ENDELIG TILSYNSRAPPORT Barnehagemyndighetens veiledning, tilsyn og godkjenning av barnehager -

(1)

ENDELIG TILSYNSRAPPORT

Barnehagemyndighetens veiledning, tilsyn og godkjenning av barnehager

- Barnehageloven §§ 8, 10, 11 og 16-

Gran kommune

(2)

Innholdsfortegnelse

Sammendrag ...4

1 Om tilsynet med barnehagemyndigheten i Gran kommune ...5

1.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet ...5

1.2 Tema for tilsyn ...5

1.3 Om gjennomføringen av tilsynet ...5

1.4 Om tilsynsrapporten ...6

2. Kommunen som barnehagemyndighet – risikovurderinger ...8

2.1 Barnehagemyndighetens oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven. ...8

2.2 Barnehagemyndigheten har tilstrekkelig kunnskap om hvordan alle barnehageeierne oppfyller sine plikter etter barnehageloven. ...8

2.3 Barnehagemyndigheten bruker denne kunnskapen til å gjøre risikovurderinger for å vurdere behov for veiledning og tilsyn. ...9

2.4 Barnehagemyndighetens risikovurderinger er basert på riktig forståelse av barnehageloven. ..10

2.5 Barnehagemyndigheten gjennomfører veiledning og tilsyn i tråd med sine risikovurderinger. .11 3. Kommunen som barnehagemyndighet - veiledning ...12

3.1 Barnehagemyndighetens veiledning er basert på riktig forståelse av barnehageloven. ...12

4. Kommunen som barnehagemyndighet – tilsyn ...13

4.1 Barnehagemyndigheten bruker tilsyn som virkemiddel der dette er nødvendig for å påse regelverksetterlevelse etter barnehageloven hos barnehageeier. ...13

4.2 Barnehagemyndighetens tilsyn er basert på riktig forståelse av barnehageloven. ...14

4.3 Barnehagemyndigheten innhenter informasjon i tilsyn som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven. ...15

4.4 Barnehagemyndigheten vurderer og konkluderer på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven. ...15

4.5 Barnehagemyndigheten formidler sine vurderinger og konklusjoner skriftlig til barnehageeier. ...17

4.6 Barnehagemyndigheten gir pålegg om retting bare i tilfeller der den har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig. ...17

4.7 Barnehagemyndigheten gir en frist for retting i sine pålegg om retting til barnehageeier. ...18

5. Kommunen som barnehagemyndighet - godkjenning ...18

5.1 Kommunens godkjenningsvirksomhet gir likebehandling av kommunale og private barnehager. ...19

5.2 Kommunen vektlegger bare forhold som har betydning for egnethet i forhold til formål og innhold, jf. §§ 1, 1a og 2 i sin behandling av godkjenningssøknader. ...20

(3)

5.3 Kommunen kontrollerer at barnehagene innehar nødvendige godkjenninger/driftstillatelser fra andre myndigheter. ...21 5.4 Kommunen tar hensyn til vilkår satt av andre myndigheter i sin vurdering av om barnehagene skal godkjennes. ...22 5.5 Kommunen foretar en konkret vurdering av lokalenes og uteområdets areal. ...23 5.6 Kommunen kontrollerer at barnehagenes lokaler og uteområdet fremmer barnas mulighet for lek, livsutfoldelse og meningsfylte aktiviteter ut i fra barnas alder. ...23 5.7 Kommunen kontrollerer at barnehagens bemanningsplan er forsvarlig når det gjelder antall ansatte sett i sammenheng med åpningstid, barnas alder og utvikling. ...24 5.8 Kommunen kontrollerer at barnehagens bemanningsplan gir tilstrekkelig bemanning til å fylle kravene til pedagogisk innhold. ...24 5.9 Kommunen kontrollerer at barnehagene har forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. ..24 5.10 Kommunen kontrollerer at barnehagenes vedtekter samsvarer med minimumskravene som er satt i loven. ...25 5.11 Kommunens vurderinger av egnethet foreligger skriftlig. ...25 5.12 Enkeltvedtak om innvilgelse eller avslag på søknad om godkjenning er skriftlig. ...25 5.13 Kommunens vedtak om innvilgelser og avslag på søknad om godkjenning (eller underrettelsen om vedtaket) inneholder informasjon om: klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåte ved klage, opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter. ...25 6. Kommunens godkjenning av familiebarnehager ...26

6.1 Er kommunens godkjenning av familiebarnehager knyttet til en konkret organisering av

familiebarnehagene? ...27 6.2 Kontrollerer kommunen at hjemmet som familiebarnehagene skal drives i, er bebodd? ...27 6.3 Godkjennes et hjem bare for inntil fire/åtte barn under tre år eller inntil fem/ti barn over tre år som kan være til stede samtidig? ...27 6.4 Kontrollerer kommunen at familiebarnehagen har tilknyttet en pedagog som skal gi veiledning dersom en assistent har det daglige ansvaret? ...28

(4)

Sammendrag

Formål

Fylkesmannen ønsker at tilsynet skal være en støtte for Gran kommune som barnehagemyndighet.

