1 Dovre kommune
ved Halvor Nissen Kongsv. 4 2662 Dovre
ENDELIG TILSYNSRAPPORT
Kommunens virkemiddelbruk til å påse etterlevelse av regelverk i barnehageloven
Dovre kommune
2 Innholdsfortegnelse
Sammendrag ... 3
1 Innledning ... 4
2 Om tilsynet med Dovre kommune ... 4
2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet ... 4
2.2 Tema for tilsyn ... 4
2.3 Om gjennomføringen av tilsynet ... 4
2.4 Om tilsynsrapporten ... 5
3. Kommunen som barnehagemyndighet – virkemiddelbruk ... 5
3.1 Rettslig krav ... 5
3.2 Fylkesmannens undersøkelser ... 5
3.3 Fylkesmannens vurderinger ... 6
3.4 Fylkesmannens konklusjon ... 6
4. Kommunens tilsynsvirksomhet ... 6
4.1 Rettslig krav ... 6
4.2 Fylkesmannens undersøkelser ... 7
4.3 Fylkesmannens vurderinger ... 7
4.4 Fylkesmannens konklusjon ... 8
3 Sammendrag
Tema og formål.
Det overordnede temaet for tilsynet er styrking av Dovre kommune som barnehagemyndighet.
Gjennom kontroll med kommunens overholdelse av de rettslige kravene skal eventuelt lovstridig praksis avdekkes og rettes opp.
Gjennomføring.
Fylkesmannen i Oppland varslet Dovre kommune i brev av 10. februar 2014. Fylkesmannen ba kommunen om å sende inn dokumentasjon, og dokumentasjonen ble mottatt innen fristen som var satt. Fylkesmannen gjennomførte intervjuer med ansatte i Dovre kommune 25. mars 2014.
Avdekkede lovbrudd.
Det ble ikke avdekket lovbrudd på de kontrollerte områdene i tilsynet.
Status på rapporten og veien videre.
Tilsynet avsluttes med endelig tilsynsrapport.
4 1 Innledning
Fylkesmannen i Oppland har i perioden fra 10. februar 2014 til dags dato gjennomført tilsyn med Dovre kommunens virkemiddelbruk til å påse etterlevelse av rettslige krav i barnehageloven.
2 Om tilsynet med Dovre kommune
2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet
Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven § 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf.
kommuneloven § 60 b.
Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet,
likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet.
I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt.
2.2 Tema for tilsyn
Hovedtemaet i tilsynet er å kontrollere om kommunen som barnehagemyndighet ivaretar sitt ansvar for å påse regelverksetterlevelse i barnehager jf. barnehageloven § 8. Kommunen er gjennom barnehageloven § 8 gitt ansvar for flere virkemidler for å følge med i at alle barnehager i kommunen driver en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet i samsvar med barnehageloven og rammeplanen.
Dovre kommune er valgt ut for tilsyn fordi Fylkesmannen ikke tidligere har gjennomført tilsyn med kommunen etter barnehageloven.
2.3 Om gjennomføringen av tilsynet
Tilsyn med Dovre kommune ble åpnet gjennom brev 10. februar 2014. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven § 60 c.
Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju.
Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet:
Organisasjonskart for kommunen.
Delegeringsreglement for kommunen og dokumentasjon knyttet til delegering for barnehagevirksomheten.
Kommunens årsmeldinger for barnehageområdet.
Skriftlige rutiner og retningslinjer for kommunens tilsyn med barnehager og all aktivitet som kommunen definerer som tilsynsaktivitet.
Fire tilsynsrapporter etter tilsyn med barnehager etter barnehageloven, med underliggende dokumenter.
Vedtekter for barnehagene.
Det ble gjennomført stedlig tilsyn 25. mars 2014.
Det ble avholdt intervjuer med:
Kommunalsjef Rune Pettersen.
Pedagogisk rådgiver Greta Talleraas.
5
Barnehagestyrer Marthe Lyngstad Brenden.
Barnehagestyrer Ole Kristian Rise.
2.4 Om tilsynsrapporten
Det ble ikke avdekket lovbrudd med de kontrollerte områdene. Tilsynet avsluttes med den endelige tilsynsrapporten. Fylkesmannen sine vurderinger bygger på den dokumentasjonen som har vært tilgjengelig i det aktuelle tidsrommet hvor tilsynet ble gjennomført. Vurderingene og konklusjonene i endelig tilsynsrapport tar kun utgangspunkt i situasjonen på tidspunktet for endelig tilsynsrapport.
3. Kommunen som barnehagemyndighet – virkemiddelbruk
3.1 Rettslig krav
I følge barnehageloven § 8 første ledd er «kommunen lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk». Kommunens
tilsynsaktivitet er hjemlet i barnehageloven § 16. I barnehageloven § 16 står det at «kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov.»
Barnehageloven § 8 utgjør sammen med § 16 bestemmelsene som regulerer
barnehagemyndighetens virkemiddelbruk. Kommunen skal ved godkjenning, aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Aktiv og god veiledning er et viktig virkemiddel for å oppnå gode barnehager og effektiv etablering og drift. De rettslige kravene er også omtalt i rundskriv F-08/2006 om
barnehageloven med forskrifter.
