MASTEROPPGAVE
Å møte seg selv i døra.
Om å lede ledere i statlig sektor.
Ragnhild Tandberg Danielsen 15.11.21
Master i Organisasjon og ledelse
Avdeling for språk, økonomi og samfunnsfag
2
Innholdsfortegnelse
Innholdsfortegnelse ... 2
1 Forord ... 5
2 Sammendrag ... 6
3 Innledning ... 7
3.1 Problemstilling og forskningsspørsmål ... 7
3.2 Avgrensning av problemstilling ... 7
3.3 Praktisk relevans – Bakgrunn for valg av tema ... 8
3.4 Oppbygging av masteroppgaven ... 8
4 Teoretisk grunnlag ... 9
4.1 Dagens forskningsstatus ... 9
4.2 Helhetlige modeller for lederskap ... 10
4.2.1 Colbjørnsens modell for lederskap ... 11
4.2.2 Mintzberg ledelsesmodell ... 13
4.2.3 Yukl taksonomi for lederatferd ... 14
4.2.4 Oppsummering og sammenheng mellom lederskapsmodellene ... 16
4.3 Særtrekk ved ledere i offentlig sektor ... 18
4.3.1 Om administrativ mekanisme ... 19
4.3.2 Om kulturell mekanisme ... 22
4.3.3 Om relasjonell mekanisme ... 24
4.3.4 Oppsummering om særlige kjennetegn på offentlige ledere ... 26
4.4 Særtrekk ved atferd hos leder for ledere. Pipelineteori ... 26
4.4.1 Særlig om adferd hos leder for ledere i offentlig sektor ... 28
4.4.2 Oppsummering om ledelse av ledere ... 30
4.5 Oppsummering knyttet til de tre teoretiske perspektivene ... 31
5 Metodikk – forskningsdesign og metode ... 32
5.1 Valg av forskningsdesign ... 32
5.2 Metode for gjennomføring av undersøkelsen ... 33
5.3 Valg av informanter ... 33
5.3.1 Innsamling av data ... 34
3
5.3.2 Utvalg fra populasjon ... 34
5.4 Det kvalitative forskningsintervjuet ... 35
5.4.1 Intervjuguiden ... 35
5.4.2 Gjennomføring av intervjuer ... 37
5.5 Metode i analysearbeidet ... 39
5.5.1 Valg av metode ... 39
5.5.2 Forberedelse og helhetsinntrykk ... 40
5.5.3 Koding og kategorisering ... 40
5.5.4 Rapportering og presentasjon ... 41
5.6 Reliabilitet og validitet ... 42
5.7 Forskningsetiske perspektiver ... 43
5.7.1 Informert samtykke ... 43
5.7.2 Krav på privatliv og konfidensialitet ... 44
5.7.3 Krav om å bli korrekt gjengitt ... 46
6 Presentasjon og analyse av funn ... 46
6.1 Om informantene ... 47
6.2 Resultatfokus og verktøy i administrativt lederskap ... 47
6.2.1 Måloppnåelse gjennom system og dialog ... 48
6.2.2 Faglig dialog og resultatorientering sikrer leveranser ... 50
6.2.3 Handlingsrom når man forholder seg til eksterne retningslinjer ... 55
6.2.4 Belønning er ikke bare økonomiske ytelser ... 55
6.2.5 Oppsummering av funn ... 56
6.3 Påvirkning i kulturelt lederskap ... 57
6.3.1 Påvirker og tolket ... 57
6.3.2 Byråkrat med bestemte verdier ... 61
6.3.3 Oppsummering av funn ... 65
6.4 Dynamiske relasjoner med underordnede i relasjonelt lederskap ... 66
6.4.1 Veiledning og coaching for å utvikle tillit og motivasjon ... 66
6.4.2 Myndiggjøring for å utvikle avdelingsdirektørene eller forsterke deres makt ... 68
4
6.4.3 Maktutøvelse ... 70
6.4.4 Omsorg ... 71
6.4.5 Relasjonsbygging i egen ledergruppe ... 72
6.4.6 Oppsummering av funn ... 74
7 Drøfting ... 75
7.1 Leder for ledere farges av administrative verktøy, resultatfokus og sitt handlingsrom ... 75
7.1.1 Prestasjonsledelse for å skape resultater ... 75
7.1.2 Eksterne regler for å skape resultater ... 83
7.1.3 Belønningssystemer for å skape resultater ... 84
7.1.4 Resultat av analyse ... 85
7.2 Leder for ledere påvirker og tolkes gjennom verdibasert ledelse ... 86
7.2.1 Lederne er bevisste kulturelle arkitekter ... 86
7.2.2 Lederne er også kulturelle objekter ... 92
7.2.3 Resultat av analyse ... 94
7.3 Leder for ledere balanserer som coach, støtte, autoritet og omsorgsgiver 94 7.3.1 Coaching former relasjoner ... 95
7.3.2 Empowerment former relasjoner ... 97
7.3.3 Makt former relasjoner ... 98
7.3.4 Omsorg former relasjoner ... 99
7.3.5 Relasjoner påvirkes av både leder og underordnet ... 100
7.3.6 Resultat av analyse ... 101
8 Avsluttende refleksjoner ... 102
9 Etterord ... 104
10 Referanser ... 105
11 Vedlegg ... 107
11.1 Skriftlig forespørsel om deltakelse (vedlegg i e-post) ... 107
11.2 Samtykkeerklæring ... 112
11.3 Intervjuguide ... 112
5
«Og nå møter jeg meg selv i døra …»
«Men det er hele tiden en balanse ved det – hvor langt en skal gå, hvor langt inn en skal gå. Og det er sikkert ikke, jeg vil ikke påstå at jeg treffer alltid, men jeg tenker i alle fall – jeg prøver i alle fall å finne balansen til enhver tid.»
Sitat fra informantene, 2021
1 Forord
Aller først en stor takk til min veileder, Leif Stapnes ved VID vitenskapelige høgskole. Du har gitt meg verdifulle innspill, og betraktninger til ettertanke.
Takk til dere som stilte opp som informanter. Å få innblikk i hvordan dere utøver ledelse har vært en viktig påminnelse om at ledelse er en balanse mellom et relasjonelt og et mer oppgaveorientert perspektiv.
Takk til alle som tok seg tid til å svare på henvendelser fra meg, både ved høgskolen, fra andre institusjoner og enkeltpersoner. Takk også til tidligere og nåværende kollegaer for fruktbare diskusjoner – og til ledere som i tillegg har tilrettelagt for at jeg kunne studere ved siden av jobben. Og ikke minst takk til min tvillingsøster som har stilt opp for å sparre gang på gang.
Aller sist, takk til Hans Petter og guttene våre – Ulrik, Albert, Ellef og Olve – for at dere er de dere er. Dere er best. Takk, Hans Petter, for gjennomlesning – og for at du har gitt rom så jeg har kommet ajour med innleveringer og eksamener de fire siste årene.
Nå gleder jeg meg til å ikke ha masteroppgaven svevende over meg. Alt jeg skal begynne med nå …
Ragnhild Tandberg Danielsen Nesodden, 06.11.21
6
2 Sammendrag
Formålet med studiet er å undersøke fenomenet «Å lede ledere», konkretisert ved ekspedisjonssjefer i departementene. Jeg har begrenset fenomenet til ledelsesnivå, sektor og atferd. Problemstillingen er dermed hva som kjennetegner å lede ledere i statlig sektor, operasjonalisert i forskningsspørsmålene:
1. Hvordan utøves administrasjon i rollen som ledere for ledere?
2. Hvordan påvirker disse lederne kulturen i sin del av organisasjonen?
3. Hvordan formes disse ledernes relasjoner med sine underordnede ledere?
Lederskapet er analysert i lys av Colbjørnsens ledermodell. For å gi mer dybde er det inkludert andre ledelsesmodeller, teori om kjennetegn på offentlig sektor og offentlig pipelineteori. For å få flere nyanser og en større detaljrikdom har jeg valgt kvalitativ metode med få informanter og semistrukturerte intervjuer.
Administrativt lederskap utøves ved prestasjonsledelse med oppfølging på mål og leveranser via resultatorientert dialog og styringsverktøy. Foruten å tenke
langsiktig og strategisk, må ledere vise politisk teft, samt oversette det politiske og organisasjonsstrategiske språket. På grunn av tidspress fungerer lederne av og til som «supersaksbehandlere».
I kulturelt lederskap skjer det en vekselvirkning der lederen er henholdsvis kulturell arkitekt og kulturelt objekt. Ekspedisjonssjefene utviser kulturelt lederskap ved å være synlige rollemodeller med verdier stadfestet i byråkratiet.
Relasjonelle lederskap består av atferdene coaching, empowerment og maktbruk.
Jeg har også gjort funn knyttet til omsorg. Slikt lederskap gjennomføres ved å være tilpasningsdyktige i relasjonene med de underordnede ledere.
Mine resultater utdyper Colbjørnsens teori, og de stemmer i stor grad med den øvrige teorien jeg har presentert. Rollen beskrevet som supersaksbehandler og omsorgsgiver er lite belyst i Colbjørnsens teori, og er interessant å se på i videre studier.
7
3 Innledning
De fleste mennesker, også ledere, farges av konteksten de befinner seg i. De påvirker og påvirkes av tildelte oppgaver, kulturene rundt seg og mennesker de møter. Jeg ønsker å studere fenomenet «Å lede ledere», og har sett nærmere på en bestemt type ledere i statlig sektor – ekspedisjonssjefer i departementene.
