Utskrift fra Lovdata - 12.11.2017 16:35
Høyesterett - HR-1996-13-A - Rt-1996-78
Instans Høyesterett - Dom.
Dato 1996-01-26
Publisert HR-1996-13-A - Rt-1996-78
Stikkord Forvaltningsrett. Skjenkebevilling. Erstatningsrett.
Sammendrag Søker på skjenkebevilling fikk ikke medhold i krav om erstatning fordi hans søknad var avslått og andre søkere ble foretrukket. Det ble forgjeves gjort gjeldende at det var tatt utenforliggende hensyn, jfr. forvaltningsloven § 17. Når kommunen måtte foreta et valg mellom søkere som det ut fra en alkoholpolitisk vurdering ikke var noe å innvende mot, måtte det være adgang til å legge vekt på hvilken lokalisering av skjenkestedet som ut fra en bredere vurdering ville være den heldigste. To dommere fant at dette lå utenfor de alkoholpolitiske hensyn som skal være avgjørende i skjenkesaker. - Høyesterett kom enstemmig til at det ikke var sannsynlighetsovervekt for at søkeren hadde fått skjenkebevilling dersom de
«næringspolitiske hensyn» ikke var blitt trukket inn i vurderingen.
Saksgang Gulating lagmannsrett LG-1993-838 - Høyesterett HR-1996-13-A, nr 356/1994.
Parter Arild Bjørlo (Advokat Magne Kristensen - til prøve) mot Eid kommune (Advokat Stig B Harris).
Forfatter Tjomsland, Bugge, Christiansen. Dissens: Sinding-Larsen, Gjølstad.
Frøholm (Rt. 2011 s. 304)
Dommer Tjomsland: Saken gjelder et erstatningskrav fra Arild Bjørlo mot Eid kom mune på grunn av avslag på søknad om skjenkebevilling etter alkoholloven av 2 juni 1989 nr 27 § 4-1. Et hovedspørsmål i saken er om kommunestyret tok utenforliggende hensyn da det avgjorde hvilke søknader som skulle innvilges innenfor et
"tak" på antall bevillinger det tidligere hadde fastsatt.
Før 1992 var det gitt to kommunale skjenkebevillinger i Eid - til Harpefossen Fjellstove og til Hoddevik Hotell. I tillegg hadde Nordfjord Hotell statlig bevilling. Arild Bjørlo hadde i februar 1990 åpnet Bjørlo
Side 79
Hotell, Bed & Breakfast i den sørlige/midtre del av Eidsgata i Nordfjordeid sentrum. Han hadde investert til sammen ca 5,2 millioner kroner i eiendommen. I første etasje var det kafé/restaurant med 35 spiseplasser som var tenkt utvidet til 70 plasser. Bjørlo søkte i tidsrommet januar 1990 til august 1991 tre ganger om
skjenkebevilling ved hotellet med seg selv som bevillingshaver, men han fikk avslag alle ganger.
Da de kommunale skjenkebevillinger skulle fornyes for perioden 1 april 1992 til 31 mars 1996, søkte Bjørlo på nytt om bevilling. Det var til sammen ni søkere. Blant disse var Nordfjord Restaurantselskap som var et selskap under etablering med sikte på å reise et restaurant- og selskapslokale med 300 sitteplasser i nordre del av Eidsgata, ca 200 meter fra Bjørlo Hotell.
Kommunestyret hadde den 27 februar 1992, før søknadene ble behandlet, vedtatt en alkoholpolitisk plan for Eid kommune for perioden 1992 til 1995. Forut for dette vedtaket hadde saken vært behandlet i helse- og sosialutvalget på grunnlag av et drøftingsnotat utarbeidet av helse- og sosialsjefen. Som et ledd i planen fastsatte kommunestyret et "tak" på tre skjenkebevillinger i kommunen i tillegg til den statlige bevillingen til Nordfjord Hotell. Dette vedtaket ble fattet etter betydelig politisk strid og fremstår som et kompromiss blant de forslag de forskjellige politiske partier hadde fremsatt.
Det ble på vanlig måte innhentet uttalelser fra lensmannen og helse- og sosialutvalget i anledning søknadene, jf alkoholloven § 1-7. Helse- og sosialutvalget tilrådde i møte den 11 mars 1992 at Harpefossen Fjellstove fikk innvilget søknaden, og at Nordfjord Restaurantselskap A/S "får positive signal på at dei vil få eit vanleg skjenkeløyve når konkrete planar er klare".
