ENDELEG TILSYNSRAPPORT

(1)

ENDELEG

TILSYNSRAPPORT

Forvaltningskompetanse – avgjerder om særskild tilrettelegging

Stord kommune - Nysæter ungdomsskule

20.02.15

(2)

Innhald

1. Innleiing ... 3

2. Om tilsynet med Stord kommune – Nysæter ungdomsskule ... 3

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlege skular... 3

2.2 Tema for tilsyn ... 3

2.3 Om gjennomføringa av tilsynet ... 4

3. Generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak ... 4

3.1 Rettslege krav ... 4

3.2 Fylkesmannens vurderingar... 5

3.3 Fylkesmannens konklusjon... 6

4. Enkeltvedtak om særskild språkopplæring ... 6

4.1 Rettsleg krav... 6

5. Enkeltvedtak om teiknspråkopplæring ... 8

5.1 Rettsleg krav... 8

6. Frist for retting av lovbrot ... 9

7. Kommunen sin frist til å rette ...10

Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget ...11

(3)

1. Innleiing

Fylkesmannen opna 26. juni 2014 tilsyn med forvaltningskompetanse – avgjerder om særskild tilrettelegging ved Nysæter ungdomsskule i Stord kommune.

Felles nasjonalt tilsyn 2014–17 handlar om skolens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa og består av tre område for tilsyn: Skolens arbeid med elevane sitt utbytte av opplæringa, forvaltningskompetanse (som denne rapporten handlar om) og

skulebasert vurdering. Utdanningsdirektoratet har utarbeidd rettleiingsmateriell¹knytt til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og rettleiingssamlingar.

Det er kommunen som har det overordna ansvaret for at krava i opplæringslova blir etterlevde, jf. opplæringslova § 13–10 første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne tilsynsrapporten.

Tilsynet har avdekka tilhøve som ikkje er i samsvar med lovkrav. Den førebelse tilsynsrapporten ga eit førehandsvarsel om at Fylkesmannen kan vedta og påleggje kommunen retting av lovbrota, jf. forvaltningslova § 16. I denne endelege

tilsynsrapporten er det fastsett frist for retting av lovbrot som er avdekte under tilsynet.

Dersom lovbrota ikkje er retta innan fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting med heimel i kommunelova § 60 d.

Stord kommune hadde høve til å kommentere den førebelse tilsynsrapporten, jf.

forvaltningslova § 16, og frist for tilbakemelding var 31. januar 2014. Kommunen hadde kommentarar til kravet om pedagogisk kompetanse for dei som skal gjennomføre

særskilt språkopplæring.

2. Om tilsynet med Stord kommune – Nysæter ungdoms skule

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlege skular

Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som offentlege skular, jf. opplæringslova

§ 14–1 første ledd. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er tilsyn med det lovpålagde, jf. kommunelova § 60 b.

Fylkesmannens tilsyn med offentlege skular er utøving av myndigheit og skjer i samsvar med reglane for dette i forvaltningsretten.

I dei tilfella der Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blir dette sett på som lovbrot, uavhengig av om det er barnehagelova eller forskrifter fastsett i medhald av denne lova som er brotne.

2.2 Tema for tilsyn

Temaet for tilsynet er skulens forvaltningskompetanse i avgjerder om særskild tilrettelegging av opplæringa. Særskild tilrettelegging for elevar inneber avvik frå det ordinære opplæringstilbodet og er enkeltvedtak etter lova.

Hovudpunkt i tilsynet vil vere:

1 http://www.udir.no/Regelverk/Tilsyn/_Tilsyn/Rettleiingsmateriell-for-felles-nasjonalt- tilsyn-2014-2017/

(4)

- Generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak - Enkeltvedtak om spesialundervisning

- Enkeltvedtak om punktskriftopplæring - Enkeltvedtak om særskild språkopplæring - Enkeltvedtak om teiknspråkopplæring

Det overordna formålet med det nasjonal tilsynet er å medverke til at elevar får eit godt utbytte av opplæringa. For å sikre at dette gjeld for alle elevar, er elevar med behov for særskild tilrettelegging gjevne eigne rettar i opplæringslova.