Oppgaven vil forsøke å svare på hvorvidt det er særtrekk ved disse lederne, basert på intervjuer med sju av dem. Finnes det noe gjennomgående i dere erfaringer?
3.1 Problemstilling og forskningsspørsmål
Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (2020) illustrerer fokusskiftet fra å være leder for medarbeidere til å bli leder for ledere på sine nettsider om «god ledelse i staten». Fokuset flyttes langs fire dimensjoner. Man blir mer strategisk enn operasjonell. Man heller mer mot veiledning enn produksjon. Man skal ha oversikt heller enn innsikt, og fokuset skal være mer eksternt enn internt.
Min problemstilling er «Hva kjennetegner å lede ledere i statlig sektor?».
Problemstillingen er relativt begrenset da den ser på en kategori av ledere, og er operasjonalisert i forskningsspørsmålene:
1. Hvordan utøves administrasjon i rollen som ledere for ledere?
2. Hvordan påvirker disse lederne kulturen i sin del av organisasjonen?
3. Hvordan formes disse ledernes relasjoner med sine underordnede ledere?
Forskningsspørsmålene er nyansert i løpet av arbeidet med masteroppgaven, særlig i forbindelse med utforming av intervjuguiden. Colbjørnsens
lederskapsmodell (2004) er valgt som rammeverk for forskningsspørsmålene fordi den har blitt utviklet på bakgrunn av kvantitative undersøkelser der flere tusen norske ledere deltok. Dermed gir den et bakteppe også for å forstå lederskapet til gruppen jeg undersøker.
3.2 Avgrensning av problemstilling
Opprinnelig var tanken å se på likheter og ulikheter ved ledelse på ulike
ledelsesnivåer, konsentrert om overgangen fra førstelinjeleder til andrelinjeleder.
8 På grunn av begrensninger i intervjusituasjonen og omfang av oppgaven, velger jeg heller å se på atferd hos leder av ledere. På grunn av plasshensyn begrenser jeg videre til offentlig, statlig sektor.
Jeg begrenser også oppgaven til å se på faktisk atferd og ikke behovet for, for eksempel, kompetanse slik mye av teorien knyttet til særtrekk ved ulike ledelsesnivåer drøfter. Likevel viste det seg at bakenforliggende faktorer, som verdigrunnlaget til disse lederne, ble mer fremtredende enn jeg hadde forutsett.
Organisasjoner varierer med hensyn til antall ledernivåer, så også de
organisasjonene jeg studerer. Jeg begrenser meg, i tråd med hovedtendensen i forskningen, til tre ledelsesnivåer – førstelinjeleder, leder for ledere og toppleder.
3.3 Praktisk relevans – Bakgrunn for valg av tema
De fleste offentlige organisasjoner har flere ledernivåer. Forskning på kompetansekrav på ulike ledernivåer tyder på en endring i lederens atferd, ferdigheter og rolle. Haaland og Dale hevder at å overta som leder kan være en krevende prosess på opptil to til tre år selv for erfarne (2011, s. 112). Jeg håper min forskning vil belyse hvilken rolleforståelse og atferd som bør legges til grunn ved organisasjoners rekruttering og onboarding av ny leder for ledere.
For den enkelte leder kan min forskning gi økt forståelse for utfordringer og perspektiver ved andre ledernivåer, og eventuelt en mulighet til raskere å endre forståelse ved eget lederskifte. Oppgaven har også relevans for prosjektledere, med eller uten formell autoritet, som periodevis koordinerer eller leder
tverrgående samarbeid, for eksempel felles strategiutforming. Utfra egen erfaring er det ofte ledere som deltar inn i slike samarbeid.
3.4 Oppbygging av masteroppgaven
Masteroppgaven er bygd opp tradisjonelt, med en presentasjon av problemstilling og forskningsspørsmål i kapittel tre, deretter en drøfting av relevant teori i kapittel fire. Teoridelen har forandret seg i takt og i tråd med konkrete funn som krever
9 teoretisk forankring. Kapittel fem er om metodikk, og jeg reflekterer der over hvilke styrker og utfordringer valgt metode utgjør for min forskning.
Kapittel seks inneholder presentasjon og analyse av funn, mens jeg i kapittel sju drøfter funn opp mot relevant teori. Avslutningsvis reflekterer jeg i kapittel åtte rundt konklusjonene, mulige feilkilder og gir forslag til videre forskning.
4 Teoretisk grunnlag
I dette kapitlet beskriver jeg kort hvilke teoriområder som er utgangspunktet for min problemstilling, deretter hvordan jeg har funnet litteraturen som er benyttet.
Avslutningsvis er relevant teori inkludert.
Ved søk etter litteratur fant jeg at problemstillingen kan undersøkes langs tre dimensjoner; generelle helhetlige ledelsesmodeller, særtrekk hos offentlige ledere og særtrekk ved ledelse på dette ledernivået. Elementer fra disse teorigrunnlagene kan forklare funn.
4.1 Dagens forskningsstatus
Ved oppstart av litteratursøket undersøkte jeg relevante bøker med tilhørende litteraturlister. I forbindelse med presentasjon av status ved høgskolen, fikk jeg tilbakemelding på teori om metode og fag. Mulig interessant litteratur ble ført i lister til senere utsjekk eller bruk.
Basert på begrep i overnevnte litteratur søkte jeg i Oria, og delvis Google Scholar, primært etter artikler. Jeg har brukt siteringsverktøyet for å finne nyere artikler.
Valg av begrensende kriterier knyttet til årstall var basert på forventning om å finne forskningsfronten, og jeg søkte sjelden etter litteratur eldre enn 2010 med mindre jeg var ute etter konkrete artikler. Tanken var at klassiske artikler vil refereres i relevante treff av nyere dato. Fagfellevurderte artikler ble valgt for å sikre en viss forskningskvalitet. Underveis har jeg ført inn søk og relevante funn i prosjektloggen.
10 Kun et fåtall artikler er ansett som så relevante at de er inkludert i oppgaven. Noe av grunnen er at jeg ble tipset om bøker om nordisk forvaltning og har siden funnet andre selv. Foruten Dahl og Molly-Søholm bok fra 2014 var dette bøker fra 2018 og 2019. Jeg antar dermed de er oppdaterte. Litteratursøk for å finne
ytterligere artikler synes å bekrefte det.
Jeg kontaktet Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) og danske Væksthus for ledelse for å få ytterligere kilder og sjekke hvorvidt deres
refleksjonsverktøy er forsknings- eller erfaringsbaserte. DFØ henviste til
pipelineteorien, og Væksthus for Ledelse sendte en rapport som bakgrunnen for nettsiden. I jakten på teori og artikler har jeg også vært i kontakt med AFF Solstrandprogrammet som er ansvarlig for Lederundersøkelsen 3.0.
4.2 Helhetlige modeller for lederskap
Det finnes utallige definisjoner av lederskap og ledelse, og jeg bruker begrepene om hverandre i teksten. Colbjørnsens definisjon av lederskap er «å bidra til å realisere virksomhetens mål gjennom medarbeidere». Dette impliserer, ifølge han, at lederskap har betydning for virksomhetenes resultater og utøves i samspill mellom ledere og medarbeider, samt at ledere tilstreber målrettede og rasjonelle handlinger og at ledere har medarbeidere og ikke partnere (2004, ss. 33-34). Det ser ut som Colbjørnsen har definert lederskap med utgangspunkt i relasjonen mellom en leder og medarbeidere, ikke underordnede ledere. Han skiller i sin klassifisering ikke på ledelse i ulike sektorer eller bransjer og heller ikke på de ulike ledelsesnivåene.
Siden jeg valgte å se på helhetlige ledelsesmodeller, kan jeg av plasshensyn ikke gå i dybden på alle temaene som slike modeller åpner for, som kommunikasjon, motivasjon, makt osv. Jeg har valgt Colbjørnsens modell som utgangspunkt for den teoretiske rammen for studien. Bakgrunnen er at han har utviklet sin teori basert på empiri rundt norsk ledelse. Yukl og Mintzberg er benyttet for å utdype og gi et bredere bilde av mekanismene i Colbjørnsens teori.
11 Lederskap eller lederatferd er selvsagt ikke de eneste forholdene som kan forklare en organisasjons effektivitet. Colbjørnsen beskriver forutsetninger for lederskap og konkretiserer dette til egenskaper ved lederen og situasjonen de befinner seg i (ressurser og utviklingsbehov), internasjonalisering og behovet for fleksibel organisering (2004, s. 26). Yukl setter lederatferden inn i en kontekst i sin
multiple linkage modell (Yukl, 2020, ss. 54-84) og Mintzberg beskriver at ledelse påvirkes av forhold som personlig, situasjonsbestemt, organisatorisk og ekstern kontekst og av jobbkontekst som ledelsesnivå og funksjon (2009, ss. 141-219).
4.2.1 Colbjørnsens modell for lederskap
Colbjørnsen baserer sin teori på analyse av AFFs lederundersøkelse 2002, en spørreundersøkelse med 3172 norske ledere på ulike nivåer og i ulike sektorer.
Tilsvarende, men en innholdsmessig utvidet, undersøkelse er gjennomført i 2011 (al., 2013), uten at modellen er presisert ytterligere.
Modellen gir en oversikt over elementer som kreves for at lederskap skal fungere, og baseres på at lederskap bygger på administrative, kulturelle og relasjonelle mekanismer som definerer og beskriver lederrollen. Mekanismene er elementer ved samme lederskap, og for den enkelte leder vil det variere hvilke mekanismer som dominerer. Selv om lederrollen har ulike mekanismer, må rollen forstås og utøves som en helhet (Colbjørnsen, 2004, ss. 12-13).