Rådmannen innstilte til kommunestyret på at både Harpefossen Fjellstove og Hoddevik Hotell, som på dette tidspunkt drev asylmottak, skulle få fornyet sine bevillinger. Han innstilte dessuten på at Nordfjord
Restaurantselskap skulle få skjenkebevilling. Han viste i den forbindelse til kommunens strategiske
næringsplan som var vedtatt på kommunestyremøtet den 20 juni 1991, og uttalte at ut "i frå eit næringspolitisk omsyn og ut i frå næringsplanen sine intensjonar kan det tildelast skjenkeløyve til ein skjenkestad nord i gata".
Det heter videre i innstillingen at dersom "planane til Nordfjord Restaurantselskap ikkje vert realisert og igongsett innan 31. desember 1992, skal løyve tildelast ein anna skjenkestad".
I kommunestyremøte den 26 mars 1992 ble skjenkebevilling tildelt Harpefossen Fjellstove, Hoddevik Hotell og - på de vilkår som var foreslått i rådmannens innstilling - Nordfjord Restaurantselskap. Sistnevnte søknad ble innvilget med 17 mot 16 stemmer og måtte - på grunn av kravet om to tredjedels flertall - behandles på nytt av kommunestyret den 14 mai 1992. De øvrige søknader, herunder søknaden fra Bjørlo, ble enstemmig avslått.
Den 5 mars 1992 hadde Arild Bjørlo undertegnet en ugjenkallelig salgsfullmakt for Bjørlo Hotell til Sparebanken Vest. Dette hadde sin bakgrunn i at Bjørlo hadde misligholdt sine låneforpliktelser overfor banken. Hotellet ble senere solgt for 3,3 millioner kroner og skjøte ble utstedt av banken den 18 juni 1992.
Side 80
Det kan tilføyes at kommunestyret allerede den 10 september 1992 opphevet det "taket" på antall skjenkebevillinger som var fastsatt i februar. Dette skjedde i forbindelse med at en ny skjenkebevilling ble innvilget. Senere samme år ble også flere andre søknader inn vilget. Gjennom et nytt selskap stiftet den 14 mars 1992, Bjørlo & Son AS - der hans hustru var styreformann - søkte Bjørlo den 24 september om
skjenkebevilling til et serveringssted han planla å åpne på hjørnet av Tverrgata, lenger nord i Eidsgata.
Søknaden ble i første omgang avslått fordi det forelå enkelte uavklarte forhold, men ble senere innvilget.
Den 15 juni 1992 tok Arild Bjørlo ut stevning mot Eid kommune med påstand om at kommunestyrets vedtak av 26 mars 1992 var ugyldig og at han skulle tilkjennes erstatning for det tap han derved var påført.
Nordfjord herredsrett - med settedommer - avsa dom i saken den 7 mai 1993 med slik domsslutning:
"1. Eid kommune v/ordføreren frifinnes.
2. Saksomkostninger tilkjennes ikke."
Arild Bjørlo påanket herredsrettens dom til lagmannsretten. Lagmannsretten besluttet - etter anmodning fra partene - at ankeforhandlingene skulle deles i medhold av tvistemålsloven § 151 annet ledd, slik at spørsmålet om utmåling av en eventuell erstatning ble utsatt. Gulating lagmannsrett avsa den 31 august 1994 dom med slik domsslutning:
"1. Herredsrettens dom stadfestes.
2. I saksomkostninger for lagmannsretten betaler Arild Bjørlo til Eid kommune kr 61573 - kronersekstientusenfemhundreogsyttitre - innen 2 - to - uker fra dommens forkynnelse."
Når det gjelder saksforholdet og partenes anførsler for de tidligere instanser vises til dommene.
Arild Bjørlo har anket lagmannsrettens dom til Høyesterett. Anken gjaldt både rettsanvendelsen, bevisbedømmelsen og saksbehandlingen - lagmannsrettens domsgrunner. Høyesteretts kjæremålsutvalg besluttet at anken over saksbehandlingen og bevisbedømmelsen skulle nektes fremmet for Høyesterett i
samsvar med bestemmelsen i tvistemålsloven § 373 tredje ledd nr 4. Den begrensede henvisning av anken betyr blant annet at den ankende part er avskåret fra å angripe lagmannsrettens bevisbedømmelse når det gjelder hvilke hensyn som begrunnet avslaget. Jeg nevner i den forbindelse at hele kommunestyret ble ført som vitner om dette for begge de tidligere instanser. Den ankende part har for Høyesterett frafalt flere av de anførsler som ble gjort gjeldende for de tidligere instanser, og saken har derfor fått et mer begrenset omfang. Kravet om særskilt dom for at kommunestyrets vedtak var ugyldig er ikke opprettholdt for Høyesterett.