Tilsynet skal medverke til at kommunen som skuleeigar syter for at skulen

 sikrar elevens rettstryggleik gjennom å involvere elevar og foreldre i vurderingane før skulen tek avgjerder om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet

 følgjer reglane for innhald i enkeltvedtak

 syter for å vurdere og kartleggje elevens behov på ein fagleg forsvarleg måte

 gjer vedtak som gjev gode føringar for å leggje til rette innhaldet i opplæringa Manglande forvaltningskompetanse i avgjerder om særskild tilrettelegging av opplæringa kan føre til at elevane ikkje får sikra rettane sine. Det kan òg føre til at avgjerdene ikkje gjev gode faglege føringar for innhaldet i opplæringa. Elevane står da i fare for å få ei opplæring som ikkje gjev eit forsvarleg utbytte.

Det er berre utvalde delar av saksbehandlingsreglane for enkeltvedtak som blir kontrollerte i tilsynet. Opplæringslova og forskrift til lova har òg krav som gjeld spesialundervisning, punktskriftopplæring og særskild språkopplæring som ikkje er inkluderte i dette tilsynet.

2.3 Om gjennomføringa av tilsynet

Tilsyn med Stord kommune vart opna gjennom brev 26. juni 2014. Fylkesmannens vurderingar og konklusjonar er baserte på skriftleg dokumentasjon, sjå vedlegg.

3. Generelle saksbehandlingsreglar for enkeltvedtak

3.1 Rettslege krav

Nedanfor har vi opplyst om dei rettslege krava som gjeld generelt for saksbehandling av enkeltvedtak. Vi viser òg til kva for reglar i opplæringslova og/eller forvaltningslova krava er knytte til.

Elevar og foreldre skal varslast før det blir gjort enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet.

Dersom foreldra eller elevane ikkje allereie har uttalt seg i saka, skal dei varslast før skulen gjer eit vedtak. Dei skal ha høve til å uttale seg innan ein nærmare fastsett frist, jf. forvaltningslova § 16. Skulen skal gje førehandsvarslet skriftleg.

Varslet til foreldra gjeld for elevar under 18 år. Når eleven er over 15 år, skal skulen varsle eleven sjølv om eleven er representert av foreldra. Skulen kan la vere å varsle dersom eleven eller foreldra har

(5)

- søkt eller bedt om vedtaket

- hatt høve til å gje sine synspunkt i saka

- fått kjennskap på annan måte til at skulen skal gjere eit vedtak og har hatt rimeleg tid til å uttale seg

Førehandsvarslet skal gjere greie for kva saka gjeld, og gje opplysningar om kva

føresegner i lova vedtaket byggjer på, og kva forhold rundt eleven sin skulesituasjon som er grunnlaget for vedtaket.

Førehandsvarslet skal innehalde det som er nødvendig for at elevar og foreldre kan ta vare på interessene sine på ein forsvarleg måte, jf. forvaltningslova § 16. Varslet må derfor innehalde dei faktiske forholda: Kva det varsla vedtaket vil innebere for eleven, kva for type avvik frå ordinær opplæring det dreier seg om og kva forhold som er grunnlaget for vedtaket.

Enkeltvedtaket skal innehalde grunngjeving for vedtaket ved å vise til heimelen, faktiske forhold som er lagde til grunn, og kva for omsyn som er vektlagde.

Eleven eller foreldra har rett til å klage på enkeltvedtaket. For å gje eleven eller foreldra ei reell moglegheit til å argumentere for sitt syn, må vedtaket vere skriftleg og

grunngjeve, jf. forvaltningslova §§ 24 og 27. Grunngjevinga skal vise til dei reglar og faktiske forhold vedtaket byggjer på, og kva for omsyn skulen har lagt mest vekt på, jf.

forvaltningslova § 25. Skulen treng ikkje å grunngje vedtaket dersom vedtaket

godkjenner ein søknad, og skulen ikkje har grunn til å tru at eleven og foreldra vil vere misnøgde med vedtaket.