Det er en viss overlapp mellom de tre mekanismene (Colbjørnsen, 2004, s. 56).
Ledere har ulik mulighet til å påvirke de tre, størst påvirkningsmulighet har lederen overfor administrasjon, så relasjoner, deretter kultur. Jo vanskeligere det er å påvirke, jo mer er mekanismene under innflytelse av forhold som
«tradisjoner, uformelle ledere og forhold utenfor bedriften» (Colbjørnsen, 2004, s.
58).
Administrativ mekanisme
Administrativt lederskap er å «tydeliggjøre, kommunisere og følge opp mål- og resultatforventninger overfor medarbeidere». Lederskapet er styrings- og
12 kontrollorientert, ergo er formålet å sørge for at strategien følges og overordnede mål nås (Colbjørnsen, 2004, ss. 47-48).
Prestasjonsledelse og økonomiske insentiver er de vanligste virkemidlene i et slikt lederskap. Prestasjonsledelse «bygger på avtaler og «kontrakter» som spesifiserer hvilke prestasjoner medarbeiderne forventes å bidra med til beste for
virksomhetens mål. […] Prestasjonsledelse bygger mer på faglig dialog og veiledning enn på regler og instruksjoner, og den fokuserer mer på hvilke resultater som skapes, enn på detaljer i hvordan jobben gjøres.» (Colbjørnsen, 2004, ss. 69-70). Regler og direkte instruksjon forbeholdes særlig HMS, samt situasjoner der behovet for likebehandling og standardiserte løsninger er stort (Colbjørnsen, 2004, s. 49). Andre relevante insentiver enn økonomiske kan være
«anerkjennelse, tilhørighet, respekt, egenutvikling og selvrealisering»
(Colbjørnsen, 2004, s. 80).
Kulturell mekanisme
Organisasjonskultur kan defineres som «de sett av felles verdier, normer og virkelighetsoppfatninger som utvikler seg i en organisasjon når medlemmene samhandler med hverandre og omgivelsene» (Bang, 2011, s. 23). I kulturelt lederskap er leder både kulturell arkitekt og kulturelt objekt, avhengig av om vedkommende påvirker kulturen eller er attribusjonsobjekt, det vil si at leders atferd fortolkes av medarbeiderne gjennom ryktespredning, heltedyrking eller skyldfordeling (Colbjørnsen, 2004, s. 51). Også Bang drøfter hvorvidt ledelsen kan styre kulturen eller om den bare vokser frem som et resultat av mange influerende faktorer og prosesser (2011, ss. 141-149).
Det er tre forhold som begrenser leders påvirkningsmuligheter og gjør de til kulturelle objekter. Medarbeidere gjør egne tolkninger av leders handlinger slik at signaleffekten blir annerledes og mer variert enn leders antakelser. For det andre, har de symbolske aspektene ved leders atferd indirekte og ofte utilsiktet effekt på kulturen. Til sist, kan psykologiske og sosiale prosesser blant medarbeider plasserer lederen i bestemte roller, for eksempel som syndebukk, gallionsfigur eller helt (Colbjørnsen, 2004, s. 103).
13 Relasjonell mekanisme
Relasjonelt lederskap bidrar til måloppnåelse ved at personlig samspill mellom leder og medarbeidere skaper positive følelser (Colbjørnsen, 2004, s. 52).
Colbjørnsen hevder slikt emosjonelt velvære øker medarbeidernes prestasjoner, og det emosjonelle klima påvirkes ved at lederen ivaretar sosiale behov, samt bygger relasjoner (2004, s. 126).
Norske lederes relasjonelle lederskap består av adferdene coaching, empowerment og maktutøvelse (Colbjørnsen, 2004, ss. 135-136). Disse adferdene anvendes av samme leder og vil variere med hensyn til medarbeiders kompetanse, motivasjon og vilje til å ta ansvar (Colbjørnsen, 2004, s. 136). Det finnes ulike kilder til makt i en organisasjon, som legitim makt, informasjonsmakt og argumentasjonsmakt.
En leder bygger sin makt på flere av kildene (Lai, 2014, ss. 29-55).
4.2.2 Mintzberg ledelsesmodell
Mintzberg ti lederroller er basert på teori fra 1973 og er en syntese av forskning på lederes tidsbruk (Martinsen (red.), 2019, s. 39). Rollene er udelelige og utgjør en integrert helhet. Det er ikke slik at alle ledere vier den enkelte rolle lik
oppmerksomhet (Martinsen (red.), 2019, ss. 50-51). I senere teori har Mintzberg utviklet teorien til en mer helhetlig modell for å dekke all ledelsesmessig atferd (Mintzberg, 2009, ss. 77-134 og Mintzberg, 2013, ss. 35-70).
Ledelse skjer på tre plan knyttet til informasjon, mennesker og handling, og atferden blir ulik knyttet til hvorvidt lederen forholder seg til sin enhet, resten av sin organisasjon eller eksternt. I sentrum av lederskapet finner man lederen selv som må strukturere og planlegge sitt arbeid (Mintzberg, 2009, ss. 80-81).
På informasjonsplanet skjer ledelsen ved hjelp av kommunikasjon både internt i avdeling, internt i organisasjon og eksternt. Lederen får da roller som 1) overvåker som samler inn relevant informasjon, 2) nervesentret til avdelingen der det meste av informasjon passerer igjennom, 3) formidler som deler informasjonen med andre i enheten og 4) talsperson som enhetens representant overfor omverdenen (Mintzberg, 2009, ss. 83-88).
14 Internt i avdelingen vil lederen også utvise kontroll via beslutningstaking som å 1) utforme strategier, strukturer, systemer, 2) delegere, 3) autorisere hvilke
beslutninger som er legitime, 4) fordele ressurser og 5) bydende pålegge
medarbeidere målsetninger og forvente viss atferd (Mintzberg, 2009, ss. 88-96).
Ledelse skjer også sammen med mennesker på det menneskelige planet. Å lede medarbeidere internt i enheten gjøres ved å 1) tilføre energi til individer ved å motivere, overtale, involvere, bemyndige osv., 2) utvikle individer, 3) bygge og vedlikeholde team, samt løse konflikter internt og mellom teamene og 4) etablere og styrke kulturen (Mintzberg, 2009, ss. 100-110).
Å skape forbindelser til andre i organisasjonen eller eksternt skjer ved 1) nettverksbygging, 2) representasjon, 3) formidling og overbevisning, 4)
transmisjon som følge av toveis påvirkning og 5) fungering som buffer mot støy utenfra (Mintzberg, 2009, ss. 110-12).
Lederskap innebærer også direkte handlinger på handlingsplanet. Internt i enheten kan lederen vise handlekraft ved 1) ledelse eller deltakelse av prosjekter og 2) håndtere forstyrrelser/turbulens (Mintzberg, 2009, ss. 121-128). På utsiden av enheten kan lederen gjøre avtaler med omverdenen ved å 1) bygge koalisjoner ved å mobilisere støtte omkring spesifikke problemstillinger og 2) gjennomføre forhandlinger ved å bruke koalisjoner sammen med det etablerte nettverket til å få gjennomslag (Mintzberg, 2009, ss. 128-130).
4.2.3 Yukl taksonomi for lederatferd
Yukl skiller ikke mellom atferd overfor interne medarbeidere eller eksterne aktører, og deler lederatferd inn i fire hovedkategorier (Haaland, 1993). For hver av de ulike kategoriene beskriver Haaland situasjoner der atferden er særlig sentral (1993, ss. 6-14).
For å bygge og vedlikeholde relasjoner må lederen 1) bygge nettverk, 2) støtte og 3) takle konflikt og teambygging. Nettverksbygging har som formål å utvikle
15 relasjoner som kan gi nyttig informasjon og støtte. Støtte handler om å vise
sympati og omtanke for å knytte personlige bånd med aktører på ulike nivåer. For at arbeidet skal bli effektiv bør lederen legge til rette for teambygging og håndtere konflikter som kan oppstå (Haaland, 1993, s. 6 og 8).
Ledere må for det andre fatte beslutninger, noe som innebærer å 1) planlegge og organisere, 2) løse problemer og 3) konsultere og delegere. Planlegging og organisering innebærer å bestemme hva, hvordan, av hvem og når oppgaver skal utføres. Dette er sjelden en klart definert aktivitet, og kan komme til uttrykk i skriftlige planer og budsjett, møter for å avklare strategier og mål, eller når leder informerer om oppgavene (Yukl, 2020, s. 47). Problemløsning er når lederen må håndtere uro som forstyrrer vanlig arbeidsflyt eller der medarbeidere opptrer ulovlig eller destruktivt (Haaland, 1993, s. 11). Konsultering og delegering skjer for å øke kvalitet i beslutninger, for å gjøre arbeid for underordnede mer
interessant eller, for delegering, for å avlaste lederen (Haaland, 1993, ss. 11-12).
For det tredje må en leder samle og gi fra seg informasjon. Dette gjøres ved å 1) overvåke, 2) informere og 3) klargjøre. Å overvåke er her å monitorere
omgivelsene slik at leder har informasjon om fremdrift, underordnede prestasjoner og kvalitet på produktene eller tjenestene. Type og grad av overvåkning avhenger blant annet av oppgavens art og underordnedes kompetanse (Yukl, 2020, s. 49). Å informere er å kommunisere oppgaverelevant informasjon (Haaland, 1993, s. 14).