Den ankende part, Arild Bjørlo, har sammenfatningsvis gjort gjeldende:
For Høyesterett bestrides det ikke at kommunestyret på møtet den 26 mars 1992 var berettiget til å legge til grunn at det var fastsatt et
Side 81
"tak" på tre kommunale skjenkebevillinger. Bjørlo har ikke innvendinger mot at Harpefossen Fjellstove og Hoddevik Hotell fikk fornyet sine bevillinger. Når det gjelder den tredje bevillingen, stod valget reelt sett mellom Bjørlo Hotell og Nordfjord Restaurantselskap. Etter en alkoholpolitisk vurdering burde Bjørlo Hotell vært foretrukket.
Prinsipalt gjør Bjørlo gjeldende at kommunestyrets vedtak er ugyldig fordi det er begrunnet i utenforliggende hensyn. Når Nordfjord Restaurantselskap fikk bevilling fremfor Bjørlo Hotell, skyldes dette at det ble lagt avgjørende vekt på næringspolitiske hensyn. Rådmannens anbefaling av bevilling til restaurantselskapet var begrunnet i ønsket om å styrke aktiviteten i den nordre delen av Eidsgata. Når det gjelder hvilke hensyn medlemmene av kommunestyret la vekt på, må - etter kjæremålsutvalgets avgjørelse - lagmannsrettens bevisbedømmelse legges til grunn. Lagmannsretten har - slik den ankende part leser dommen - kommet til at kommunestyret har lagt vekt på både alkoholpolitiske og næringspolitiske hensyn, men at det var de
næringspolitiske hensyn som var utslagsgivende når Nordfjord Restaurantselskap fikk den tredje bevillingen.
Søknader om skjenkebevilling etter alkoholloven § 4-1 skal avgjøres på grunnlag av alkoholpolitiske hensyn, jf formålsparagrafen i § 1-1. Det gjelder riktignok vide rammer for hvilke hensyn som kan trekkes inn i en alkoholpolitisk vurdering, men lovens formål setter likevel grenser for hva det her er adgang til å legge vekt på.
Den ankende part viser til lovens forarbeider, jf Ot.prp.nr.31 (1988-89 ) side 17-18 og side 37-38. Videre vises det til Rt-1933-548 og Rt-1965-712. De næringspolitiske hensyn som kommunestyret i dette tilfellet la vekt på, har etter den ankende parts mening ingen sammenheng med det som er alkohollovens formål. Det bestrides likevel ikke at det er adgang til å legge vekt på næringspolitiske hensyn dersom søkerne etter en "finmasket"
alkoholpolitisk vurdering blir ansett for å stå helt likt. Etter lagmannsrettens bevisvurdering må det imidlertid legges til grunn at det ikke forelå en slik situasjon her.
Subsidiært gjør Bjørlo gjeldende at vedtaket er ugyldig på grunn av saksbehandlingsfeil. I rådmannens innstilling var saken meget mangelfullt fremstilt. Innstillingen inneholder ikke noen alkoholpolitisk vurdering, men trekker i stedet frem næringspolitiske hensyn. Selv om retten skulle komme til at vedtaket ikke er
begrunnet med utenforliggende hensyn, hevdes det at saken ikke var tilstrekkelig utredet til at kommunestyret på forsvarlig måte kunne treffe et valg mellom de to søkere som utpekte seg. Utredningsplikten i
forvaltningsloven § 17 er derfor ikke oppfylt. Kravet til forsvarlig utredning skjerpes når det her er tale om et
vedtak som er av stor betydning for søkeren og hvor resultatet også fremtrer som lite rimelig, jf det prinsipp som kom til uttrykk i Rt-1981-745. Den mangelfulle utredning av saken kan åpenbart ha hatt betydning for vedtakets innhold, jf forvaltningsloven § 41.
Dersom retten kommer til at kommunestyrets vedtak er ugyldig, vil Bjørlo ha krav på erstatning for det tap han er påført ved vedtaket. Bjørlo mener at det er sannsynliggjort at han ville fått den tredje bevillingen dersom det ikke hadde vært feil ved saksbehandlingen eller vedtaket. Han viser til at Bjørlo Hotell hadde betydelig færre sitteplasser enn restaurantselskapet - 35/70 mot 300 - og derfor ville gitt et betydelig
Side 82
mindre skjenkevolum. Dessuten hadde Bjørlo allerede drevet i to år, mens restaurantselskapet bare hadde presentert planer.
Bjørlo anfører med støtte i juridisk teori og rettspraksis at kommunene som hovedregel har et objektivt erstatningsansvar ved ugyldige forvaltningsvedtak. Bare i helt spesielle tilfeller, hvor det foreligger en
unnskyldelig rettsvillfarelse fra kommunens side, er det gjort unntak fra dette prinsipp, jf Rt-1972-578. En slik situasjon foreligger ikke her. Under enhver omstendighet er det i dette tilfellet grunnlag for erstatningsansvar på uaktsomhetsgrunnlag.
