Unge sosialhjelpsmottakere i storbyene

Tema for denne rapporten er mottak av sosialhjelp blant unge i alderen 18 til 24 år som er bosatt i Bergen, Kristiansand, Oslo, Stavanger og Trondheim. Prosjektet er finansiert av KS Program for storbyrettet forskning. Formålet har vært å forklare forskjellene i bruk av sosialhjelp blant unge i de fem byene, ved å se på befolkningssammensetningen, hvilke planer og strategier som ligger til grunn for oppfølgingen av ungdom, og hvordan de lokale NAV-kontorene følger opp unge sosialhjelpsmottakere. Analysene er basert på data hentet fra

administrative registre, en spørreundersøkelse rettet mot veiledere på NAV-kontorene, og kvalitative intervjuer med ansatte hos NAV.

Unge sosialhjelpsmottakere i storbyene

Magne Bråthen, Christer Hyggen, Lise Lien og Roy A. Nielsen

Unge sosialhjelpsmottakere i storbyene

Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen N-0608 Oslo

www.fafo.no

Fafo-rapport 2016:13 ISBN 978-82-324-0292-2 ISSN 0801-6143 Bestillingsnr. 20575

Magne Bråthen, Christer Hyggen, Lise Lien og Roy A. Nielsen

Unge sosialhjelpsmottakere i storbyene

Fafo-rapport 2016:13

© Fafo 2016

ISBN 978-82-324-0292-2 (papirutgave) ISBN 978-82-324-0293-9 (nettutgave) ISSN 0801-6143 (papirutgave)

ISSN 2387-6859 (nettutgave) Omslagsfoto: Colourbox.com Omslag: Fafos Informasjonsavdeling Trykk: Allkopi AS

Innhold

Forord ... 5

1 Innledning ... 7

Bakgrunn ... 8

Ungdom og sosialhjelp ... 8

Forskningsspørsmål ...11

2 Data og metodisk tilnærming ...13

Analyse av sosialhjelpsbruk i storbyene ... 13

Spørreundersøkelse blant veiledere hos NAV ... 14

Dokumenter ... 16

Kvalitative intervjuer ...17

3 Mottak av sosialhjelp blant unge...19

Utviklingen i antall unge sosialhjelpsmottakere i storbyene ... 19

Kjennetegn ved mottakerne av sosialhjelp i storbyene ... 23

Sannsynligheten for å motta sosialhjelp i storbyene ... 26

4 NAV-kontorenes oppfølging av unge sosialhjelpsmottakere ... 37

Retningslinjer, planer og prioriteringer ...37

Organisering av ungdomsarbeidet ...41

Oppfølgingspraksis ... 48

Styringssignaler, organisering og praksis ... 62

5 Oppsummering ...65

Befolkningssammensetning forklarer noe, men ikke alt ... 66

Oppfølgingsarbeidet – små forskjeller i prioriteringer og praksis ... 68

Hovedfunn ...71

Litteratur ...77

Vedlegg: Spørreundersøkelse (websurvey)... 79

Forord

Denne rapporten undersøker variasjon i sosialhjelpsmottak blant unge i alderen 18–24 år bosatt i de fem norske storbyene Bergen, Oslo, Kristiansand, Stavanger og Trond­

heim. Prosjektet er finansiert av KS Program for storbyrettet forskning. I rapporten benyttes data fra administrative registre for å undersøke i hvilken grad befolknings­

sammensetningen i de fem storbyene kan forklare at andelen unge mottakere av sosial­

hjelp er forskjellig. I tillegg har vi gått igjennom retningslinjer, planer og prioriteringer for ungdomsarbeidet i kommunene, og vi har kartlagt hvordan unge sosialhjelpsmot­

takere følges opp på de lokale NAV­kontorene gjennom en spørre undersøkelse og kva­

litative intervjuer. Selv om hovedformålet med rapporten har vært å forklare år sakene til forskjellene i bruk av sosialhjelp blant unge, er det også et mål at funnene skal være til hjelp for storbyenes videre arbeid med ungdom som har behov for oppfølging.

Forskergruppen har gjennom prosjektperioden hatt en god dialog med en refe­

ransegruppe bestående av representanter fra de fem storbyene, som har gitt nyttige innspill til rapporten. Referansegruppen har i tillegg til å kommentere våre analyser og funn underveis i prosjektet, bidratt til kontakt med aktuelle NAV­kontorer til de kvalitative intervjuene. Takk til Hanne Bogen for kvalitetssikring av rapporten, og en spesiell takk til Birgit Molland i Stavanger kommune for et godt samarbeid gjennom prosjektperioden.

Oslo, mai 2016

Magne Bråthen Christer Hyggen Lise Lien Roy A. Nielsen

1 Innledning

En større andel unge i aldersgruppen 18–24 år mottar økonomisk stønad til livsopp­

hold i Kristiansand og Stavanger enn i Trondheim, Bergen og Oslo. Risikoen for at en ung person mottar sosialhjelp, varierer altså med hvor han eller hun bor. Hva skyldes dette? Handler det om at sammensetningen av ungdomsbefolkningen er forskjellig i de ulike storbyene? Er det flere som tilhører bestemte risikogrupper i noen av de norske storbyene enn i andre? Handler det om forskjeller i muligheter i utdanningssystem og arbeidsmarked? Eller handler det om hvordan de unge møtes av velferdsapparatet – om ulike prioriteringer, ulik organisering og tilgang på ressurser eller ulik bruk av

virkemidler ved NAV­kontorene i storbyene?

På bakgrunn av forskjellene i andelen unge sosialhjelpsmottakere mellom storbyene, sammen med et uttalt mål om å redusere antall unge stønadsmottakere, utlyste KS sammen med Program for storbyrettet forskning prosjektet «Unge sosialhjelpsmot­

takere i storbyene – hvilke faktorer kan forklare ulikheten i forekomst og hvilke faktorer har kommunene selv mulighet til å påvirke gjennom sine tjenester?».

Hovedformålet med prosjektet skulle være å belyse hvilke forhold som påvirker andel unge sosialhjelpsmottakere i en kommune, og bevisstgjøre kommunene om hvilke grep som kan være hensiktsmessige for å øke andelen unge som fullfører skolegang, deltar i arbeidslivet eller mottar tiltak fra NAV.

Denne rapporten er utformet som et svar til denne utlysningen og utfordringen fra Program for storbyrettet forskning. I kapittel 2 presenterer vi prosjektets analytiske strategi, metodisk tilnærming og datagrunnlaget som ligger til grunn for analysene.

Kapittel 3 beskriver mottak av sosialhjelp blant unge i storbyene Bergen, Kristiansand, Oslo, Stavanger og Trondheim. Her viser vi omfang og utvikling i sosialhjelpsmottak blant unge, før vi utvikler en modell som beregner sosialhjelpssannsynlighet i hver enkelt by når vi tar høyde for befolkningssammensetningen. I kapittel 4 ser vi nær­

mere på NAV­kontorenes oppfølging av unge sosialhjelpsmottakere, før vi i kapittel 5 oppsummerer funnene fra analysene og diskuterer disse. I dette innledende kapitlet gir vi en kort oppsummering av kunnskap på feltet og presenterer bakgrunnen for interessen – og bekymringen – for nettopp unge sosialhjelpsmottakere.

Bakgrunn

Unge sosialhjelpsmottakere er en utsatt gruppe i det norske samfunnet. Ikke bare risike­

rer de dårlige levekår i hverdagen, stigmatisering eller utenforskap, men også langsiktig marginalisering og sosial eksklusjon. I tillegg utgjør de en økonomisk belastning for kommunale budsjetter på kort sikt og trygdebudsjetter på lengre sikt, som følge av forhøyet risiko for varig marginalisering.

Unge sosialhjelpsmottakere utgjør dermed en betydelig samfunnsøkonomisk kost­

nad, men det er også personlige kostnader knyttet til situasjonen som sosialhjelpsmot­

taker for den enkelte unge her og nå, samt mulige langsiktige konsekvenser av å være i en slik situasjon. Dette er et direkte imperativ for politikk.