Enkeltvedtaket skal innehalde informasjon om høve til å klage, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage.

Det er eit krav at brevet med enkeltvedtaket skal opplyse om dei formelle forholda som gjeld dersom eleven eller foreldra vil klage, jf. forvaltningslova § 27. Nærmare reglar for saksbehandling ved klage går fram av forvaltningslova §§ 27 – 32. Skulen må opplyse om at klagefristen er tre veker frå eleven eller foreldra fekk vedtaket, at klagen skal sendast til skulen, og kven som er klageinstans. Klageinstans ved dei ulike aktuelle typar enkeltvedtak går fram av opplæringslova § 15–2.

Enkeltvedtaket skal innehalde informasjon om retten til å sjå saksdokumenta.

Foreldra og elevane har rett til å gjere seg kjende med dokumenta som inngår i saka, jf.

forvaltningslova § 27. Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten. I nokre tilfelle har skulen grunn til å gjere unntak frå innsynsretten. Nærmare om innsynsretten og unntak frå innsyn går fram av forvaltningslova §§ 18 og 19.

3.2 Fylkesmannens vurderingar

Førehandsvarsel – kontrollspørsmål 1 – 3

Skulen skriv i eigenvurderingsskjemaet at dei ikkje har hatt saker dei siste åra det det har vore relevant med varsel før det blir gjort enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. Det er ikkje utdjupa i dokumentasjonen kvifor skulen meiner at det ikkje har vore relevant med førehandsvarsel. Skulen viser derimot til den innsendte rutineplakaten (vedlegg 10). På denne plakaten er det lagt inn ei rutine der skulen drøftar problem og eventuelle tiltak med foreldre før det vert vurdert tilvising til PPT.

(6)

Fylkesmannen legg til grunn at denne prosessen også blir brukt i andre tilfelle der det er aktuelt med avvik frå det ordinære opplæringstilbodet.

Skulen har sendt inn døme på enkeltvedtak om særskilt språkopplæring, der det er gjort avvik frå det ordinære opplæringstilbodet (vedlegg 11). Det blir i enkeltvedtaket om særskilt språkopplæring opplyst om at foreldre har fått høve til å uttale seg. Det aktuelle møtet er vist til med dato og tilvising til forvaltningslova § 16.

Fylkesmannen vurderer det slik at skulen med dette oppfyller kravet til førehandsvarsling.

Generelle sakshandsamingsreglar for enkeltvedtak – kontrollspørsmål 4 – 6 Skulen har sendt inn eit døme på enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. I dette vedtaket blir det gjort greie for kva føresegner i lova vedtaket byggjer på. Det blir både vist til lovheimel, samt gitt informasjon om innhaldet i heimelen og kva konsekvensar eit slikt vedtak har. Skulen grunngir vedtaket ut frå ei kartlegging som er gjort tidleg på hausten 2014, der det blir slått fast at eleven ikkje har tilstrekkeleg kunnskap i norsk til å følgje ordinær undervisning.

Enkeltvedtaket inneheld både informasjon om klagerett, klagefrist, klageinstans, samt retten for partane til å sjå dokumenta i saka.

3.3 Fylkesmannens konklusjon

Slik Fylkesmannen vurderer dokumentasjonen i tilsynet, oppfyller skulen dei krava lova stiller til førehandsvarsel før det blir fatta enkeltvedtak om avvik frå det ordinære opplæringstilbodet. Skulen oppfyller også krava til innhald i enkeltvedtaket.