Å klargjøre roller og mål er å kommunisere planer, strategier og rolleforventninger (Haaland, 1993, s. 14).
Siste sentrale lederatferd er å øve innflytelse på andre. Dette kan være å 1) motivere eller 2) anerkjenne og belønne. Motiverende lederatferd kan utføres både internt og eksternt og er når lederen benytter sin personlige innflytelse til å skape entusiasme, engasjement, forpliktelse og underordning (Haaland, 1993, s. 9). Å gi berettiget, konkret og ektefølt ros og anerkjennelse trekker Yukl frem som viktig for å øke effektiviteten, og det kan gjøres muntlig, ved å gi fysiske bevis eller ved gjennomføring av seremonier (2020, ss. 59-62).
16 4.2.4 Oppsummering og sammenheng mellom lederskapsmodellene
I dette avsnittet ser jeg på hvordan Colbjørnsens teori kan ses i sammenheng med de andre modellene. Colbjørnsen, Mintzberg og Yukl, har delt inn sine utvalgte lederatferder i ulike kategorier, og selv der det er tilsynelatende overlapping, er det trolig ikke helt sammenfallende grenser. Yukl påpeker at det ikke finnes en objektiv virkelighet med korrekte kategorier. Ulike taksonomier over lederatferd kan dermed forklares på bakgrunn av modellenes formål, abstraksjonsnivå og kildebruk (Yukl, 2020, ss. 42-43).
I motsetning til Colbjørnsen og Yukl, skiller Mintzberg lederadferd som skjer internt i enheten, i organisasjonen eller utenfor. Mintzberg slår selv fast at også disse grensene kan være flytende, for eksempel vil det ved ledelse av
kunnskapsarbeidere være behov for å overbevise heller enn å kontrollere (Mintzberg, 2009, s. 135).
I oversikten under er de ulike modellene sammenlignet:
Colbjørnsens Mintzberg Yukl
Administrativ mekanisme
Strukturering av jobben (hos lederen)
Planlegge og organisere (Fatte beslutninger)
Planlegging av arbeidet (hos lederen)
Overvåkning
(Kommunikasjon internt på informasjonsplan
Overvåke (Samle og gi fra seg informasjon)
Nervesenter (Kommunikasjon internt på informasjonsplan)
Informere (Samle og gi fra seg informasjon)
Formidler (Kommunikasjon eksternt på informasjonsplan)
Nervesenter (Kommunikasjon eksternt på informasjonsplan)
Talsperson (Kommunikasjon eksternt på informasjonsplan)
Utforming (Kontroll internt på informasjonsplan)
Klargjøre (Samle og gi fra seg informasjon)
Fordeling (Kontroll internt på informasjonsplan)
Delegering (Kontroll internt på informasjonsplan)
Konsultere og delegere (Fatte beslutninger)
17 Autorisering (Kontroll internt
på informasjonsplan)
Bedømmelse (Kontroll internt på informasjonsplan)
Lede prosjekter (Handling internt på handlingsplan)
Problemløsning (Fatte beslutninger)
Kulturell mekanisme
Styrke kulturen (Ledelse internt på menneskelige plan) Representasjon (Forbindelser eksternt på menneskelige plan)
Overbevisning/ formidling (Forbindelser eksternt på menneskelige plan)
Bygge opp team (Ledelse
internt på menneskelige plan)
Takle konflikt og teambygging (Bygge og vedlikeholde
relasjoner) Transmisjon (Forbindelser
eksternt på menneskelige plan)
Buffervirksomhet
(Forbindelser eksternt på menneskelige plan) Håndtere uroligheter (Handling internt på handlingsplan) Relasjonell
mekanisme
Tilføre folk energi (Ledelse internt (Menneskelige plan)
- Motivere (Øve innflytelse på andre)
- Anerkjenne og belønne (Øve innflytelse på andre) Utvikle folk (Ledelse internt
på menneskelige plan)
Støtte (Bygge og vedlikeholde relasjoner)
Nettverk (Forbindelser eksternt på menneskelige plan)
Nettverksbygging (Bygge og vedlikeholde relasjoner) Bygge koalisjoner (Avtaler
eksternt på handlingsplan) Mobilisere støtte (Avtaler
eksternt på handlingsplan)
Denne sammenstillingen brukes i drøftingen for lettere å se sammenhengen mellom teoriene. Sammenligningen er vanskelig å sette opp fordi de ulike
18 kategoriene til teoretikerne har ulike grenser, for eksempel kunne Yukls
kategorier knyttet til å øve innflytelse på andre delvis være koblet mot den administrative mekanismen istedenfor som i oversikten den relasjonelle.
Mintzberg har den mest detaljerte oversikten siden han forholder seg til tre ulike aktører, samt er på et annet detaljeringsnivå enn Yukl og særlig Colbjørnsen.
Colbjørnsens modell består av underelementer som inngår de ulike mekanismene, men som ikke alltid er klart definert i ulik lederatferd.
Yukl og Mintzberg utdyper ikke at den kulturelle påvirkningsprosessen også betyr at lederne er attribusjonsobjekter i en kultur. De fokuserer heller på at ledelsen skal styrke kulturen, bygge og vedlikeholde team og håndtere mulige konflikter i teamene. Dette er mer aktive handlinger enn å passivt bli tolket som et kulturelt objekt.
Ingen av teoriene ser ut til å dekke atferd knyttet til læring og utvikling hos lederen selv. Dette kunne vært en lederatferd for eksempel på Mintzbergs
«personlige plan», og vært enten i indre refleksjon slik som strukturering eller mer synlige via deltakelse i utdanningsforløp eller refleksjon i egne ledergrupper. I Colbjørnsen er læring og utvikling en forutsetning for å utføre arbeid i henhold til de tre mekanismene. Tilsvarende gjelder for evaluering, men Yukl er inne på atferden i sine retningslinjer når han sier at det bør utvikles prosedyrer for å overvåke progresjon som del av atferden «planlegge og organisere», samt
«overvåke» (2020, ss. 48-49).
4.3 Særtrekk ved ledere i offentlig sektor
Forskning om offentlig organisering og lederskap viser at det er noen gjennomgående trekk som er karakteristiske for statlig lederskap.
Byrkjeflot viser at skillet mellom privat og offentlig sektor tolkes ulikt avhengig av hvilke fagdisiplin og dermed tankemodeller forskerne er knyttet til (2008, s. 6).
Ledelsesfaget kan tolkes blant annet i lys av statsvitenskap, ingeniørvitenskap, psykologi, sosiologi, samfunnsøkonomi og bedriftsøkonomi. For det andre viser han hvordan perspektivet svinger i ulike tidsepoker. Etter en klassisk posisjon,
19 kom New Public Management, der ledelse oppfattes som noe generelt, og
forbildet var ledelse i næringslivet. Som en reaksjon kom den betingede posisjonen der organisasjonenes byråkratiske trekk ble vurdert uavhengig av sektor, og fra 1995 utvikles en nyklassisk posisjon der det igjen anses nødvendig å fokusere på det offentliges særtrekk og verdier for å sikre samordning av tjenester og opprettholde tillit hos befolkningen (Byrkjeflot, 2008, ss. 9-18). I årene etter Byrkjeflots artikkel kan det se ut som tendensen har vedvart. (Se for eksempel Nesheim, 2015, s. 50.)
Et departement har typisk fire ledernivåer; statsråd som politisk leder,
departementsråd som øverste administrative leder, ekspedisjonssjef som leder for avdelinger og avdelingsdirektør som leder for seksjon (Nesheim, 2015, s. 38).
Christensen et al. (2018) og Christensen et al. (2019) skiller ikke på ledernivåer, men diskuterer særtrekkene ved ledelse i departementene og direktoratene versus hele offentlig sektor. Jacobsen deler sine analyser i to lederkategorier (2019, s.
34).
I kapitlet har jeg hovedsakelig brukt tre kilder. «Sentralforvaltningen» bygger på hovedfunn fra omfattende spørreskjemaundersøkelser blant ansatte i
departementene hvert tiende år fra 1976 til 2016 (Christensen et al., 2018).
«Forvaltning og politikk» bygger delvis på samme undersøkelse, men har begrenset dataene til og med 2006 (Christensen et al., 2019). «Ledelse og den offentlige dimensjonen» benyttet data fra Lederundersøkelsen 3.0. (AFF) til å differensiere mellom offentlige og andre typer ledere (Jacobsen, 2019, s. 11).
Videre i kapitlet er teorien systematisert i tråd med Colbjørnsens mekanismer.
4.3.1 Om administrativ mekanisme Aktører
Ansatte i departementer har mest kontakt med ansatte i egen avdeling, deretter ansatte i andre avdelinger i eget departement, ansatte i andre departementer og dernest egne direktorater, tilsyn, forvaltningsbedrifter o.l. (Christensen et al., 2018, s. 100). De største endringene som rapporteres i departementsundersøkelsen
20 1976-2016 er nedgang i ansattes kontakt med regionalt og lokalt nivå, både
forvaltningsorgan under egne direktorater og fylkeskommunal og kommunal forvaltning. Det er en viss nedgang i kontakt med egen statsråd og administrativ ledelse (Christensen et al., 2018, ss. 101-102), mens ekspedisjonssjefene har tettere kontakt og har støttefunksjoner (Christensen et al., 2019, s. 109).
