Torunn Olsen
Destinasjon Brussel Beslutningsprosessen og
sentrale aktørers medvirkning i EFs arbeidslivspolitikk
Fafo-rapport 211
© Forskningsstiftelsen Fafo 1996 ISBN 82-7422-171-0
Omslag: Jon S. Lahlum Omslagsfoto: Jon S. Lahlum Trykk: Falch Hurtigtrykk
Innhold
Forord ................. 7
En leserveiledning ... ... 10
Forkortelser ........... 11
Sammendrag ... 1 3 1 Innledning ... 39
1.1 Beslutningsarenaen knyttet til Fellesskapets arbeidslivspolitikk ... 40
1.2 Samhandling mellom arbeidsmarkedets parter og myndighetene .... 40
1.3 Tilgrensende problemstillinger ... . . ... 42
1.4 Den komparative undersøkelsen ....... 44
1.5 Reell, formell og uformell forhandlingsprosess ... 47
1.6 Presentasjon av rapporten ... ... ... 48
2 Metode ............... 51
2.1 Eksplorativ forskning ... . . . ... 51
2.2 Valg av case ........... 51
2.3 Kilder ... 53
2.4 Den praktiske gjennomføringen ... ... 54
2.5 Tilgangsproblemer ... 58
2.6 Representativitet og generaliserbarhet ....... 59
2.7 Avsluttende kommentarer ... ... 60
3 EFs lovgivningsprosess med hensyn til arbeidslivsspørsmål ... 63
3.1 Rammene for EFs lovgivningsprosess i arbeidslivsspørsmål ... 63
3.2 En oversikt over lovgivningsprosessen ...... 64
3.3 Kommisjonen ............... 67
3.4 Den økonomiske og sosiale komite (0KOSOK) ... ... ... 81
3.5 EF-parlamentet (EP) ....... ... ... ... 82
3.6 Ministerrådet ....... . . ... ....... . . . ....... 87 3.7 Avslutning ... 11111111 •••••••••• " ••••••••••••• , ••• 111 ••••• 92
4 De nasjonale EF/EU-beslutningsstrukturene ... 95
4.1 Danmark ... 95
4.2 Tyskland .................................................................................... 110
4.3 Avsluttende kommentarer .............................................. 126
5 Ansettelsesbevis ... 129
5.1 En rask og ukontroveriell beslutningsprosess ........ . ................ 129
5.2 Forløpet: Et overblikk ................................................. 131
5.3 Kommisjonens begrunnelse for direktivforslaget ............................. 132
5.4 Tysk og dansk regulering av saksfeltet.. ...................... � ................ 133
5.5 Kommisjonens forarbeid (fase 1) ... 136
5.6 Forhandlingene (fase 2) ... 143
5.7 Rådet vedtar direktivet (fase 3) ... 155
5.8 Avsluttende kommentarer ... 155
6 Gravide kvinner ... 159
6.1 Et omstridt direktiv ................................................................... 159
6.2 Forløpet: Et overblikk ............................... ........................... 162
6.3 Direktivforslagets opprinnelse . ........................................ 167
6.4 Utgangspunktene ....................................................... . .. . ..................... 169
6.5 Forarbeidet (fase 1) ...................................... ......................... 171
6.6 Den første forhandlingsrunden (fase 2) ... 179
6.7 Forhandlingene i regi av ministerrådet (fase 3) ... 194
6.8 Den avsluttende fasen (fase 4) ... 209
6.9 Avslutning .................................................. 220
7 Arbeidstid ... 225
7.1 En svært vanskelig prosess .......... ........................................... 225
7.2 Forløpet: et overblikk ................................................ ............... 227
7.3 Direktivforslagets opprinnelse .................................. ................ 230
7.4 Utgangspunktene .......................... ................................................. 232
7.5 Forarbeidet (fase 1) ... 235
7.6 Den første forhandlingsrunden (fase 2) ... 242
7.7 Forhandlingene i regi av ministerrådet (fase 3) ... 259
7.8 Den avsluttende fasen (fase 4) ... 285
7.9 Avslutning ......................................................................................... 294
4
8 Fellestrekk fra lovgivningsprosessen som
førte fram til tre direktiver ... 297
8.1 Direktivene: svar på gårsdagens problemer? ... 297
8.2 Å tøye grenser: striden om hjemmelsgrunnlaget ... . . . 298
8.3 A hegne om egen gård ... . . ....... ... 299
8.4 Mange interessenter og mange fallgruber ... 299
8.5 Nasjonale forskjeller: en utfordring for EU ....... 300
8.6 Forhandlinger, kompromisser og minimumsløsninger ... . ... 301
8.7 Det uformelle er viktig! ....... . ........ . . . . ... 303
8.8 Ressurskrevende arbeid ..... . . ....... 304
8.9 Språk- og oversettelsesproblemer ............ 305
8.10 Nasjonal koordinering og gjennomslagskraft ... . ... 305
8.11 Profesjonalisering av politikken? ....... 306
8.12 Nasjonal eller europeisk arena for interessefremming? ... 307
8.13 Interessefremming: overfor hvem og når? ....... 309
8.14 Avsluttende kommentarer ... ... 312
9 Avslutning ... 313
9.1 Innledning ... . ... . .. . . .. 313
9.2 Gårsdagens problemer? ... . ... 313
9.3 Demokratidebatten ... . ....... 315
9.4 EUs implementeringspolitikk ... . . . 323
9.5 Behov for mer kartlegging ....... 331
Litteratur ... 335
Vedlegg 1 Muntlige kilder ... ....... ... . ... 340
6
Forord
EUs lovgivningsprosess angår oss!
Selv om Norge ikke er medlem av EU, og vi ikke kan delta i de formelle forhandlin
gene i regi av unionsrådet, er det flere grunner til at norske aktører bør være opptatt av EUs lovgivningsprosess. For det første må Norge forholde seg til EUs lovgivning som følge av EØS-avtalen. Dette gjelder i høy grad også innen det arbeidsrettslige området. Arbeidsmarkedets parter har tradisjonelt spilt en sentral rolle ved utfor
mingen av arbeidslivspolitikken i Norge og spørsmålet melder seg om dette vil en
dre seg som følge av utviklingen på europeisk nivå. Det er mye som tyder på at flere arbeidsrettslige spørsmål vil bli regulert fra europeisk nivå. Med Maastricht-avtalen har EU fatt utvidet myndighet til å regulere dette området. Nye, eller mer presise, kompetanseområder er blant annet arbeidsvilkår og informasjon til og konsultasjon med arbeidstakere. Maastricht-avtalen innebærer dessuten at EU kan vedta direktiv med kvalifisert flertall på flere saksområder innen arbeidsrettens område. I tillegg kan Den sosiale protokollen i Maastricht-avtalen føre til at man i større grad lykkes med å komme fram til enighet på europeisk nivå, ved at arbeidsmarkedets parter har an
ledning til å forhandle fram avtaler.
