Masteroppgave 2020 30 stp
Fakultet for landskap og samfunn Veileder: Erling Dokk Holm
En komparativ studie av noen
utvalgte transformasjonsområder – fra et naboperspektiv
Justin Winston van der Pol
Eiendom
i Denne siden er med hensikt uten innhold.
Denne siden er med hensikt uten innhold.
Bibliotekside Tittel
En komparativ studie av noen utvalgte transformasjonsområder – fra et naboperspektiv English title
A comparative study of some selected transformation areas - from a neighbouring perspective Forfatter
Justin Winston van der Pol Veileder
Erling Dokk Holm Skrevet ved
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU), Institutt for eiendom og juss Sidetall (totalt)
135 (153) Emneord
Transformasjon, nabo, Drammen, Fredrikstad, Tønsberg Keywords
Redevelopment, neighbour, Drammen, Fredrikstad, Tønsberg
i Forord
Denne masteroppgaven markerer slutten på mine fem år på Ås og ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet. Dette har vært en fantastisk periode i mitt liv. Jeg vil takke for alle minnerike stunder med Jordskifterlaget, Studentsamfunnet i Ås og UKA i Ås og for alle muligheter dere har gitt.
Arbeidet med masteroppgaven har vært krevende, men samtidig lærerikt, interessant og gøy.
Jeg vil takke min veileder Erling Dokk Holm for givende samtaler og konstruktive tilbakemeldinger.
Fremst av alt vil jeg takke mine gode venner her på Ås for alt vi opplever. Dere er konge.
Og helt til slutt min familie – en stor takk for all den støtten dere alltid viser.
ii Sammendrag
Stadig flere områder i norske mellomstore byer opplever større endringer, der transformasjon av tidligere havne- og industriområder utvikles til nye byområder. Slike
transformasjonsområder settes ofte i et positivt lys, der de bidrar til uttalte mål om fortetting, økt befolkningsvekst i byene og åpner opp byene mot vannet. Det som ikke kommer i like godt lys, er hvordan disse nye områdene inkluderer de som allerede bor i nærområdet.
Denne studien er en komparativ analyse av tre slike transformasjonsområder sett fra et naboperspektiv. Studien tok utgangspunkt i 17 respondenter tilknyttet Union Brygge i
Drammen, Værste i Fredrikstad og Kaldnes Brygge i Tønsberg. Gjennom å oppsøke relevante naboer ble det gjennomført intervjuer for å utforske påvirkningen disse
transformasjonsområdene har hatt på omgivelsene. Her ble det særlig satt fokus på respondentenes uttrykk om ivaretakelse i medvirkningsprosesser, om
transformasjonsområdene oppleves inkluderende, om transformasjonen har ført til gode bebygde resultater og om transformasjonsområdene har tilført omgivelsene ulike positive verdier. Med å benytte intervjuer kombinert med relevant teori diskuteres så flere resultater.
Gjennom studien gis det antydninger til distinktive forskjeller mellom caseområdene når det gjelder hva slags helhetsinntrykk respondentene har. I Drammen gikk det frem at
transformasjonsområdet i stor grad har vært vellykket fordi det oppleves som inkluderende, det har et godt bebygd resultat og har tilført omgivelsene positive kvaliteter. Ivaretakelse i medvirkningsprosessene kom best til syne ved i Fredrikstad, men dette
transformasjonsområdet oppleves som langt mer fragmentert enn i Drammen. Studien kan gi antydninger om at Kaldnes Brygge kritiseres av omgivelsene, muligens på bakgrunn av at omgivelsene både liten grad er fornøyd med det bebygde resultatet, og føler seg lite ivaretatt i medvirkningsprosessene.
Studien kan gi antydninger om at det finnes gjentagende forhold i alle caseområdene som anses kritikkverdige, knyttet til mangel på grøntarealer og sosial ulikhet. Den viser også at naboperspektivet er interessant å undersøke fordi den kan antyde at de nærmeste omgivelsene til caseområdene langt på veg reagerer på og interesserer seg i konsekvensene av slike
transformasjonsprosesser som er undersøkt i denne studien.
iii Abstract
Increasingly more Norwegian middle-sized towns experience bigger changes as earlier ports and industrial areas are transformed and developed into new urban areas. Transformation areas as these are often portrayed in a positive light as they contribute to reach goals regarding densification, increasing the population in urban areas and opening the cities towards the water and the fjords. What is not portrayed as equally positive is how these new urban areas includes those already living there.
This study is a comparative analysis of three such transformation areas seen from the
perspective of their neighbours. The study is based on 17 interviews with neighbours of Union Brygge in Dramen, Værste in Fredrikstad and Kaldnes Brygge in Tønsberg. These interviews contributed to researching the implication these transformation areas have had on their
surroundings. The study especially focuses on their impression regarding public participation, whether the areas are experienced as including, the quality of the buildings in the public space surrounding them, and if the transformation areas have contributed with positive values to the area. By combining interviews with relevant theory, different results are discussed.
The study implies distinctive differences between the case areas regarding the overall
impression of the respondents. Union Brygge has been successful because it is experienced as inclusive, the buildings are a positive addition to the public space, and the area has
contributed with good values. Preservation of public participation in the planning process was the most successful in Værste, but this particular transformation area is experiences as more fragmented than Union Brygge. The study may imply that Union Brygge is criticized by its neighbours, possibly on background of that it does not function well with its public space and surrounding areas, and that the neighbours experienced a poor public participation process.
iv
Figurliste
Figur 1 Akers mekaniske Verksted, 1975, før transformasjon til Aker Brygge. Hentet fra
NTM/Industrimuseum. 1
Figur 2 Tre ulike tilnærminger for utbygging: transformasjon, konsolidering (fortetting) eller ekspansjon.
Gjengitt fra Røsnes (2014B, s. 219). 12
Figur 3 Stige med "grader" av medvirkning. Gjengitt fra Hanssen (2015A) s. 99 14 Figur 4 «8-trinns sekvensmodell» i eiendomsutvikling fra utviklers ståsted. Gjengitt fra Røsnes &
Kristoffersen (2014, s. 13). 25
Figur 5 Enkel fremstilling av ulike former for usikkerhet et eiendomsutviklingsprosjekt eksponeres for.
Gjengitt fra Røsnes & Kristoffersen (2014, s. 285). 26
Figur 6 Fordelingsanalyse. Gjengitt fra gjesteforelesning (Rognes) i emnet EIE306 ved NMBU, 25.09.17. 34 Figur 7 Fordelings- og integrasjonsdimensjoner i forhandling. Gjengitt fra Rognes (2015, s. 24). 36 Figur 8: Skjermdump av dokumentet "Mal for transkribering". 49 Figur 9: Delområde 2 til venstre og - 3 (glassfasade) til høyre. Sett fra gangveg langs elva. Deler av Ypsilon kan
også sees. 60
Figur 10: F.h.: Delområde 5 (hvite bygg), - 4 (eldre industribygg i tegl), - 3 (Papirbredden i glassfasade). Sett
fra Øvre Sund bro. 60
Figur 11: Sett fra gang- og sykkelveg etter jernbaneundergang. Delområde 8 til venstre 2 i «midten» til høyre
for gate. Delområde 1 til høyre med politihuset. 61
Figur 12 Delområde 2 til venstre, 8 i midten, deler av 7 til høyre. Plassen i forgrunnen er del av delområde 3.
62 Figur 13 Transformasjonsområdet i Drammen i 1977. (Norgeibilder.no). 63 Figur 14 Transformasjonsområdet i Drammen i 2005. (Norgeibilder.no). 63 Figur 15 Transformasjonsområdet i Drammen i 2018. (Norgeibilder.no). 64
Figur 16 Delområde 1, sett fra Gangbrua. 65
Figur 17 : Delområde 1 i midten, deler av delområde 2 (Høgskolen, Stadion og fergeleiet) til høyre. Sett fra
fastlandssiden. 65
Figur 18 Delområde 4 på Værste, sett fra fortau langs hovedveg. 66
Figur 19 Delområde 2 på forhøyning i midten, 3 til høyre, deler av 4 skimtes til venstre. Sett fra fortau langs
hovedveg. 67
Figur 20 Transformasjonsområdet i Fredrikstad i 1978. (Norgeibilder.no). 67 Figur 21 Transformasjonsområdet i Fredrikstad i 2007. (Norgeibilder.no). 68 Figur 22 Transformasjonsområdet i Fredrikstad i 2019. (Norgeibilder.no). 68 Figur 23: Sett fra Brygga i sentrum av byen. Delområde 1 til venstre, delområde 2 i midten og høyre. 70 Figur 24: Sett fra «baksiden». Delområde 3 og 4 i transformasjonsområdet. Delområde 1 skimtes helt i
bakgrunnen. 71
Figur 25: Sett fra Kaldnes Bro mot delområde 5. Delområde 1 starter til høyre i bildet, delområdet 3 og 4 i
bakgrunnen. 71
Figur 26 Delområde 3 til venstre, delområde 2 i midten. Sett fra midt på området, innerst ved transformert
dokk. 72
Figur 27 Transformasjonsområdet i Tønsberg i 1979. (Norgeibilder.no). 72 Figur 28 Transformasjonsområdet i Tønsberg i 2007. (Norgeibilder.no). 73 Figur 29 Transformasjonsområdet i Tønsberg i 2019. (Norgeibilder.no). 73
Figur 30 Kreftings gate. 91
Figur 31 Etablert boligområde i foran, transformasjonsområde i midten, bysentrum bakerst. 94 Figur 32 Illustrerer tursti langs elva og grøntområde på Union Brygge. 95 Figur 33 Skjermdump fra startsiden på nettstedet https://www.selvaagbolig.no/kaldnesbrygge/ (01.06.20).