Tverrdepartementale arbeidsgrupper er mindre utbredt enn interne grupper innad i de ulike departementene. Ansatte på høyt stillingsnivå har en større grad av deltakelse i kollegiale organer både på tvers og innenfor eget departement enn ansatt på lavere stillingsnivå (Christensen et al., 2018, s. 106).
Christensen et al. antar at media spiller en stadig større dagsordensettende rolle, men finner lite effekt av det i tallmaterialet fra departementsundersøkelsen (2018, s. 112). Byrkjeflot finner i sin gjennomgang at offentlige ledere i sterkere grad enn private utsettes for krav om innsyn fra media og offentlighet på grunn av lovgivning og de særskilte fagområdene de er satt til å forvalte (2008, s. 27).
Jacobsen viser til Rainey, som hevder at offentlige organisasjoner må forholde seg til flere eksterne interessenter enn private organisasjoner, blant annet på grunn av at interessentenes eneste påvirkningsform er «voice», istedenfor «exit». Ledere av offentlige organer deltar derfor i flere fora for å forsvare sine handlinger overfor politiske «eiere», media, interessegrupper og andre (2019, ss. 109-110).
Resultatorientering, struktur, oppgavefordeling
Jacobsen trekker frem tre grunnleggende forskjeller mellom privat og offentlig sektor. Den første er eierskapstilnærmingen, der det er valgte representanter istedenfor private investorer. Dette innebærer innebygd spenning pga.
representasjon og at man må forholde seg til uklare kompromisser, samtidig som forvaltningen må levere innenfor et politisk «tidsvindu». Økonomisk er det offentlige i større grad skjermet for å genere inntekt. Dette medfører at man i mindre grad retter oppmerksomheten mot markedet, samtidig som det er sterke begrensninger mot å utelukke krevende grupper. I tillegg, siden alle er med på å finansiere sektoren, kan man møte mer intens interesse fra media,
21 brukerorganisasjoner mfl. En funksjonell tilnærming synliggjøre at det offentlige utfører andre oppgaver enn private, for eksempel ved å distribuere eller
bærekraftig forvalte kollektive goder (Jacobsen, 2019, ss. 19-25 og 139-140).
Mål- og resultatstyring har vært sentral forvaltningspolitisk teknikk siden statlige virksomheter fikk pålegg om årlig virksomhetsplan innen 1990. Teknikken består av komponenter som å formulere klare, konsistente og konkrete mål i et
målhierarki, rapportere på oppnådde resultater og resultatoppfølging (Christensen et al., 2019, s. 72).
Jacobsen peker på en hypotese om at offentlige organisasjoner har mer
komplekse, uklare og konfliktfylte mål enn private, knyttet til politiske prosesser og oppgavenes art, for eksempel at mange mål er resultat av kompromisser, og det er krevende å finne ut hvordan oppgavene skal løses optimalt ( (2019, s. 73).
Lederundersøkelsen 3.0., referert i Jacobsen, finner at ledere i alle typer
organisasjoner opplever prestasjonsmålene som relativt klare, men det oppleves litt mindre klart i rent offentlige organisasjoner. Andre internasjonale
undersøkelser etablerer i liten grad at offentlige organisasjoner på generelt grunnlag har mer uklare mål enn private (Jacobsen, 2019, ss. 74-75). Byrkjeflots litteraturgjennomgang konkluderer på sin side med at offentlige sektor må forholde seg til flere og mer komplekse mål på en gang. I tillegg kan de i mindre grad fastsette egne mål (2008, s. 27).
Handlingsrom kan gis på ulike områder, som frihet til å ta beslutninger,
organisatorisk frihet eller frihet til å selv bestemme både oppgaver og hvordan de skal utføres (Jacobsen, 2019, s. 86). Ledere i offentlige organisasjoner opplever signifikant mindre handlingsrom enn andre. Forklaringsfaktorer er ulikhet i eierskap og finansiering, når resultater er justert for faktorer som ledernivå, størrelse og oppgave (Jacobsen, 2019, s. 88). Byrkjeflot (2008, s. 27) derimot finner at disse lederne i større grad må forholde seg til regler og byråkrati. De har mindre handlefrihet, spesielt i forhold til personalpolitikken.
22 Generell teori knyttet til maskinbyråkrati er at jo høyere man kommer i en
organisasjon, jo større er graden av skjønnsutøvelse og kompleksitet i ulike regelsett, noe som gir en viss fleksibilitet. I tillegg har visse typer administrative funksjoner knyttet til for eksempel budsjett, regnskap, personal- og
rekrutteringsarbeid klarere regler enn for eksempel utviklingsoppgaver, planlegging og utvikling av policy (Christensen et al., 2018, s. 84).
4.3.2 Om kulturell mekanisme
Christensen et al. viser til Lægreid og Olsen sin bok «Byråkrati og beslutninger»
fra 1978 om at tankemodeller og atferd hos sentralforvaltningens ansatte påvirkes av mekanismer som sosialisering, disiplinering og kontroll. Sosialisering skjer ved at nye ansatte internaliserer grunnleggende normer og verdier, disiplinering skjer når ansatte skiller sine personlige oppfatninger fra sin formelle rolle via formelle strukturer, regler og belønning/straff, mens kontroll utøves ved at overordnede gir klare formelle rammer eller i siste instans korrigerer utkast som sendes oppover i hierarkiet (Christensen et al., 2018, s. 83).
Mange offentlige organisasjoner har i stor grad ansatte som er sterkt
profesjonaliserte, som i stor grad har monopol på stillingene og som har betydelig autonomi i og med at de har kontroll over egen kjernekunnskap. Eksempler er sykepleiere, sosionomer og lærere (Jacobsen, 2019, ss. 81-82). Denne
forutsetningen er trolig mindre relevant i departmentsfellesskapet; disse er også høyt utdannede, men innen fagretninger av typen samfunnsvitere, jurister,
økonomer og lignende (Christensen et al., 2018, s. 56). Etter min mening vil disse gruppene i løpet av sin utdanning bli utsatt for delvis motstridende verdisett og måter å tenke på, og de reflekterer samlet sett dermed ikke samme ensretting som for eksempel ved en skole eller helseinstitusjon.
Rent offentlige organisasjoner er mer profesjonaliserte enn hybride og private organisasjoner. Jacobsen hevder mye tyder på at det å lede denne typen
medarbeidere krever høy faglig innsikt, og behov for å bruke tid og ressurser på forhandlinger, bli tvunget til å delegere og mer tid og ressurser til å håndtere primadonnaer, det vil si en mer medarbeiderorientert lederstil (2019, s. 147).
23 Ifølge klassiske filosofer, som Aristoteles, Machiavelli, Hobbes, Rosseau og Hegel, er et demokrati normativt basert på fire sentrale offentlige verdier. Dette er personlig frihet og ansvar som innebærer en personlig frisone, politisk likhet, deliberasjon, det vil si å aktivt ta ansvar for at alles synspunkter kommer frem, og sist, forutsigbarhet og stabilitet (Jacobsen, 2019, ss. 15-16).
Jacobsen nevner på sin side fire prinsipper knyttet til forvaltningens
verdigrunnlag. Prinsippet om flertallsstyre innebærer at sentralforvaltningen må finne en balansegang mellom lojalitet og nøytralitet for å iverksette ulike politiske partiprogram avhengig av hvem som har sitter i regjering (Christensen et al., 2019, ss. 18-19). Byrkelot viser at verdier som nøytralitet, faglig uavhengighet og lojalitet kan trekkes frem som særskilte offentlige ideer. Disse har ikke blitt svekket som konsekvens av New Public Management-reformer (2014, s. 45). Han fant at ledere i offentlig sektor følte seg mindre forpliktet til organisasjonen, trolig på grunn av sterkere profesjonstilhørighet enn i privat sektor (2008, ss. 27-30 ).
Jacobsens andre prinsipp, prinsippet om partsstyre, innebærer at forvaltningen må påse at berørte parter er med i beslutningsprosessen, for eksempel via høringer.
Prinsippet om fagstyret, Jacobsens tredje prinsipp, vil si at politiske beslutninger skal så langt som mulig treffes med bakgrunn i faglige argumenter (Christensen et al., 2019, ss. 18-19). At argumentasjonen er faglig betyr ikke at den er
verdinøytral, og ulike profesjoner kan bringe inn både verdi- og faktapremiss i beslutningsprosessen (Christensen et al., 2018, ss. 70-71). Grennes mener at lederne har stor tiltro til underordenes synspunkt som innspill når beslutninger skal tas, blant annet ved å velge en lederstil basert på coaching fremfor styring. En undersøkelse det vises til i artikkelen hevder at tillit er gjensidig hos ledere og medarbeidere (2012, ss. 53-54). Det faglige må balanseres mot det rent
partipolitiske. Partipolitisk nøytralitet må ikke resulterer i teknokratisk innstilling der partiene føler de ikke får satt sitt preg på politikken (Christensen et al., 2019, s. 109).
24 Jacobsens siste prinsipp er rettsikkerhet, blant annet at vedtak skal hjemles i lov, like saker skal behandles likt og partene skal ha rett til innsyn og klageadgang. De tre siste kan komme i et spenningsforhold til den politiske ledelsens styringsrett, det vil si flertallsstyret (Christensen et al., 2019, ss. 18-19). I sin
litteraturgjennomgang i 2008 fant Byrkjeflot en offentlig etos der ledere i offentlig sektor i mindre grad enn i privat orienterte seg mot materialistiske verdier og hadde høyere motivasjon for å vektlegge allmenne interesser (2008, ss. 27-30 ).