For det andre, siden Norge ikke er representert i de formelle forhandlinge
ne i regi av unionsrådet, vil en bedre forståelse av det reelle forhandlingsspillet bli dessto viktigere. Dersom norske aktører ønsker å påvirke EUs lovgivningsprosess er det viktig å kjenne de uformelle spillereglene, så vel som de formelle. Norske aktører kan bygge på erfaringene til danske og tyske aktører, både med hensyn til organisering av de nasjonale beslutningsstrukturene og med hensyn til påvirkning direkte på det europeiske nivået.
For det tredje, reiser utviklingen på europeisk nivå en rekke spørsmål som berører norske aktører direkte. De fleste norske arbeidstaker- og arbeidsgiverorga
nisasjoner er medlemmer av en europeisk interesseorganisasjon og en debatt om hva slags beslutningsstrukturer som er ønskelig på europeisk nivå, og hvilken rolle ar
beidsmarkedets parter på europeisk og nasjonalt nivå bør spille innen denne struk
turen, bør derfor i høy grad også oppta norske aktører.
Denne rapporten handler om oppstrømsfasen i EFs lovgivningsprosess, det vil si beslutningsprosessen fram til endelig vedtak i ministerrådet. Rapporten av
grenser seg til lovgivningsprosessene knyttet til arbeidsrettslige spørsmål. Vårt ut
gangspunkt har vært at selv om rollene og oppgavene til institusjonene er definert,
er det rom for at aktører handler ut over det forhåndsdefinerte. Vi har derfor søkt å fange opp de uformelle kontaktene så vel som de formelle, med spesiell fokus på de nasjonale aktørene. Rapportens innhold kan bidra til å øke norske aktørers for
ståelse for EUs lovgivningsprosess innen arbeidsrettens område. Den bygger i stor grad på danske og tyske erfaringer slik de fortonet seg på begynnelsen av 90-tallet.
I tillegg til å beskrive hendelsesforløpene, peker vi på en rekke felles erfaringer ak
tørene har gjort, samt svakheter og sterke sider ved beslutningssystemene.
Håpet er at denne rapporten vil spore til debatt om hvordan arbeidsmarke
dets parter kan delta i utviklingen av EUs arbeidslivspolitikk på en meningsfyllt måte. Spørsmålet kan ses som en del av EUs demokratidebatt. I denne debatten har man i første rekke vært opptatt av maktfordelingen mellom EUs ulike insti
tusjoner og hvilken rolle de folkevalgte organene (Europaparlamentet og de na
sjonale parlamentene), kan spille. For arbeidsmarkedets parter vil denne debat
ten være mangelfull dersom man ikke også diskuterer hvilken rolle partene i arbeidslivet kan spille i utformingen av EUs arbeidslivspolitikk. Det har allere
de skjedd store endringer på dette området ved innføringen av forhandlingsop
sjonen i Den sosiale protokollen, men erfaringene med denne ordningen er be
grenset. En problematisering omkring den «tradisjonelle» lovgivningsprosessen, som denne rapporten omhandler, koblet med de nye erfaringene man gjør seg med direkte forhandlinger mellom arbeidsmarkedets parter på europeisk nivå, bør imidlertid være et godt utgangspunkt for en bredere debatt om hva som er en «god» framgangsmåte for å regulere arbeidsrettslige spørsmål på europeisk nivå. Hvilken rolle skal de ulike interesseorganisasjonene ha i forhold til EUs institusjoner og hvilke representativitetshensyn skal man legge til grunn?
Denne rapporten er sluttproduktet fra prosjektet
«Nasjonal deltakelse i EFs arbeidslivsregulering»
som ble igangsatt høsten 1993. Prosjektet var finansiert av Administrasjonsdepartementet v/Arbeidsgiveravdelingen, Landsorgani
sasjonen i Norge, LO-Stat, Norsk T jenestemannslag, Norsk Kommuneforbund og Akademikernes Fellesorganisasjon. Det var opprettet en referansegruppe som bestod av Grethe Kværner Ueland og Asbjørn Nordli, begge Administrasjons
departementet, Stein Gunnes, LO, Per Overrein, LO-Stat, Jan Tore Strandås, NKF og Truls Frogner, AF. NTL var representert med Inger Lise Rønning fram til august 1995 og senere med Berit Asker Krogh.
Feltarbeidet ble igangsatt vinteren 1993/94. Hilvi Auerdahl gjennomfør
te det tyske feltarbeidet. Hun har skrevet det tyske arbeidsnotatet og levert det tyske underlagsmaterialet. Tusen takk Hilvi! Uten din innsats ville vi ikke ha kommet så langt. Undertegnede gjennomførte feltarbeidet i Brussel, Luxembourg og Danmark, skrev arbeidsnotatet om Danmark, det danske underlagsmaterialet og er ansvarlig for innholdet i denne sluttrapporten.
8
Totalt ble 67 personlige intervjuer og 12 telefonintervjuer gjennomført. Alle har på hver sin måte bidratt med verdifull informasjon. Takk til alle som lot seg intervjue!
Vi fikk tilgang til langt flere arkiv enn det vi først trodde var realistisk, noe som ga oss et langt mer komplett og helhetlig bilde. Det vellykkete feltarbeidet før
te imidlertid til at omfanget av dokumenter som skulle gjennomgås, sorteres og analyseres ble betraktelig større enn først antatt, noe som førte til at prosjektets tids
rammer ble overskredet. Jeg vil derfor spesielt takke referansegruppa for deres tål
modighet! Rapporten kom til slutt i havn.
Torunn Olsen
Arendal, oktober 1996
En leserveiledning
Heller enn å gjøre sammendraget til en gjennomgang kapittel for kapittel, har vi valgt å oppsummere innholdet i temablokker. Det vil si at sammendraget er en syn
tese av hele rapporten.
I begynnelsen av hvert av de tre kapitlene som omhandler direktivene, er det tatt med en oppsummering av de viktigste kjennetegnene ved lovgivningsproses
sen og forløpet. I kap,ittel 8 behandles de tre lovgivningsprosessene under ett, - dette kapitlet har således karakter av en oppsummering.
For lesere med begrenset tid, anbefales sammendraget, samt kapitlene 8 og 9.
I kapittel 9 tydeliggjøres hvorfor temaene som denne rapporten berører har rele
vans for norske aktører.
10
Forkortelser
AC AM AT BDA BDI CDU CEC CEEP CEMR CESI COPA COREPER CSU DA DAG DBB DEFS DGB DGV E M F EP E U RO-FI ET FTF HMS ILO KAD KL LH LO SALA SPD TUC TUTB UM UNICE 0KOSOK
Akadem ikernes Centralorganisation Arbejdsmin isteriet i Danmark Arbejdsti lsynet i Danmark
Bundesvereinigung der deutschen Arbeitsgeberverbande Bundesverband der Deutschen I ndustrie
Christlich-Demokratische Union
Confederation Europeene des Cadres. The European Confederation of Executive Staff
Centre Europeen des Entreprises Publique. Den europeiske i nteresseorganisasjonen for offentlige forretningsvirksomheter Council of European Mun icipalities and Regions. Også kjent som CCR E (Conseil des communes et regions d'europe)
Confederation europeene syndical i ndependente. The European Confederation of Independent Trade U nions
Comite des organisations Professionnelles Agricole de la CE.