Ideelt sett er det slik at en politikk som utformes for å håndtere en spesifikk utfor­

dring, som i dette tilfellet utfordringer knyttet til unge sosialhjelpsmottakere i storbyene, bør bygge på kunnskap om og forståelse av årsakene til problemet. For å kunne dimen­

sjonere innsatsene bør man dessuten ha kunnskap om omfang av, utvikling i og mulige konsekvenser av ulike innsatsalternativer. Ideelt sett bør man også ha et visst begrep om de kan sies å lønne seg – altså om utgiftene står i forhold til innsatsen (Hyggen 2015).

I denne rapporten skal vi nærme oss noen av disse problemstillingene. Formålet er å belyse hvilke forhold som påvirker andel unge sosialhjelpsmottakere i en kommune, og bevisstgjøre kommunene på hvilke grep som kan være hensiktsmessige for å øke antallet unge som fullfører skolegang, deltar i arbeidslivet eller mottar tiltak fra NAV.

Ungdom og sosialhjelp

Unge er overrepresentert blant sosialhjelpsmottakerne. Dette skyldes flere forhold. De har jevnt over en dårligere tilknytning til arbeidsmarkedet enn eldre, der de aller fleste nordmenn har sin viktigste inntektskilde. Den svakere tilknytningen til arbeidsmarke­

det gjør at mange unge ikke har opptjent fullverdige rettigheter i folketrygden. Dette betyr at de er avskåret fra ytelser som for eksempel dagpenger ved ledighet. Ved behov for økonomisk støtte dukker dermed de unge ofte opp i sosialhjelpsstatistikken heller enn i statistikken over dagpengemottakere. Gruppen av unge sosialhjelpsmottakere som helhet skiller seg altså fra gruppen av eldre sosialhjelpsmottakere. Dette kan bety at gruppen av unge sosialhjelpsmottakere er mer heterogen, og det er større variasjon innad i denne gruppen enn i gruppen av eldre sosialhjelpsmottakere.

Unge sosialhjelpsmottakere er en sammensatt gruppe, der utfordringen for noen kan være forbigående økonomiske problemer knyttet til ledighet og manglende opp­

tjening i folketrygden, mens andre kan ha en mer sammensatt problematikk som kan medføre at de har et mer langvarig behov for sosialhjelp og annen støtte. Ungdommer

med et enklere problemkompleks vil kanskje kun ha behov for mindre justeringer for å være i stand til å fullføre videregående utdanning eller komme seg i arbeid, mens andre trenger tett motivasjons­ og kanskje helsemessig oppfølging over tid, der veien til målet kan være lang og tidvis preget av tilbakeslag (Follesø 2010). Tilsvarende vil noen ung­

dommer kun ha behov for begrenset innsats fra en liten del av hjelpeapparatet, mens andre har behov for langvarig og tverrfaglig innsats der ulike deler av det kommunale og fylkeskommunale hjelpeapparatet mobiliseres over tid. Fordi ungdommenes behov er så forskjellige, kan like tiltak dermed føre til ulikt utbytte både på individuelt nivå og på systemnivå.

En hovedårsak til at unge mottar sosialhjelp er at de har havnet utenfor skole og arbeidsliv. Årsakene til dette er sammensatte og kan oppstå i ulike faser av livet (Clau­

sen & Kristofersen 2008; Lorentzen & Nielsen 2008; Hammer & Hyggen 2013b;

Lyng et al. 2011). Bak de ulike forklaringene på hvorfor ungdom faller utenfor skole og arbeidsliv, ligger det for mange en komplisert livssituasjon med problematiske familieforhold, omsorgssvikt og barnevernsproblematikk. Andre har et skoleløp preget av alvorlige lærevansker, med gjentatte nederlag faglig og sosialt, eller de har særskilte tilleggsutfordringer knyttet til sosial angst, fysisk helse, ADHD, atferdsproblemer og rus. Oppfølgingsbarometeret¹ viser dessuten at innvandrere fra ikke­vestlige land er overrepresentert blant dem som tilmeldes oppfølgingstjenesten; det viser seg at denne gruppen har forhøyet risiko for sosialhjelpsmottak. Det er grunn til å tro at flere av disse vil ha tilleggsutfordringer knyttet til språk og mangelfull grunnskoleopplæring fra hjemlandet (Frøyland & Neumann 2012; Sletten & Engebrigtsen 2011).

Det å motta sosialhjelp som følge av å stå utenfor skole og arbeidsliv i tenårene, er for mange del av en marginaliserings­ eller utstøtingsprosess som har startet tidlig og som har en kompleks karakter. Tidlig sosialhjelpsdebut kan dessuten bidra til å akse­

lerere problemene, og med økende alder vil problemene gjerne være mer omfattende og sammensatte.

Det er landets NAV­kontorer som har ansvaret for å motta søknader og avgjøre om kravene for å bli innvilget økonomisk stønad tilfredsstilles. Grunnlaget for denne beslut­

ningen er en skjønnsmessig vurdering. Økonomisk stønad tildeles etter en individuell totalvurdering av den enkelte søkers behov for økonomisk hjelp. Tidligere forskning har blant annet funnet at selve prosessen med behovsprøving og skjønnsutøvelse kan føre til redusert tillit til hjelpeapparatet blant unge sosialhjelpsmottakere (Hyggen 2010).

For å motvirke marginalisering er det viktig med tiltak tidlig i prosessen. For de mest risikoutsatte vil det dessuten være nødvendig å tenke helhetlig og involvere et bredt tiltaksapparat i arbeidet for å motvirke frafall fra skole, eller for å hjelpe dem som har falt utenfor, tilbake i utdanning eller arbeid (Kristiansen & Skårberg 2010;

Lyng et al. 2011).

1 Se Sletten, Bakken & Sandlie (NOVA Rapport 13/2013)

Som en følge av målgruppens sammensatte karakter, er det også en stor variasjon i eksisterende tiltak rettet mot å bistå unge i storbyene ut av sosialhjelpsmottak og til­

bake til videregående opplæring eller over i ordinært arbeid. Tiltakene varierer mellom aktiviteter som tar sikte på å hjelpe ungdommene til å oppnå ordinære opplæringsmål i videregående utdanning gjennom kombinasjoner av skole og praktisk arbeid (for eksempel ved at opplæring i bedrift benyttes som en alternativ læringsarena), via løp mot planlagt grunnkompetanse og praksisbrev, til korte og klart definerte kurs i praktiske og yrkesrettede ferdigheter (for eksempel webdesign, truckkjøring, bilmekanikk) og arbeidspraksis/arbeidsmarkedstiltak i regi av NAV eller praksisplasser i frivillig sektor.

Det finnes også typiske lavterskeltilbud (for eksempel trening i sosiale ferdigheter) og mer omfattende oppfølgings­ og veiledningstilbud som tar sikte på å hjelpe de mest utsatte ungdommene til å mestre flere sider av livet enn dem som er direkte relatert til skole og arbeid (for eksempel LOS²­prosjektet).

Generelt er mengden av ulike typer tiltak stor. Dels preges tiltakstilbudet av aktørmangfold, men også av regionale forskjeller. Mye tidligere forskning og flere evalueringer har pekt på store utfordringer knyttet til samordning av ulike tiltak og koordinering av arbeidet mellom ulike aktører på feltet (Rasmussen, Dyb, Heldal

& Strøm 2010). I analyser av unge sosialhjelpsmottakere i storbyene vil det derfor være viktig å ta høyde for heterogeniteten i gruppen av mottakere, kompleksiteten i årsaksprosessene og i tiltaksapparatet, og samarbeidsrelasjonene og koordineringen av tiltaksapparatet.

Nå er det ikke sånn at mottak av sosialhjelp i seg selv er problematisk, heller ikke for unge. Økonomisk stønad (økonomisk sosialhjelp) er hjemlet i lov om sosiale tjenester i arbeids­ og velferdsforvaltningen og er ment å være en midlertidig ytelse som har til formål å bidra til økonomisk selvhjulpenhet for mottakerne. Dersom en periode med sosialhjelp kan hjelpe en ung person gjennom en enkeltstående hendelse som har ført til et akutt økonomisk behov, har stønaden virket etter hensikten. Nivået på andelen unge sosialhjelpsmottakere gjennom et år trenger derfor ikke være en direkte indikasjon på feilslått politikk. Vi må også ta hensyn til stønadens størrelse og varighet.