97 Figur 34 Illustrerer overgang mellom gammelt og nytt på Union Brygge. 100 Figur 35 Hovedveg gjennom Værste, studentboliger (også under oppføring) og grusplass som brukes til
parkering. 103
v
Innhold
Kapittel 1 Introduksjon ... 1
1.1Bakgrunn for tema og perspektiv ... 1
1.2Studiens avgrensning ... 2
1.3Studiens formål ... 3
1.4 Overordnet problemstilling ... 3
Kapittel 2 Teori ... 4
2.1 Terminologi ... 5
2.2 Transformasjonsområder i lys av institusjonell eiendomsteori... 7
2.3 Minimumskrav til formell medvirkning etter plan- og bygningsloven ... 12
2.4 Nabobegrepet ... 15
2.5.1 Etymologisk tilnærming ... 15
2.5.2 Juridisk tilnærming - naboloven ... 16
2.5.3 Juridisk tilnærming - nabovarsel ... 19
2.5.4 Sosiologisk tilnærming ... 22
2.6 Usikkerhet i kommersiell eiendomsutvikling, herunder naboers aktørstatus ... 23
2.7 Sosial bærekraft i by- og eiendomsutvikling ... 28
2.8 Integrasjonsforhandlinger ... 31
Kapittel 3 Metodologi ... 38
3.1 Kvalitativ metode ... 38
3.1.1 Komparative caseundersøkelser ... 40
3.1.2 Utgangspunktet for innsamling og bearbeiding av empiri og intervjuguide ... 42
3.1.3 Datainnsamling ... 45
3.1.4 Etterarbeid og kvalitetssikring ... 48
3.1.5 Vurdering av reliabilitet og validitet ... 52
3.1.6 Etiske avveininger ... 53
3.2 Forstudie for valg av caseområder ... 54
3.2.1 Presentasjon av caseområdene basert på forstudien ... 58
3.2.2 Union Brygge, Drammen ... 59
3.2.3 Værste, Fredrikstad ... 64
3.3.4 Kaldnes Brygge, Tønsberg ... 69
3.3 Dataanalyse ... 74
Kapittel 4 Komparativ analyse av empiriske funn fra caseområdene ... 75
4.1 Ivaretakelse i medvirkningsprosessene ... 76
4.2 Inkluderende transformasjonsområder ... 79
4.3 Gode bebygde resultater... 90
vi
4.4 Positivt opplevde verdier ... 103
4.5 Kritiserte forhold som går igjen ... 112
4.6 Positivt helhetsinntrykk ... 114
Kapittel 5 Diskusjon av komparativ analyse og teori ... 118
5.1 Ivaretakelse i medvirkningsprosesser ... 118
5.2 Sosiale forhold, bebygde resultater og opplevde verdier ... 121
5.3 Gjentagende kritiserte forhold ... 124
5.4 Avsluttende refleksjoner ... 125
5.5 Metodekritikk ... 127
Kapittel 6 Konklusjoner ... 128
Forslag til videre forskning ... 129
Referanseliste ... 130
Lov, forskrift og lovforarbeid ... 130
Litteratur ... 131
Vedlegg ... 136
1 Kapittel 1 Introduksjon
1.1 Bakgrunn for tema og perspektiv
Denne masteroppgaven er en komparativ studie av tre transformasjonsområder, henholdsvis Union Brygge i Drammen, Værste i Fredrikstad og Kaldnes Brygge i Tønsberg. Den
komparative analysen gjøres ut fra et naboperspektiv.
I denne studien settes det et søkelys på temaet transformasjon. Det gis en mer inngående redegjørelse i teorikapittelet, men helt kort kan transformasjon forstås som endringer eller omforming av allerede bebygde arealer. I dag kjennetegnes transformasjon som et viktig prinsipp innen byutvikling. Et typisk eksempel som også illustrerer transformasjonsområdene i denne studien, er at tiden har løpt fra et eldre industriområde. Det har engang hatt sin
storhetstid, og i stedet for å la området ligge brakk transformeres det. Eksemplene på ulike former for transformasjon er mangeartede, men i en norsk kontekst er det typisk gamle industri-, havn- eller næringsområder som transformeres. Norges storhetstid som
skipsbyggernasjon gikk mot slutten rundt midt på 80-tallet, og som en konsekvens har mange verftsområder hvor det ble bygget skips- og offshoreinstallasjoner blitt gjenstand for slik transformasjon. Store arealer i eller nært sentrum av mange norske byer har stått avstengte og brakke, og gjennom bytransformasjon er disse gjort om og inkorporert i byen igjen.
Figur 1 Akers mekaniske Verksted, 1975, før transformasjon til Aker Brygge. Hentet fra NTM/Industrimuseum.
2
Hensikten med transformasjonsprosesser er typisk å utnytte arealene på en bedre måte enn tidligere, og i byene gir det seg typisk utslag i form av nye bygg som reiser seg med boliger, arbeidsplasser og andre byfunksjoner. Det fremste eksempelet er kanskje Aker Brygge og Tjuvholmen. Transformasjonsprosesser understreker at byer og samfunn alltid er i endring, og endringene kan føre med seg store ringvirkninger.
I arbeidet med denne studien er det gjort et valg om å undersøke temaet ut ifra et
naboperspektiv, og gjennom intervjuer forsøke å forstå hva disse faktisk mener. Bakgrunnen for dette var en tanke om at store transformasjonsområder i urbane strøk typisk påfører og skaper store konsekvenser for omgivelsene i nærheten, både i positiv og negativ forstand. Jeg synes at dette utgangspunktet var svært interessant, og i kombinasjon med at studien skulle være en sammenligningsstudie begynte brikkene å falle på plass.
1.2 Studiens avgrensning
Denne studien er avgrenset til å ta for seg tre transformasjonsområder. Når det gjelder fremgangsmåte for valg av relevante områder å sammenligne, er dette beskrevet inngående i kapittel 3.2. Kort fortalt ble det innledningsvis i arbeidet med denne studien gjennomført en enkel forstudie, hvor formålet var å komme frem til hvilke transformasjonsområder som skulle være med i studien. Etter vurderinger med grunnlag i utvelgelseskriterier, var det til slutt Union Brygge i Drammen, Værste i Fredrikstad og Kaldnes Brygge i Tønsberg som ble tatt med videre i studien.
Studien har hatt et avgrensende fokus på caseområdene i den forstand at i utgangspunktet kun tar for seg det som er transformert. Det vil si at fremtidige forhold i disse
transformasjonsområdene har falt utenfor studiens avgrensning. Det betyr likevel ikke at det har vært noe automatikk i at det naboene uttrykker om fremtidige forhold i
transformasjonsområdene har falt utenfor studien, men det er heller ikke dette som har stått i fokus. Derimot har ikke studien hatt som formål å studere dette.
I kraft av å være en komparativ studie av ulike transformasjonsområder, er avgrensing i første rekke gjort etter premissene dette stiller. Det vil for eksempel si at det er naboer som har stått i sentrum for oppgaven. Relevante kommuner og utviklere er derfor ikke kontaktet.
3 1.3 Studiens formål
Formålet med studien er å finne ut av hva det er noen av naboene til noen
transformasjonsområder egentlig tenker om disse? Det er gjort mye forskning på både sosiale forhold (naboer), medvirkning, transformasjonsområder og eiendomsutvikling, men derimot er det gjort lite komparativ forskning på tvers av ulike transformasjonsområder, og særlig i et naboperspektiv.
1.4 Overordnet problemstilling
Med bakgrunn i det som til nå er nevnt har jeg siden begynnelsen hatt en klar formening om hvordan problemstilling bør formuleres, men den har blitt endret og finjustert flere ganger.
Det er formulert en overordnet problemstilling, og for å operasjonalisere denne er det formulert flere underproblemstillinger.
Overordnet problemstilling:
I hvilken grad er noen ulike transformasjonsområder, ifølge noen av deres nærmeste naboer, vellykkede, og finnes det noen felles kritikkverdige forhold som går igjen?
Underproblemstillinger (UP):
UP1: I hvilken grad gir respondentene uttrykk for at de har blitt ivaretatt utover lovpålagt medvirkning?
UP2: I hvilken grad mener respondentene at transformasjonsområdene er inkluderende?
UP3: I hvilken grad har transformasjonsområdene, ifølge respondentene, ført til gode, bebygde resultater for den omkringliggende konteksten?
UP4: I hvilken grad har transformasjonsområdene, ifølge respondentene, tilført den omkringliggende konteksten ulike former for positive verdier?