Com mittee of Agricultural Organisations in the EC De faste representanters komite
Christlich-Soziale U n ion Dansk Arbejdsgiverforening Deutsche Angestel ltengewerkschaft Deutscher Beamtenbund
Den Europeiske Fag lige Samorganisasjon Deutscher Gewerkschaftsbund
Genera ldirektorat V (ansvar for arbeidsl ivs- og sosia lpol itikk) European Metalworkers' Federation
E F-parlamentet
The European Regional Organisation of the I nternational Federation of Commercial, Clerical, Professional and Technical E mployees
Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd Helse, miljø og sikkerhet
International Labour Organisation Kvindeligt Arbejderforbund Kom munernes La ndsforening Ledernes Hovedorganisasjon Landsorganisasjonen i Danmark
Sammenslutn ingen av Landbrugets Arbejdsgivere Sozia ldemokratische Partei Deutschlands Trade U n ion Congress
European Trade Union Technical Bureau Udenrigsministeriet i Danmark
Union of Industrial and Employers' Confederations of Europe Den økonomiske og sosiale komite
12
Sammendrag
Formålet
I utgangspunktet visste vi en del om de formelle lovgivningsprosedyrene i EF; Hvilke institusjoner som skulle uttale seg, hvor mange ganger, tidsfrister og hvor mange stemmer de ulike medlemslandene i ministerrådet hadde. Men vi visste mindre om hva som egentlig foregikk. Mye ble sagt, men lite var dokumentert. Hovedformålet med dette prosjektet var å få bedre innsikt i den reelle beslutningsprosessen og inn
hente kunnskaper om hvordan nasjonale aktører og aktører i EFs institusjoner sam
handlet i denne prosessen. Ønsket var å gi et mer nyansert bilde av hva som faktisk skjer på europeisk nivå, og hva som skjer i samhandlingen mellom det europeiske nivået og det nasjonale; hvem deltok hvor og når, og hvilken vekt ble deltakelsen tillagt.
Vi arbeidet ikke ut fra presise oppfatninger om hva vi studerte i form av en teori. Målet var i første omgang å danne et visst overblikk - å tegne et grovt kart.
Riktignok var vi spesielt opptatt av hvilken rolle kommisjonen (DG V) spilte i lys av Peters (1992) utsagn om at det har utviklet seg egne organisasjonskulturer i de ulike generaldirektoratene i kommisjonen og i lys av Lodge (1 989) sin påstand om at samspillet mellom kommisjonens byråkrater og det nasjonale embetsverket er så sterkt at det utgjør en konspirasjon. Formålet med prosjektet var derfor også å bidra til å avdekke myter og realiteter.
Kartleggingen
Vi definerte de sentrale aktørene og institusjonene til å være de som var direkte involvert i Fellesskapets lovgivningsprosess, de nasjonale institusjonene som koor
dinerte europapolitikken på vegne av nasjonalstaten og de mest sentrale arbeids
markedsparter på nasjonalt og europeisk nivå.
For å unngå at informantene redegjorde for lovgivningsprosessens idealtilstand, det vil si hvordan den er definert i traktaten og i institusjonenes ulike retningslin
jer, valgte vi å kartlegge konkrete historiske beslumingsforløp. Tre direktiver ble valgt;
nemlig direktivene om ansettelsesbevis, gravide kvinner og kvinner som nylig har født, og arbeidstid. Ett av direktivene var hjemlet i Romatraktatens artikkel 1 00 mens de to andre var hjemlet i artikkel 1 1 8A. Sistnevnte omtales ofte som traktatens arbeids
miljøbestemmelse. Valget av to arbeidsmiljødirektiv gjenspeiler at det er på dette
saksfeltet EF har vært mest aktive i å regulere. Direktivene var også valgt fordi de var relativt nylig vedtatt og derfor ville gi oss et godt utgangspunkt med hensyn til informasjonsinnhenting; informantenes hukommelsestap ville være minst mulig.
Kartleggingen omhandler således perioden 1990-93. Ideelt skulle vi har kartlagt de nasjonale aktørenes medvirkning i samtlige 1 2 medlemsland, men det var ikke rea
liserbart innen prosjketets rammer. Vi avgrenset oss til to land og Danmark og Tysk
land ble valgt.
Kartleggingen er basert på personlige intervjuer med aktører som selv deltok i prosessen, samt arkivinnsyn og gjennomgang av saksdokumenter for øvrig. 67 personlige intervjuer og 12 telefonintervjuer er gjennomført. Vi fikk tilgang til langt flere arkiv enn vi først trodde var realistisk. For Danmarks vedkommende fikk vi en god oversikt over den formelle beslutningsprosessen ved hjelp av EF-spesialutvalgets dokumenter, kombinert med arkivinnsynet i interesseorganisasjonene. Supplert med intervjuene, hvor fokus i stor grad var på uformelle kontakter, har vi dannet oss et rimelig godt bilde av de tre lovgivningsprosessene sett med danske øyne. Det sam
me kan ikke sies for det tyske caset. Fra det tyske feltarbeidet har vi skaffet oss en god oversikt over den formelle siden ved de tyske beslutningsprosessene først og fremst fra arkivinnsynet, mens kartleggingen av de uformelle kontaktene er av mer begrenset art. I tillegg til feltarbeidet i Danmark og Tyskland ble også et omfattende feltarbeid gjennomført på europeisk nivå. Vi gjennomførte intervjuer med sentrale aktører og innhentet skriftlig materiale fra EFs ulike institusjoner og de europeiske interesseorganisasj onene.
Vi har ikke avdekket alt. Det er ikke mulig. Men vi mener å ha fanget opp en rekke trekk ved lovgivningsprosessene som bidrar til å gi et mer helhetlig bilde.
Vår studie har konsentrert seg om ett av flere saksområder innen EF; nemlig det arbeidsrettslige. Sentrale institusjoner innen dette saksområdet er Generaldirekto
ratet for sysselsetting, arbeidsmarkedsforhold og sosiale spørsmål (DG V), EF-par
lamentets Utvalg vedrørende sosiale spørsmål, sysselsetting og arbeidsmiljø (sosial
utvalget), rådet for arbeids- og sosialministre samt ministerrådets arbeidsgruppe for sosiale spørsmål (sosialgruppa). Vi vil ikke generalisere fra dette saksområdet til andre eller tillovgivningsprosessene innen EF generelt. Det har vi ikke grunnlag for. Hva som er realiteter innen dette politikkområdet, kan være myter i andre, og omvendt.