Vi vet for eksempel at unge mottakere av sosialhjelp i gjennomsnitt mottar stønad i kortere perioder enn voksne, og de har større sannsynlighet for overgang til arbeid eller utdanning etter endt stønadsperiode. Samtidig vet vi at tidlig debut med sosialhjelp og mottak av sosialhjelp i overgangen mellom utdanning og arbeidsliv, predikerer senere sosialhjelpsmottak, trygdemottak, arbeidsmarginalisering og også dårligere arbeids­

vilkår i jobb i voksen alder (Hammer & Hyggen 2013a). Risikoen øker med økende lengde på mottaksperiodene. Dersom antallet langtidsmottakere av sosialhjelp blant unge i storbyene øker, er det derfor større grunn for bekymring.

2 Se Backe­Hansen m.fl. (2014)

Forskningsspørsmål

I det foregående har vi kort beskrevet forskningsfeltet og trukket frem det spesielle med unge sosialhjelpsmottakere. På bakgrunn av denne gjennomgangen stiller vi i det videre følgende forskningsspørsmål, som skal hjelpe oss til å identifisere faktorer kom­

munene selv kan påvirke for å redusere andelen unge sosialhjelpsmottakere i storbyene.

• I hvilken grad kan forskjeller i andelen unge i aldersgruppen 18–24 år som mottar økonomisk stønad, forklares av befolkningssammensetning i storbyene?

• I hvor stor grad kan variasjon i organisering og praksis i sosialtjenesten og tilstø­

tende tjenester bidra til å forklare variasjon i andelen unge sosialhjelpsmottakere mellom storbyene?

2 Data og metodisk tilnærming

For å kartlegge og forklare variasjon i sosialhjelpsbruk blant unge i storbyene Oslo, Trondheim, Bergen, Stavanger og Kristiansand, benyttes tre ulike datakilder som til

sammen vil gi et godt grunnlag for å besvare problemstillingene i denne undersøkelsen.

For det første benyttes registerdata som dekker hele befolkningen i disse byene, i tillegg benyttes data fra en survey rettet mot veiledere ansatt ved 172 NAV­kontorer i de 200 største kommunene. Den tredje datakilden er kvalitative intervjuer rettet mot ansatte i sosialtjenesten ved ni kontorer i de fem storbyene som inngår i undersøkelsen. De ulike datakildene og analysene av disse beskrives nærmere under.

Analyse av sosialhjelpsbruk i storbyene

Datagrunnlag

I rapporten presenterer vi statistikk over utviklingen i antall mottakere av sosial­

hjelp i de fem storbyene, gjennomsnittlig størrelse på utbetalingene og hvor mange måneder personene i gjennomsnitt mottar ytelsen. Denne statistikken er utarbeidet av Statistisk sentralbyrå og er basert på data fra KOSTRA, som står for Kommune­

Stat­Rapportering.

For å kunne analysere i hvilken grad befolkningssammensetningen i de fem storby­

ene kan forklare forskjeller i bruken av sosialhjelp blant unge, er det nødvendig å benytte individdata. Disse dataene er hentet fra ulike administrative kilder (registerdata). Fra Folkeregisteret hentes demografiske kjennetegn, som hvor personene som mottar sosialhjelp er bosatt, i tillegg til deres landbakgrunn, kjønn og alder. Opplysninger om utbetalt sosialhjelp og arbeidsinntekt kommer fra inntektsregistrene som ligger til grunn for SSBs Inntekts­ og formuesstatistikk. Dette omfatter Selvangivelsesregisteret, Likningsregisteret og Lønns­ og trekkoppgaveregisteret. Ved hjelp av ARENA, som er et av NAVs saksbehandlingssystemer, får vi opplysninger om arbeidsledighet og deltakelse på arbeidsrettede tiltak og om personene har rett på dagpenger, arbeidsavklaringspenger og individstønad. I tillegg benyttes informasjon om mottak av uførepensjon fra NAVs register over mottakere av ytelsen.

For data om eventuelle arbeidsforhold benyttes Arbeidstaker­ og arbeidsgiver­

registeret (Aa­registeret), hvor alle arbeidsforhold av en viss størrelse og varighet er

registrert (jf. kriteriet for å bli innmeldt i Aa­registeret: Forventet gjennomsnittlig arbeidstid på 4 timer eller mer i uken og et ansettelsesforhold som strekker ut over 7 dager). Opplysninger om sosialhjelpsmottakernes høyeste fullførte utdanning og om de er i gang med utdanning, er registrert i Utdanningsregisteret fra SSB. Dataene beskrevet ovenfor, inngår i databasen FD­trygd, som er utviklet og blir forvaltet av SSB.

Metodisk tilnærming

For å undersøke om forskjellene i mottak av sosialhjelp er en følge av befolknings­

sammensetningen i storbyene, beregnes sannsynligheten for å motta ytelsen for en referanseperson med et gitt sett av bakgrunnskjennetegn. I analyser hvor den avhen­

gige variabelen kan anta to verdier (en dikotom variabel), i dette tilfellet mottak av sosialhjelp/ikke mottak av sosialhjelp, er binær logistisk regresjon en hensiktsmessig analyseteknikk. Metoden gjør det også mulig å måle i hvor stor grad de ulike forkla­

ringsvariablene har påvirket det observerte utfallet. Det vil si at man kan identifisere hvordan kjennetegnene som inngår i modellen påvirker sannsynligheten for å motta sosialhjelp. Koeffisientestimatorene gir endringen i log­oddsraten av en enhets økning i tilhørende variabel. Fordi dette er vanskelig å tolke, beregnes det altså tilstandssann­

synligheter, her sosialhjelpssannsynlighet. For en nærmere innføring av denne typen regresjoner, se for eksempel Hosmer og Lemeshow (2000).

Spørreundersøkelse blant veiledere hos NAV

I ukene 24 til 26 i 2015 ble det gjennomført en spørreundersøkelse rettet mot veiledere ansatt i de 200 største NAV­kontorene i landet. Undersøkelsen, som ble gjennom­

ført ved hjelp av en websurvey, skulle i tillegg til dette prosjektet også benyttes som datagrunnlag i Fafo­prosjektet NAV­kontorenes oppfølging av unge brukere (Strand, Bråthen & Grønningsæter 2015). I utvalget inngikk også alle NAV­kontorene i de fem tidligere nevnte storbyene. Respondentene ble invitert til å delta ved hjelp av en epost sendt til de ulike NAV­kontorenes fellespostkasse. Invitasjonen ble videreformidlet av de respektive lederne til dem av de ansatte som fulgte opp unge brukere. Spørreskje­

maet omfattet spørsmål om hvilke arbeidsoppgaver som inngikk i oppfølgingen av unge brukere, hvilke utfordringer den enkelte veileder opplevde i denne sammenheng, prioriteringer og gjennomføring av tiltak og samarbeid med andre tiltaksaktører (se vedlegg 2). Etter en runde med purringer hadde i alt 346 personer ved 172 NAV­

kontorer (86 prosent) besvart undersøkelsen. I undersøkelsen inngår 67 personer fra de fem storbyene. Figur 2.1 viser fordelingen mellom byene.

NAV har utarbeidet overordnede retningslinjer for hvordan brukerne skal følges opp.

Det stilles også krav til bruk av arbeidsmetodikk, som blant annet omfatter bruk av behovs­ og arbeidsevnevurderinger og utarbeidelse av aktivitetsplaner. Ut over dette står kontorene fritt til å bestemme hvordan de skal organisere oppfølgingsarbeidet (Myklebø 2012). NAV­kontorene har benyttet denne fleksibiliteten til å organisere oppfølgingsarbeidet av unge brukere på ulike måter. De største kontorene har i stor grad valgt å spesialisere oppfølgingen av de yngste brukerne i såkalte ungdomsteam (Strand, Bråthen & Grønningsæter 2015). Siden de fleste respondentene fra de fem storbyene er ansatt på et kontor med flere enn 60 ansatte (87 prosent), oppgir to tredje­

deler av veilederne som deltar i undersøkelsen at de har et slikt team. I tillegg har 60 prosent av disse kontorene også en ungdomskontakt. En fjerdedel svarer at de kun har en ungdomskontakt, mens de resterende 10 prosentene verken har ungdomskontakt eller ungdomsteam.

