner de opererer i. Dette gir et interessant utgangspunkt for å se hvordan politiet opplever pandemiens konsekvenser i en norsk kontekst.
23 Et annet moment med politiets håndtering av en pandemi er hvordan dette påvirker politibetjentene i relasjon til helse. For personell i førstelinjen øker risikoen for å utvikle PTSD (Posttraumatisk stressyndrom) ved kriser og ulykker betraktelig (Haugen et al., 2012; Klimley et al., 2018). Blant ulike yrker i førstelinjen, er politiet den yrkesgruppen som virker å være minst utsatt for å utvikle PTSD (Berger et al., 2012). Med dette utgangspunktet er det tilbøyelig å tenke at informantene i denne oppgaven kan ha opplevd stress i forbindelse med den første nedstengningen av samfunnet. Et annet moment i relasjon til stress er det faktum at tidligere
«ufarlige» hendelser nå i en større grad utgjør risiko. I et studie av Stogner med flere (Stogner et al., 2021) fant de at en ny potensiell trussel mot politibetjenter var å bli spyttet på. Selv om dette også dette før pandemien utgjorde en trussel, har denne nå fått en ny dimensjon ved å utgjøre en tydeligere helserisiko ved potensiell smitte med COVID-19. Et interessant spørsmål for oppgaven vil være å undersøke om den pågående forskningen på politi og COVID-19 pandemien sammenfaller med funn fra min egen forskning.
24
4 Teoretisk rammeverk
I dette kapitlet vil jeg presentere ulike teoretiske perspektiver knyttet til oppgavens tema og problemstilling. Jeg vil første presentere teori om yrkeskulturer og politibetjenters forståelse av egne rolle og arbeid. Dette er relevant for hvordan mine informanter ser sin rolle som politi i en pandemi. Det teoretiske perspektivet vil også hjelpe å forstå ulike forståelser som kan oppstå mellom politibetjenter og ledelsen under en pandemi. Jeg vil også her presentere begrepet
«politiblikket» av Liv Finstad (2000), som jeg bruker for å forstå hvordan smittevern kan endre politibetjentenes oppfatning av verden rundt seg.
I sammenheng med yrkeskulturer presenterer jeg også et teoretisk rammeverk som handler om hvordan politiet samhandler med publikum. Hvordan tillit kan forståes og hvordan politiets samhandling med publikum kan påvirke hvorvidt publikum velger å etterleve lover og politiets føringer. Prosessrettferdighet vil naturlig spille en rolle for hvordan politiet skal håndheve smittevernreglene og hvordan de skal møte publikum. I lys av prosessrettferdighet vil jeg også trekke ikke organizational justice –hvordan politibetjenter føler seg behandlet av egen organisasjon vil påvirke hvordan de utøver sitt yrke. I en pandemi hvor presset på politibetjenter har vært betraktelig, vil det være interessant å hvordan informantenes egne opplevelser i relasjon til politiorganisasjonen har påvirket arbeidet deres.
Til slutt presenterer jeg et rammeverk rundt «Extension –theory». Dette er interessant utgangspunkt for å forstå hvor smittevernsutstyr påvirker politibetjentenes tjeneste i praksis og hvorvidt de kan bruke eksempelvis munnbind som et verktøy i tjenesten.
4.1 Yrkeskultur(er) i politiet
Politikultur handler ifølge Finstad om «hvordan politiet ser den sosiale verden og sin rolle»
(Finstad, 2018, s. 98). Hvorvidt man kan snakke om en felles politikultur eller flere ulike yrkeskulturer er utfordrende. Politikulturen er ikke monolittisk og det vil være både strukturelle og individuelle forskjeller (Reiner, 2010, s. 132; Waddington, 1999). Det vil for eksempel ofte være ulikheter mellom den øvre ledelsen og de patruljerende enhetene på lavere nivå. En felles yrkeskulturen kan denne beskrives som en felles måte å oppfatte og vurdere virkeligheten på, eget arbeid og seg selv som gruppe (Granér, 2014, s. 136).