Tre lovgivningsprosesser: En oversikt
Selv om vi snakker om en lovgivningsprosess, er det i realiteten mange beslutnings
prosesser som løper parallelt og som alle knytter seg til det samme direktivforslaget fra kommisjonen.
14 Sammendrag
Ansettelsesbevis
Direktivet om ansettelsesbevis var det første direktivet på det arbeidsrettslige om
rådet til å bli vedtatt med henvisning til Det sosiale charteret. Hjemmelsgrunnlaget var Romatraktatens artikkel 1 00 og innebar at konsultasjonsprosedyren ble fulgt, hvilket vil si at EF-parlamentet ble hørt en gang, og ministerrådet måtte vedta di
rektivet med enstemmighet.
Lovgivningsprosessen knyttet til dette direktivet pekte seg ut på tre måter.
For det første tok prosessen i underkant av 11 måneder, noe som regnes for å være svært rask. For det andre kom rådet til politisk enighet før EF-parlamentet hadde uttalt seg, noe som ligger langt utenfor det normale. Og for det tredje var det et relativt ukontroversielt direktiv. Direktivforslaget førte ikke til store diskusjoner eller van
skelige forhandlingssituasjoner, verken på fellesskapsnivå, i Danmark eller i Tyskland.
Den viktigste forhandlingsarenaen var i regi av rådet. Siden rådet hadde kom
met fram til politisk enighet før EF-parlamentet hadde uttalt seg, spilte parlamentet en relativ marginal rolle. Direktivforslaget ble i utgangspunktet regnet for å ha relativt liten betydning i Danmark og Tyskland. Det var andre direktivforslag som var på dagsorden samtidig, som opptok de nasjonale aktørene langt mer, bl.a. gravide kvin
ner- og arbeidstidsdirektivene.
Det som opptok arbeidsmarkedets parter og embetsverket i Danmark var spørsmålet om direktiver kunne implementeres med henvisning til kollektive avtaler.
De danske aktørene forsøkte å ra inn en egen bestemmelse om at direktivet ikke fmner anvendelse på kollektive avtaler som er minst like gunstige som direktivet, men dette lyktes de ikke med. Danskene måtte nøye seg med en sluttbestemmelse om at di
rektivet kan implementeres ved at medlemsstatene sikrer at partene i arbeidslivet innfører de nødvendige bestemmelser ved avtale. I Danmark skapte dette direktivet større debatt etter det ble vedtatt på fellesskapsnivå, enn før. Dette skyldes i høy grad at direktivet ble implementert ved lov, noe ikke alle de sentrale aktørene var enige i.
Til tross for at det ikke var sammenfallende syn mellom forbundsregjeringen og partene i arbeidslivet, vakte direktivforslaget ingen store diskusjoner i Tyskland.
De tyske arbeidsgiverorganisasjoner og flere ministerier så ikke behovet for å regu
lere disse spørsmålene på fellesskapsnivå. Siden direktivet ikke ville ra nevneverdige konsekvenser i Tyskland og de fleste medlemslandene stilte seg positive til direktiv
forslaget, ønsket ikke forbundsregjeringen å motarbeide forslaget. Istedenfor gikk forbundsregjeringen inn for å oppnå en så fleksibel regulering som mulig i forhand
lingene på europeisk nivå. Stort sett fikkTyskland gjennomslag for sine merkesaker bortsett fra på ett punkt.
Gravide kvinner
Direktivet om gravide arbeidstakere og arbeidstakere som nylig har født eller som ammer (gravide kvinner-direktivet) var omstridt under hele lovgivningsprosessen.
Direktivforslaget førte til en rekke ulike konflikter, både internt i organisjoner, mellom medlemslandene og mellom EFs ulike institusjoner. Denne lovgivnings
prosessen viser imidlertid hvordan konfliktfYlte forhandlinger med grunnleggende interessekonflikter utviklet seg til solide allianser. Før rådet var kommet fram til en felles holdning, var forhandlingene preget av betydelige interessekonflikter mellom medlemslandene. Da enighet endelig ble nådd, framsto flertallet av rådet som en solid enhet og forsvarte rådets posisjon i det avgjørende slaget mot EF-parlamentet og kommisjonen.
I
den avsluttende fasen foregikk det en maktkamp mellom de tre sentrale institusjonene; kommisjonen, EF-parlamentet og ministerrådet. Forhandlingene var i en periode låste. Det sto mye prestisje på spill og ingen ønsket å tape. Til slutt var det de formelle kravene til lovgivningsprosessen som satte grenser for institusjonenes handlingsrom. Tiden var i ferd med å løpe ut og man risikerte at direktivforslaget ville falle. Kommisjonens, og især kommissær Papandreous, sentrale rolle kom tydelig til syne. Siden rådet var splittet og EF-parlamentet hadde fremsatt endringsforslag ved annengangsbehandling, lå direktivforslagets skjebne i hendene på kommisjonen.
I
tolvte time bøyde kommisjonen av etter at rådet hadde tatt høyde for en rekke av EF-parlamentets synspunkter.I
lovgivningsprosessens innledende faser var det arbeidsmiljødelen og hjemmelsgrunnlaget som skapte størst debatt, mens i den avsluttende fasen var det spørs
mål knyttet til oppsigelsesvernet og størrelsen på den økonomiske ytelsen under permisjonen som utgjorde de største stridstemaene. Uoverensstemmelsene var del
vis av prinsippiell karakter og delvis utløst av klare økonomiske interesser. Direk
tivforslaget ble derfor nøye fulgt av arbeidsmarkedets parter samt av medlemsstatenes ministerier med ansvar for det offentliges utgifter.
Siden det knyttet seg stor interesse til forslaget var misnøyen dessto større når kommisjonen ikke fulgte den konsultasjonspraksis som var ansett som vanlig.
Medlemslandenes regjeringseksperter ble ikke konsultert slik som er normalt og medlemmene av Den rådgivende komite for sikkerhet, hygiene og helsevern på ar
beidsplassen (Luxembourg-komiteen) var misfornøyde med hvordan kommisjonen håndterte forarbeidet. Det var koordineringsproblemer internt i DG V, noe som ble tilskrevet at det var vanskelig å håndtere kvinne- og arbeidsmiljøspørsmål i ett og samme direktivforslag. DG Vs koordineringsproblemer skapte forvirring både med hensyn til hvilke avdeling som hadde det overordnete ansvaret og hvilke dokumenter man skulle forholde seg til.