Figur 2.1 Antall respondenter fordelt på storbyene.

Antall

Oslo Bergen Stavanger Trondheim Kristiansand 0

5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

29

17

8 9

4

Det er forskjeller når det gjelder hvor lenge veilederne som har besvart websurveyen har vært ansatt i NAV. I gjennomsnitt har respondentene jobbet i NAV, medregnet tidli­

gere Aetat, trygdeetaten, eller sosialtjenesten, i ni år. Flest antall år i NAV har ansatte i Kristiansand og Trondheim, med 16 år, færrest i Bergen og Stavanger, med henholdsvis seks og åtte år gjennomsnittlig ansiennitet. Her bør det nevnes at aldersfordelingen i Trondheim er mer spredt enn i de andre byene.

Figur 2.2 Respondenter fordelt på gjennomsnittlig antall år ansatt i NAV, medregnet tidligere Aetat, trygdeetaten, eller sosialtjenesten, og fylke.

Oslo Bergen Stavanger Trondheim Kristiansand 0

2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 År

10

6

8

16 16

Dokumenter

For å danne oss et bredere bilde av variasjonen i organisering og forankring av arbeidet rettet mot unge i storbyene, lette vi også i sentrale dokumenter i disse byene. Vi ba kontaktpersoner i hver av storbyene bistå oss i arbeidet med å skaffe til veie relevant skriftlig dokumentasjon. Vi ba om dokumenter som beskrev sosialtjenestens arbeid og satsinger rettet mot unge i kommunen, som for eksempel overordnede strategiplaner for sosialtjenestens oppfølging av unge, beskrivelser av hvordan byen/bydelene organiserer dette arbeidet og beskrivelser av sentrale satsinger eller tiltak rettet mot målgruppen.

Siden målet med gjennomgangen av disse dokumentene var å få et overordnet bilde av arbeidet som gjøres lokalt, ba vi derfor ikke om en fullstendig oversikt eller beskri­

velse av alle pågående eller nylig avsluttede prosjekter. Hensikten med gjennomgangen av dokumentene var ikke å gi en systematisk sammenligning av sosialtjenestenes arbeid, men var mer ment som støtte­ og bakgrunnsinformasjon.

Kvalitative intervjuer

Intervjuer er ofte en egnet og effektiv metode for å få dybdekunnskap om kvalitative forhold innenfor et felt. Ved å intervjue forskjellige informanter, kan man få en rekke ulike perspektiver på samme fenomen. Ved å samle sammen disse ulike bitene av kunnskap, vil man kunne danne seg et mer helhetlig bilde av det feltet man studerer (Rubin & Rubin 1995). Data fra kvalitative intervjuer kan dermed bidra til å utfylle det informasjonsbildet man får gjennom spørreundersøkelser og registerdata, og de gir ofte en rikere innsikt i den kompleksiteten og de dilemmaer som ofte eksisterer innenfor ulike felt.

I denne studien ønsket vi innsikt i NAV­veiledernes erfaringer med oppfølging av unge sosialhjelpsmottakere. Vi ønsket blant annet informasjon om hvordan de legger opp dette arbeidet i praksis, hvilke utfordringer de opplever i det daglige arbeidet, hvilke prioriteringer som blir gjort, og hvordan de vurderer samarbeidet om ungdom­

men med andre aktører. For å få svar på dette, har vi intervjuet 22 NAV­veiledere ved ti NAV­kontorer i de fem storbyene Oslo, Bergen, Stavanger, Trondheim og Kristiansand.

NAV­veiledere vil i denne sammenhengen si veiledere som enten er organisatorisk tilknyttet et ungdomsteam, eller som har ansvar for å jobbe ungdomsrettet, uavhengig av lokal organisering.

I Oslo ble gruppeintervjuer valgt som metode, mens i de andre storbyene ble intervjuene foretatt per telefon. Dette ble gjort på grunn av økonomiske og tidsmes­

sige hensyn. Vi benyttet henholdsvis semistrukturerte individuelle telefonintervjuer og semistrukturerte gruppeintervjuer. At et intervju er semistrukturert betyr at en benytter stikkordsmessige intervjuguider og åpner for spørsmål som ikke er planlagt på forhånd. Vi valgte dette opplegget for også å kunne fange opp problemstillinger vi på forhånd ikke hadde god kjennskap til.

Intervjuene ble foretatt i tidsrommet november–desember 2015.

3 Mottak av sosialhjelp blant unge

Formålet med prosjektet om unge sosialhjelpsmottakere i storbyene er å identifisere hvilke faktorer som kan tenkes å forklare ulikheter i forekomsten av unge på sosialhjelp i de fem byene Oslo, Trondheim, Bergen Stavanger og Kristiansand. En slik mulig faktor kan være hvordan befolkningen er sammensatt i disse byene. Utgangspunktet er at ulike grupper mottar sosialhjelp i større eller mindre grad. For eksempel er unge menn mer avhengige av denne ytelsen enn eldre menn (Tønseth 2015), og det er en større andel sosialhjelpsmottakere blant innvandrere fra Asia, Afrika, Latin­Amerika og Europa utenom EU/EØS (ikke­vestlige innvandrere) enn blant personer med en annen landbakgrunn (Nielsen & Bråthen 2015). Hvis det er forskjeller mellom de fem storbyene når det gjelder hvor stor andel disse gruppene utgjør av befolkningen, vil dette kunne påvirke utbetalingene av sosialhjelp.

Før vi undersøker i hvilken grad befolkningssammensetningen kan forklare for­

skjellene i bruk av sosialhjelp blant unge, gis det innledningsvis en beskrivelse av ut­

viklingen i antall mottakere av ytelsen i hver by. Videre ser vi på hva som kjennetegner sosialhjelpsmottakerne i de fem storbyene. For å avdekke om ulik bruk av sosialhjelp er knyttet til befolkningssammensetningen, er det beregnet sannsynligheter for å motta ytelsen kontrollert for bakgrunnskjennetegn. Disse sannsynlighetene tar utgangspunkt i en person bosatt i en annen kommune enn de fem storbyene, hvor det bor mer enn 10 000 innbyggere. Dette gjør det mulig også å identifisere om det er forskjeller i sosialhjelpshyppigheten når vi sammenligner Oslo, Trondheim, Bergen, Stavanger og Kristiansand med andre større kommuner.

Utviklingen i antall unge sosialhjelpsmottakere i storbyene

Det er tre forhold som bestemmer hvor mye de fem storbykommunene utbetaler i økonomisk sosialhjelp til unge: antall personer som mottar sosialhjelp, hvor mye hver enkelt får utbetalt og over hvor lang tid personene mottar ytelsen. For å kartlegge utviklingen i sosialhjelpsbruken, presenterer vi derfor først statistikk over disse tre størrelsene i perioden 2007 til 2014.

Antall mottakere av sosialhjelp

I 2014 mottok 2628 personer mellom 18 og 24 år sosialhjelp i Oslo. Dette utgjorde 4,5 prosent av befolkningen mellom 18 og 24 år. Tilsvarende tall for Kristiansand var 657 personer (7,2 prosent), for Stavanger 756 personer (6,1 prosent), for Bergen 1394 personer (4,9 prosent), og Trondheim 1176 personer (5,7 prosent). Det vil med andre ord si at sett i forhold til størrelsen på befolkningen, var andelen unge mottakere av sosialhjelp høyest i Kristiansand og lavest i Oslo. I perioden fra 2010 til 2013 var det for øvrig en nedgang i andelen sosialhjelpsmottakere i alle byene bortsett fra Kristiansand, mens det fra 2013 til 2014 var en liten økning igjen (jf. figur 3.1).

Tabell 3.1 Personer i aldersgruppen 18–24 år som har mottatt sosialhjelp i Oslo, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim. Antall. 2007–2014.

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Oslo 2 228 2 151 2 544 2 507 2 406 2 237 2 327 2 628

Kristiansand 546 448 445 572 605 616 643 657

Stavanger 480 456 653 763 749 689 710 756

Bergen 1 275 1 366 1 425 1 465 1 339 1 312 1 343 1 394

Trondheim 1 088 1 156 1 227 989 968 884 980 1176

Kilde: KOSTRA

Figur 3.1 Personer i aldersgruppen 18–24 år som har mottatt sosialhjelp i Oslo, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim. Andel. 2007–2014.