UP5: Finnes det noen felles kritikkverdige forhold som går igjen blant respondentene?
I så fall, hva er disse og hvordan kan de beskrives?
UP6: I hvilken grad gir respondentene uttrykk for et positivt helhetsinntrykk av transformasjonsområdene?
4
Operasjonaliseringen av problemstilling er som følgende: UP1-4 operasjonaliserer hver for seg ulike innfallsvinkler som er sentrale for den typen studie som er gjennomført. Disse operasjonaliseres ved å anvende teori. Funn fra disse underbygger UP5-6, som kan beskrives ved å være i et mellomsjikt, og som igjen underbygger den overordnede problemstillingen.
Disse tar hver for seg opp ulike innfallsvinkler som er svært sentrale for den typen studie jeg har gjennomført. Første til femte underproblemstilling operasjonaliserer første del av
overordnet problemstilling, mens den sjette operasjonaliserer siste del. Som nevnt er det begrenset med studier hvor ulike transformasjonsområder sammenlignes, og særlig i et naboperspektiv. Med dette som baktanke har jeg ønsket å ikke måtte utelukke verdifull data som respondentene har gitt, men som ikke hører inn under overordnet problemstilling. Dette er forklaringen på dens siste del, og den operasjonaliseres av underproblemstilling seks. Av de fem første er igjen underproblemstilling to til fire spisset mot ulike deltemaer, mens den første operasjonaliserer den overordnede problemstillingen generelt.
Kapittel 2 Teori
Den teoretiske innfallsvinkelen i denne studien er ikke deterministisk - den har et dialektisk forhold mellom teori og empiri. Med dette menes at formålet med studien ikke er å prøve ut og teste ut teori, men snarere å anvende teori som «forstørrelsesglass» for å analysere empirien senere i studien (Krumsvik, 2014, s. 82). For å fange kompleksiteten i det som studeres er tilnærmingen også nokså bred. Med institusjonell eiendomsteori som et
grunnleggende bindeledd gjøres det diskurser til aktuelle fagområder som hører inn under by- og eiendomsutvikling.
Som nevnt helt innledningsvis finnes det lite av sammenligningsstudier av
transformasjonsprosjekter eller -områder i Norge, mens det derimot finnes mye overordnet litteratur om eiendomsteori, og litteratur som tar for seg hva transformasjon er, transformasjon som byutviklingsstrategi, samt prosessen knyttet til transformasjon og som prosjekt for
eiendomsutviklere. Teorikapittelet avgrenses i første rekke av utformingen av hoved- og underproblemstillinger, og overordnet av det naboperspektivet studien har.
Innledningsvis i arbeidet ble det gjennomført en litteraturgjennomgang, hvor formålet var å få oversikt over temaet, for å bedre kjenne og forstå forskningslitteraturen på området. Dette arbeidet avdekket en større studie gjennomført av Lene Schmidt, hvor det ble gjennomført en
5
sammenligning av fire ulike transformasjonsområder. I tillegg er mye inspirasjon funnet i en doktoravhandling av Erik Nord, samt noen masteroppgaver. Felles for disse er at de tar for seg ulike innfallsvinkler til transformasjonsområder, mens når det gjelder naboperspektiv er dette snarere meget begrenset. Omtale av studien til Lene Schmidt er gitt i delkapittelet om sosial bærekraft i by- og eiendomsutvikling, mens avhandlingen til Nord, hvor det er forsket på eiendomsforholds betydning på utvikling av transformasjonsområder, i større grad har vært en veiviser. Teorikapitlene bærer dermed et todelt preg. For det første en forankring av mer eller mindre tradisjonell eiendomsteori, og for det andre en sammenheng med en større pågående dialog i litteraturen som omhandler transformasjonsområder.
2.1 Terminologi
Transformasjon:
Uavhengig av kontekst betyr ordet transformasjon «omforming» eller «omdanning». I byutviklingssammenheng er transformasjon en av noen få overordnede måter en by kan utvikle seg på; de to andre er ekspansjon og konsolidering (Røsnes, 2014A, s. 215-219;
Børrud & Røsnes, 2016, s. 50-52; Marjanovic, 2015, s. 177). I denne studiens kontekst er transformasjon omforming av eksisterende eiendom, bebyggelse og funksjoner. Det vil si at der det allerede eksisterer bebygd eiendom blir dette ved transformasjon erstattet av ny bebygd eiendom. Transformasjonen skjer altså både institusjonelt og fysisk-funksjonelt (Røsnes, 2014B, s. 35), og er behandlet i de to neste delkapitlene.
Institusjon:
Termen «institusjon» har flere betydninger i det norske språk, og mest typisk brukes det om fysiske institusjoner innen helsefaglig sektor, for eksempel psykiatriske institusjoner og sykehus. I denne eiendomsfaglige studien trekker jeg inn institusjonell eiendomsteori i neste delkapittel, og når termen i denne sammenheng anvendes er det viktig å slå fast hva slags meningsinnhold som ligger i det. August E. Røsnes forklarer i utgivelsen Arealadministrasjon (2014B, s. 28), som har sitt opphav i forfatterens forskning og undervisning innen
eiendomsfag, med henvisning til North (1990, s. 3), at denne termen kan forstås som spilleregler som ligger til grunn for aktørers handlinger og reaksjoner. Innen
arealadministrasjon kan disse spillereglene ifølge Røsnes først og fremst forklares som lover
6
og regler. Med et slikt meningsinnhold forstås termen som lover og regler som danner et sett med «spilleregler» som påvirker relevante aktører, og dermed deres handlinger og reaksjoner.
I sin doktoravhandling Eiendomsforhold og utbygging i urbane områder har Erik Nord (2008, s. 59) forklart termen mer inngående. Institusjoner blir av han, også med henvisning til North, forklart som menneskeskapte spilleregler for samhandling. Nord trekker et sitat fra North, som han legger til grunn som definisjon: “Institutions are the rules of the game in a society or, more formally, are the humanly devised constraints that shape human interaction” (Nord, 2008, s. 60). Nord forklarer videre at disse spillereglene må forstås som rammer, regler eller samfunnsmessige ordninger som gir rammer for mellommenneskelig adferd.
I sin mer inngående forklaring gjør Nord en sondering mellom formelle og uformelle institusjoner, hvor han forklarer at førstnevnte kan forklares som juridiske regler/ordninger, som formelle lover, forskrifter, rettspraksis og kontrakter. Som eksempler trekker han frem vedtak fra offentligrettslig forvaltning, slik som reguleringsplaner og verneplaner, men også mekanismer for gjennomføring og straffe- og reaksjonsmekanismer. Når det gjelder sistnevnte forklarer han at institusjoner ikke trenger å ha slik formelt preg, det kan altså være uformelle regler som har opphav i kulturelle forhold. Som eksempler på dette trekker han frem tradisjon, skikk og bruk, religion og moral. For å gi en sammenfattende forklaring for begge forklarer han at det «er altså helheten av de menneskeskapte reglene for samhandling det dreier seg om». Han fremhever at «institusjonene er bærere av formelle og uformelle standarder for riktig atferd; de definerer hva som er bra og hva som ikke er bra», og videre at de
«strukturerer vår omverden samt våre sosiale og økonomiske relasjoner» (Nord, 2008, s. 59 og 60).
Nabo:
Begrepet nabo står sentralt i denne studien, og fordrer nødvendigvis en avklarende definisjon.
I en eiendomsfaglig studie er det naturlig å ta utgangspunkt i en definisjon gitt innen
eiendomsfaget, men her kan det ikke vises til noen slik. Derfor har jeg med bakgrunn i ulike innfallsvinkler forsøkt å fremstille en egen forklaring og definisjon. Nabobegrepet er derfor gjort rede for inngående i eget delkapittel.
Tetthet:
Begrepet er i førsteomgang inntatt her fordi en rekke respondenter gjør bruk av det i
intervjuene. Som et utgangspunkt kan tetthet forstås som en gitt mengde x innenfor et definert
7
område. Typisk snakkes det gjerne om antall folk innenfor et område, på engelsk kalt
population density. Tetthet trenger riktignok ikke dreie seg om folk, men også andre ting, for eksempel tettheten av bebygd areal, men da gjerne uttrykt ved såkalt utnyttelsesgrad. Man kan anse dette som form for tetthet av bygninger, og ikke bare i form av fysisk avstand, men også i det vertikale plan. Dette kan også forklares som områder med høy tomteutnyttelse i
bebyggelsen. I utgangspunktet er ikke tetthet problematisert i studien, men begrepets relevans kommer noe til syne teorikapittelet og i presentasjon av empiri i studiens del II. Begrepet sees langt på vei i sammenheng med utsagn som dreier seg om volum, høyde og antall etasjer.
Derfor understrekes det at begrepet er operasjonalisert for det videre arbeidet i dataanalyse og til dels i sammenligningen i studiens avsluttende del.