3.2 Fylkesmannens undersøkelser
Dovre kommune har en plan for tilsyn med barnehagene. Dovre kommune har to kommunale barnehager og ingen ikke-kommunale barnehager. Kommunen skal i følge planen gjennomføre tilsyn med hver barnehage en gang per år, og oftere ved behov. Det fremkommer i intervju at kommunen følger planen. Det blir også vist til årlige tilsyn fra barnehagemyndigheten i årsmeldingene for barnehagene.
Det framkommer i tilsynet at barnehagene har tett dialog med barnehagemyndigheten. Det vises gjennom tilsendte tilsynsrapporter at barnehagemyndigheten veileder barnehagene på de ulike tilsynsområdene ved behov.
I plan for tilsyn med barnehagene beskrives lovgrunnlaget det føres tilsyn med. Regionsamarbeidet trekkes fram som et forum der temaet lovforståelse drøftes og gjerne etter at en kommune har hatt tilsyn. Fylkesmannens regelverksamlinger blir også trukket fram som et ledd i å øke lovforståelse hos barnehagemyndigheten i kommunen. Det understrekes i tilsynet at det er viktig å holde fokus på at rammeplanen for barnehage og barnehageloven skal være en integrert del av arbeidet i
barnehagene.
Kommunen benytter ulike kilder for å skaffe seg kunnskap om barnehagene. Brukerundersøkelser og årsmeldinger i tillegg til styrermøter med saksliste og referat blir trukket frem. Det vises til at det i 2010 ble iverksatt tiltak for kvalitetsutvikling på bakgrunn av resultater i brukerundersøkelsen.
Eksternt kompetansemiljø, Dronning Maud Minnes Høgskole ble engasjert for tre år med veiledning for barnehagene. Brukerundersøkelsen 2011 og 2012 viste gode resultater. Det framkommer videre av dokumentasjonen at barnehagemyndighet så å si daglig har kontakt med barnehagene og deltar på enkelte foreldremøter og personalmøter gjennom året.
6
Det fremkommer i intervju at kommunens delegeringsreglement ikke samsvarer med praksis i kommunen. Delegeringsreglementet er under revidering, og nytt reglement skal etter planen vedtas av kommunestyret i løpet av 2014. Det fremkommer i alle intervju at kommunalsjef og rådgiver i administrasjonen anses som barnehagemyndighet, mens rådmannen og kommunestyret
representerer barnehageeier. Vedtak som barnehagemyndigheten fatter i sammenheng med tilsyn, adresseres til styrerne av barnehagene.
3.3 Fylkesmannens vurderinger
Dovre kommune har to barnehager og begge er kommunale. Plan for tilsyn med barnehagene i Dovre kommune viser at kommunen har oversikt over lovkravene det føres tilsyn med. Plan for tilsyn viser blant annet til barnehagelovens § 16 som lovgrunnlag for barnehagemyndighetens tilsyn med barnehagene. Dokumentasjonen viser at barnehagemyndigheten har satt søkelys på ulike bestemmelser i regelverket de siste årene. De ulike bestemmelsene har både vært tema for veiledning og tilsyn. Blant annet har det vært satt fokus på barnehageloven § 2 sitt krav om at barnehagene skal være en pedagogisk virksomhet, barnehageloven § 4 om foreldreråd og samarbeidsutvalg og barnehageloven § 18 om bemanning.
Dovre kommune fører tilsyn med sine barnehager hvert år. Barnehagemyndighet fører tilsyn ut i fra riktig lovforståelse og det henvises til lovverket i plan for tilsyn. Resultater fra brukerundersøkelser og årsmeldinger er kunnskap om barnehagene som benyttes systematisk i kvalitetsutviklingsarbeidet og som grunnlag for tilsyn og veiledning. Tilsynene i 2014 ble gjennomført som ledd i arbeidet med revidering av barnehagenes godkjenningsvedtak.
Fylkesmannen har avdekket svakheter knyttet til kommunens delegering av myndighet jf.
barnehageloven §§ 8 og 16 jf. kommuneloven § 6. Delegeringsreglementet viser at kommunalsjef ikke er tildelt den myndighet som utøves i praksis. Rådmannen og pedagogisk konsulent er samstemte i praksisen med hensyn til delegering. Delegeringsreglement og organisasjonskart samsvarer ikke. Det ser allikevel ut til at det er enighet om praksis. Dovre kommune arbeider med å få på plass et korrekt skriftlig delegeringsreglement. Fylkesmannen vil understreke viktigheten av at kommunen har et skriftlig delegeringsreglement som er i tråd med regelverket og som etterleves i praksis.
3.4 Fylkesmannens konklusjon
Dovre kommune som barnehagemyndighet ivaretar barnehagelovens krav til virkemiddelbruk for å ivareta kravene i barnehageloven § 8 jf. § 16.
Fylkesmannen oppfordrer Dovre kommune til å utarbeide delegeringsreglement som er i tråd med barnehageloven §§ 8 og 16 jf. kommuneloven § 6.