16 Sammendrag
I utgangspunktet var de danske aktørene svært misfornøyde med direktivforslagets innhold, men i løpet av lovgivningsprosessen fikk de endret direktivet i ønsket ret
ning. Dette kan delvis forklares med at de samarbeidet nasjonalt og delvis med at de var svært aktive i å fremme sitt syn overfor sentrale aktører i Brussel, spesielt i den forberedende fasen og under førstegangsbehandlingen i EF-parlamentet. Det var opprettet tett kontakt mellom en rekke arbeidstakerorganisasjoner og forvaltningen før forslaget ble adoptert av kommisjonen og det ble tatt kontakt med saksbehand
lerne i kommisjonen direkte. Danske arbeidstakerorganisasjoner, som anså Luxem
bourg-komiteen som et viktig organ for å komme i inngrep med lovgivningsprosessen på et tidlig tidspunkt, la økt vekt på andre innflytelseskanaler som følge av misnøy
en med kommisjonens konsultering av denne komiteen. Innsatsen ble i større grad rettet mot forslagets ordfører i EF-parlamentet, som var en dansk sosialdemokrat, samt den nasjonale EF-beslutningsprosessen. Danmark fikk imidlertid ikke gjennom
slag for at direktivet ikke skulle omfatte sjøfart og offshoresektoren.
I motsetning til i Danmark, var det relativt liten interesse for, og aktivitet omkring direktivet i Tyskland. Det var stort sett forbundsregjeringen, via de inter
ministerielle møtene, som holdt i tømmene. Selv om direktivforslaget endret seg mye i løpet av den over to år lange beslutningsprosessen, ble den tyske forbundsregjerin
gen stående ved de samme merkesakene gjennom hele lovgivningsprosessen. Tyske kvinner ble mobilisert en gang, men det var på grunn av en misforståelse. Da mis
forståelsen ble oppklart var det igjen stille omkring direktivforslaget i Tyskland.
Tyskland fikk gjennomslag for alle sine merkesaker, selv om enkelte brikker falt på plass sent i prosessen.
Arbeidstid
Direktivforslaget om tilretteleggelsen av arbeidstiden var ansett som viktig og var omstridt helt fra begynnelsen. Sammenlignet med andre, grep dette direktivet direkte inn i partsforholdet. Det var derfor knyttet stor interesse til direktivforslaget blant arbeidsmarkedets parter, inklusiv offentlige myndigheter som arbeidsgiver. Avstan
den mellom partene var stor; enkelte ønsket ikke arbeidstidsspørsmål regulert på europeisk nivå overhode, mens andre mente at direktivet ikke gikk langt nok.
Direktivet vakte også interesse fordi det tøyet grensene til Romatraktatens artikkel 1 18A.
Lovgivningsprosessen var både lang og komplisert. Det tok tre og et halvt år fra kommisjonen adopterte forslaget og til det var endelig vedtatt i ministerrådet.
Mange aktører og dokumenter var involvert, og det var tidvis forvirring om hva som til enhver tid gjaldt. Arbeidskonflikten i rådets oversettelsesavdeling gjorde ikke situasjonen enklere. I nærmere seks måneder ble dokumentene til rådets sosialgrup
pe ikke oversatt til Fellesskapets offisielle språk. Dette fikk ringvirkninger i de
nasjonale beslutningsprosessene og sinket forhandlingene på europeisk nivå ved at en rekke land tok generelle forbehold på grunn av man
gl
ende drøftinger nasjonalt.Forhandlingene tilspisset seg da Frankrike insisterte på en maksimal ukent
lig arbeidstid på 48 timer, samtidig som Tyskland krevde søndag som hviledag. På rådsmøtet i juni 1 992 falt en rekke brikker på plass, men uenighet mellom Tyskland og Frankrike forhindret rådet fra å komme fram til en felles holdning. En teknisk arbeidsgruppe som skulle se nærmere på de to utestående problemene ble nedsatt, en praksis som var relativt uvanlig for ministerrådet. Reelt foregikk forhandlingene imidlertid i bilaterale forhandlinger mellom Tyskland og Frankrike. Selv om Dan
mark innehadde formannskapet under innspurten i rådsforhandlingene, var det de tysk-franske forhandlingene som loset direktivet i havn.
Arbeidstidsdirektivet illustrerer på en treffende måte den politiske makt
kampen som utspilte seg mellom de ulike medlemslandene og mellom EFs institu
sjoner. Ettersom forhandlingene skred framover ble flere og flere kompromisser inn
gått og det var regelrett byttehandel mellom landene om hva man var villig til å akseptere. Det var forhandlingene mellom medlemslandene i regi av rådet som for
met innholdet i det endelige direktivet, noe EF-parlamentet mislikte sterkt. Det var stor misnøye med at det hadde gått to og et halv år før rådet kom fram til en felles holdning og at forslaget nesten ikke var til å kjenne igjen. Det var en generell frykt at rådets felles holdning ikke ville fl støtte i sosialistgruppa i parlamentet, som heller ville foretrekke å la direktivet falle. DEFS var også inne på de samme tanker, men britiske T Ue fikk overtalt DEFS og store deler av sosialistgruppa at det var viktig at direktivet ble vedtatt, først og fremst for britiske arbeidstakere. Fra flere hold ble det imidlertid pekt på at parlamentet ble holdt som politisk gissel, hvor kommisjonen la et stort press på parlamentet til å godta rådets felles holdning.
Direktivforslaget var gitt høy prioritet i Danmark helt fra begynnelsen. Felles for arbeidstaker- og arbeidsgiversiden i Danmark var synet på at direktivet ikke måtte innskrenke avtalepartenes muligheter til å inngå avtaler på dette området. Mange interesseorganisasjoner var involvert i den nasjonale beslutningsprosessen og det var si:or aktivitet i form av brevveksling og uformell kontakt. Fra et relativt høyt aktivitetsnivå i lovgivningsprosessens første faser, stilnet den danske aktiviteten nesten helt av i en periode, for så å ta seg opp igjen under den danske formannskaps
perioden. Det var stor interesse for direktivet i Danmark, men arbeidsmarkedets parter var ikke opptatt av de samme problemene. Strid om Arbejdsministeriets håndtering førte til at dette direktivet, sammen med direktivet om gravide kvinner, ble gjenstand for ekstraordinær behandling i Folketingets Markedsutvalg, noe som igjen førte til innskjerpede rutineri referatskrivingen til EF-spesialutvalget. Selv om de danske aktørene anså direktivet som viktig, kunne vi spore lite kontakt vis-a-vis EF-parlamentet. Under den danske formannskapsperioden var det stor pågang på Arbejdsministeriet fra danske såvel som utenlandske aktører.