Hegemonisk diskurs:
En diskurs kan i enkel forstand forstås som en «samtale», men på den måten at den peker seg ut i en spesifikk retning. I en videre forstand brukes begrepet innen ulike fag som
institusjonell betingelse som gjør det mulig å forholde seg til verden på en bestemt måte. En hegemonisk diskurs forklares som en diskurs som kan «klare å vinne folks hjerter og hjerner», og den hegemoniske diskursen til slutt institusjonaliseres og overføres til spesifikke
institusjonelle ordninger eller praksiser (Thorén & Saglie, 2015, s. 118).
Usikkerhet:
I forbindelse med risiko for eiendomsutvikler anvendes begrepet «usikkerhet». Dette defineres som differansen mellom den informasjonen man trenger for å fatte en sikker beslutning, og den informasjonen som er tilgjengelig (Kolltveit, 2009, s. 19).
2.2 Transformasjonsområder i lys av institusjonell eiendomsteori
I eiendomssammenheng er transformasjon en av få metoder eiendom kan dannes på. Den vanligste måten en eiendom dannes på er ved fradeling fra annen grunneiendom, i tillegg til sammenføyning av flere grunneiendommer til én ny eiendomsenhet. Eiendomsdanning kan altså foregå gjennom en av tre følgende metoder: 1) fradeling; 2) sammenføyning; og 3) omforming (Røsnes, 2014B, s. 33-35). I denne studien er det sistnevnte som er i fokus.
Eiendomstransformasjon kan enklere forstås ved å avklare begrepet «eiendomsforhold», herunder institusjonell eiendomsteori. Eiendomsforhold beskriver tilstanden innen et gitt
8
geografisk område på et gitt tidspunkt, og omfatter de tre elementene eiendoms-, eier- og rettighetsstruktur, og som igjen innebærer egenskaper ved henholdsvis eiendommer som objekter innen et geografisk avgrenset område, eiere som subjekter, samt tredjepersoner som ikke eier, men har rettigheter i fast eiendom (Sevatdal, 2017, s. 17 og 29).
Denne avklaringen gis større verdi dersom også eiendomsrett avklares. Sevatdal forklarer eiendomsrett med å spørre hva som ligger i meningsinnholdet at «person x eier huset y?», og svarer at det er at x råder over y. X kan gjøre eller ikke gjøre noe med Y «på en måte som andre ikke kan», som for eksempel at x kan bo i det, selge det, pantsette det, rivet det osv.
(Sevatdal, 2017, s. 16). Forklaringen er med andre ord en eksklusiv rettslig relasjon mellom et subjekt og et objekt, og det er dette «knippe av retter», hvor det trekkes fra de rettigheter som andre har, som utgjør eiendomsretten, og samtidig at andre ikke har lik rett. At spesifikke subjekter har slik eksklusiv rett over objekter gir videre først mening når det forutsettes at samfunnet, altså medlemmene eller subjektene i samfunnet, respekterer denne rettslige relasjonen. Eiendomsretten blir av Erik Nord definert i konteksten «subjekt - objekt - subjekt», og forklarer at man har et objekt (eiendom), og et subjekt som har makt til å disponere over objektet innenfor rammen av rettsordenen i vedkommende samfunn, en makt som andre subjekter ikke har, og at makten er «legal», dvs. at det er akseptert og beskyttet av samfunnet (Nord, 2008, s. 60 og 61). Eiendomsretten er per definisjon en institusjon, hvilket blir bekreftet av Sevatdal. Han definerer eiendomsretten som «en institusjon som styrer atferd mellom mennesker i forhold til ting. Den kan oppfattes som et knippe av retter. Omfanget av knippet vil variere i tid og rom, og rettene kan være definerte på ulike måter, og fordelt mellom ulike rettshavere» (Sevatdal, 2017, s. 17).
Når det gjelder transformasjon kan det gjøres en todelt sondering i forhold til
eiendomsforhold. For det første kan det være omforming av den fysiske eiendomsstrukturen, det vil si endring av eiendomsgrenser til flere eiendommer som objekter. For det andre kan også subjektenes forhold, altså eier- og rettighetsforhold knyttet til objektene, transformeres (Røsnes, 2014B, s. 32). Transformasjon av bebygd eiendom kjennetegnes ved at eksisterende eiendoms- og rettighetsstruktur ikke er tilpasset ny ønsket bruk. For eksempel må
grunnarealet til ny ønskelig utbygging ikke bare utgjøre byggetomt, men også eiendomstomt.
Eiendomsforholdene må derfor omformes, enten hver for seg eller samlet (Røsnes, 2014, s.
220).
I tillegg til det som så langt er nevnt, er det nødvendig å ta i betraktning den offentlige styringsretten, herunder reguleringsmyndigheten. Innholdet i hva eiendomsrett er for noe
9
avhenger av hva samfunnet legger i eiendomsretten og hvor grensa går mot den offentlige reguleringsretten (Nord, 2008, s. 61). Reguleringsmyndigheten forbindes gjerne med en samling av lovfestede regler om hva som kan og skal reguleres (Børrud & Røsnes, 2016, s.
348-349), og forbindes ofte med offentlig plansektor. Regulering av fast eiendom kan forklares som restriksjoner eller innskrenkinger i eiendomsretten, men også tillatelser på søknader og tildelte løyver. Eiendomsretten begrenses altså av restriksjoner, som for eksempel hva som kan regnes som lovlig arealbruk og utnyttelse, ved at arealformål reguleres av
reguleringsmyndigheten (Sevatdal, 2017, s. 18). Slik sett er den offentlige styringsretten også en institusjon, som springer ut av samfunnets beslutninger som tildeler (eller fratar) retter. Et typisk eksempel på dette er beslutninger som fattes av forvaltningsorganer; de kan tildele rettigheter over ressurser, eksempelvis konsesjoner, byggeløyver, osv. (Nord, 2008, s. 61).
Videre er det adgang til å regulere hvor, hvordan og når eiendom kan dannes, herunder omforming av eksisterende eiendom (Røsnes, 2014B, s. 33). Ved å endre arealformål kan reguleringsmyndigheten etablere nye og/eller utvide rettigheter og plikter knyttet til fast eiendom, ved at hva som er lovlig arealbruk og utnyttelse av eiendomsrett endres. Ved reguleringsendring kan det oppstå verdiendring dersom reguleringen tillater høyere og bedre utnyttelse enn tidligere (Aarsæther, Falleth, Nyseth og Kristiansen, 2017, s. 211). Det skjer altså en endring i restriksjonen eller innskrenkingen av eiendomsretten, og dette er nøkkelen til at et transformasjonsprosjekt knyttet til bebygd eiendom kan finne sted. Nord forklarer at typisk for de reguleringsbaserte rettene er at de «fort» kan oppstå, eventuelt falle bort, for eksempel gjennom endring i kommuneplan eller ny reguleringsplan som erstatter eldre plan.
Med bakgrunn i dette har aktører innen eiendomsutvikling innført begrepet
«reguleringsrisiko». Slike endringer i forvaltningsvedtak har betydning for hvilke rettigheter og muligheter man har, og dette kan få betydelige konsekvenser for aktørene i et område (Nord, 2008, s. 61), både i positiv og negativ forstand.
Skillet mellom eiendomsretten på den ene siden og reguleringsretten på den andre siden har stor praktisk betydning, helt enkelt fordi «spillereglene» for atferd er forskjellig om en aktør operer med basis i forvaltningsretten eller i eiendomsretten (Nord, 2008, s. 61). I forhold til urbane utbyggingsprosesser materialiserer dette skillet seg som spesielt viktig, fordi det kreves institusjonell samhandling mellom grunneiere og andre aktører med aktørstatus med basis i eiendomsretten på den ene siden, og forvaltningsorganer og politiske organer på den andre siden (Nord, 2008, s. 61). Som et klart eksempel kan ikke reguleringsmyndigheten bestemme at transformasjon av bebygd eiendom faktisk skal skje (gjennomføres). Ifølge
10
Røsnes (2014B, s. 32-33) ligger det institusjonelle og rettslige grunnlaget for danning av eiendom, inkludert blant annet omforming av eksisterende eiendom, i adgangen og retten til å inngå avtaler. Den rettslige forankringen er altså avtalefriheten, herunder å selv kunne
bestemme hvor, hva slags, når og hvordan eiendom kan dannes. Friheten, som riktignok på mange områder begrenses av en rekke lover (Borge, 2014, s. 161 til 181), legger dermed et grunnlag for dynamisk utvikling i eiendomsforholdene (Røsnes, 2014B, s. 32-33). Dersom myndighetene selv ønsker å for eksempel transformere bebygd eiendom, er den avhengig å selv disponere eiendomsrett. Myndighetene vil da ikke ha en rolle som reguleringsmyndighet, men som grunneier. En annen sak er det altså om myndighetene vil legge til rette for slik utvikling. Vi ser altså at det er et avhengighetsforhold, både til den institusjonelle
eiendomsretten, men også til den institusjonelle styrings-/reguleringsretten. Dette bekreftes også av Sevatdal (2017, s. 29), som hevder at samspillet mellom disse to institusjonene er særs viktig innen eiendomsfaget.