4. Enkeltvedtak om særskild språkopplæring 4.1 Rettsleg krav

Nedanfor har vi opplyst om dei rettslege krava i tilsynet som gjeld for enkeltvedtak om særskild språkopplæring. Vi viser òg til kva for reglar i opplæringslova og/eller

forvaltningslova desse krava er knytte til. Krava kjem i tillegg til dei generelle saksbehandlingsreglane som er omtalte over i kapittel 3.

Elevar som har rett til særskild språkopplæring, skal ha eit enkeltvedtak.

Elevar med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkelege ferdigheiter i norsk til å følgje ordinær opplæring i skulen, jf.

opplæringslova § 2–8. Om nødvendig har elevane òg rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar. Skulen må syte for å kartleggje

norskferdigheiter før skulen vedtek særskild språkopplæring. Ei avgjerd om særskild språkopplæring gjeld rettar for ein bestemt person og er derfor eit enkeltvedtak, jf.

forvaltningslova § 2 og kapittel IV og V.

(7)

Enkeltvedtaket skal innehalde opplysningar om omfanget av opplæringa, kva for

læreplanar eleven skal følgje, organiseringa av opplæringa, kompetansekrav for dei som skal gjennomføre opplæringa.

Eleven skal kartleggjast før vedtak om særskild språkopplæring, jf. opplæringslova § 2–

8. Kartlegginga vil danne grunnlag for å vurdere behovet for språkopplæring og for å kunne ta stilling til omfanget (talet på timar og kor lenge), for kopling mot ordinær opplæring og eventuelt behovet for tospråkleg opplæring i fag eller morsmålsopplæring.

Skuleeigaren må òg ta stilling til kva for læreplan eleven skal bruke: læreplan i

grunnleggjande norsk for språklege minoritetar, eller ordinær læreplan i norsk. Skulen skal bruke ein eigen læreplan for morsmålsopplæring for elevar som får slik opplæring.

Organiseringa må gå klart fram av vedtaket. Kommunen kan organisere tilbodet om særskild språkopplæring i eigne grupper for nykomne elevar i inntil to år, jf.

opplæringslova § 2–8. Vedtak kan berre gjerast for eitt år om gongen. Det er en

føresetnad at skulen vurderer at eigne grupper er det beste for eleven. Denne vurderinga må komme fram av vedtaket. I vedtaket kan skulen òg gjere avvik frå læreplanverket.

På bakgrunn av omfang, val av læreplan og organisering må skulen i vedtaket ta stilling til kva for lærarkompetanse som er nødvendig for å gjennomføre opplæringa.

Det må til eit enkeltvedtak om stans i særskild språkopplæring når eleven blir overført til den ordinære opplæringa.

Skulen må kartleggje elevar som får særskild språkopplæring, undervegs i opplæringa, jf. opplæringslova § 2–8. Dette for å vurdere om elevane har tilstrekkelege ferdigheiter i norsk til å følgje ordinær opplæring på skulen. Før skulen overfører eleven til å følgje ordinær opplæring, må skulen gjere eit enkeltvedtak om stans i særskild språkopplæring.

Dette gjeld rettar for ein bestemt person og er derfor eit enkeltvedtak, jf.

forvaltningslova § 2 og kapittel IV og V.

4.2 Fylkesmannens vurderingar

I enkeltvedtaket om særskilt språkopplæring skulen har sendt inn, går det fram kva omfang opplæringa skal ha. Det er informasjon både om tal på timar i veka, samt kor lenge vedtaket er gyldig. Det går også fram kva læreplan eleven skal følgje (vedlegg 11).

Vidare skriv skulen at undervisninga vil gå føre seg i "gruppe og i klassen". Vedtaket seier ikkje noko om kompetansekrav for dei som skal gjennomføre den særskilte opplæringa, og Fylkesmannen legg då til grunn at det ikkje er krav om tospråkleg kompetanse.