Den omstendighet at Bjørlo før kommunestyret avslo søknaden hadde gitt banken en ugjenkallelig fullmakt til å selge hotellet, er ikke til hinder for at han ble påført et økonomisk tap ved vedtaket. Det må antas at salgssummen hadde blitt høyere dersom hotellet hadde blitt solgt som en igangværende bedrift, hvor innehaveren hadde skjenkebevilling. Utmålingen av erstatningen skal ikke Høyesterett ta stilling til.
Arild Bjørlo har nedlagt slik påstand:
"1. Eid kommune er erstatningspliktig for det tap Arild Bjørlo er påført som følge av kommunestyrets vedtak den 26 mars 1992 i sak 36J/92.
2. Arild Bjørlo tilkjennes saksomkostninger for Herredsretten, Lagmannsretten og Høyesterett."
Ankemotparten, Eid kommune, har sammenfatningsvis anført:
Kommunen mener at lagmannsrettens dom er riktig, og den kan i det vesentlige også slutte seg til
lagmannsrettens begrunnelse. Det bemerkes at den ankende part har frafalt flere av sine opprinnelige anførsler, og saken reiser derfor mer begrensede problemstillinger enn for de tidligere instanser.
Etter kommunens syn er det ikke grunnlag for anførselen om at saken på bakgrunn av rådmannens innstilling ikke var tilstrekkelig utredet da kommunestyret tok stilling til søknadene. Innstillingen var grundig. Rådmannen henviste til de alkoholpolitiske retningslinjer for perioden 1992-1995 som kommunestyret hadde vedtatt den 27 februar 1992, og som blant annet innebar et "tak" på tre kommunale skjenkebevillinger. Helse- og
sosialutvalget hadde forut for kommunestyrets vedtak kommet med en tilråding på grunnlag av et omfattende drøftingsnotat utarbeidet av helse- og sosialsjefen. De alkoholpoltiske hensyn var derfor da kommunestyret behandlet søknadene vel kjent for representantene. Rådmannen redegjorde også for uttalelsene fra lensmannen og helse- og sosialutvalget, jf alkoholloven § 1-7. Han ga videre en generell orientering om hvilke hensyn som kommunestyret var berettiget til å legge vekt på. En selvstendig gjennomgang av alle momenter som kunne tenkes å tale for eller mot at de forskjellige søkere skulle få bevilling, inneholder innstillingen ikke. Etter kommunens mening var dette heller ikke nødvendig. Kommunen mener at den var berettiget til å legge vekt på de næringspolitiske hensyn slik rådmannen gjorde i innstillingen. Det var i alle fall ikke noen
saksbehandlingsfeil at dette ble gjort. Rådmannens innstilling ga kommunestyret et forsvarlig grunnlag til å avgjøre hvilke søknader som skulle innvilges.
Under ingen omstendighet foreligger det noen saksbehandlingsfeil som kan ha hatt betydning for vedtakets innhold, jf forvaltningsloven § 41.
Side 83
Eid er en liten kommune og det må kunne legges til grunn at kommunestyrerepresentantene hadde god kjennskap til både Bjørlos bedrift og det planlagte prosjektet til Nordfjord Restaurantselskap.
Kommunen bestrider at avslaget bygger på utenforliggende hensyn. Det fremgår av forarbeidene til alkoholloven og rettspraksis at det gjelder en vid ramme for hvilke hensyn som kan ansees som saklige etter alkoholloven. Når det gjelder utvelgelsen av søkere som skal tildeles et begrenset antall bevillinger, må kommunen i stor utstrekning kunne bestemme utvelgelseskriteriene ut fra prinsippet om det frie
forvaltningsskjønn. Etter kommunens mening er det i slike tilfeller berettiget å legge vekt på andre saklige hensyn enn rene alkoholpolitiske betraktninger, når det er tale om valg mellom søkere som alle oppfyller de alkoholpolitiske krav som bør stilles for å få bevilling. Slike saklige hensyn vil f eks kunne være
næringspolitiske hensyn. Det forutsettes da - slik kommunen ser det - at disse hensyn bygger på objektive kriterier som er fastsatt uavhengig av den konkrete sak. Dette er situasjonen her hvor kommunestyret har lagt vekt på hensyn som er ønsket fremmet ved den næringsplan kommunen ni måneder tidligere hadde vedtatt.