Formelle institusjoner kan være samvirkende eller motvirkende, forsterkende eller utfyllende sett i forhold til de uformelle institusjonene, og i relasjon til transaksjoner og kostnader knyttet til dette, kan de formelle institusjonene virke begge veier (Nord, 2008, s. 64). Han forklarer at grunnen er at de er blitt til for noen eller noe, og om dette er alle medlemmene av et samfunn eller bare en av dem vil variere. Effekten av formelle institusjoner er med andre ord avhengig av hvilke interessegrupper de er utformet for.
Foruten i de formelle institusjoner som er nevnt hittil, må også de uformelle institusjoner forklares. Ifølge North er disse vanskeligere å definere (1990, s. 36), men de kan ifølge Nord kjennetegnes ved at de «ikke er vedtatt av et politisk organ som formell lov eller regel, og at det ikke står noen stat bak som eventuelt med tvang sørger for at det institusjonelle
rammeverket blir overholdt.» (Nord, 2008, s. 64). I alle samfunn, fra de mest primitive på den ene siden til de mest avanserte på den andre siden, ilegger samfunnsdeltakere (mennesker) begrensinger eller føringer for seg selv, altså spilleregler, slik at deres relasjoner til andre får en struktur (North, 1990, s. 36). Med samfunnsdeltakere forstås her ikke bare enkeltindivider, men også aktører, forstått som gruppering av mennesker, organisasjoner, selskaper, osv. Disse begrensingene eller føringene, eller strukturen, reduserer ifølge North «kostnaden» ved
menneskelig samhandling, i motsetning til i samfunn uten uformelle institusjoner (1990, s.
36). Denne «kostnaden» forstås som en form for «innsats» eller «anstrengelse».
Nord forklarer at de uformelle institusjonene er av stor betydning, og ikke bare et tillegg til de formelle. De er atferdsregler som kan være i alles interesse, og for enkelte grupper kan det
11
«svare seg» å følge visse spilleregler (Nord, 2008, s. 64 og 65). Atferdsreglene modifiseres og overføres fra generasjon til generasjon gjennom overføring av kunnskap, verdier, o.l. (Nord, 2008, s. 64). De er altså en del av den kulturarven vi har med oss, og som påvirker den enkeltes atferd. Det kan her vises til et eksempel av Nord, som skriver at «grunnen til at vi tar med denne «arven» er antakelig for at samhandlingen mellom mennesker skal bli mindre konfliktfylt.» (Nord, 2008, s. 64). Han viser til at grunnlaget for disse atferdsreglene kan ha to nyttefunksjoner; henholdsvis egeninteresse og gruppeinteresse. Ulike aktører kan ha interesser som kan være sammenfallende, direkte motstridende eller gå i ulike retninger – for eksempel blant befolkningen innenfor et utbyggingsområde; ofte vil det ikke eksistere et felles syn på hva som er god utvikling for området totalt sett. I tillegg skal det nevnes at enkelte er aktør i forhold til bruk og utnyttelse av omgivelsesgoder i et ferdig utbygd område (Nord, 2008, s.
65). Samtidig er det ikke nødvendigvis slik at ulike aktørers interesse og tilknytning er statisk.
Dette kan forandre seg, for eksempel i en fortettingssituasjon i et villaområde, hvor villa- og tomteeierne typisk representerer både beboer- og utbyggingsinteresse. Både aktører i
situasjoner som dette, og i større utbyggingsprosjekter, slik som transformasjonsområder, der større utbyggingsfirmaer er involvert, vil fra tid til annen måtte forholde seg til hverandre på ulike måter, og dette vil påvirke hvordan de opptrer i forhandlingssituasjoner. Institusjonene danner altså rammevilkår for forhandlinger; de former forhandlingsarenaene (Nord, 2008, s.
65 og 66). Forhandingsteori er gjort nærmere rede for i delkapittel 2.8.
I tillegg til det som til nå er nevnt, er det en rekke andre hensyn som kan nevnes i forbindelse med transformasjon. Et særlig sentralt aspekt, i tillegg til privatrettslig eiendomsrett og
offentligrettslig regulering, er den økonomiske utviklingen i samfunnet, herunder dynamikken i tilbud og etterspørsel i det åpne og frie markedet. Dette er fordi eiendom i stor grad er en handelsvare som kan omsettes, dannes, utvikles og forvaltes (Røsnes, 2014B, s. 22-23).
Eiendomsutvikling er altså uvilkårlig knyttet økonomi og dermed marked (Aarsæther et al., 2017, s. 211). I dagens Norge er utvikling av bolig- og næringsprosjekter dominert av
kommersielle aktører, og utvikling finner som regel ikke sted uten at det er lønnsomt (Røsnes, 2014A, s. 217; Børrud & Røsnes, 2016, s. 349).
12
Figur 2 Tre ulike tilnærminger for utbygging: transformasjon, konsolidering (fortetting) eller ekspansjon. Gjengitt fra Røsnes (2014B, s. 219).
2.3 Minimumskrav til formell medvirkning etter plan- og bygningsloven
Medvirkningsprinsippet har stått sterkt lenge i Norge, både i forhold til planlegging og
lokaldemokrati (Saglie, Hofstad & Hanssen, 2015, s. 31). Saglie et al. viser til at mange innen planleggings- og lokaldemokratilitteratur argumenterer for at medvirkning anses som viktig for å sikre kollektive hensyn og at sosial rettferdighet ivaretas. Argumentet bygger på en forståelse av at planprosesser får høyere demokratisk legitimitet, og samtidig at planforslag og -resultater kvalitativt sett blir bedre og får høyere grad av aksept i lokalsamfunn dersom flere har vært med på å forme prosjektet. Medvirkning, herunder å inkludere, mobilisere og
aktivisere sivilsamfunnet, kan sikre allmenne hensyn i planlegging (Saglie et al., 2015, s. 32).
Prinsippet om medvirkning er i dag nedfelt i formålsparagrafen i gjeldende lov om
planlegging og byggesaksbehandling av 27. juni 2008 nr. 71 (plan- og bygningsloven; pbl).
Fra ordlyden i formålsparagrafen heter det at «Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte [og] samfunnet […].» (pbl § 1.1, 1. ledd 1. punkt). Med begrepet bærekraftig utvikling vises det til slik det er definert i FNs verdenskommisjon for miljø og utvikling sin rapport Vår felles fremtid, jf. lovkommentar til plandelen av pbl (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2020, s. 9-10). Fra lovkommentaren går det frem at arealbruk skal vurderes i sammenheng med en bredere samfunnsplanlegging, hvor også for eksempel økonomiske, sosiale og kulturelle forhold omfattes. Det å «fremme bærekraftig utvikling» kan
13
omfatte for eksempel verdiskapning, vilkår for folkehelse, og bomiljø, og med «samfunn»
forstås både de mennesker og den virksomhet som finnes innenfor et område. (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2020, s. 10).
Fra ordlyden i formålsparagrafen går det også frem at «Planlegging og vedtak skal sikre […]
medvirkning for alle berørte […].» (pbl § 1-1, 4. ledd 1. punkt). Plan- og bygningsloven er en sektorovergripende lov, hvor mange ulike hensyn skal tas. At begrepet medvirkning, som et av relativt få begreper, er fremhevet i lovens formålsbestemmelse gir det derfor en særskilt tyngde, som et særlig hensyn som skal ivaretas (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2020, s. 11). En slik forankring styrker prinsippet i forhold til tidligere, ved at hensynet til medvirkning skal ivaretas i alt planarbeid, også det som gjennomføres av private (Saglie et al., 2015, s. 32).
Til tross for at medvirkning har blitt styrket som et sentralt begrep i loven fra dens forløper fra 1985, kritiseres den fremdeles for å ikke i tilstrekkelig grad ivareta befolkningens muligheter til å medvirke. Hanssen (2013) viser til at den nye loven ikke medførte noen vesentlige endringer for minimumskravene til medvirkning i planprosesser. Den tidligere nevnte graden av demokratisk legitimitet i en planprosess hviler dermed på prinsippet om indirekte
deltakelse, gjennom at de folkevalgte fremdeles har stor makt over kommunale planer, og direkte medvirkning er mer å anse som «ønsketenkning i lovs form» (Hanssen, 2013, s. 18).
Selv om loven åpner for mye medvirkning og ulike former for involvering, kan det likevel argumenteres for at loven krever for lite når det gjelder medvirkning og involvering av berørte parter (Knudtzon, 2015, s. 85). Hanssen (2015A) styrker dette argumentet ved å vise til den såkalte «deltakelsesstigen» utviklet av Sherry Arnstein i 1969 (s. 98-99), se figur 3. Stigen illustrerer at plan- og bygningsloven av 2008 kun tilfredsstiller kravene gitt av de to nederste trinnene, og det kan dermed sies å være rom for ytterligere forbedringer i hvordan
medvirkning sikres gjennom loven.