18 Sammendrag
Beslutningsprosessen var heller ikke problemfri i Tyskland. Den europeiske lov
givningsprosessen løp delvis parallelt med reformer av den nasjonale arbeidstidslov
givningen. Enkelte tyske aktører ønsket lengre referanseperioder enn det man opp
nådde i EF-direktivet. Dette førte til interne spenninger i forbundsregjerin
g
en, noe som kom klarest til uttrykk da Arbeidsministeriet ønsket å inngå et kompromiss med Frankrike i de bilaterale forhandlingene. Det ble en kraftig konfrontasjon mellom Arbeidsministeren og Økonomiministeren i forbundsregjeringen, hvor Øko
nomiministeren til slutt bøyde av og gjorde det mulig å komme fram til politisk enighet i ministerrådet. Arbeidstidsdirektivet engasjerte også arbeidsmarkedets parter i Tyskland. Det var større grad av samsvar mellom forbundsregjeringens holdninger og arbeidsgiversiden (BOA) enn tilfelle var for arbeidstakersiden (DGB). DGB fikk for øvrig liten gjennomslag i den nasjonale beslutningsprosessen. Nestlederen av DGB var ordfører for direktivforslaget i 0KOSOK, og det er først og fremst i 0KOS
OKs uttalelser man finner igjen DGBs synspunkter. ØKOSOKs uttalelse ble ikke gjenstand for alvorlige drøftinger i den videre lovgivningsprosessen og DGBs merke
saker gjenspeiles i svært liten grad i resultatene man kom fram til på europeisk nivå.
Tre l ovgivni ngsprosesser: En sammenstil l ing
Ser vi på de tre lovgivningsprosessene under ett er det en rekke forhold som trer fram.
I
det følgende presenterer vi enkelte hovedtrekk fra det europiske og det nasjonale nivået først, etterfulgt av samspillet mellom disse to nivåene.Den europeiske arena
Kartleggingen viste at EF-kommisjonen, EF-parlamentet og ministerrådet var de sentrale institusjonene på europeisk nivå og at maktforholdet mellom disse tre institusjonene ikke er gitt på forhånd. Maktforholdet var avhengig av hvilke lov
givningsprosedyre som skulle følges, om det var interne konflikter i ministerrådet og hvem som støttet hvem. På bakgrunn av kartleggingen kan vi også si at 0KO
SOK var av marginal interesse for de sentrale aktørene og ble, relativt sett, tillagt liten vekt.
I
tilknytning til de to arbeidsmiljødirektivene ble kommisjonens valg av hjemmelsgrunnlag og forberedende arbeid gjenstand for kritikk. Kartleggingen viste også at det foregår mye i kulissene og at det uformelle er viktig.Makt og alliansepolitikk
Kommisjonen er en viktig premissleverandør med hensyn til i første omgang å definere dagsorden, og i andre omgang å definere tiltak. Selv etter kommisjonen har adoptert et forslag, og forslaget er til behandling i de rette institusjoner, spiller kommisjonen en viktig rolle som vokter og formidler av informasjon. Fordi kom
misjonens representanter deltar på møtene i samtlige av Fellesskapets institusjoner,
har de et overordnet overblikk. Informasjon er en viktig maktressurs, noe kommi
sjonens representanter utnytter som tolkere og formidlere av hva andre aktører vil og ikke vil godta i ulike situasjoner.
EF-parlamentets betydning varierer avhengig av hvilke beslutningsprosedyre som følges. I behandlingen av ansettelsesbevis-direktivet spilte EF-parlamentet en meget beskjeden rolle. Konsultasjonsprosedyren ble fulgt, det vil si at parlamentet ble hørt kun en gang. Da ministerrådet i tillegg hadde kommet fram til en felles holdning før parlamentet hadde behandlet saken ferdig, var parlamentets reelle mu
ligheter til å påvirke direktivets innhold ytterligere redusert. Den eneste mulighet parlamentet hadde til å påvirke prosessen var å la vær å uttale seg. Det ville ha med
ført at ministerrådet ikke kunne ha vedtatt direktivet.
Ved bruk av samarbeidsprosedyren skal parlamentet høres to ganger og mi
nisterrådet kan vedta direktivet med kvalifisert flertall. Denne prosedyren skal i ut
gangspunktet gi EF-parlamentet bedre muligheter til å påvirke lovgivningsprosessen, men den gir også ministerrådet økt handlingsrom ved at beslutninger kan treffes med kvalifisert flertall.
Kommisjonen vurderer derfor svært nøye hvilke endringsforslag det er mulig å få gjennomslag for i rådet. Dersom kommisjonen vurderer at det er motstand mot enkelte forslag i medlemsstatene etter førstegangsbehandling i parlamentet, er kom
misjonen forsiktig med å innarbeide disse endringsforslagene i kommisjonens en
drete forslag. Ifølge våre informanter er denne innskrenkingen gjenstand for stor ergrelse i EF-parlamentet, og fører til at parlamentet må satse på å få gjennomslag for sine forslag i andre forhandlingsrunde. Selv om EF-parlamentet i utgangspunktet burde ha vært den sentrale institusjonen i de innledende forhandlingsrundene, fant vita eksempler på at de nasjonale aktørene forholdt seg aktivt til parlamentet. Par
lamentsmedlemmene rapporterer imidlertid selv om stor pågang, men dette er først og fremst fra europeiske eller amerikanske interesseorganisasjoner. Under behand
lingen av arbeidstidsdirektivet var det ansett som langt viktigere å påvirke represen
tanter fra kommisjonen og rådet, enn representanter fra parlamentet.
Det er også viktig å ha klart for seg spenningsforholdet mellom EF-parla
mentet og rådet som knyttes til de ulike politiske konstellasjonene i de to institu
sjonene i perioden kartleggingen vår omfattet. I denne perioden var parlamentet dominert av sosialistgruppa, ofte med støtte fra kristelig demokratene, mens rådet var dominert av de borgerlige partiene. Parlamentet ønsket i de fleste spørsmål å gå lengre i å sikre arbeidstakerrettigheter enn det som var tilfellet i rådet, og kommi
sjonen inntok ofte en meglerrolle mellom disse to institusjonene.
Fra vår kartlegging er det ministerrådet som framstår som den institusjonen det er viktigst å fremme sine interesser overfor på europeisk nivå; Dersom det viser seg at rådet har problemer med å oppnå politisk enighet må utsagnet modifiseres. Under
20 Sammendrag
arbeidet med gravide kvinner-direktivet fikk EF-parlamentet styrket sitt maktgrunn
lag som følge av at det var splittelse i rådet og at kommisjonen støttet parlamentet.
Under behandlingen av ansettelsesbevis- og arbeidstidsdirektivene var det imidlertid liten tvil om at de avgjørende forhandlingene foregikk i regi av rådet. Selv
om
rådet aksepterte en rekke av EF-parlamentets endringsforsalg under arbeidet med arbeidstidsdirektivet, er dette mer uttrykk for at rådet kom fram til de samme syns
punktene (muligens som følge av påtrykk fra de samme aktører som påvirket EF
parlamentet), enn at rådet etterkom krav eller ønsker fra parlamentet. I forhandlin
gene som pågikk i regi av rådet skuet man i svært liten grad til nye forslag som stammet fra EF-parlamentet eller kommisjonen. Utgangspunktet for forhandlingene var tekstene (gjerne kompromissforslag) utarbeidet av rådets formannskap eller sekretariat på bakgrunn av tidligere forhandlingsrunder i rådet og ulike nasjonale posisjoner som var kommet fram der. Dette kom tydeligst fram da kommisjonen presenterte sitt reviderte forslag våren
1991.Utgangspunktet for de videre forhand
lingene i rådet var ikke det nye forslaget fra kommisjonen, men rådsdokumenter basert på tidligere rådsforhandlinger. UNICE og DEFS har skjønt dette poenget og en viktig strategi for disse organisasjonene var å holde seg godt informert om status i forhand
lingene i rådet, både via personlige kontakter og via de siste rådsdokumentene. Disse organisasjonene la også stor vekt på å drive aktiv interessefremming overfor aktørene i rådet, spesielt i forkant av møter hvor man anså det som mulig at rådet ville komme til politisk enighet.