Prosent

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Oslo Kristiansand Stavanger Bergen Trondheim

Kilde: KOSTRA

Størrelsen på utbetalinger av sosialhjelp

Det ligger ikke tall tilgjengelig på Statistisk sentralbyrås hjemmesider over gjen­

nomsnittlig utbetaling av sosialhjelp per person i aldersgruppen mellom 18 og 24 år.

Ved hjelp av individdata fra FD­trygd har vi derfor beregnet utbetalingene basert på opplysninger fra skattemyndighetenes likningsregister. Disse dataene strekker seg som nevnt kun frem til 2012. Høyest utbetaling per person i dette året finner vi i Oslo, med 39 700 kroner, mens tilsvarende tall for de andre byene er 34 500 i Stavanger, 33 700 i Bergen, 29 600 i Kristiansand og 25 900 i Trondheim. De observerte forskjellene i størrelsen på utbetalinger kan reflektere forskjeller i kostnadsnivået i byene, hvor bo­

utgifter utgjør en særlig stor del. En annen mulig forklaring kan være ulik bruk av andre midlertidige ytelser som kvalifiseringsstønad, dagpenger og arbeidsavklaringspenger.

Bortsett fra i Kristiansand er det en nedgang i størrelsen på utbetalingene de siste tre årene i perioden. Størst er nedgangen i Trondheim. I figur 3.2 (på neste side) er de gjennomsnittlige utbetalingene justert for endringer i konsumprisindeksen, noe som forsterker bildet av at nedgangen i perioden blir enda sterkere.

Tabell 3.2 Gjennomsnittlig utbetaling av sosialhjelp per tilfelle for personer i aldersgruppen 18–24 år. Oslo, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim. Kroner. 2007–2012.

2007 2008 2009 2010 2011 2012

Oslo 38 591 37 805 41 636 41 106 40 171 39 718

Kristiansand 28 299 28 537 30 489 26 131 27 763 29 636

Stavanger 31 830 35 797 38 553 38 167 34 496 34 452

Bergen 32 633 36 626 38 425 37 341 34 875 33 684

Trondheim 35 134 35 510 32 661 26 051 26 176 25 895

Kilde: FD-Trygd

Figur 3.2 Gjennomsnittlig utbetaling av sosialhjelp per tilfelle for personer i aldersgruppen 18–24 år, justert for endringer i konsumprisindeksen. Oslo, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim. Kroner. 2007–2012.

2007 2008 2009 2010 2011 2012 0

5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000 50 000

Oslo Kristiansand Stavanger Bergen Trondheim Kroner

Kilde FD-Trygd

Varigheten på utbetalinger av sosialhjelp

Sosialhjelpsmottakerne i Stavanger og Bergen er de som i gjennomsnitt får utbetalt en ytelse i flest antall måneder i løpet av et år. I 2014 var gjennomsnittlig stønadslengde henholdsvis 5,1 og 4,9 måneder. Gjennomsnittlig antall måneder er lavest i Trondheim, som også er den storbykommunen med sterkest nedgang i stønadslengden de fem årene.

Tabell 3.3 Gjennomsnittlig stønadslengde i antall måneder i løpet av året for personer i alderen 18–24 år. Oslo, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim. 2007–2014.

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Oslo 4,2 4,0 4,5 4,7 4,4 4,8 5,0 4,6

Kristiansand 4,4 4,3 4,1 3,6 3,7 3,9 4,1 3,9

Stavanger 5,0 4,6 5,0 5,1 4,9 4,7 5,0 5,1

Bergen 4,7 4,5 5,4 5,7 5,0 4,8 4,9 4,9

Trondheim 4,6 4,5 5,2 4,6 4,8 4,6 3,5 3,9

Kilde: KOSTRA

Utbetaling av kvalifiseringsstønad

Utviklingen som er beskrevet over, kan være påvirket av innføringen av kvalifiserings­

programmet og kvalifiseringsstønaden i november 2007. Programmet, som ble kalt regjeringens viktigste virkemiddel mot fattigdom, er rettet mot grupper med vesentlig nedsatt arbeids­ og inntektsevne. Dette omfatter i stor grad personer som ellers ville vært avhengige av økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde over lengre perioder.

Vi har verken tilgang til samme statistikk eller detaljert datamateriale for mottakerne av kvalifiseringsstønaden på samme måte som vi har for mottakerne av sosialhjelp. For å få en indikasjon på forskjeller i bruken av programmet i de fem storbyene, viser vi i tabell 3.4 antall deltakere i alderen 18 til 24 år for årene 2013 og 2014, samt hvor stor andel av befolkningen deltakerne utgjør. Andelen deltakere er lavest i Oslo og Stavanger og høyest i Bergen og Trondheim. Omfanget i bruken av programmet er relativt lite og forskjellene er små mellom byene.

Tabell 3.4 Deltakere på kvalifiseringsprogrammet i alderen 18–24 år. Oslo, Kristiansand, Sta- vanger, Bergen, Trondheim. 2013–2014. Antall og andel.

2013 2014

Byer Antall Prosent Antall Prosent

Oslo 90 0,2 130 0,2

Kristiansand 29 0,3 40 0,4

Stavanger 40 0,3 39 0,3

Bergen 140 0,5 130 0,5

Trondheim 94 0,5 95 0,5

Kilde: KOSTRA

Kjennetegn ved mottakerne av sosialhjelp i storbyene

Tallene presentert i foregående avsnitt, viste at Kristiansand var den storbyen av de fem med høyest andel sosialhjelpsmottakere, etterfulgt av Stavanger og Trondheim.

Oslo og Bergen hadde den laveste andelen sett i forhold til hele befolkningen. Selv om vi tar hensyn til ulikheter når det gjelder bruk av kvalifiseringsstønad, står disse forskjellene seg. Før vi ser videre på om forskjeller i befolkningssammensetningen kan forklare disse forskjellene, skal vi ved hjelp av individdata gi en nærmere beskrivelse av hva som kjennetegner mottakerne av sosialhjelp i de fem storbyene.

I tabell 3.5 er mottakerne av sosialhjelp fordelt på en rekke bakgrunnskjennetegn.

Datagrunnlaget (for grupperingen) er hentet fra FD­trygd. Personene er identifisert ut fra om de er bosatt i kommunen ved utgangen av året og om de ifølge Liknings­

registeret har mottatt sosialhjelp.

Tabell 3.5 Mottakere av sosialhjelp i alderen 18–24 år, fordelt på utvalgte kjennetegn. Antall og andel. 2012.

  Oslo Kristiansand Stavanger Bergen Trondheim

Resten av landet

Mottak av sosialhjelp            

Antall 1 828 507 586 1 078 789 19 331

Andel som mottak sosialhjelp

året før 56,3 60,4 63,7 57,2 51,3 44,4

Andel som har mottatt sosial-

hjelp siste to år 32,1 33,7 38,9 33,9 26,9 32,4

Demografi            

Andel kvinner 48,2 40,4 46,3 43,4 42,7 44,8

Andel under 20 år (i prosent

av 18-24 år) 11,5 18,7 17,4 17,0 12,6 19,2

Andel ikke-vestlige innvan-

drere 61,1 43,2 34,5 32,0 31,4 21,5

Andel aleneboende 41,2 43,2 41,6 31,1 38,4 27,0

Andel gift eller partnerskap 3,0 1,6 1,0 1,8 2,2 1,4

Andel med barn under 12 år 16,3 12,6 14,9 19,6 16,2 18,2

Andre ytelser Andel midl. NAV-ytelse

(DP,AAP, IS) 42,4 47,7 38,4 43,9 44,5 47,7

Andel uførepensjon 0,4 1,0 1,9 0,8 0,8 0,9

Utdanning/opplæring            

Andel som ikke har fullført

videregående 84,7 88,6 91,5 88,1 82,9 86,9

Andel med igangværende

utdanning 18,9 25,8 22,2 19,7 20,9 22,3

Andel deltatt på et arbeids-

rettet tiltak NAV 35,9 38,5 35,7 35,3 39,2 41,4

Arbeidsinntekt            

Andel med arbeidsinntekt 52,5 53,5 64,3 55,4 59,4 60,9

Arbeidsmarkedet i kommunen 

Sysselsettingsandel 20-24 år 66,7 63,9 67,6 68,1 63,5 67,7

Ledighetsrate 15-29 år 3,0 4,2 1,9 2,5 2,9 3,4

Kilde: FD-Trygd

Nedenfor følger en kort beskrivelse av utvalgte forskjeller i sammensetningen av unge sosialhjelpsmottakere i storbyene:

• Høyest andel av gjengangere når det gjelder mottak av sosialhjelp, det vil her si personer som har fått en eller flere utbetalinger i to eller tre år på rad, finner vi i Stavanger. 64 prosent av dem som mottok sosialhjelp i 2012, mottok også sosialhjelp i 2011, mens 39 prosent hadde fått en utbetaling både i 2012, 2011 og 2010. Lavest andel gjengangere har Trondheim, med henholdsvis 51 og 27 prosent.