I artikkelen «På jakt etter en norsk ledelsesmodell», finner Grennes at
likhetsidealet er et av kjennetegn på norsk/skandinavisk lederskap (2012, s. 52).
Andre særtrekk som nevnes som typisk er å legge vekt på det som oppfattes å være rett, det som blir vurdert som anstendig og korrekt av folk flest (Grenness, 2012, ss. 53-54).
Oppsummert så viser departementsundesøkelsene referert i Christensen et al.
(2018) at selv om partsprinsippet i 2016 er meget eller nokså viktig for 63 % av de ansatte i utførelsen av egne arbeidsoppgaver, står det langt svakere enn
prinsippene om flertallsstyre (91 %), fagstyre (97 %) og rettsikkerhet (96 %).
Christensen et al. utfordrer her påstander om at presset på departementene som sekretariat for politisk ledelse har økt. Faglig hensyn har blitt mer vektlagt fra 1976 til 2016 (Christensen et al., 2018, ss. 72-73).
Videre fremhever Byrkjeflot at effektivitet har blitt en stadig viktigere verdi, siden både en stortingsmelding om forvaltningspolitikk fra 2009 og 22. juli- kommisjonen vektlegger handlingskraft og gjennomføringsevne (2014, s. 47).
4.3.3 Om relasjonell mekanisme
Motiveres offentlige og private ledere av ulike ting? Dersom rekruttering og sosialisering er virkemidler som fører til en skjev fordeling av ledere, vil
menneskene i organisasjonen over tid tilegne seg de verdier som organisasjonen domineres av (Jacobsen, 2019, s. 51). Rekruttering kan øke forskjellene både ved at rekrutterer ser etter mennesker med et verdisett som passer organisasjonen og fordi mennesker med dette verdisettet søker seg til denne type jobber.
25 Motivasjon kan være både indre og ytre styrt, det vil si hvorvidt motivasjonen er knyttet til belønninger man får i eller for arbeidet. Om den er indre styrt kan det både være fordi den enkelte opplever glede eller nytte for seg selv, eller
glede/nytte for andre. Det siste er kalt prososial motivasjon (Jacobsen, 2019, s.
53). Ytre motivasjon regnes av de fleste ledere som relativt uviktig (Jacobsen, 2019, s. 61). Det er en svak tendens til at ledere i rent offentlige organisasjoner vektlegger indre motivasjon sterkere enn ledere i det private, mens det er en klar tendens til at førstnevnte ledere vektlegger prososial motivasjon sterkere
(Jacobsen, 2019, s. 58).
Jacobsen har ikke avdekket signifikante forskjeller i lederstil mellom organisasjoner med ulik grad av offentlighet, men knytter forskjellene til
organisasjonenes størrelse, grad av profesjonalisering og oppgave (2019, s. 152).
Byrkjeflot mener på sin side at det over tid skjer pendelsvingninger mellom styring (transaksjonsledelse) og lederskap (transformasjonsledelse) (2008, s. 31).
Funn tyder på at toppledere, der Jacobsen har inkludert gruppen jeg undersøker, er mindre fokusert på transformativ ledelse enn ledere på andre ledernivåer.
Jacobsen mener dette indikere et mer strategisk perspektiv, samt at de er mindre involvert i direkte motivasjonsarbeid av ansatte (Jacobsen, 2019, s. 131 og 133).
Ulikheter i lederstil knyttet til grad av offentlighet forsvinner når man kontrollerer for trekk ved lederen som kjønn, alder, utdanning og utdanningsnivå, men trekk ved lederen varierer systematisk etter grad av offentlighet. Dermed er det en klar tendens at ledere i rene offentlige organisasjoner bruker transaksjonsledelse mindre enn andre typer ledere (Jacobsen, 2019, ss. 132-134).
Christensen et al. (2018) påpeker at makt og innflytelse ikke begrenser seg til det politiske beslutningsnivået. Potensialet for innflytelse knytter seg dermed også til
«å ta initiativ og sette saker på dagsorden, utrede (et utvalg av) alternativer for formelle beslutningstakere, iverksette (eller ikke iverksette) formelle beslutninger, samt å tilbakeføre og fortolke erfaringer med virkninger av offentlige tiltak»
(Christensen et al., 2018, s. 15).
26 4.3.4 Oppsummering om særlige kjennetegn på offentlige ledere
Statlige mål er komplekse og kan være motstridende. Et uttrykk for dette kan være det teorien hevder er en regelorientert målstyring, der både økt juridifisering og New Public Management-tankegangen med mål- og resultatstyring har fått
gjennomslag. Jacobsen viser imidlertid at byråkratisering ikke er et særlig trekk på offentlige organisasjoner, men at byråkratiseringsgrad samsvarer med
organisasjonens størrelse og alder.
Det finnes en offentlig etos, det vil si at det offentlige, og dets ledere som rollemodeller, skal kjennetegnes av visse verdier. Verdiene er knyttet til rettssikkerhetsprinsipper og balansen mellom et lojalt versus et nøytralt, faglig uavhengig embetsverk. Ledere i det offentlige er i tillegg mer prososialt styrt enn i det private, mens det er få forskjeller knyttet til indre og ytre motivasjon.
Jacobsen oppsummerer funn fra Lederundersøkelsen 3.0. ved å vise at leder i offentlige organisasjoner i større grad enn andre vektlegger rollen som
ressursfordeler, talsperson for egen enhet og informasjonsformidler (2019, ss.
114-115). Begrepene er trolig hentet fra Mintzbergs teori om lederroller. Fokuset for de to første forklares med en intern forhandlingsprosess om ressursene gitt i politiske budsjettvedtak, mens informasjonsrollen knyttes til formidling av informasjon fra det politiske nivået. De må brukes mer tid og ressurser på å formidle og forklare kriterier for ressursfordeling. På den andre side vektlegger de i mindre grad rollen som eksterne forhandlere. Svarene kan også skyldes
spørsmålsformuleringen som var knyttet til «kunder, leverandører etc.» og ikke til interessegrupper, media eller brukere (Jacobsen, 2019, ss. 114-115 og 151).
4.4 Særtrekk ved atferd hos leder for ledere. Pipelineteori Dette kapitlet er ikke bygd rundt Colbjørnsens tre mekanismer siden pipelineteorien har en annen struktur enn Colbjørnsens teori.
De Meuse, Dai og Wu forklarer to teoretiske retninger knyttet til hvordan lederferdigheter og -atferd endres gjennom ledelsesnivåene (2011, ss. 120-121).
27 Kontinuitetsperspektivet viser at ledere på alle nivåer har samme atferdsrepertoar, og må utvise mer av det samme jo lengre opp i ledernivåene man kommer.
Teoretikerne Mumford et al. (2007) og Mintzberg representerer denne retningen.
Som kontrast beskriver diskontinuitetsperspektivet at lederfunksjonen endres ved å ta vekk/svekke, fortsette eller starte/øke visse aktiviteter. Dette perspektivet forsvares av Katz (1974), Freedman (1998) og Kaiser et al. (2011). De Meuse et al. prøver å forene kontinuitets- og diskontinuitetsperspektivet. De konkluderer med at kontinuitetsperspektivet beskriver hva som forventes, mens
diskontinuitetsperspektivet avdekker hva lederen faktisk gjør for å bli effektiv på ulike ledernivåer (De Meuse et al., 2011, ss. 126-136). Diskontinuitetsperspektivet er dermed mest relevant for min oppgave.
Funn i De Meuse et al. viser at endring i kompetansenivået korresponderte med endring i viktighetsnivået for kompetansen. De deler opp i tre hovedkategorier;
mellommenneskelige, tekniske og konseptuelle (/strategiske). Kompetanser som økte i viktighet ved overgang fra førstelinjeleder til nytt ledernivå var primært relatert til mellommenneskelige atferd som å administrere visjon og hensikt, ansettelser, bedømme personer, ferdigheter til å kommandere, bygge effektive team, utvikle underordnede ledere og andre, korrigere underordnede og motivere.
Studien viste at ved overgangen, så økte kompetansen knyttet til
mellommenneskelige ferdigheter både i vurderingen av viktighet og i vurderingen av spesifikke kompetanser (De Meuse et al., 2011, ss. 126-136). Kategorien inneholder atferder som gjenfinnes i den generelle ledelsesteorien.
Ingen av teoretikerne har nevnt kognitive ferdigheter som egen kategori. Hope inkluderer her muntlig og skriftlig fremstillingsevne og kritisk tenkning (2015, s.
116). Kritisk tenkning kan inngå som element i andre underliggende adferder, for eksempel «bedømme personer» eller «evne til å se organisasjonen som et hele».
Ved å forsøke å finne den primære kompetansen av de tre kompetansekategoriene har Kaiser et al. og De Meuse et al. begrenset seg mer, og dermed fått et annet resultat enn Freedman (1998) og Katz (1974) som har sett på spesifikke ferdigheter uavhengig av de fire kategoriene.
28 Verken Katz, Freedman eller De Meuse et al. har utformet teoriene basert på en spesifikk bransje, organisasjonsform eller skilt på offentlig/privat sektor.
Individuelle forskjeller hos lederen trekkes heller ikke frem i artiklene. De Meuse et al. påpeker selv svakhetene ved å ikke inkludere faktorer som
organisasjonskultur, bransje og interne fagområder (2011, s. 135). Ulike studier trekker også frem andre påvirkningsfaktorer enn ledernivå som sentrale, som omgivelsenes kompleksitet og endringstakt, nasjonal kultur, trekk ved oppgaven som skal løses og organisatorisk størrelse (Jacobsen, 2019, s. 107).