Skulen skriv i vedtaket at eleven får tildelt 3 timar i veka "anna tilpassa opplæring" etter

§ 2–8, tredje ledd. Det går ikkje fram av vedtaket for kva grunnlag skulen har tildelt dette på, ut over setninga «Det er mogleg å leggje til rette for anna opplæring tilpassa føresetnaden til eleven». Opplæringslova § 2–8 omhandlar særskilt språkopplæring for elevar frå språklege minoritetar. Alle elevar har etter opplæringslova § 1–3 rett til tilpassa opplæring. Dersom ein elev skal få ein rett etter § 2–8, tredje ledd, må dette omfatte tiltak som er meint å gi eleven morsmålopplæring og tospråkleg fagopplæring.

Dette kan til dømes vere morsmålopplæring i form av fjernundervisning, eller intensivundervisning i kortare periodar.

(8)

Skulen har også sendt inn døme på at det blir gjort enkeltvedtak om opphør av den særskilte språkopplæringa når eleven blir innrullert i den ordinære opplæringa (vedlegg 12).

4.3 Fylkesmannens konklusjon

Ut frå dokumenta i tilsynet oppfyller skulen delvis lova sine krav når det kjem til innhald i enkeltvedtaket.

Slik Fylkesmannen vurderer den innsendte dokumentasjonen oppfyller ikkje skulen lova sine krav til grunngjeving når dei gir to timar i veka til «anna tilpassa opplæring», jf. § 2–8, tredje ledd. Det må gå tydeleg fram av vedtaket kva dette inneberer for eleven.

5. Enkeltvedtak om teiknspråkopplæring

5.1 Rettsleg krav

Nedanfor har vi opplyst om dei rettslege krava i tilsynet som gjeld for enkeltvedtak om teiknspråkopplæring. Vi viser òg til kva for reglar i opplæringslova og/eller

forvaltningslova desse krava er knytte til. Krava kjem i tillegg til dei generelle saksbehandlingsreglane som er omtalte over i kapittel 3.

Elevar som har behov for teiknspråkopplæring, skal ha eit enkeltvedtak basert på ei sakkunnig vurdering.

Elevar som har teiknspråk som sitt første språk, eller som etter sakkunnig vurdering har behov for slik opplæring, har rett til opplæring i og på teiknspråk, jf. opplæringslova

§ 2–6.

Før skolen gjer vedtak om teiknspråkopplæring, skal PPT ha laga ei sakkunnig vurdering, jf. opplæringslova § 2–6. Den sakkunnige vurderinga skal ta stilling til kva slags behov eleven har for slik opplæring. Ei avgjerd om teiknspråkopplæring gjeld rettar for ein bestemt person og er derfor eit enkeltvedtak, jf. forvaltningslova § 2 og kapittel IV og V.

Enkeltvedtaket skal innehalde opplysningar om organiseringa av opplæringa og kompetansekrav for dei som skal gjennomføre opplæringa.

Kommunen kan fastsetje at opplæringa i grunnskolen på teiknspråk skal gå føre seg på ein annan skole enn på den skolen eleven normalt høyrer til, jf. opplæringslova § 2–8. I enkeltvedtaket må skolen fastsetje korleis opplæringa skal organiserast for eleven.

Elevens rettar, sakkunnig vurdering og organiseringa av slik opplæring i kommunane er grunnlaget for vedtaket. Skolen må innafor denne ramma fastsetje krav til kompetanse hos undervisningspersonalet.

5.2 Fylkesmannens vurderingar

Om det vert gjort enkeltvedtak for elevar som etter sakkunnig vurdering har behov for teiknspråkopplæring (kontrollspørsmål 19)

I eigenvurderingsskjemaet har ikkje skulen svart på dette spørsmålet, men i følgje Kundetorget har skulane mynde til å gjere slike vedtak. Nysæter ungdomsskule har lagt

(9)

fram eit døme på vedtak der det vert vist til opplæringslova § 2–6 (vedl 9). Det er likevel noko uklart om dette er eit sjølvstendig vedtak om teiknspråkundervisning, eller eit slikt vedtak allereie eksisterte, og at dette vedtaket berre gjeld fritak frå opplæring i språkleg fordjuping. Det siste synast mest truleg.