• Det er flere unge menn enn unge kvinner som mottar sosialhjelp. Størst er kjønns­

forskjellen i Kristiansand, hvor tre av fem er menn. I Oslo er andelen omtrent den samme.

• Størst andel mottakere under 20 år har Kristiansand og Stavanger, mens andelen er lavest i Oslo og Trondheim.

• Som en naturlig følge av at Oslo er den byen av de fem med høyest andel innvandrere, har den også den høyeste andelen sosialhjelpsmottakere med innvandrerbakgrunn.

Over tre av fem er registrert med en landbakgrunn som ikke er norsk. Nest høyest er Kristiansand.

• Flest aleneboende sosialhjelpsmottakere finner vi i Kristiansand, Stavanger og Oslo, færrest i Bergen.

• En viss andel av mottakerne av sosialhjelp har i løpet av 2012 også mottatt statlige ytelser som dagpenger, arbeidsavklaringspenger og tiltakspenger (individstønad), om enn i noe forskjellig grad. I Kristiansand er nærmere 48 prosent av de unge so­

sialhjelpsmottakerne registrert som mottakere av en av de tre ytelsene. I Stavanger er tilsvarende andel 38 prosent.

• Andelen av unge sosialhjelpsmottakere som ikke har fullført videregående utdan­

ning, varierer fra 83 (Trondheim) til 91,5 prosent (Stavanger).

• I Oslo er om lag 19 prosent av de unge sosialhjelpsmottakerne registrert med igangværende utdanning, mens tilsvarende tall for Kristiansand er i underkant av 26 prosent.

• Andelen unge sosialhjelpsmottakere som har en tilknytning til arbeidslivet, er høy­

est i Stavanger, hvor 64 prosent av dem som mottok sosialhjelp i 2012 også hadde arbeidsinntekt. Lavest er andelen i Oslo, 53 prosent.

Sannsynligheten for å motta sosialhjelp i storbyene

Den beskrivende analysen av de unge sosialhjelpsmottakerne viste at det er forskjeller når det gjelder andelen i den yngste aldersgruppen som mottar ytelsen, og hvem som mottar den. Dette kan være et resultat av ulik tildelingspraksis i storbykommunene. Det er imidlertid ulik sosialhjelpshyppighet i forskjellige grupper i befolkningen. Gruppen av unge som ikke har fullført videregående, har for eksempel en høyere andel mottakere enn gruppen av unge som har fullført. Det er flere blant innvandrere med kort botid i landet som mottar sosialhjelp enn personer som ikke har en innvandrerbakgrunn. Hvis det er forskjeller i befolkningssammensetningen mellom byene, det vil for eksempel si at det finnes flere personer uten fullført videregående i én by enn i en annen, kan dette påvirke det observerte mønsteret vi fant innledningsvis. En måte for å undersøke om det er ulik tildelingspraksis eller ulik befolkningssammensetning som ligger til grunn for sosialhjelpsbruken, er å beregne sannsynligheten for å motta sosialhjelp for en person med et gitt sett av bakgrunnskjennetegn (en referanseperson). På denne måten kan man sammenligne personer som ut fra bakgrunnskjennetegn i utgangspunktet skulle ha lik sosialhjelpstilbøyelighet, for så å se om sannsynligheten for å motta ytelsen for disse likevel varierer mellom byene.

Med utgangspunkt i de individdataene vi har tilgjengelig, kan vi ved hjelp av logis­

tisk regresjon kontrollere for kjennetegn eller variabler som kan tenkes å påvirke om en person har mottatt sosialhjelp eller ikke i løpet av et gitt år. Dette er bakgrunnskjen­

netegn ved individene som kjønn, innvandrerbakgrunn, fullført utdanning også videre.

I tillegg vil også kjennetegn ved kommunen kunne påvirke resultatet. For eksempel vil etterspørselen etter arbeidskraft i regionen kunne påvirke behovet for ytelser blant innbyggerne. Derfor inkluderes også forklaringsvariabler som beskriver situasjonen på det lokale arbeidsmarkedet i analysemodellen.

For å illustrere hvordan de ulike kjennetegnene påvirker sannsynligheten for å motta sosialhjelp, har vi valgt å dele analysen inn i fire trinn, hvor vi for hvert trinn utvider modellen med et nytt sett forklaringsvariabler. Siden vi forutsetter at det er ulike levekårsutfordringer i store og små kommuner, har vi begrenset datagrunnlaget til kun å omfatte personer i alderen 18 til 24 år som er bosatt i en kommune med mer enn 10 000 innbyggere. Vi har videre valgt å sammenligne sosialhjelpssannsynligheten for unge som bor i en av de fem storbyene med sosialhjelpssannsynligheten for personer som bor i en kommune med flere enn 10 000 innbyggere. Med en slik tilnærming får vi også frem om det observerte mønsteret når det gjelder sosialhjelpsbruk blant unge i Oslo, Trondheim, Bergen, Stavanger og Kristiansand skiller seg fra andre større kommuner.

Bosted

I det første trinnet i analysen inngår kun én forklaringsvariabel, nemlig bostedskom­

mune. I tabell 3.6 er sannsynligheten for å motta sosialhjelp angitt. Denne leses på følgende måte:

Sannsynligheten for en gitt referanseperson er beregnet til 5,6 prosent. Denne referanse- personen er mellom 18 og 24 år og bor i en kommune med mer enn 10 000 innbyggere, men ikke i en av storbyene.

Hvis vi skifter bosted for denne referansepersonen til Oslo, reduseres sosialhjelps­

sannsynligheten til 3,7 prosent. Oslo har en statistisk signifikant lavere sosialhjelps­

sannsynlighet enn de andre storkommunene.

Før vi kontrollerer for kjennetegn som kan tenkes å påvirke mottak av sosialhjelp, er altså sannsynligheten for sosialhjelp lavest i Oslo, Bergen og Trondheim. Sosialhjelps­

sannsynligheten i Kristiansand og Stavanger er ikke signifikant forskjellig fra de andre kommunene med mer enn 10 000 innbyggere.

Tabell 3.6 Beregnede sosialhjelpssannsynligheter. Modell 1.

Sannsynlighet for å motta sosialhjelp Endring

Referanseperson 5,6

Oslo 3,7 -

Kristiansand* 6,0 .

Stavanger* 5,2 .

Bergen 4,2 -

Trondheim 4,4 -

*= ikke signifikant på 5-prosentsnivå

Referanseperson: Personer i alderen 18–24 år bosatt i en kommune med flere enn 10 000 innbyggere, men ikke i de fem storbyene.

Befolkningssammensetning (demografivariabler, utdanning og arbeidsinntekt)

Modellens trinn 2 inneholder kjennetegn ved de unge som kan tenkes å påvirke hvorvidt de mottar sosialhjelp eller ikke. Tabell 3.7 leses på følgende måte:

Sannsynligheten for en gitt referanseperson i denne andre modellen er beregnet til 3,7 prosent. Referansepersonen er en mann i alderen 18–24 år, bosatt i en kommune med flere enn 10 000 innbyggere, men ikke i en av de fem storbyene, han har ikke innvandrer- bakgrunn, er aleneboende, ikke gift og har ikke barn, har fullført videregående utdanning, er ikke fattig, er ikke under utdanning, men har arbeidsinntekt.

Tabell 3.7 Beregnede sosialhjelpssannsynligheter 2012. Modell 2.