Teorien jeg nå kort presenterte er i utgangspunktet bygget rundt hvilke kompetanse som kreves på hvilke ledernivåer, det vil si hvilken ferdighet og dermed adferd er det behov for når man er leder for ledere. Jeg er klar over at atferd og kompetanse er ulike begrep, men ser at heller ikke teorien jeg gjennomgår har et skarpt skille, særlig gjelder dette subkategoriene der teoretikerne blir konkrete – for eksempel beskriver Kaiser et al. (2011)
kompetanse under mellommenneskelige ferdigheter, som å tildele ressurser, sørge for kommunikasjon, oversette strategier til operative planer og hjelpe medarbeider med å håndtere endring.
4.4.1 Særlig om adferd hos leder for ledere i offentlig sektor
Med utgangspunkt i pipelineteori er det, foruten på nettsidene til DFØ (2020), verken skrevet mye forskningsbasert eller erfaringsbasert om ulike ledelsesnivåer i offentlig sektor i Norge.
I «Leadership Pipeline i offentlig sektor» oppsummerer Dahl og Molly-Søholm erfaringer fra en forskningsprosess ved Aalborg Universitet der hundrevis av ledere fra departementer til kommuner deltok blant annet på forskningsworkshops og fokusgruppeintervjuer, i tillegg var 15 HR-sjefer og spesialister i
ledelsesutvikling i en aktiv «medaktionsforskergruppe». I tillegg er det samlet kunnskap fra aksjonsforskningsprosjekt gjennomført i 12 offentlige
organisasjoner (2014, ss. 11-12). Konklusjonen er at for å lykkes som offentlig leder kreves særlig åtte ulike ferdigheter/aktiviteter. Alle kompetansene er nødvendig å ha som leder, men perspektivet endres på de fire ledernivåene
29 beskrevet i boken (2014, ss. 104-123). Modellen stemmer dermed best overens med diskontinuitetsperspektivet som er presentert tidligere i teoridelen, jf. også oversikten over de ulike endringene under.
Teorien kan justeres til flere eller færre ledernivåer (2014, s. 17). Modellen fremstår som normativ. For min oppgave slår jeg sammen kategorien ledere av ledere med det overordnede nivået funksjonell sjef, siden mitt utvalg vil ha trekk av begge – de er som oftest leder for førstelinjeledere, samtidig som de sitter i øverste administrative ledergruppe. Rapporten Pas på Ledertrinet! (Jørgensen, 2015) underbygger funnene hos Dahl og Molly-Søholm.
De åtte særskilte kompetansene er politisk teft, faglig ledelse, kommunikative kompetanser, skape ledelsesrom, strategiarbeid, prosessledelse, navigerer på den offentlige scene og å være rollemodell (2014, s. 12). Under er en gjengivelse av Dahl og Molly-Søholms fremstilling:
Kompetanser Leder for ledere Funksjonell leder Politisk teft - Ha politisk innsikt
og forståelse - Romme
manglende faglig rasjonalitet i de politiske beslutningene
- Ha utpreget politisk forståelse uten å politisere
- Sikre drift så det ikke oppstår støy og politisk skadelige enkeltsaker
- Oversette og mediere krysspress mellom politisk og faglig nivå - Besvare faglige enkeltsaker med
politisk forståelse - Fasilitere produksjon av
politiske beslutningsgrunnlag - Stå til rådighet for politikere –
også ad hoc Faglig ledelse Faglig innsikt, men
baserer seg i høyere grad på ledelse som faglighet
- Se politisk-faglige muligheter i saker og beslutninger
- Agere som oversetter mellom faglige og politiske nivå Kommunikative
kompetanser
Gjøre politisk vedtatte meningsfullt for underordnede ledere
Være en god kommunikator Skape
ledelsesrom
Skape legitimitet omkring
ledelsesrollen i forhold til det faglige system
Sikre et fleksibelt og manøverdyktig ledelsesrom
30 Strategiarbeid Strategiutvikling i
samspill med sideordnede, underordnede og overordnede ledere
- Utvikle strategier i samspill med toppledelsen
- Eksekvere strategier uten å sluttmålsekvensere
- Skifte strategisk retning hurtig og implementere annet
Prosessledelse Prosess- og
innsatsorientert med et mer holistisk organisatorisk perspektiv
Prosess- og innsatsorientert med et uttalt holistisk organisatorisk perspektiv
Navigerer på den offentlige scene
- Håndtere
medieovervåkning - Ha forståelse for
sammenhengen mellom
innbyggere, politikere og den offentlige
organisasjonen - Ha utsyn regionalt
og internasjonalt
Håndtere konstant overvåkning
Være rollemodell
Rollemodell for ledelse og
ledelsessystemets beslutninger
Rollemodell for å sette
organisasjonens tarv høyere enn eget funksjonsområde
Kompetanser ble brukt som et samlebegrep for både ferdigheter, prioriteringer og arbeidsverdier (Dahl & Molly-Søholm, 2014, s. 13). Arbeidsverdiene (Dahl &
Molly-Søholm, 2014, s. 161 og 183) er særlig relevant i Colbjørnsens kulturelle lederskap.
4.4.2 Oppsummering om ledelse av ledere
Den generelle pipelineteorien viser at for dette ledernivået er mellommenneskelig kompetanse sentral og særlig rettet internt i avdelingen. Dette betyr ikke at de andre kompetansene, teknisk og konseptuelle/strategisk, er uviktige. Katz mener at de konseptuelle ferdighetene blir viktigere med økte ledernivåer, og også Freedman legger vekt på at atferd som beskrives under denne ferdigheten økes.
Dahl og Molly-Søholm viser at offentlige ledere på relevant ledernivå trenger åtte ulike kompetanser. Sortert inn i kompetansekategoriene fra den øvrige
pipelinelitteraturen vil lederne trolig benytte teknisk kompetanse ved faglig
31 ledelse og politisk teft, mens mellommenneskelig kompetanse benyttes ved
kommunikative kompetanser, å være rollemodell og navigerer på den offentlige scene. Ren faglig ledelse skal nedtones, noe som er i tråd med de andres funn.
Konseptuell kompetanse benyttes trolig ved strategiarbeid, prosessledelse og for å skape ledelsesrom. Dahl og Molly-Søholm har som Freedman fordelt seg på alle hovedkategoriene og vurdert spesifikk atferd under disse.
4.5 Oppsummering knyttet til de tre teoretiske perspektivene
I oppgavens teoridel har jeg presentert teorier knyttet til ledelsesatferd, særtrekk ved ledelse i offentlige sektor og særtrekk ved leder for ledere ifølge pipeline- teorien.
Colbjørnsens ledelsesmodell er i stor grad rammeverk for min teorifremstilling.
Selv om de ulike teoriene ikke helt overlapper, benytter jeg Yukl og Mintzbergs modeller for å få et mer helhetlig bilde over lederatferd innen Colbjørnsens mekanismer.
Verdisett og andre særtrekk ved offentlig sektor underbygger hvilken lederatferd jeg kan forvente å avdekke for å svare ut mine forskningsspørsmål. Statlige mål er mangefasetterte og i delvis motstrid, samtidig som departementene er regulert av regelverk med ulik rettslig tyngde og handlingsrom. Dette, sammen med en offentlig etos knyttet til verdier som rettssikkerhetsprinsipper og et lojalt, nøytralt og faglig uavhengig embetsverk, vil påvirke medarbeiderne og de relevante lederne via sosialisering, disiplinering og kontroll. Resultatet har effekt på det administrative, kulturelle og relasjonelle lederskapet.
Ledere på dette nivået vil fremstå som rollemodeller og må benytte politisk teft og kommunikative evner for å håndtere sin arbeidshverdag. Jeg har lagt
pipelineteoriens diskontinuitetsperspektiv til grunn i oppgaven, og antar da at mellommenneskelige ferdigheter blir mer sentralt på dette nivået, samtidig som det i større grad er viktig å se organisasjonen som en helhet og tenke strategisk.
32
5 Metodikk – forskningsdesign og metode
Kapitlet fremstiller hvordan forskningsspørsmålene ble undersøkt empirisk.
Generelt kan undersøkelser splittes i relativt klare faser (Jacobsen, 2015, s. 63).
Metodiske valg i hver fase vil få følger for forskningens reliabilitet (troverdighet) og validitet (gyldighet).
Den videre strukturen i kapitlet speiler disse fasene. Samtidig med beskrivelsen av metoden, har jeg inkludert refleksjoner rundt metodevalg. Jeg reflekterer deretter over reliabiliteten og validiteten som følge av metodevalget, før jeg avslutter med tre forskningsetiske perspektiv.
5.1 Valg av forskningsdesign
Forskningsdesign er en strategi for hvordan forskning gjennomføres; hva er fenomenet, hvem er aktuelle informanter, hvor og hvordan utføres undersøkelser.
Det forskeren mener er viktigst i den konkrete undersøkelsen er avgjørende for valget av design. Jeg ønsket å få en mer nyansert beskrivelse av adferd hos ledere for ledere i statlig sektor.