4. Kommunens tilsynsvirksomhet 4.1 Rettslig krav
Barnehageloven gir ingen bindende regler for hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres. Det er kommunen som skal beslutte hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres jf. forarbeidene til barnehageloven ot.prp.nr. 72 (2004-2005). Omfang og metode for kommunens tilsyn med
barnehagene er ikke lovfestet. Kommunens tilsyn skal være en kontinuerlig oppgave, og det er viktig at kommunen selv vurderer behovet for tilsyn ut fra lokale forhold og risikovurderinger.
Kommunens hjemmel for å føre tilsyn med barnehagene er barnehageloven § 16. Barnehageloven § 16 uttrykker at kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Tilsynsmyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlig. I forhold til
7
lovlighetskravet skal kommunen for eksempel vurdere om reglene om pedagogisk bemanning og rammeplanen er fulgt.
Tilsynsansvaret omfatter også tilsyn med barnehagens innhold og kvalitet. Rammeplanen angir barnehagens samfunnsmandat og er et redskap for barnehagens ansatte og et grunnlag for myndighetenes tilsyn med virksomheten.
Dersom kommunen oppdager ulovlige eller uforsvarlige forhold, kan den gi pålegg om retting.
Pålegget skal gis i form av et vedtak, og forvaltningslovens regler skal følges. Dersom pålegget om retting ikke overholdes, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten.
Kommunens vedtak om retting eller stenging kan påklages til Fylkesmannen, som kan prøve alle sider av vedtaket jf. forvaltningsloven § 34. Kommunen har også etter barnehageloven § 8 et
veiledningsansvar overfor barnehageeier. Ved god veiledning kan kommunen ofte få endret forhold til det bedre slik at det ikke blir nødvendig med pålegg om retting eller stenging.
4.2 Fylkesmannens undersøkelser
Dovre kommune bruker som oftest anmeldte og stedlige tilsyn. Barnehagene blir varslet skriftlig om tilsynet, og barnehagemyndigheten viser til hjemmel i barnehageloven § 16 som grunnlag for tilsynene. Barnehagemyndigheten viser også til de særlige lovgrunnlagene som skal undersøkes i det aktuelle tilsynet. Barnehagene mottar sammen med varsel om tilsyn et egenvurderingsskjema.
Egenvurderingsskjemaene angir tilsynsspørsmålene med tilhørende lovgrunnlag. Barnehagene må fylle ut med informasjon som svarer til lovkravene som barnehagemyndigheten viser til. Styrerne får tid til å forberede seg før tilsynet med utgangspunkt i dokumentasjonen som blir etterspurt.
Barnehagemyndigheten vurderer og konkluderer på de enkelte spørsmålene i
egenvurderingsskjemaet som blir en del av tilsynsrapporten. Det blir også skrevet merknader hvor barnehagemyndigheten har vurdert at praksis eller rutine er lovlig, men hvor det etter
barnehagemyndighetens vurdering er behov for forbedringer. Tilsynsrapportene og kommentarene i egenvurderingsskjemaene inneholder også veiledning til den enkelte barnehage.
Plan for tilsyn med barnehagene i Dovre kommune og intervjuer viser at styrere får tilsendt
tilsynsrapportene, og styrere følger opp eventuelle avvik og merknader i egne barnehager. Det kom fram i tilsynet at barnehagemyndighet følger opp eventuelle avvik og etterspør om avvikene er rettet opp. Dette ivaretas blant annet ved besøk i barnehagene eller i styremøter som avholdes hver tredje uke. Det tas referat fra møtene. I plan for tilsyn med barnehagene i Dovre kommune står det under oppfølging og pålegg pkt 2, at oppfølging av tidligere pålegg skal være en del av nye tilsyn.
4.3 Fylkesmannens vurderinger
Dovre kommune fører tilsyn hvert år med sine barnehager. I 2014 var tilsynet et ledd i revidering av barnehagenes godkjenningsvedtak. Plan for tilsyn med barnehagene i Dovre kommune gir en
oversikt over kommunens ansvar som barnehagemyndighet, lovgrunnlaget det føres tilsyn med, samt hvordan rapportering skal foregå og en oversikt over de ulike rollene ved tilsyn.
Egenvurderingsskjemaet og stedlig tilsyn avdekker eventuelle forhold som er lovstridige.
Barnehagemyndigheten har skrevet merknader i tilsynsrapportene, og disse er skrevet med den hensikt om å gi veiledning til styrerne i barnehagene.
Barnehagemyndigheten innhenter informasjon, både skriftlig gjennom egenvurderingsskjema, og muntlig gjennom intervjuer. Tilsynsrapportene inneholder tydelige vurderinger og konklusjoner.
Eventuelle lovbrudd eller svakheter som avdekkes i tilsynene blir fulgt opp gjennom veiledning og dialog eller som oppfølgingstilsyn.
8 4.4 Fylkesmannens konklusjon
Dovre kommune som barnehagemyndighet gjennomfører en tilsynsvirksomhet som er i tråd med barnehageloven § 8 jf. § 16.
Mette Lunde Caspersen Jon Kristian Sørmo
Rådgiver Tilsynsleder