Selv om retten skulle komme til at kommunen har gått ut over de hensyn som det er adgang til å legge vekt på etter alkoholloven, kan en slik feil ikke ha påvirket vedtakets innhold. Det er ingen holdepunkter for at en mer "finmasket" alkoholpolitisk vurdering av søkerne ville ført til at Bjørlo hadde fått bevilling. Det vises til at sosial- og helseutvalget forut for rådmannens innstilling hadde anbefalt søknaden fra Nordfjord
Restaurantselskap fremfor søknaden fra Bjørlo Hotell. Det er intet grunnlag for anførselen om at Bjørlos søknad ville blitt foretrukket etter en ren alkoholpolitisk vurdering fordi hans etablissement hadde langt færre sitteplasser enn det restaurantselskapet hadde planlagt.
Selv om retten skulle komme til at vedtaket er ugyldig, er det ikke grunnlag for erstatningsansvar for kommunen. Det er ikke sannsynliggjort at Bjørlo ville fått bevilling dersom det ikke hadde vært feil ved vedtaket.
Ankemotparten bestrider at vilkårene foreligger for erstatningsansvar på objektivt grunnlag. Det er heller ikke grunnlag for erstatningsansvar på uaktsomhetsgrunnlag.
Når Bjørlo forut for kommunestyrets vedtak hadde gitt banken en ugjenkallelig fullmakt til å selge hotellet, kan vedtaket heller ikke ha påført ham noe økonomisk tap.
Eid kommune har nedlagt slik påstand:
"Lagmannsrettens dom stadfestes, og Eid kommune tilkjennes saksomkostninger for Norges Høyesterett."
Jeg er kommet til samme resultat som lagmannsretten.
Etter alkoholloven § 4-1 kan kommunal bevilling til skjenking av alkohol gis til person over 20 år som må antas ikke å ville misbruke skjenkeretten. Innenfor lovens ramme hører det under forvaltningens frie skjønn om en søknad om skjenkebevilling skal innvilges.
Eid kommunestyre hadde den 27 februar 1992 fastsatt et "tak" på tre kommunale skjenkebevillinger. Det er på det rene at kommunestyret har
Side 84
adgang til - ut fra generelle alkoholpolitiske hensyn - å fastsette et slikt "tak", jf Ot.prp.nr.31 (1988-89 ) side 37 og Rt-1985-483. For Høyesterett har den ankende part ikke bestridt at kommunestyret var berettiget til å henholde seg til dette taket da det den 26 mars 1992 tok stilling til søknadene om skjenkebevilling.
Formålet med å regulere omsetningen av alkohol er å begrense skadene av alkoholbruk, og som et ledd i dette tar alkoholloven sikte på å begrense forbruket av alkohol, jf § 1-1. Når kommunene skal ta stilling til hvor omfattende og streng reguleringen av alkoholomsetningen skal være, vil de også i en viss utstrekning kunne legge vekt på andre hensyn, f eks ønsket om en rimelig tilgjengelighet for publikum. Dette vil være situasjonen når det skal tas stilling til hvor høyt et eventuelt "tak" på antall skjenkebevillinger skal settes. Alkoholpolitikken fremstår som en avveining av kryssende hensyn.
Det ble i rettspraksis i tilknytning til alkoholloven av 1927 fremhevet at det måtte trekkes rommelige grenser for hvilke hensyn som kommunene hadde anledning til å legge vekt på ved behandlingen av søknader om skjenkebevilling, jf Rt-1933-548 og Rt-1965-712. I sistnevnte dom bemerket for øvrig førstvoterende - som talsmann for flertallet - at det skulle "overordentlig meget til, for at en domstol skal kunne fastslå at en eller flere kommunestyrerepresentanter i et gitt tilfelle virkelig har tatt andre hensyn enn dem som etter en liberal og rommelig oppfatning kan anses hjemlet i loven som saklige".
I forarbeidene til alkoholloven av 1989 ble det forutsatt at den tidligere rettstilstand på dette punktet skulle gjelde også etter den nye loven. Sosialdepartementet uttalte at det "må trekkes liberale grenser for hvilke hensyn det kan legges vekt på", jf Ot.prp.nr.31 (1988-89 ) side 38. Det heter videre at dette blant annet har den
"konsekvens at ulike hensyn blir tillagt vekt i ulike kommuner". På den annen side anser departementet det klart at avgjørelsen ikke kan bero på "betraktninger som er uten enhver forbindelse med alkoholpolitiske hensyn".