25 Granér (2014) beskriver to dominerende perspektiver; det legalistiske perspektiv og det autonome perspektiv. Perspektivene representerer idealtyper. Det er ikke nødvendigvis slik at politiets yrkeskultur utgjør en homogen gruppe der kun et av perspektivene vil være dominerende. Det legalistiske perspektivet representerer i det store og det hele politiets offentlige samfunnsmandat. Lovgivningen vil være en rettesnor og avgrensning av politiets oppgaver. I dette perspektivet er arbeidsmåten definert av målstyring og kan på denne måten knyttes opp mot det kunnskapsbaserte politiarbeidet som innebærer at «at den enkelte polititjenestemann går vitenskapelig til verks for ved å systematisere sine egne erfaringer, og ved å forholde seg til, og anvende andre typer kunnskap enn sin egen» (Finstad 2000, i Gundhus 2009, s. 9). Det autonome perspektivet kan også sees i lys av det Finstad kaller «ordentlig politiarbeid». Dette viser til skillet mellom det publikumbestilte politiarbeidet og politiets egne initiativer (Finstad 2000). Det ordentlig politiarbeidet inneholder spenning, action og fange tyver (Finstad, 2000). I motsetning vil administrativt arbeid, serviceoppdrag og transport oppdrag ikke sees på som autentisk politiarbeid (Lofthus, 2010, s. 5). Spesielt i angloamerikansk politiforskning utgjør kjerneelementene i politiet subkulturer blant annet en sterk følelse av «kall», et ønske om action og spenning (Waddington, 1999, s. 287). Sett i kontekst med en pandemi vil kulturperspektivet være særlig relevant for hvordan politibetjentene selv ser sin rolle. Hvis det er slik at politibetjenter i hovedsak ser på seg som kriminalitetsbekjempere, hvordan ville dette påvirke deres relasjon til publikum når de i henhold til føringer fra riksadvokaten og øvre ledelse ta hensyn til smittevern? Et spørsmål jeg vil stille er hvordan skjønnsutøvelsen i førstelinjen påvirkes under en pandemi.
Ulike kulturer kan eksistere blant de ulike delene av politiorganisasjonen (Manning, i Chan, 1996, s. 111). Reuss-Ianni (1983) skilte mellom en «blå» og «hvit» politikultur. Blant det patruljerende politiet eksisterer det en «blå» politikultur preget av en mer hverdagslig forståelse og logikk, i motsetning til den «hvite» politikulturen som er preget av en mer byråkratisk tilnærming. Blant tidligere studier utført av norsk politi har blant Wathne vist hvordan frontlinjen foretrekker en mer hverdagslig forståelse og «tradisjonell» utførelse av politiarbeidet kontra politiledere som i større grad motiveres av måloppnåelse (Wathne, 2015;
Wathne, 2018a; Wathne, 2020). Samtidig vil lederes evne til å «kontrollere» politipatruljene avhenge av størrelsen på organisasjonen, der det vil være enklere i mindre organisasjoner kontra større (Brown, 1981, s. 97). Dette viser også hvordan ulike sub-kulturer eksisterer innen politiorganisasjonen. Perspektivene som fokuserer på forskjeller mellom ledere og
26 politipatruljen vil være interessant for masteroppgaven på hvordan samarbeidet og den polisiære virksomhet oppfattes forskjellige mellom leder og patrulje.
Dette vil være relevant for min avhandling. Hvordan opererer politipatruljen i henhold til disse to konkurrerende perspektivene? Politipatruljene har blitt utsatt for en helt ny hverdag der de må forholde seg til et endret kriminalitetsbilde og nye elementer innad i organisasjonen, der smittevern og håndhevelse av smittevernreglene er det mest sentrale. Hvordan vil disse nye elementene påvirke politipatruljens yrkeskultur, vil de være «selvstendige sheriffer» eller
«lojale byråkrater» (Granér, 2014)?
4.1.1 Politiblikket
Politiblikket har blitt et kjent analytisk begrep som Liv Finstad (2000) brukte i sitt studie av ordenstjenesten i Oslo Politidistrikt. Med dette begrepet viser Finstad til politiets «briller», forståelser og handlinger (Gundhus 2009, s. 30). «Politiblikket» brukes av tjenestefolk i ordenspatruljer for avdekke mistenkelige personer eller handlinger. Finstad (2000, s. 157) bruker «politiblikket» for å analysere hvordan avveiningen mellom mål og midler ikke er tilfeldig. Politiblikket Finstad beskriver tilhører den tradisjonelle politikulturen preget av autonomi og skjønnsutøvelse der «politiblikket» er hendelsesstyrt, fokusert på enkelte hendelser og personer (Wathne, 2020, s. 3). Innføringen av nærpolitireformen med fokus på målstyring og profesjonalisering kan også endre forutsetningen for «poltiblikket» - hva Wathne (2020) kaller det «profesjonelle politiblikket», preget av målbare resultater og styring. Derfor vil politiblikket i oppgaven også brukes for å forstå hvordan forutsetningen for bruken av politiblikket kan ha endret seg under den første nedstengningen. Dette er også relevant for oppgaven når det kommer i forhold til å vurdere hvordan politibetjentene oppfattelse og reaksjon på omgivelsene har endret seg under pandemien. Fokuset på smittevern og frykten for å smitte andre eller selv bli smittet, kan ha påvirket hvor skarpt politiblikket brukes.
4.1.2 Stress og motivasjon
Stress kan være vanskelig å definere, men ifølge Selye kan stress defineres som «the body’s nonspecific response to any demand placed on it» (Selye, i Roberg et al., 2015, s. 415).
Personer kan være under stress når de må håndtere en uforutsett hendelse. Innenfor politifaget