Gjennom vårt tilsyn håper vi at barnehagemyndigheten blir styrket i sitt videre arbeid med å skape gode og trygge barnehager til barns beste.

Tema

I dette tilsynet skal Fylkesmannen undersøke om kommunen utfører de oppgavene den er pålagt som barnehagemyndighet etter barnehagelovens §§ 8, 10, 11 og 16. Vi skal belyse dette gjennom å kontrollere følgende fire hovedtemaer:

- Barnehagemyndighetens risikovurderinger, jf. barnehageloven §§ 8 og 16 - Barnehagemyndighetens veiledning, jf. barnehageloven § 8

- Barnehagemyndighetens tilsyn, jf. barnehageloven §§ 8 og 16

- Barnehagemyndighetens godkjenning, jf. barnehageloven §§ 8, 10 og 11 Gjennomføring

Fylkesmannen har i perioden fra 02.05.17 til dags dato gjennomført tilsyn med barnehagemyndigheten i Gran kommune.

Gran kommune ble varslet om tilsynet i brev av 02.05.17. Fylkesmannen ba kommunen om å sende inn dokumentasjon, og dokumentasjonen ble mottatt innen fristen som var satt. Det ble gjennomført intervjuer i Gran kommune den 12.06.17.

Avdekkede lovbrudd

Det ble ikke avdekket lovbrudd innenfor de kontrollerte områdene i tilsynet.

(5)

1 Om tilsynet med barnehagemyndigheten i Gran kommune

1.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet

Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven § 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf.

kommuneloven § 60 b.

Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet,

likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet.

I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt.

1.2 Tema for tilsyn

Alle kommuner har rollen som barnehagemyndighet. I dette tilsynet skal Fylkesmannen undersøke om kommunen utfører de oppgavene den er pålagt som barnehagemyndighet etter barnehagelovens

§§ 8, 10, 11 og 16. Vi skal belyse dette gjennom å kontrollere følgende fire hovedtemaer:

- Barnehagemyndighetens risikovurderinger, jf. barnehageloven §§ 8 og 16 - Barnehagemyndighetens veiledning, jf. barnehageloven § 8

- Barnehagemyndighetens tilsyn, jf. barnehageloven §§ 8 og 16

- Barnehagemyndighetens godkjenning, jf. barnehageloven §§ 8, 10 og 11 Kommunen sin saksbehandling i forbindelse med godkjenning og tilsyn er også tema.

Gran kommune er valgt ut for tilsyn fordi det er lenge siden Fylkesmannen har gjennomført tilsyn med kommunen etter barnehageloven.

1.3 Om gjennomføringen av tilsynet

Tilsyn med Gran kommune som barnehagemyndighet ble åpnet gjennom brev 2. mai 2017.

Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven § 60 c.

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju.

Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet:

Dokumenter mottatt under tilsynet:

 Vedlegg 1: Endret godkjenning Solheim barnehage

 Vedlegg 2: Endret godkjenning Bjørklund barnehage

 Vedlegg 3: Godkjenning av hjem i Gran kommunale familiebarnehage

 Vedlegg 4: Melding om åpning av ny barnehage og nedleggelse av barnehage i Gran kommune

 Vedlegg 5: Endret godkjenning av Røysum barnehage

(6)

 Vedlegg 7: Rutine godkjenning av barnehager i Gran kommune

 Vedlegg 8: Mal for godkjenning av barnehager i Gran kommune

 Vedlegg 9: Styrermøter – innkallinger og referat

 Vedlegg 10: Organisasjonskart Gran kommune

 Vedlegg 11: Organisasjonskart barnehager Gran kommune

 Vedlegg 12: Tilsyn ved barnehager i Gran kommune etter forskrift om miljørettet helsevern i bhg og skoler m.v.

Reflex:

 Styrermøter - Innkallinger og referat

 Skjema – ros-analyse for barnehager

 Tilsynsrapporter

 Mal for tilsynsrapport

 Plan for tilsyn 2016/2017 – 2017 – 2020

 Rutiner for tilsyn

 Barnehagestatistikk - Basil

Det ble gjennomført stedlig tilsyn 12.juni 2017.