I lovgivningsprosessens sluttfase, det vil si etter ministerrådet har kommet fram til en felles holdning, innehar kommisjonen en nøkkelrolle. Etter EF-parlamen
tets annengangsbehandling er det kommisjonen som må forelegge det endelige for
slaget som rådet skal ta stilling til. Kommisjonen må ikke ta hensyn til EF-parla
mentets endringsforslag ved utforming av et revidert forslag, men normalt innarbeider kommisjonen helt eller delvis en rekke av parlamentets endringsforslag. Det er derfor en tett dialog mellom EF-parlamentet og kommisjonen før parlamentet vedtar sin uttalelse, hvor man klargjør hva kommisjonen er villig til å godta og hva den ikke er villig til å godta. Kommisjonen har også en tett dialig med ministerrådet om hva rådet er villig til å akseptere av endringsforslag. Dersom det ikke eksisterer en felles forståelse mellom kommisjonen og rådet,
kankommisjonen velge å trekke forslaget tilbake, noe som medfører at rådet ikke
kantreffe et vedtak. Eller kommisjonen
kanlegge fram en tekst som enten ikke vil bli akseptert i rådet eller som vil tvinge rådet til å fatte vedtaket med enstemmighet. Under behandlingen av gravide kvinner
direktivet ble kompromisser mellom kommisjonen, EF-parlamentet og rådet meislet ut i tolvte time. Det var kjent at ministerrådet var splittet i spørsmålet om nivået på den økonomiske ytelsen ved fødselspermisjon.
Ministerrådet var i dette tilfelleikke i stand til å vedta forslaget med enstemmighet dersom kommisjonen presen
terte et forslag som flertallet ikke kunne godta. I en slik situasjon far kommisjonen
økt makt. Siden kommisjonen og flertallet i rådet ikke hadde sammenfallende syn sto kommisjonen overfor avveining om å la forslaget falle, enten ved å trekke forsla
get tilbake eller ved å legge fram en tekst rådet ikke ville godta. Dette var imidlertid et viktig direktiv for kommissæren som hadde vist et sterkt engasjement i saken. I tillegg var tiden i ferd med å renne ut. Samarbeidsprosedyren tilsa at man måtte holde seg innen visse tidsfrister, ellers ville direktivet falle av rent formalistiske grunner.
Kommisjonen bøyde av i tolvte time, men ministerrådet hadde blitt presset til å presisere enkelte punkter etter påtrykk fra EF-parlamentet og kommisjonen.
A tøye grenser: Strid om hjemmelsgrunnlaget
Samtlige tre direktiv i vår kartlegging ble fremmet av kommisjonen i løpet av 1 990, det vil si i kjølvannet av Det sosiale charteret og Kommisjonens Handlingsprogram.
Kommisjonen hadde et sterkt ønske om å vise framgang innen den sosiale dimen
sjonen og dette har nok hatt betydning for kommisjonens valg av hjemmelsgrunn
lag og sammensetningen av direktivforslagene. Det var kjent at direktivforslag hjemlet i artikkel l 00 hadde strandet i ministerrådet opp til flere ganger. I 1986 hadde man tatt inn en ny artikkel i Romatraktaten som gjorde det mulig å regulere arbeids
miljøspørsmål ved bruk av samarbeidsprosedyren og kvalifisert flertallsavgjørelser i ministerr�det (artikkel 118A). På mange måter sto kommisjonen på upløyd mark ved valget av hjemmelsgrunnlaget. Artikkel 118A var fortsatt relativt ny, og grensene for hvor langt man kunne tøye anvendelsen av denne var ikke klart definert.
Da kommisjonen valgte å hjemle gravide kvinner- og arbeidstidsdirektivene i artikkel 118A, førte dette til reaksjoner, spesielt fra arbeidsgiversiden og Storbri
tannia. Ifølge kommisjonens egne representanter søkte man å tøye grensene så langt som mulig, men med utgangspunkt i hensynet til arbeidstakernes helse og sikker
het. Begge direktivene inneholdt imidlertid elementer av arbeidsrettslige spørsmål, som m.an sannsynligvis ikke ville ratt gjennomslag for på europeisk nivå dersom de var blitt fremmet alene. Dersom disse spørsmålene ble satt inn i en arbeidsmiljø
ramme, mente mange at sjansene for at de ville bli vedtatt på europeisk nivå, ville øke. Dette gjaldt spesielt retten til fødselspermisjon med økonomisk kompensasjon i gravide kvinner-direktivet, og retten til fire ukers ferie med lønn i arbeidstids
direktivet. I løpet av lovgivningsprosessene måtte kommisjonen argumentere for sin bruk av hjemmelsgrunnlag opp til flere ganger, både overfor ministerrådet og EF
parlamentet.
Under behandlingen av gravide kvinner-direktivet var det en rekke aktører som mente at den arbeidsrettslige delen burde skilles ut fra direktivet slik at man fikk to direk
tiv, eller at direktivet fikk to hjemmelsgrunnlag. Fra flere hold ble det framsatt øn
ske om at den arbeidsrettslige delen skulle skilles ut og hjemles i artikkel 235. En nylig avsagt EF-dom førte imidlertid til at diskusjonen om bruk av artikkel 235 ble
22 Sammendrag
lagt død. Da direktivet ble endelig vedtatt, var Storbritannia fortsatt av den oppfat
ning at artikkel l18A ikke var det korrekte hjemmelsgrunnlaget.
Kommisjonens forberedende arbeid var gjenstand for kritikk
Det er vanlig at kommisjonen (DG V) konsulterer de mest sentrale partene i arbeids
livet før direktivforslagene adopteres. Det ble også gjort for de tre direktivene vi så nærmere på, men ulike framgangsmåter ble benyttet. Ved behandlingen av ansettelses
bevisdirektivet innkalte DG V et relativt stort utvalg av berørte parter til formelle høringer i kommisjonens lokaler. Ved gravide kvinner-direktivet ble både Den råd
givende komite for sikkerhet, hygiene og helsevern på arbeidsplassen og Den råd
givende komite for likestilling mellom kvinner og menn konsultert. Mens under be
handlingen av arbeidstidsdirektivet ble de sentrale interesseorganisasjonene hørt to ganger, men Den rådgivende komite for sikkerhet, hygiene og helsevern på arbeidsplassen ble ikke konsultert. ..