14
Figur 3 Stige med "grader" av medvirkning. Gjengitt fra Hanssen (2015A) s. 99
Kritikken om lovens mangel på konkrete krav til medvirkningsprosesser kan videre begrunnes med at begrepet «medvirkning» ikke er utdypet. Begrepet ble derimot konkretisert i den første utredningen av loven i 2001, som konkretiserte at «med medvirkning menes enkeltpersoners og gruppers rett til å kunne delta i og påvirke beslutningsprosesser» (NOU 2001:7, s. 98). I veilederen til loven ble denne definisjonen igjen brukt ved at «medvirkning» ble beskrevet som «enkeltpersoners og gruppers rett til å kunne delta i, og påvirke offentlige utrednings- og beslutningsprosesser» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2014). Det går dermed frem av disse definisjonene at medvirkning handler om påvirkning – uten at det på noen måte er ytterligere lovbestemt hva denne påvirkningen skal innebære (Knudtzon, 2015, s. 93).
Saglie et al. (2015) viser til studier av dagens planpraksis hvor det i økende grad stilles spørsmål ved om den mer markeds- og forhandlingsbaserte byutviklingen ivaretar lovens intensjoner når det gjelder medvirkning. Hvordan medvirkning skjer i praksis – både ifølge og utover minimumskravene satt av plan- og bygningsloven – varierer fra sak til sak og fra sted til sted. Hanssen (2015A) viser til statistikk som sier at det i relativt stor grad utøves
medvirkning utover det som er lovpålagt. Det er blant annet brukerundersøkelser,
15
folkemøter/høringer og idédugnader som dominerer blant de gjennomførte tiltakene i norske kommuner (s. 100-101). Dette tyder på at det ofte gjennomføres tiltak som løfter
medvirkningen opp til trinn tre og fire på deltakelsesstigen (se figur 3). Det blir altså ikke kun gjennomført minimale tiltak som informasjon og konsultasjon, men også ytterligere
involvering gjennom dialog og dagsorden.
2.4 Nabobegrepet
Ordet «nabo» har de fleste av oss en gjengs oppfatning av hva er for noe. Det er et alminnelig ord i dagligtalen i det norske språk, og man anvender gjerne begrepet uten å reflektere noe særlig over det. Selv har man kanskje en klar oppfatning av hvem som er naboene sine, og hvem som ikke er det. Men hva er det som gjør at man har en slik klar oppfatning av begrepet, og hva er det man da implisitt legger til grunn? I denne studiens er begrepet sentralt, særlig i kraft av tilknytningen det har til problemstilling. Det er derfor vesentlig å forsøke å avklare en objektivt korrekt forståelse og bruk av begrepet. Derfor presenteres det her noen ulike
tilnærminger på bruken av ordet nabo.
2.5.1 Etymologisk tilnærming
Bokmålsformen «nabo» har opphav i gammeldansk, som igjen er avledet fra det norrøne
«nábúi». Ordet er en sammensetning av «na» og «bo», og ordet kan forklares nærmere gjennom en oppdeling, der «na» kommer av tyske «nahe», som betyr «nær», mens «bo»
stammer fra gammeldansk, som igjen har opprinnelse i vestgermanske «búa», men
forekommer også i norrøne «boa». «Bo» kan dermed forstås på to måter. For det første har
«bua» en historisk betydning som bosted eller gård, og som er utgangspunktet for «bu», som forstås som «eiendom som hører til en husholdning»; «en gårds buskap», men også «å gjøre ferdig»; «lage til», forstått som i å «bygge», hvor det kan trekkes en parallell til tyske «bauen»
(Bjorvand & Lindeman, 2007, s. 109-110). Det andre, «boa», har gitt opphav for norrøne ord som «boandi», som har utviklet seg til «bondi», altså bonde, og det kan også trekkes en parallell til nederlandske «boer», som også betyr bonde. Det vises også til at «boa» trolig har utviklet seg fra en variant av indoeuropeisk «bhew», som forklares som «vokse»; «gro»
(Bjorvand &Lindeman, 2007, s. 110-111 og 781). Historisk kan «bo» trolig forstås som bonde som slår seg ned, tar seg til rette, og bygger seg og vokser opp. I dag forstås «bo» som bosted;
16
holde til; leve; hjem. Etymologisk grunnbetydning av sammensetningen «na-bo» er «en som bor nær» (Bjorvand & Lindeman, 2007, s. 109-111 og 781); Universitet i Bergen &
Språkrådet, 2020; Det Norske Akademi for Språk og Litteratur, u.å.; Det Danske Sprog- og Litteraturselskab, 2018).
I moderne nynorsk og svensk brukes ordet «granne», som har sitt opphav i det norrøne ordet
«granni». Historisk kan «granni» forklares ved en oppdeling, hvor den siste delen «rann» er norrønt for hus eller bolig, mens den innledende «g»-en har opphav i prefikset «ge» i germansk eller «ga» i gotisk, hvor begge deler tilsvarer «sammen» (Universitet i Bergen &
Språkrådet, 2020; Svenska Akademien, 2020). Dette germanske prefikset svarer til det latinske prefisket «com» eller «con», og herfra kan utledes ord som con-venio (komme sammen) og com-munis (felles), og som også er inntatt i vårt morderne språk som
henholdsvis konvensjon og kommune (Bjorvand & Lindeman, 2007, s. 381). Etymologisk grunnbetydning for «granne» er «den som bor i samme hus» (Bjorvand & Lindeman, 2007, s.
381; Det Norske Akademi for Språk og Litteratur, u.å.). En avledning av «granne» er ifølge Bjordvand & Linedman «grend», som forklares som en samling av gårder som ligger nær hverandre, eller et bygdelag (2007, s. 381). Bjorvand & Lindeman forklarer også at det germanske prefikset "ga" som hovedregel falt bort før norrøn tid, men i dette ordet er det altså bevart (2007, s. 381). På moderne nynorsk og svensk forklares i dag «granne» som en person som bor i nærheten, eller person som er plassert like ved, mens det i moderne islandsk språk brukes «na» som prefiks, og er «nágranni». På islandsk er «nábúi» og «nágranni» også synonymer (Universitet i Bergen & Språkrådet, 2020; Det Norske Akademi for Språk og Litteratur, u.å.; Svenska Akademien, 2020; Árni Magnússon-instituttet for islandske studier, u.å.). Ut fra dette forstås det at både «nabo» og «granne» betyr en som bor i nærheten.
Den etymologiske tilnærmingen bidrar til en forståelse av at «nabo» og «granne» i dag langt på veg har samme meningsinnhold, og at det historisk har dreid seg om de som bor i
nærheten, men tilnærmingen bidrar ikke til å kunne trekke et presist skille mellom hvem som er og ikke er ens naboer.
2.5.2 Juridisk tilnærming - naboloven
Et annet utgangspunkt for slik avklaring kan tas i jussen. I jussen gjøres det tradisjonelt sett en systematisk sondering mellom offentligrett på den ene siden, og privatrett på den andre siden.
17
I Norge har vi, i motsatt til en del land vi normalt sammenligner oss med, en egen lovgivning som gjelder for rettsforholdet mellom naboer, nemlig lov om rettshøve mellom grannar av 16.
juni 1961 nr. 15 (grannelova; naboloven). En avklaring her kan muligens fungere som en god veiledning for å forstå begrepet. Naboloven hører naturlig inn under privatretten, og den videre tilnærmingen her vil bygge på dette. I neste omgang gjøres en tilnærming fra offentlig rett.
Lovteknisk er naboloven deklaratorisk, som vil si at dens bestemmelser er fravikelige. Den innehar heller ingen definisjon på nabobegrepet, slik andre begreper gjerne blir definert i mer moderne lover, se for eksempel matrikkelloven § 3 (Lov om eiendomsregistrering av 17. juni 2005 nr. 101). At naboloven er deklaratorisk betyr at andre rettsforhold, for eksempel
privatrettslige avtaler, ved kollisjon går foran nabolovens bestemmelser. Dette går klart frem av § 1. I tillegg til naboloven blir rettsspørsmål mellom naboer dels regulert av en rekke andre lover, for eksempel vannressursloven og forurensingsloven (Bergsholm, 2016, s. 223). Disse nevnte lover regulerer rettsforhold mellom naboer, men hver for seg innen sine «sektorer», og de tar ikke sikte på å definere og avklare nabobegrepet. Derimot viser for eksempel
vannressursloven § 6 første ledd tilbake til nabolovens bestemmelser, og tilsvarende tilbakevisning til naboloven finner vi i forurensingsloven § 10. Naboloven har også et
begrenset virkeområde, ved at den «først og fremst tar sikte på å regulere praktiske og viktige spørsmål som oppstår mellom naboer i vanlig forstand, og som ikke er løst i andre lover»
(Bergsholm, 2016, s. 224). Likevel gir naboloven § 2 en viktig veiledning i hvordan nabobegrepet skal forstås, i alle fall i en juridisk sammenheng.