Lagmannsretten uttaler at søknadene fra Bjørlo Hotell og Nordfjord Restaurantselskap av kommunestyret ble forutsatt å stå temmelig likt ut fra en alkoholpolitisk vurdering. Jeg forstår imidlertid dommen slik at
kommunestyret da bare har foretatt en mer begrenset alkoholpolitisk vurdering av de to søkere. Jeg legger til grunn at kommunestyret har funnet at begge søkere var egnet til å ha skjenkebevilling og at det ikke forelå forhold ved noen av bedriftene som tilsa at bevilling ikke burde gis. Det synes forutsetningsvis å fremgå av dommen at kommunestyret ikke hadde foretatt en - hva lagmannsretten kaller - mer "finmasket" alkoholpolitisk vurdering "der antallet sitteplasser, hvem tilbudet var rettet mot, graden av ferdige planer m v, skulle være avgjørende". Jeg tilføyer at lagmannsretten etter mitt syn intet uttaler om hva som ville blitt resultatet dersom avgjørelsen var truffet på grunnlag av en slik mer "finmasket" vurdering.
Når det gjelder valget av Nordfjord Restaurantselskap fremfor Bjørlo Hotell, uttaler lagmannsretten at det for mange representanter "har vært ett av flere momenter - og kanskje det viktigste - at restaurantselskapet var lokalisert i den nordre del av Eidsgata som man ønsket å styrke næringsmessig". Spørsmålet er om det dermed er tatt et hensyn
Side 85
som må ansees som utenforliggende. At det her er tale om et under enhver omstendighet aktverdig formål er ikke avgjørende, dersom det i denne sammenheng ikke er adgang til å legge vekt på det.
For å kunne ta stilling til om det her er tatt utenforliggende hensyn, er det etter mitt syn nødvendig å se nærmere på hva som var bakgrunnen for ønsket om å styrke den nordre delen av Eidsgata næringsmessig og hva dette innebar. Om dette heter det i rådmannens innstilling:
"Kommunen sin strategiske næringsplan har og tiltak som skal vere med å skape eit meir levande
sentrum, og å auke trivselen i sentrum ved m.a. å etablere ein uteplass/treffplass for vaksne. Ein ser i dag at nordenden av Eidsgata er næringsmessig svekka av dei etableringane som har vore sør i gata. Ut i frå eit næringspolitisk omsyn og ut i frå næringsplanane sine intenasjonar kan det tildelast skjenkeløyve til ein skjenkestad nord i gata."
Jeg finner det ikke tvilsomt at kommunen ved avgjørelsen av hvilken søker som skulle tildeles den tredje skjenkebevillingen, hadde adgang til å legge vekt på ønsket om å skape et levende sentrum og å øke trivselen der. Vektleggingen av at nordenden av Eidsgata er næringsmessig svekket, kan umiddelbart være mer problematisk å anse som relevant etter alkoholloven. Rådmannens bemerkning om dette må imidlertid sees i sammenheng med det som uttales om målsettingene i kommunens strategiske næringsplan.
Det er tiltak nr 11 og 12 i planen som her er av interesse. Tiltak nr 11 er å starte et prosjekt "for ei meir heilskapleg sentrumsutvikling". Formålet med dette tiltaket er å "sameine næringspolitiske, trafikale, kulturelle omsyn og miljømessige omsyn, slik at ein kan få eit meir heilskapleg preg over Nordfjordeid sentrum. ...".
Tiltak nr 12 er å starte et prosjekt "for å skape eit meir levande sentrum og å auke trivselen i sentrum".
Bakgrunnen for tiltaket er oppgitt å være at Norfjordeid sentrum er "dødt på kveldstid". Det vises blant annet til at flere bolighus og forretningslokaler står tomme, og at mange er usikre på hva som blir den videre utvikling i Nordfjordeid sentrum. En av anbefalingene er her "å etablere ein utestad/treffplass for vaksne". Jeg forstår det slik at kommunestyrets syn var at de formål som ønskes oppnådd ved tiltak nr 11 og 12 i næringsplanen, best ble ivaretatt ved at den tredje skjenkebevillingen ble gitt Nordfjord Restaurantselskap som skulle etablere seg i nordenden av Eidsgata.
Jeg er kommet til at det her ikke er tatt hensyn som ligger utenfor det som kommunestyret har adgang til å legge vekt på etter den "rommelige grense" som er lagt til grunn i lovforarbeidene og rettspraksis. Forholdet var at kommunen med en lovlig begrunnelse, hadde fastsatt et "tak" på antallet skjenkebevillinger. Når kommunen i en slik situasjon skulle foreta et valg mellom søkere som det ut fra en alkoholpolitisk vurdering ikke er noe å innvende mot, må det - slik det her er skjedd - være adgang til å legge vekt på hvilken lokalisering av skjenkestedet som ut fra en bredere vurdering vil være den heldigste. Jeg ser det slik at det er miljø- og byutviklingshensyn i meget vid forstand som kommunestyret her har lagt vekt på. Det er ikke grunnlag for å anta at det spesielt har vært hensynet til eksisterende bedrifter i nordenden av Eidsgata man
Side 86
har ønsket å ivareta. Jeg mener at kommunestyret i den foreliggende situasjon ikke kunne være forpliktet til utelukkende å legge vekt på det som lagmannsretten kaller en "finmasket" alkoholpolitisk vurdering.