Ep rekke aktører var svært kritiske til kommisjonens håndtering av konsul
tasjonsprosessen med hensyn til gravide kvinnet- og arbeidstidsdirektivene. Kritik
ken gikk ut på at kommisjonen ikke hadde fulgte de vanlige prosedyrene. Siden direktivene var hjemlet i artikkel l18A var det forventet at kommisjonen ville støt
te seg til dens rådgivende komite i arbeidsmiljøspørsmål (Luxembourg-komiteen).
Danskene hadde generelt gode erfaringer med denne rådgivende komiteen, og anså komiteen som et viktig fora for fremme endringsforslag før teksten ble adoptert av kommisjonen. Ved behandlingen av arbeidstidsdirektivet unnlot kommisjonen å konsultere Luxembourg-komiteen. Det kom sterke reaksjoner på dette i ettertid og kommissæren for DG V måtte forsikre at det ikke ville gjenta seg. Ved behandlin
gen av gravide kvinner-direktivet ble riktignok Luxembourg-komiteen konsultert, men høringen ble regnet for å være svært mangelfull.
I begge tilfeller var det et annet kontor enn det som er vanlig ved utarbei
delse av artikkel 118A-direktiv som hadde ansvaret. Som nevnt, var det koordine
ringsproblemer internt i DG V med hensyn til gravide kvinner-direktivet, noe som skapte forvirring både med hensyn til hvilke avdeling som hadde det overordnete ansvaret og hvilke dokumenter man skulle forholde seg til.
Under forberedelsene til arbeidstidsdirektivet ble heller ikke ekspertgrupper benyttet, slik som er normalt ved arbeidsmiljødirektiv. Kommisjonens kontakt med representanter fra medlemsstatenes myndigheter var derfor svært begrenset i denne første fasen. Legger man til kritikken om at definisjoner i selve forslagsteksten var lite gjennomtekt, samt at kommisjonen var dårlig forberedt til de innledende møtene i rådets sosialgruppe, er hovedinntrykket til en rekke sentrale aktører at kommisjo
nens arbeid bar preg av å være hastverksarbeid
og
atden ikke hadde gjort hjemme
leksa godt nok.
Det uformelle er viktig!
Mye av interessefremmingen på europeisk nivå er basert på uformelle kontakter, og når denne ikke fungerer, blir dette vurdert som et større problem enn om for eksempel at kommisjonen ikke følger formelle prosedyrer. Uformelle kontakter er ikke bare viktig for å fremme interesser, men også for å få systemet til å fungere. I EF-parla
mentet rapporteres det om at man ikke ville greie å arbeide på en effektiv måte i utvalgene uten uformelle kontakter. Dersom det ikke lykkes å komme fram til enig
het i komiteene, vil spørsmålene overlates til den tekniske stab som vil forsøke å samordne standpunktene og komme fram til akseptable løsninger. Til tider kan det som skjer rundt utvalgsmøtene være en viktigere politisk arena, enn det som skjer på selve møtene.
Under EF-parlamentets annengangsbehandling av arbeidstidsdirektivet fore
gikk det svært mye lobbyvirksomhet. Ikke bare fra interesseorganisasjoner, men også fra interne ktefter som forslagets ordfører og lederen av sosialutvalget. Også rådets formannskap søkte å påvirke utfallet av parlamentets annengangsbehandling og del
tok i minst ett uformelt møte i regi av parlamentet. Forslagets ordfører og formann
skapets president var fra det samme belgiske partiet, noe som ikke vanskeliggjorde en uformell og hyppig kontakt. Felles nasjonalitet hadde ofte betydning for hvilke uformelle kontakter som ble pleiet.
Blant aktørene som deltok i rådsforhandlingene (spesielt i sosialgruppa) ble den uformelle kontakten dyrket. Etter hvert ble man godt kjent med de øvrige representantene, man snakket mye sammen, og den beste kontakten bygget på per
sonlig kjemi, språk og humor. Også på et høyere politisk nivå, var de uformelle kontaktene viktige i ministerrådet. Ifølge en sentral tysk aktør var "de uformelle kontaktene de viktigste og de raskeste". Når tyske myndigheter ønsket forslagene sine lagt på forhandlingsbordet i ministerrådet, gikk de ofte "bakveien" via formann
skapet. Siden forslag blir møtt med større velvilje når de blir lagt fram av formann
skapet (og derved oppfattet som et formannskapsforslag), la den tyske delegasjonen stor vekt på den uformelle kontakten med formannskapet og rådets generalsekreta
riat. Dette var spesielt tilfelle ved behandlingen av arbeidstidsdirektivet hvor det gjennomgående var mye uformell kontakt.
I kulissene spilte også ministerrådets generalsekretariat en viktig rolle. Sekre
tariatet ivaretar en rekke praktiske oppgaver og bistår formannskapet i sammen
syingen av de ulike medlemslandenes posisjoner til nye tekster. I tilknytning til det siste, opptrer representanter fra generalsekretariatet som politiske aktører i et nært samarbeid med formannskapet og kommisjonen. Dersom forhandlingene i minis
terrådet virker fastlåste, er det vanlig at formannen, sammen med en representant fra rådets sekretariat og en til to saksbehandlere fra kommisjonen, arbeider videre med forslaget på en uformell basis på en ikke-arbeidsdag. Om det deltar noen fra
24 Sa m me n d ra g
kommisjonen avhenger først og fremst av personlig kjemi og av et personlig engasje
ment i å finne løsninger. Denne uformelle prosessen ble tatt i bruk både under behandlingen av gravide kvinner- og arbeidstidsdirektivene. Tilfeldigheter i tid, sted og sammensetning av aktører, er ofte mer avgjørende for sluttresultatet enn formelle strukturer, avstemningsregler og vedtatte politiske program. Det uformelle sam
arbeidet som foregår mellom sosialgruppas leder, representanter fra rådets general
sekretariat og representanter fra kommisjonen er ikke gjenstand for innsyn fra med
lemsstatens representanter i rådet. Riktignok må resultatet av dette uformelle samarbeidet godtas av rådets medlemmer, men denne uformelle gruppa blir en vik
tig premissleverandør.
Ifølge flere kilder er det ikke vanskelig å få gjennomslag for sin politikk på europeisk nivå dersom har gode ideer/forslag og kjenner de rette personene.
Åfor
stå og beherkse det uformelle systemet, krever imidlertid at man må investere tid og krefter, det vil si at man må bygge opp et personlig nettverk basert på personlig engasjement.
Den nasjonale arena
På den nasjonale arena var vi opptatt av å kartlegge hvordan de nasjonale aktørene forholdt seg til EFs lovgivningsprosessen; hvem de sentrale aktørene var, hva nasjo
nal koordinering betyr i forhond til gjennomslag på europeisk nivå og om interesse
fremming direkte overfor det europeiske nivået var i ferd med å erstatte interesse
fremming overfor det nasjonale nivået.
Den danske EF-beslutningsprosessen