Jeg valgte allerede ved utarbeidelsen av forskningsspørsmålene og intervjuguide å koble undersøkelsene mine mot Colbjørnsens teori om lederskap. Analysen av innhentet data skjedde likevel uten at jeg hadde et fullstendig teorigrunnlag eller hypotese om hva materialet ville avsløre. Siden et induktivt perspektiv ofte er koblet til kvalitative studier hadde jeg i utgangspunktet denne tilnærmingen, men for å svare ut problemstilling måtte jeg etter hvert veksle mellom induktiv og deduktiv tilnærming. Underveis leste jeg teori knyttet til de tre teoriretningene for å finne forskningsfronten – både for å spisse intervjuguiden, i forkant av
empiriinnhenting og for å kategorisere og analysere funn.
Jacobsen mener enkeltcasestudier er velegnet for å få en nyansert beskrivelse av virkeligheten og for å utvikle ny forståelse (2015, s. 99 og 105). Jeg ønsket å få en slik dypere forståelse og innsikt rundt det å være leder for ledere, og valgte derfor denne tilnærmingen. Videre kan enkeltcasestudier avdekke kausale mekanismer, så man ser hvordan hendelser og atferd påvirker hverandre. Siden Colbjørnsen
33 med flere vektlegger at lederskap må ses som en helhet, passet det godt å få belyst slike sammenhenger.
Vansker med statistisk generalisering er en svakhet ved enkeltcasestudier, og for å generalisere funn trengs data fra andre studier eller sammenhenger. Det viste seg etter hvert at jeg kunne benytte et teoretisk grunnlag som støtte for egen
forskning, og jeg valgte i tråd med dette et undersøkelsesdesign med få enheter og med rom for mange variabler.
5.2 Metode for gjennomføring av undersøkelsen
Begrepet metode beskriver fremgangsmåten som anvendes for å tilegne seg kunnskap om virkeligheten. Metoder for empiriinnhenting kan være kvalitativ eller kvantitativ. Kvantitative metoder vektlegger omfang og antall, mens kvalitative går mer i dybden av fenomenet. Hensikten er å oppnå grundigere forståelse av sosiale fenomener, slik dette tolkes av ulike forskningsobjekt (Thagaard, 2013, s. 17). Mine forskningsspørsmål knytter seg til personers
erfaringer med uklare sosiale prosesser, og bør dermed resultere i en detaljrikdom rundt mitt fenomen.
Valg av metode ble også vurdert utfra om min problemstilling var eksplorerende eller testende. En kvantitativ metode passer best ved en testende problemstilling der hensikten er å finne omfang, hyppighet eller utstrekning av et fenomen, mens en kvalitativ metode er tilpasset problemstillinger der man åpner for mer uventede og nye forhold. Jeg konkluderte med at mine forskningsspørsmål ville være tjent med en kvalitativ tilnærming.
5.3 Valg av informanter
Jeg valgte å undersøke problemstillingen sett opp mot ledere for ledere i norske departementer.
34 5.3.1 Innsamling av data
For å være forskningsbasert, må empirien oppfylle to krav: Den må være valid, det vil si gyldig og relevant, og reliabel, det vil si pålitelig og troverdig (Jacobsen, 2015, ss. 16-17).
Kvalitative intervjuer deles i strukturert, semistrukturert og ustrukturert intervjuer.
Jeg valgte semistrukturert intervju, fordi det kombinerer struktur med fleksibilitet.
Strukturerte intervjuer vil mest trolig gi korte og konsise svar, mens ustrukturert intervjuer fort kunne blitt for overordnet, generelt og flytende. Det ville da vært en risiko for at forskningsspørsmålene ikke ble tilstrekkelig belyst.
Intervjuene kan skje i fokusgrupper eller individuelt. Gitt at det finnes spenninger i min problemstilling, kan en fokusgruppe bedre oppdage sammenhenger og tema som ellers kan bli uteglemt ved individuelle intervjuer (Jacobsen, 2015, ss. 160- 161). I individuelt intervju kan man lettere utlevere personlige tanker og følelser (Jacobsen, 2015, ss. 146-147). Fokusgrupper kan dermed i utgangspunktet gi nye perspektiver, men jeg antok at eventuelle informanter hadde høyt arbeidspress og liten tid. Å samkjøre fokusgrupper ville derfor bety administrative utfordringer. I etterkant ser jeg at dette var et godt valg både fordi de fritt delte tanker, for eksempel om forbedringspotensialet og det var praktisk enkelt å gjennomføre intervjuene. Å gjennomføre fokusintervju digitalt tror jeg hadde blitt svært utfordrende. Etter å ha utformet forslag til intervjuguide, forhørt meg med kilder og gjennomført forsøksintervju, bestemte jeg meg for individuelle intervjuer.
5.3.2 Utvalg fra populasjon
Mitt utvalg er statlige ledere med ansvar for førstelinjeledere. Jeg jobber selv i offentlig sektor, og er opptatt av å lære av andre og ønsket å forstå
sentralforvaltningen bedre.
Opprinnelig tenkte jeg å benytte eksisterende nettverk for å kontakte mulige informanter. Imidlertid ville jeg sikre anonymitet rundt de som ønsket å delta, og fant derfor kontaktopplysningene via Depkatalogen og regjeringens nettside.
Nettverket ga imidlertid verdifull input på intervjuguide og -situasjon.
35 Jeg søkte og fant informanter som ledet førstelinjeledere. Bakgrunnen for valget var en antakelse om at det er mer interessante forskjeller mellom førstelinjeledere og ledere for disse, mens det for overordnede ledere under topplederen vil være
‘mer av det samme’. Alle ekspedisjonssjefene er del av toppledergruppen i sin organisasjon, så i praksis tilhørte de både andre- og tredjelinjeleddet i teori som skiller på dette.
Jeg ønsket respondenter som var så erfarne at de kunne reflektere over det å lede andre ledere, i kontrast til å lede medarbeidere. Problemet kom ikke på spissen da de som stilte opp var erfarne med ca. to til et titall års fartstid som leder for ledere.
Rent praktisk så jeg for meg å intervjue fra seks til åtte informanter. Jeg fikk til slutt sju informanter. Min plan B, om jeg ikke oppnådde tilstrekkelig antall ekspedisjonssjefer, var å utvide med informanter i tilsvarende stillinger i direktorater av tilsvarende størrelse. Oppgaven ville, avhengig av funn, da bli dreid til en sammenligning av like ledelsesnivå i offentlig sektor. Plan C, var å forske i helhet på tilsvarende lederfunksjoner i kommuner, enten flere kommuner eller et enkeltcasescenario med for eksempel ulike etater i Oslo kommune.
Mulighet for skifte av informanter var en faktor i avgjørelsen i å intervjue de fleste innenfor et kort tidsrom. Jeg sendte ut forespørsel om deltakelse i to omganger for å sikre et minimum av informanter.
5.4 Det kvalitative forskningsintervjuet 5.4.1 Intervjuguiden
Ved utforming av spørsmålene ønsker jeg opprinnelige å få informantene til å reflektere over faktiske og opplevede forskjeller på å være leder for medarbeidere versus å være leder for ledere. Av praktiske hensyn begrenset jeg det til å
reflektere over dilemmaer, utfordringer og muligheter ved å være leder for ledere.
Dette innebar at jeg i noen grad måtte styre intervjuet. Om respondentene sporet av, men holdt seg innenfor tema, krysset jeg av i intervjuguiden etter hvert som informanten «svarte ut».
36 I den opprinnelige intervjuguiden ønsket jeg ikke å bruke rollebegrep i Adizes (Strand, 2007, s. 21) eller nevne de fire ferdighetene til Mumford et al. (Mumford et al., 2007). Lederne var neppe bevisst disse teoretiske kategoriene. Jeg vurderte om de konkrete spørsmålene kunne formuleres til rollenes målsetning, og hentet underveis inspirasjon i spørsmål fra tidligere avhandlinger og AFFs
lederundersøkelse 3.0 – Livet som leder (2013). Til slutt endte jeg opp med å knytte intervjuguiden til Colbjørnsens administrative, kulturelle og relasjonelle perspektiver for lederskap. De tre begrepene er forholdsvis lette å få et visst begrep om selv uten at informantene kjenner teorien. Spørsmålene ble delt i grupper knyttet til disse tre perspektivene.
Etter gjentatte runder med veiledning og utsjekk hos forsøkspersoner ble ulike utgaver av intervjuguiden kassert før jeg kom i mål. Underveis gjorde jeg endringer både i problemstilling, forskningsspørsmål og spørsmålene i guiden – fra mange spørsmål, via svært få og vide, til hovedspørsmål med underkategorier.
Spørsmålene gikk også fra å være lukkede til å bli mer åpne, samt at språket ble mer muntlig. Intervjuguiden som er sendt inn til NSD er vedlagt masteroppgaven (vedlegg 11.3).
Ved oppbyggingen av intervjuet og valg av spørsmål ble tidsbruk sentral. Et sentralt spørsmål var hvordan jeg via spørsmålene og ytre kontekst skulle få informantene til å reflektere over og gi informasjon gitt det relativt korte tidsrommet avsatt til intervjuene. Kilder i departementene mente det var størst sannsynlighet for bekreftende intervjuavtaler dersom jeg kortet ned intervjuene slik at samlet tid ble en halvtime. For å etablere tilstrekkelig tid til å reflektere, samt for å bygge opp en viss tiltro, endte jeg opp med en samlet tid på ca. 1 time, hvorav ca. 45 minutt var avsatt til selve intervjuet.
Basert på transkripsjon og erfaringer i tidligere intervjuer, gjorde jeg justeringer i intervjuguiden i forkant av hvert intervju. Justeringene var ikke så markante at de førte til innholdsmessige endringer. Hensikten var å skape bedre flyt.