Sannsynlighet for å motta sosialhjelp Endring fra referanseperson

Referanseperson 3,7  

Oslo 1,7 -

Kristiansand* 3,5 .

Stavanger* 3,5 .

Bergen 2,7 -

Trondheim 2,8 -

Kvinne 3,4 -

Innvandrer 6,2 +

Aleneboende 1,4 -

Barn under 12 7,3 +

Gift eller partnerskap 1,9 -

Ikke fullført vgs 19,1 +

Fattig 5,2 +

Igangværende utdanning 1,1 -

Uten arbeidsinntekt 9,7 -

*= ikke signifikant på 5-prosentsnivå

Hvis vi endrer bosted for denne referansepersonen til Oslo, reduseres sosialhjelps­

sannsynligheten til 1,7 prosent. Denne endringen er statistisk signifikant. Det er med andre ord lavere sannsynlighet for å motta sosialhjelp i Oslo enn i de andre kommunene med over 10 000 innbyggere som ikke omfatter Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand. Selv om vi kontrollerer for kjennetegn knyttet til bosted, kjønn, innvandrerbakgrunn, familieforhold, sivilstatus, utdanning og arbeidsinntekt,

består forskjellen i sannsynligheten for å motta sosialhjelp mellom storbykommunene.

Lavest sosialhjelpssannsynlighet finner vi i Oslo. Bergen og Trondheim har en noe høyere sannsynlighet, men den er likevel signifikant lavere enn i de andre kommunene med mer enn 10 000 innbyggere. De beregnede sannsynlighetene for Kristiansand og Stavanger er høyest blant storbyene, og ikke signifikant forskjellig fra andre kommuner med mer enn 10 000 innbyggere.

Modellen gir også mulighet for å se hvordan andre kjennetegn enn bosted på­

virker sannsynligheten for å motta sosialhjelp. Ved å bytte ut ett og ett kjennetegn ved referanse personen, kan vi måle hvilken innvirkning de ulike variablene har på sannsynligheten for å motta sosialhjelp. For en person med samme kjennetegn som referansepersonen, men som ikke har fullført videregående skole, vil den beregnede sannsynligheten øke til 19,1 prosent. Det vil si at hvis en person ikke har fullført videregående skole, femdobles sannsynligheten for at vedkommende mottar sosialhjelp.

Mottak av NAV-ytelser (arbeidsavklaringspenger og uførepensjon)

Sannsynligheten for å motta sosialhjelp vil kunne påvirkes av i hvilken grad perso­

nene mottar andre offentlige ytelser, som arbeidsavklaringspenger og uførepensjon.

Inkluderer vi variabler som angir om innbyggerne har mottatt disse ytelsene fra NAV, endres sosialhjelpssannsynligheten for Kristiansand til å bli signifikant lavere enn referansekommunene. Forskjellen storbykommunene imellom er imidlertid den samme.

Beregningene bekrefter at Oslo er signifikant forskjellig fra resten av kommunene, at Bergen og Trondheim har om lag samme sosialhjelpssannsynlighet, mens Stavanger har signifikant høyere sannsynlighet enn de fire andre byene.

Tabell 3.8 (på neste side) leses på følgende måte:

Sannsynligheten for en gitt referanseperson i denne tredje modellen er beregnet til 3,5 prosent. Referansepersonen er en mann i alderen 18–24 år, bosatt i en kommune med flere enn 10 000 innbyggere, men ikke i en av de fem storbyene, han har ikke innvandrerbak- grunn, er aleneboende, ikke gift og har ikke barn, har fullført videregående utdanning, er ikke fattig, er ikke under utdanning, men har arbeidsinntekt. Referansepersonen mottar verken AAP eller uførepensjon det aktuelle året.

Tabell 3.8 Beregnede sosialhjelpssannsynligheter 2012. Modell 3.

Sannsynlighet for å motta sosialhjelp Endring fra referanseperson

Referanseperson 3,5  

Oslo 1,6 -

Kristiansand 3,2 -

Stavanger* 3,3 .

Bergen 2,6 -

Trondheim 2,7 -

Kvinne 3,1 .

Innvandrer 6,3 +

Aleneboende 1,4 -

Barn under 12 6,9 +

Gift eller partnerskap 1,8 -

Ikke fullført vgs 17,9 +

Fattig 5,2 +

AAP 8,1 +

Igangværende utdanning 1,1 -

Uten arbeidsinntekt 8,4 +

Mottar uførepensjon 0,7 -

*= ikke signifikant på 5-prosentsnivå

Arbeidsmarked og studietilbud

Bruken av offentlige ytelser i en kommune blir naturlig nok påvirket av situasjonen på det lokale arbeidsmarkedet. Desto større etterspørsel etter arbeidskraft, jo større er muligheten for at innbyggerne er i lønnet arbeid. For å identifisere om det er ulik praksis i forvaltningen/tildeling av sosialhjelp som ligger til grunn for de observerte forskjellene i utbetalinger til de unge, må vi derfor ta hensyn til arbeidsmarkedssitua­

sjonen i storbyene. Dette gjør vi ved å inkludere en variabel som angir ledighetsratene blant personer 15–24 år.

Referansepersonen er den samme som i modell tre, det vil si:

En mann i alderen 18–24 år, ikke bosatt i de fem storbyene, men i en kommune med flere enn 10 000 innbyggere, har ikke innvandrerbakgrunn, er aleneboende, er ikke gift og har ikke barn, har fullført videregående utdanning, er ikke definert som fattig, er ikke under utdanning, og har arbeidsinntekt. Han har ikke mottatt AAP eller uførepensjon i det aktuelle året. Ledighetsraten holdes konstant i de ulike kommunene.

Selv om vi tar hensyn til forskjellene i arbeidsmarkedet i kommunene, står forskjellene i sosialhjelpssannsynligheten seg, selv om de blir redusert noe. I Oslo er sannsynligheten signifikant lavere enn i de fire andre storbyene. Kristiansand, Bergen og Trondheim har om lag samme sosialhjelpssannsynlighet. Høyest er sosialhjelpssannsynligheten i Stavanger.

Sosialhjelpsratene blant unge kan også påvirkes av studietilbudet i regionen. For å fange opp dette ble det inkludert lærlingrater og studentrater i modellen. Siden disse ikke ga økt forklaringskraft, ble de tatt ut igjen. Det vil med andre ord si at studietil­

budet og tilgangen til lærlingplasser i kommunene ikke påvirket sosialhjelpsbruken i vår analysemodell.

Tabell 3.9 Beregnede sosialhjelpssannsynligheter 2012. Modell 4.

Sannsynlighet for å motta sosialhjelp Endring fra referanseperson

Referanseperson 2,5  

Oslo 1,3 -

Kristiansand 2,2 -

Stavanger 3,0 +

Bergen 2,2 -

Trondheim 2,1 -

Kvinne 2,2 -

Innvandrer 4,5 +

Ikke aleneboende 1,0 -

Barn under 12 5,0 +

Gift eller partnerskap 1,3 -

Ikke fullført vgs 13,4 +

Fattig 3,7 +

AAP 5,9 +

Igangværende utdanning 0,8 -

Uten arbeidsinntekt 6,0 +

Mottar uførepensjon 0,5 -

Ledighetsrater   +

Hvor forskjellige er storbyene?

Andelen sosialhjelpsmottakere i storbyene i alderen 18 til 24 år varierte, som vi har sett, i 2014 mellom 4,5 (Oslo) og 7,2 prosent (Kristiansand). I perioden 2007–2014 har andelen unge sosialhjelpsmottakere i de fem byene stort sett ligget mellom 4 og 7 prosent (jf. figur 3.1 foran), og variasjonen har stort sett vært 2 til 3 prosentpoeng.

Også rangeringen av kommunene har holdt seg stabil – Oslo har hatt lavest andel, mens Kristiansand i store deler av perioden har hatt høyest andel unge mottakere av sosialhjelp.