Vedtaket er heimla i § 2–6, men denne paragrafen gir ikkje høve til fritak frå (deler av) opplæringsplikta. Rette heimel for fritaket frå opplæring i språkleg fordjuping vil soleies vere opplæringslovforskrifta § 1–9.

I vedtaket som er lagt fram av Nysæter ungdomsskule, går det ikkje fram om det er gjort nokon sakkunnig vurdering av eleven. Det går derimot fram at skulen har drøfta saka med PPT og Statped Vest. Dersom dette berre gjeld fritak frå språkleg fordjuping, gjeld neppe kravet om sakkunnig vurdering. Sjølv om opplæringslova § 2–1 fjerde ledd krev sakkunnig vurdering ved fritak frå deler av opplæringsplikta, gjeld dette kravet neppe ved fritak for språkleg fordjuping i forskrifta § 1–9. Føresegna krev derimot søknad frå foreldra (samtykke), og Fylkesmannen kan ikkje sjå at det går fram av vedtaket at slik søknad ligg føre.

(For orden skuld vil Fylkesmannen opplyse om at tilvisinga til offentleglova i vedtaket gjeld den gamle offentleglova. Rett heimel etter den nye offentleglova er § 13, jf. fvl § 13.)

5.3 Fylkesmannens konklusjon

Slik Fylkesmannen ser, gjeld det framlagte vedtaket fritak frå kravet om opplæring i språkleg fordjuping. Dette ligg utanfor tilsynstemaet. Vi vil likevel vise til det som er sagt ovanfor om rett heimel og krav om søknad.

6. Frist for retting av lovbrot

Fylkesmannen har i kapittel 4 konstatert lovbrot. I denne rapporten får Stord kommune frist til å rette lovbrot, jf. kommunelova § 60 d.

Frist for retting er 4. mai 2015. Kommunen må innan denne datoen sende

Fylkesmannen ei erklæring om at det ulovlege forholdet er retta, og ei utgreiing om korleis lovbrotet er retta.

Dersom lovbrot ikkje er retta innan den fastsette fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Eit eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og kan klagast på, jf. forvaltningslova kapittel VI.

Følgjande pålegg er aktuelle å vedta etter utløpet av rettefristen i denne rapporten:

Enkeltvedtak om særskild språkopplæring

1. Stord kommune må syte for at Nysæter ungdomsskule ved behov for og stans av behov for særskild språkopplæring oppfyller forvaltningslova § 2 og kapittel IV og V og opplæringslova § 2–8.

Stord kommune må i samband med dette sjå til at:

(10)

a. Skulen i sine vedtak klargjer kva for tiltak som vert gitt for å oppfylle kravet om

«anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane» for å kompensere for

manglande personale til morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring, jf.

opplæringslova § 2–8, tredje ledd.

7. Kommunen sin frist til å rette

Som nemnt ovanfor, har kommunen fått ein frist for å rette dei ulovlege forholda som er konstaterte i denne rapporten.

Frist for tilbakemelding er 4. mai 2015.

Kommunen har rett til innsyn i saksdokumenta, jf. forvaltningslova § 18.

Johan Sverre Rivertz Kjetil Stavø Høvig

Tilsynsleiar Rådgjevar

(11)

Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget

Følgjande dokument inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet:

 Vedlegg 1: Eigenvurdering Nysæter ungdomsskule

 Vedlegg 2: Rutineplakat – Nysæter ungdomsskule

 Vedlegg 3: Vedtak om særskild språkopplæring for elevar frå språklege minoritetar, jf. §2–8 – Nysæter ungdomsskule

 Vedlegg 4: Enkeltvedtak – Oppheving av enkeltvedtak om særskild norskopplæring

– Nysæter ungdomsskule

 Vedlegg 5: Enkeltvedtak – sjå opplæringslova § 2-6 – Nysæter ungdomsskule