I naboretten er rettsreglene formulert med sikte på å regulere forholdet mellom naboer i form av hva en nabo kan gjøre, forstått som hva en tiltakshaver kan iverksette, og hva en nabo må finne seg i (Falkanger & Falkanger, 2013, s. 370). Dette gir seg utslag i en
tålegrensevurdering, som har blitt utviklet gjennom lang tids rettspraksis, hvor krav om erstatning for ulemper kun har blitt tilkjent i de tilfeller hvor tålegrensen er overskredet (Falkanger & Falkanger, 2013, s. 371). Dette prinsippet går i dag frem av nabolovens § 2, hvor det i første ledd heter at «Ingen må ha, gjera eller setja i verk noko som urimeleg eller uturvande er til skade eller ulempe på granneeigedom». Når det gjelder å forsøke å avklare nabobegrepet går jeg ikke her videre inn på fullstendig omtale av vilkårene for en eventuell erstatning etter tålegrensevurderingen, men trekker ut vesentlige momenter fra
tålegrensevurderingen i forhold til å få en forståelse av nabobegrepet. Samtidig skal det
18
bemerkes at fokuset er flyttet fra nabo, som subjekt, til naboeiendom, som objekt, altså til tilknytningen man har til eiendom.
Fra bestemmelsen kan man se at «skade» og «ulempe» skal unngås, og dersom dette kvalifiseres gjennom ordene «urimeleg» eller «uturvande», hvor sistnevnte forstås som unødig på bokmål, så er man over tålegrensen, og dermed er skaden eller ulempen ulovlig (Falkanger, T., & Falkanger, A. T., 2013, s. 381). Bestemmelsen er skjønnsmessig formulert, og ifølge Bergsholm inviterer den til en «konkret interesseavveining hvor tålegrensen i siste omgang må fastsettes etter en skjønnsmessig helhetsvurdering, likevel slik at vurderingene må ta utgangspunkt i de hensyn som ligger bak loven» (Bergsholm, 2016, s. 229). For å
kvalifisere som urimelig eller unødig er det i § 2 annet til fjerde ledd gitt noen retningslinjer, og i forhold til en juridisk forståelse av nabobegrepet bør særlig tredje ledd trekkes frem.
I tredje ledd henvises det til to temaer i forhold til avgjørelsen om noe er urimelig, hvor det heter at det skal «leggjast vekt på om det er venteleg etter tilhøva på staden», og «om det er verre enn det som plar fylgja av vanlege bruks- eller driftsmåtar på slike stader». Fra dette kan det trekkes at den skjønnsmessige vurderingen særlig må ta i betraktning hva som er ventelig på stedet det er snakk om, og dette skal vurderes konkret, også i forhold til tidspunkt – selv om det ikke var ventelig i år 2000, så kan det være det noen år senere. I tillegg skal det tas i betraktning hva man må regne med av «vanlige bruks- eller driftsmåter» i for eksempel i et landbruksdistrikt, i et villaområde osv (Falkanger & Falkanger, 2013, s. 388). Samtidig må det fremheves at «stedet» i denne sammenheng er helt sentral for forståelsen, ettersom
vurderingen er stedsavhengig. Ut ifra det som er nevnt så langt forstås det slik at rekkevidden av nabobegrepet i nabolovens forstand må avgjøres i den konkrete sak, ut ifra forholdene på stedet. Det er en avveining som beror på skiftende samfunnsforhold, og varierer avhengig av sted, tid og kontekst.
I litteraturen slås det fast at naboloven ikke opererer med noe konsekvent nabobegrep, og at man heller kan si at det er relativt (Kolrud & Perland, 1995, s. 6) Bergsholm slår fast at «det er vanskelig å si hvor langt unna en naboeiendom kan ligge (Bergsholm, 2016, s. 224). I lovforarbeidene til naboloven går det frem at Nabolovkommisjonen ga en definisjon til ordet
«naboeiendom», og den er «[…] enhver fremmed Eiendom, som under de forhaandenværende Omstændigheder bliver beskadiget eller forulempet paa den i Loven forbudte Maade»
(Ot.prp.nr.24 (1960-61), s. 22). Fra dette kan det vises tilbake til det ovenfornevnte «ulovlig skade eller ulempe». Falkanger & Falkanger (2013) slår på side 380 fast at «naboeiendom er ikke bare den som støter umiddelbart til tiltakshaverens eiendom; naboeiendom er i denne
19
sammenheng enhver eiendom som rammes», og på side 428 «[…] to eiendommer kan bli betraktet som naboeiendommer selv om de er temmelig langt fra hverandre. Avgjørende er
«verknaden av den plagsame verksemda»», slik det også står i lovforarbeidene til naboloven (Ot.prp.nr.24 (1960-61), s. 22). Det slås også fast av at en forurensende virksomhet kan ha langt flere naboer i rettslig forstand enn i dagligtalen (Kolrud & Perland, 1995, s. 6).
Ut ifra denne juridiske innfallsvinkelen kan man trekke at naboene definitivt er de som en eiendom faktisk grenser til, men utover dette så dekkes langt på vei at nabobegrepet omfatter de som man også må ta hensyn til – eller motsatt; man er nabo til en eiendom når man kan få skade eller ulempe på egen eiendom. Et slikt utgangspunkt avklarer likevel ikke på en presis måte hvor langt man kan strekke nabobegrepet generelt, men må snarere, forstått ut ifra nabolovens forstand, avklares i den konkrete sak.
2.5.3 Juridisk tilnærming - nabovarsel
Et annet moment som hittil ikke er redegjort for er reglene om nabovarsling. Etter naboloven
§ 6 skal naboer i mange tilfeller varsles før et tiltak iverksettes (Falkanger & Falkanger, 2013, s. 415). Slik det går frem av både lovforarbeidene (Ot.prp.nr.24 (1960-61), s. 30) og ordlyden i § 6 første ledd, at nabovarsel skal gis når et tiltak kan være til skade eller ulempe på
naboeiendom, er dette nabovarselet å anse som et påbud. Overtredelse av dette påbudet er ikke sanksjonert i loven, men kan ha konsekvenser for senere tids virkning. Det er slik at dersom varsel burde vært gitt etter naboloven § 6, så vil det i vurderingen av om eventuell retting etter § 10 skal skje, tale til ulempe for tiltakshaver at han har unnlatt å gi nabovarsel (Falkanger & Falkanger, 2013, s. 415 og 416). I forhold til begrepsavklaring skal man her ha i bakhodet at vurderingen om slik varsel burde vært gitt, er overlatt til rettslig skjønn. I den forbindelse vil dette avklares i den konkrete sak. Nabovarsel etter naboloven kan dermed neppe tas til inntekt for å gi en presis avklaring av begrepet.
Nabovarsel etter naboloven kan navnlig enkelt forveksles med nabovarsel etter plan- og bygningsloven, som også gjøres rede for i det følgende. I den juridiske sonderingen mellom privatrett og offentligrett, hører naboretten til i den førstnevnte, mens plan- og bygningsretten hører til i den sistnevnte. Interessene som disse to ulike lovverkene skal ivareta er dermed ikke i ett og alt sammenfallende. Naboloven skal først og fremst verne om de privatrettslige interesser, mens plan- og bygningsloven skal ivareta de offentligrettslige interesser (Falkanger
& Falkanger, 2013, s. 377). Noe forvirrende er det likevel, fordi det ikke stilles formkrav til
20
nabovarselet etter naboloven § 6. Det har etter hvert utviklet seg en rettspraksis hvor
nabovarsel etter plan- og bygningsloven § 21-3 også anses som nabovarsel etter naboloven § 6, så lenge det ivaretar de bærende hensyn som ligger bak varslingskravet i naboloven (Falkanger & Falkanger, 2013, s. 416).
Nabovarsel etter plan- og bygningsloven § 21-3 hører inn under kravene som stilles til de søknader som angår tiltak som omfattes av byggesaksbestemmelsene i § 20-1. Forenklet sagt så er det et krav om å varsle naboer dersom man skal utføre et tiltak som er opplistet i § 20-1, som blant annet oppføring av nybygg, påbygg, fasadeendring og riving. Er tiltaket listet opp i
§ 20-1, så kan det ikke utføres før kommunen har mottatt og godkjent søknad om dette, jf. § 20-2, og før slik søknad sendes inn til kommunen, skal naboer varsles, jf § 21-3 (første ledd).
Når det gjelder å avklare nabobegrepet gir ikke § 21-3 noen definisjon på dette, men loven er supplert med mer detaljerte regler i forskrift om byggesaker av 2010 (heretter omtalt SAK 10). I forskriftens § 5-2 om varsel til naboer og gjenboere kan det utledes av andre ledd første punkt at «varsel skal […] gis […] i den grad det berører naboers og gjenboeres interesser».
Fra dette kan det sees visse likheter til resonnementet fra oppsummeringen ovenfor om naboloven – at naboeiendommene er de som kan få skade eller ulempe på eiendom, eller motsatt, de man må ta hensyn til. Direktoratet for byggkvalitet, som er sentral myndighet på flere områder innenfor bygningsdelen av plan- og bygningsloven og underlagt Kommunal- og moderniseringsdepartementet, har utgitt en veileder til SAK 10. Direktoratet for byggkvalitet forklarer i denne veilederen forskriftens krav, utdyper innholdet i dem og gir føringer for hvordan kravene kan etterkommes i praksis (Direktoratet for byggkvalitet, 2011). I det som heter «Innledning til veiledning § 5-2», går det frem at veilederen sier noe om hva som regnes som naboeiendom. I forhold til begrepsavklaringen er det derfor interessant å finne ut om veilederen sier noe annet enn det som så langt er stadfestet fra litteraturen.