Ser vi på alle kommunene i landet, finner vi at andelen sosialhjelpsmottakere i alderen 18–24 år varierer fra under 2 prosent til 20 prosent.³ Til sammenligning er de observerte forskjellene mellom de fem storbyene ganske liten. Siden storbyene har mange innbyggere, vil imidlertid små endringer i andelen mottakere kunne ha stor betydning for den enkelte storbys samlede utgifter til sosialhjelp. Samtidig er det viktig å huske på at selv om Oslo og Kristiansand ligger i hver sin ende av storbyenes fordeling av unge sosialhjelpsmottakere, vil disse forskjellenes betydning for de samlede sosialhjelpsutgiftene delvis utlignes av at Oslos sosialhjelpsmottakere i gjennomsnitt mottar høyest stønadsbeløp, mens stønadsbeløpene er langt lavere i Kristiansand (jf.

tabell 3.2). Videre er gjennomsnittlig stønadslengde blant unge mottakere høyere i Oslo enn i Kristiansand (jf. tabell 3.3). Stavanger er den storbyen som jevnt over har høyest gjennomsnittlig stønadslengde, og de har det nest høyeste gjennomsnittlige stønadsbeløpet per måned (blant de fem storbyene som inngår i undersøkelsen).

Ved hjelp av analyser som gjør det mulig å ta hensyn til flere faktorer samtidig, har vi undersøkt hvordan forskjeller i befolkningssammensetning kan bidra til å forklare de observerte forskjellene mellom storbyene i unges mottak av sosialhjelp. I analysene har vi kontrollert for demografiske kjennetegn, utdanning, arbeidsinntekt og mottak av andre NAV­ytelser. I tillegg har vi undersøkt om ulik tilgang til arbeid, målt gjennom lokale ledighetsrater, påvirker ulikhet i mottak av sosialhjelp.

Etter å ha tatt hensyn til variasjoner i befolkningskjennetegn, reduseres forskjellene i sannsynligheten for sosialhjelpsmottak, men bare i begrenset grad. Det er fortsatt unge i Oslo som har lavest sannsynlighet for å motta sosialhjelp, mens risikoen er høyest i Stavanger og Kristiansand. Når vi i tillegg tar hensyn til lokale ledighetsrater, er det Stavanger som utmerker seg med høyest risiko for sosialhjelpsmottak, men likevel bare med 1,7 prosentpoeng høyere risiko enn Oslo, som har lavest risiko.

Unge sosialhjelpsmottakere i bydelene

I tillegg til at det er forskjeller mellom storbyene når det gjelder andelen unge som mot­

tar sosialhjelp, er det også store forskjeller mellom bydelene i hver enkelt kommune, se tabell 3.10. I Oslo varierer mottakere blant personer mellom 18 og 24 år fra 1,3 (Vestre Aker) til 7,7 prosent (Gamle Oslo). Også i Stavanger og Bergen er det store forskjeller mellom bydelene. I Stavanger mottok 2,9 prosent av de bosatte i Hinna mellom 18 og 24 år sosialhjelp i løpet av 2012, mens tilsvarende andel for Storhaug var 8,8 prosent.

3 Tall fra Statistikkbanken, www.ssb.no

Tabell 3.10 Brutto og beregnede sosialhjelpssannsynligheter 2012. Bydeler, prosent. Modell 5.

Bydel Andel Beregnet sosialhjelps-

sannsynlighet* Endring fra

referanseperson*

Oslo 3,7    

Gamle Oslo 7,7 2,4 -

Grünerløkka 5,0 1,7 -

Sagene 6,7 2,7 .

St. Hanshaugen 4,3 2,1 -

Frogner 2,2 1,5 -

Ullern 1,5 1,3 -

Vestre Aker 1,3 1,2 -

Nordre Aker 1,8 1,5 -

Bjerke 4,7 1,9 -

Grorud 5,8 2,5 -

Stovner 4,0 1,5 -

Alna 3,5 1,1 -

Østensjø 3,4 2,0 -

Nordstrand 1,8 1,3 -

Søndre Nordstrand 3,7 1,4 -

Kristiansand 6,0    

Stavanger 5,2    

Hundvåg 5,9 5,0 +

Tasta 5,4 5,0 +

Eiganes/Våland 6,6 5,4 +

Madla 3,7 3,1 .

Storhaug 8,8 5,6 +

Hillevåg 4,6 3,9 .

Hinna 2,9 2,8 .

Bergen 4,2    

Arna 6,1 4,5 +

Bergenhus 4,9 3,4 .

Fana 3,1 2,3 -

Fyllingsdalen 3,1 2,3 -

Laksevåg 4,3 2,3 -

Ytrebygda 2,4 1,6 -

Årstad 6,0 3,2 .

Åsane 3,7 2,5 -

Trondheim 4,4    

Midtbyen 4,5 2,7 -

Østbyen 4,0 2,6 -

Lerkendal 4,1 2,7 -

Heimdal 5,3 2,8 .

* Referanseperson er en mann i alderen 18–24 år, ikke bosatt i de fem storbyene men i en kommune med flere enn 10 000 innbyggere, har ikke innvandrerbakgrunn, er aleneboende, ikke gift og har ikke barn, har fullført

I Bergen var ikke forskjellene like store. Ytrebygda hadde lavest andel, med 2,4 prosent, mens Arna lå høyest, med 6,1 prosent. I Trondheim er det mindre forskjeller mellom bydelene. Her varierer andelene mellom 4 og 5,3 prosent.

I utgangspunktet kan det synes som om forskjellene bydelene imellom er vel så store som dem vi observerer mellom de fem storbyene. Hvis vi imidlertid kontrollerer for ulike kjennetegn ved sosialhjelpsmottakerne, og beregner sosialhjelpssannsynligheter for sammenlignbare personer ved hjelp av samme tilnærming som tidligere i avsnittet, blir bildet et annet.

I tabell 3.10 er sosialhjelpssannsynligheten estimert for en definert referanseperson i hver enkelt bydel. I tillegg angis det om denne sannsynligheten er signifikant forskjellig fra en person bosatt i en annen norsk kommune med mer enn 10 000 innbyggere enn de fem storbyene. Beregningen viser at i Oslo har alle bydelene bortsett fra Sagene en lavere sosialhjelpssannsynlighet enn de andre storkommunene. Bortsett fra Arna er sosialhjelpssannsynlighetene i bydelene i Bergen enten lavere eller ikke signifikant for­

skjellige fra de samme referansekommunene. I Trondheim har alle bydelene bortsett fra Heimdal en lavere beregnet sosialhjelpssannsynlighet. Stavanger skiller seg fra de andre storbykommunene ved at fire av de syv bydelene har høyere sosialhjelpssannsynlighet, mens de tre resterende ikke har signifikant forskjellig sannsynlighet.

I motsetning til hva som var tilfellet da vi analyserte byene, har befolkningssam­

mensetning svært mye å si for variasjonen mellom bydelene i unges sosialhjelpsmottak, men i ulik grad i hver av byene. I Trondheim, hvor bruttoforskjellene var små, er det i praksis ingen forskjell mellom bydelene etter at vi har kontrollert for befolknings­

sammensetningen. Tilsvarende finner vi at forskjellene nesten forsvinner i Oslo etter kontroll for befolkningssammensetningen, selv om det der var størst relativ forskjell mellom høyeste og laveste andel med unge sosialhjelpsmottakere. I Bergen og Stavanger skiller det nesten 3 prosentpoeng mellom høyeste og laveste andel unge sosialhjelps­

mottakere i bydelene etter kontroll for de samme befolkningskjennetegnene. I Bergen er det én bydel (Arna) som har en noe høyere andel enn de andre bydelene, mens det i Stavanger er fire bydeler (Hundvåg/Storhaug og Tasta/Eiganes) som har en høy beregnet andel unge mottakere av sosialhjelp.

Vi kan ikke utelukke at det finnes andre befolkningskjennetegn enn dem vi har inkludert i våre analyser som kunne bidratt til å redusere de beregnede forskjellene mellom byene og bydelene ytterligere. Samtidig finner vi at det er noen bydeler, én i Bergen og fire i Stavanger, som utmerker seg. Som nevnt kan det være at disse forskjel­

lene skyldes befolkningskjennetegn vi ikke har hatt tilgang til, men disse fem bydelene er også representert ved hvert sitt NAV­kontor,⁴ og en kan tenke seg at noen av for­

skjellene mellom byene og mellom bydelene kan tilskrives ulik organisering og praksis i sosialtjenesten og tilstøtende tjenester ved ulike NAV­kontorer.