Når man først er kommet til, slik jeg har gjort, at kommunestyret var berettiget til å legge vekt på de hensyn som var trukket frem i rådmannens innstilling, kan domstolene ikke overprøve den vekt representantene har
tillagt disse hensyn i forhold til andre relevante hensyn. Den skjønnsmessige avveining av de ulike hensyn hører her under forvaltningens frie skjønn.
Jeg finner ikke at rådmannens innstilling var utformet på en måte som innebærer en saksbehandlingsfeil som kan ha hatt betydning for resultatet av sakens behandling i kommunestyret. Etter mitt syn var kommunestyret ikke uberettiget til å legge vekt på de hensyn som var anført i rådmannens innstilling, og det er da heller ikke noen saksbehandlingsfeil at han trakk disse frem. Rådmannen redegjorde for de uttalelser som var gitt av lensmannen og av helse- og sosialutvalget. Jeg tilføyer her at det fremgår av lovens forarbeider at helse- og sosialutvalget i denne forbindelse har et særlig ansvar for å vurdere bevillingspolitikken ut fra et sosialt og helsemessig perspektiv, mens det i politiets uttalelse særlig er ordens- og trafikkmessige forhold som skal vurderes i tillegg til søkerens personlige forhold, jf Ot.prp.nr.31 (1988-89 ) side 37. Rådmannens innstilling inneholder også en generell orientering om hvilke hensyn som kommunestyret hadde adgang til å legge vekt på.
Siden det her kan sies å ha foreligget en valgsituasjon mellom flere søkere, hadde det nok vært en fordel om rådmannen noe mer utførlig hadde omtalt relevante forhold vedrørende de søkere som kunne være aktuelle for en eventuell tredje bevilling. Det må imidlertid kunne legges til grunn at representantene var vel kjent med bedriften til Bjørlo. Også planene til Nordfjord Restaurantselskap må kommunestyret ha vært kjent med. Her var også søknaden vedlagt rådmannens innstilling. Jeg kan ikke se at det er grunn til å tro at en mer utførlig omtale av søkerne i rådmannens innstilling kunne ført til et annet vedtak. Det tilføyes at kommunestyret var enstemmig da det avslo Bjørlos søknad. Nordfjord Restaurantselskap fikk riktignok innvilget
skjenkebevillingen med et meget knapt flertall, men mindretallet stemte ikke for at Bjørlo skulle få bevilling i stedet.
Jeg tilføyer at selv om man skulle ha kommet til at kommunestyret har lagt vekt på utenforliggende hensyn, foreligger det ikke sannsynlighetsovervekt for at dette har hatt betydning for vedtakets innhold, og også av den grunn kan erstatningskravet ikke føre frem. Jeg viser til at helse- og sosialutvalget hadde foretrukket Nordfjord Restaurantselskap fremfor Bjørlo Hotell. Utvalgets flertall - seks mot en - unnlot for øvrig å anbefale Bjørlos søknad selv om det hadde hatt anledning til å gjøre dette innenfor "taket" på tre bevillinger. Bjørlo hevder at det er sannsynlig at hans søknad etter en ren alkoholpolitisk vurdering ville ha blitt foretrukket, fordi hans
etablissement hadde langt færre sitteplasser enn det Nordfjord Restaurantselskap hadde planer om å etablere.
Det er imidlertid etter mitt syn ikke noen slik sammenheng mellom antallet sitteplasser og en alkoholpolitisk vurdering av de forskjellige søkere. Bjørlo har videre anført at det er sannsynlig at han ville blitt foretrukket
Side 87
fordi hans bedrift - i motsetning til restaurantselskapet - drev en etablert virksomhet. I betraktning av at Bjørlo Hotell ikke tidligere hadde hatt skjenkebevilling, er det imidlertid liten grunn til å tro at dette momentet ville blitt tillagt særlig vekt. I tilknytning til denne anførselen tilføyer jeg at da kommunestyret behandlet søknadene om skjenkebevilling, hadde Bjørlo gitt Sparebanken Vest en ugjenkallelig salgsfullmakt for hotellet. Det er grunn til å anta at dette forholdet - dersom det var kjent for kommunestyret - ville ha svekket Bjørlos sjanse til å få søknaden innvilget.