I «Veiledning til første ledd» er følgende definisjon av nabo- og gjenboereiendom gitt:
«naboeiendommer er eiendom som har felles grense med tomt som skal bebygges.
Gjenboereiendom er eiendom hvor kun en vei, gate, elv eller annet areal ligger imellom», men dette nyanseres i andre ledd, hvor det som kjent også må tas i betraktning at naboer er de som får sine interesser berørt. I «Innledning til veiledning § 5-2» går det videre frem at «det ikke er nødvendig å sende nabovarsel når arbeidet i liten grad berører deres interesser». Denne formuleringen ligner på den gjengitte ordlyden overfor i forskriftens § 5-2 andre ledd første punkt, men i veilederen er det i tillegg til dette gitt noen eksempler. Aller først skal det poengteres at i forklaringene i veilederen så er det tiltaket og i hvilke tilfeller nabovarsel er
21
nødvendig som står sentralt, ikke å avklare nabobegrepet. Overføringsverdien er derfor begrenset, men kan muligens fungere som tilnærminger.
Første eksempel på når nabovarsel kan unnlates, er når det «er tiltak på en stor eiendom med stor avstand til naboen». Fra dette kan det muligens trekkes ut to elementer. For det første kan det tenkes at det er mindre hensiktsmessig å anvende begrepet når det i forhold til størrelse gjelder eiendommer med meget store arealer, og for det andre når avstanden mellom to eiendommer blir «for stor». På den annen side bør disse to elementene sees i sammenheng, slik som formulert i veilederen. Dessuten vil en stor eiendom alltids være nabo til andre eiendommer, jf. definisjonen som er gitt i forrige avsnitt. Slik jeg oppfatter eksempelet, bør det forespeiles en meget stor eiendom i spredtbygd strøk, som en stor skogbrukseiendom, med for eksempel en enkeltstående bolig, fritidsbolig eller virksomhet sentralt plassert på
eiendommen, slik at avstanden til nærmeste nabo blir stor. I et slikt tilfelle vil en praktisk bruk av begrepet «nabo» muligens neppe gi mening i dagligtalen.
Neste eksempel tilføyer at nabovarsel heller ikke er nødvendig for «mindre tiltak ute som naboen ikke kan se fra sin eiendom». Fra dette kan det trekkes ut at nabovarsel ikke er nødvendig dersom naboen ikke kan se tiltaket. Den fysiske størrelsen på tiltaket spiller med andre ord en sentral rolle her. Dette bør etter min mening sees i sammenheng med første eksempel, som trekker frem avstand, og slik sett er forholdet mellom avstand og størrelse interessant. I tillegg vil nok topografiske eller andre fysiske forhold som hindrer eventuell sikt, for eksempel en ås, trær eller bygninger også sies å være relevant. Til slutt fremheves at det i «Veiledning til femte ledd» understrekes et viktig poeng i forhold til begrepsavklaringen:
«Intensjonen med nabovarsel er at berørte naboer skal få anledning til å ivareta sine interesser».
Fra tilnærmingen om nabovarsel må nabobegrepet i fremste rekke forstås i en sammenheng med et krav om varsling, som utløses i forbindelse med tiltak som skal utføres etter plan- og bygningslovens § 20-1. Utover den innsnevrende definisjonen på nabo- og gjenboereiendom er det naboers interesse som står sentralt. Fra dette kan det sies å være en viss likhet med resonnementet om hvem som er nabo etter naboloven, hvor det, satt på spissen, er «enhver eiendom som rammes av den plagsomme virksomheten».
22 2.5.4 Sosiologisk tilnærming
Så langt kan det fra en juridisk innfallsvinkel sies å være noen klare ytterpunkter i forhold til hvem som definitivt er naboer, og hvem som definitivt ikke er naboer. Noen analog til å gi en universell avklaring av gråsonen imellom disse ytterpunkter kan derimot ikke hentes, fordi det må avgjøres i det konkrete tilfellet. I det følgende vil jeg derfor tilføre en annen innfallsvinkel.
Med det individuelle og subjektive perspektivet som ble presentert innledningsvis i kapittel 2.4 som utgangspunkt, har man altså selv en personlig definisjon av hvordan begrepet defineres, men det er slett ikke sikkert at andre definerer begrepet på samme måte. Noen vil kanskje si at det er eiendommen(e) som egen eiendom fysisk grenser til. Andre vil kanskje si at rekkevidden av nabobegrepet er større enn som så, at det strekker seg til et par hus ned i vegen. Mange steder rundt om i landet bor man i definerte boligfelt, og hvis boligfeltet er relativt lite, kan det her tenkes at man referer til alle i feltet som naboer, i motsetning til i et større felt, fordi utstrekningen, avstanden og eller antallet naboer blir for stort, og ikke korresponderer med oppfatningen man selv har med nabobegrepet. For de fleste vil nok det være enkelt å kunne si hvem som definitivt er naboene sine, og hvem som definitivt ikke er naboene sine, men samtidig ha vansker med å avklare de som er i overgangen mellom det å være og ikke være nabo. Noen vil kanskje si at det er de som bor aller nærmest, men kanskje også en eller noen flere som bor i et antall hus lengre unna som naboer, fordi man kjenner disse så godt, og tross alt så bor de jo relativt nærme. Videre kan det også tenkes at det for noen i større grad handler om hvor godt man kjenner de som bor rundt seg, og i mindre grad om den faktiske avstanden.
Begrepet kan altså nyanseres både som i romlig utstrekning og i sosial utstrekning, eller i en kombinasjon av disse som et romlig-sosialt fenomen. Likevel må det presiseres at dette utgangspunktet gir rom for individuelle, subjektive perspektiver, og andre vil ha enten en utvidende eller innsnevrende forståelse av samme begrep, og dermed trekke andre linjer om utstrekningen av begrepet. Man har altså en klar oppfatning av hvordan man selv forstår begrepet nabo, og hvem som er sine naboer, men det er ikke sikkert andre rundt seg forstår begrepet på samme måte. På den annen side kan det presenteres noen ytterpunkter som må sies å være universelt aksepterte i forhold til begrepet nabo.
Et annet ytterpunkt kan beskrives som at de aller fleste vil nok si seg enig i at den som bor alene på en mindre øy i havgapet, som for eksempel fyrvoktere før i tiden, ikke har naboer. Ut ifra dette kan man trekke at den som i stor grad lever eller oppholder seg isolert ikke har
23
naboer. På samme måte kan man si at enkelte lever og oppholder seg øde på fastlandet også, enten mer permanent eller i enkelte perioder, for eksempel ved at man tar seg til en
fritidsbolig. Mange hytter rundt om i landet ligger meget avsidesliggende til, hvor man gjerne påstår at det ikke finnes naboer, det er kun en seg selv og naturen. På den ene siden gir
kanskje eiendomsforhold en objektiv korrekt forståelse av hva begrepet nabo er. På den andre siden så kan dette neppe sies å være en universelt akseptert forståelse av begrepet, fordi nabobegrepet neppe for alle kan forklares utelukkende ut ifra eiendomsforhold.
Fremst alt viser disse tilnærminger at en rekke forhold spiller inn, og som et minimum er det eiendomsforhold, juridiske forhold, romlig utstrekning (fysisk avstand), sosial utstrekning (mellommenneskelige relasjoner), og en kombinasjon av de to sistnevnte som et romlig- sosialt fenomen. For eksempel hvor og hvordan man bor, gjerne også til forskjellige tider i livsfasen, hva man lærer, hvordan man påvirkes av andre, spiller inn på ulike begreper man oppfatter og selv definerer, særlig de begreper som så og si alle må forholde seg til
dagliglivet.
I arbeidet med denne studien har jeg derfor sett meg nødt legge bort en prinsipiell holdning om å avklare begrepet, til fordel for en pragmatisk holdning ved å legge til grunn en utvidende forståelse av begrepet, det vil si i motsetning til innsnevrende forståelse. Med et slikt
utgangspunkt er det uunngåelig at transformasjonsområder i tettbygde strøk har naboer.
2.6 Usikkerhet i kommersiell eiendomsutvikling, herunder naboers aktørstatus
I dette kapittelet tas inn naboforhold fra et kommersielt eiendomsutviklingsperspektiv. I det følgende brukes begrepet «utvikling» som synonym til transformasjon.
Tidligere stod myndighetene for gjennomføring av planer sammen med private grunneiere og utbyggere, men på 1980- og -90-tallet kom et skifte inspirert av New Public Management (NPM), gjennom mange reformer for styring av offentlig sektor i både Norge og andre land (Sager, 2015, s. 71). En viktig del av disse reformene var ny plan- og bygningslov i 1985, hvor et stort skifte med denne loven var at private selv kunne utarbeide reguleringsplaner, og få disse behandlet i kommunestyre. Fra den gang og frem til nyere tid har retningen mot privat initierte forslag stått ved lag, og andelen i de største norske byene er opp mot 90 % private forslag i dag (Sager, 2015, s. 71). I dag snakkes det derfor om en markedsdrevet
gjennomføringsmodell, hvor byutviklingen er et samspill mellom mange ulike aktører (Saglie