Anken har ikke ført frem. Saken har imidlertid berørt til dels vanskelige spørsmål av prinsipiell interesse, og jeg er blitt stående ved at saksomkostninger ikke bør tilkjennes for noen instans.
Jeg stemmer for denne
dom:
1. Eid kommune frifinnes.
2. Saksomkostninger tilkjennes ikke for noen instans.
Dommer Sinding-Larsen: Jeg er kommet til samme resultat som førstvoterende, men ser annerledes på spørsmålet om det er tatt utenforliggende hensyn ved kommunestyrets avgjørelse i skjenkerettsaken.
Eid kommunestyre hadde - slik det er adgang til - fastsatt et "tak" på antall skjenkebevillinger. I perioden frem til mars 1992 hadde det vært tildelt to bevillinger, og taket for perioden 1992-95 ble satt til tre bevillinger.
To bevillinger gikk til de tidligere bevillingshavere. Tvisten gjelder den nye bevilling, som ble tildelt Nordfjord Restaurantselskap. Vedtaket om å gi restaurantselskapet bevilling, innebar at de øvrige søkere fikk avslag under henvisning til "taket".
Som nevnt av førstvoterende, ble det ikke foretatt noen nærmere vurdering av etablissementene og hvem deres tilbud rettet seg mot. Det som må antas å være lagt til grunn, er at både Bjørlo og restaurantselskapet, eller rettere den som var oppgitt som bevillingshaver, var egnet, og at det ikke for noen av dem forelå forhold som tilsa at bevilling ikke ble gitt.
Lagmannsretten har, etter å ha hørt vitneforklaringer fra kommunestyrets medlemmer, lagt til grunn at det for mange av dem som stemte for å gi restaurantselskapet bevillingen, har vært ett av flere momenter - og kanskje det viktigste - at restaurantselskapet var lokalisert i den nordre del av Eidsgata som man "ønsket å styrke næringsmessig".
Som påpekt av førstvoterende, må en avgjørelse av en søknad om skjenkerett ikke bero på "betraktninger som er uten enhver forbindelse med alkoholpolitiske hensyn".
Å styrke et strøk "næringsmessig", er slik jeg ser det, et formål som ligger utenfor de alkoholpolitiske hensyn som skal være avgjørende i skjenkerettsaker. Lokaliseringsspørsmål kan utvilsomt være vesentlige også i skjenkerettsammenheng. - Man ønsker ikke en skjenkebedrift i et belastet strøk, man vil unngå ulemper ved nattåpne skjenkesteder i boligstrøk, eller man antar at en bestemt plassering best vil tilfredsstille publikums behov. Slike hensyn vil være alkoholpolitisk begrunnet ut fra
Side 88
en rimelig tolking av dette begrepet. Hensyn som ikke har en slik alkoholpolitisk tilknytning, må anses utenforliggende.
Jeg kan ikke se at det som foreligger om saksbehandlingen forut for kommunestyrets vedtak avsvekker det lagmannsretten sier om at det for mange representanter har vært et formål å styrke nordre del av Eidsgata
"næringsmessig". Tvert imot finner jeg at det som førstvoterende gjengir fra rådmannens innstilling, viser at de rent næringsmessige hensyn har vært sterkt fremme - "Ut i frå eit næringspolitisk omsyn og ut i frå
næringsplanen sine intensjonar" kan det gis bevilling til et skjenkested nord i gata.
Jeg kan heller ikke se at det førstvoterende gjengir fra næringsplanen, trekker i en annen retning. Også her er det næringspolitikk og strøksutvikling som fremheves, uten noen drøftelse av det alkoholpolitiske.
Vedtaket om skjenkebevilling til restaurantselskapet ble truffet med det knappest mulige flertall, og utfallet kunne lett blitt et annet med en vurdering på et rent alkoholpolitisk grunnlag.
Jeg er imidlertid enig med førstvoterende i at det er vanskelig å si noe sikkert om utfallet av en slik vurdering, og at det ikke er noen sannsynlighetsovervekt for at Bjørlo i så fall ville fått bevilling. Erstatningskravet kan da ikke tas til følge.
Når det gjelder saksomkostninger er jeg enig med førstvoterende.
Dommer Gjølstad: Jeg er enig med annenvoterende, dommer Sinding-Larsen.
Dommer Bugge: Jeg er i det vesentlige og i resultatet enig med førstvoterende, dommer Tjomsland.
Dommer Christiansen: Likeså.
Etter stemmegivningen avsa Høyesterett denne
dom:
1. Eid kommune frifinnes.
2. Saksomkostninger tilkjennes ikke for noen instans.