1.4 Om tilsynsrapporten

Det ble ikke avdekket lovbrudd med de kontrollerte områdene, og tilsynet avsluttes med den endelige tilsynsrapporten.

Avgrensing

Barnehagemyndigheten besvarte kontrollspørsmålene som gjelder temaene risikovurderinger, veiledning og tilsyn elektronisk i et system som heter RefLex. Spørsmålene som gjelder godkjenning skal også bli en del av RefLex, men er nå ikke en del av dette systemet.

Hvert tema er inndelt i ulike deltemaer. For hvert deltema er det et inngangsspørsmål som skal besvares med ja eller nei. Hvis svaret er ja, må barnehagemyndigheten besvare spørsmålene under det aktuelle deltemaet. Det motsatte skjer hvis barnehagemyndigheten svarer nei på

inngangsspørsmålet. Da åpnes et nytt deltema uten at barnehagemyndigheten må besvare spørsmålene i det forrige deltemaet.

Barnehagemyndigheten har svart nei på noen av inngangsspørsmålene.

Fylkesmannen har ikke vurdert de kontrollspørsmålene som gjelder deltemaer som barnehagemyndigheten selv har besvart nei.

Inndelinger i rapporten

Under kapitlene risikovurderinger, veiledning og tilsyn har Fylkesmannen valgt å presentere hvert enkelt kontrollspørsmål med rettslige grunnlag, undersøkelse og vurdering med konklusjon. Denne inndelingen følger samme mal som RefLex.

(7)

For kapitlet som gjelder godkjenning så har vi valgt å presentere de rettslige grunnlagene samlet for alle kontrollspørsmålene innledningsvis i kapitlet. Deretter følger hvert enkelt kontrollspørsmål med undersøkelse og vurdering med konklusjon.

(8)

2. Kommunen som barnehagemyndighet – risikovurderinger

2.1 Barnehagemyndighetens oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven.

Rettslig grunnlag

Barnehagemyndigheten må ha en overordnet kjennskap til eierpliktene som finnes i barnehageloven med forskrifter. For å oppfylle ansvaret om å påse regelverksetterlevelse i barnehagene etter

barnehageloven § 8 første ledd, må barnehagemyndigheten ha oversikt over regelverket den veileder om og fører tilsyn med. Det er ikke nødvendig med detaljkunnskap om alle barnehageeiers plikter, eller at det foreligger en oversikt i et bestemt format. Det er ikke den enkelte

barnehagemyndighets personlige kjennskap som er det sentrale, men barnehagemyndighetens samlede kjennskap til eierpliktene.

Fylkesmannen sin undersøkelse

Barnehagemyndigheten skriver i egenvurderingen at barnehageeiers plikter er gitt i barnehageloven.

Gran kommune formidler at de deltar på regelverksamlinger i regi av fylkesmannen for å øke sin juridiske kompetanse. Barnehagemyndigheten beskriver at barnehageloven er tema på styrermøter jevnlig for å øke kompetansen både hos barnehagemyndigheten og styrerne. I tillegg samarbeider kommunen med andre kommuner rundt tolkning og forståelse av lovverk. Det synliggjøres i møteinnkallinger og møtereferat fra styrermøter at ulike temaer knyttet til barnehageloven blir drøftet. Det kommer frem i intervju med styrerne at barnehagemyndigheten har oversikt og styrerne bl.a. får presentert aktuelle bestemmelser i regelverket på de månedlige styrermøtene.

Barnehagemyndigheten har tatt i bruk et nytt skjema for risikoanalyser og skjemaet ble presentert for styrerne i april 2017. Skjemaet viser til bestemmelser i regelverket som gjelder eierplikter.

Fylkesmannen sin vurdering og konklusjon

Det er ikke noe krav om at barnehagemyndigheten skal ha detaljkunnskap om alle barnehageeiers plikter, eller at det foreligger i noe bestemt format.

Fylkesmannen mener at banehagemyndigheten i Gran kommune har en overordnet kjennskap til eierpliktene som finnes i barnehageloven med forskrifter. Barnehagemyndigheten viser gjennom de ulike skriftlige dokumentene at den har en samlet kjennskap til eierpliktene. Fylkesmannen mener at dette også bekreftes gjennom intervjuene med styrerne.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten har oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven.

2.2 Barnehagemyndigheten har tilstrekkelig kunnskap om hvordan alle barnehageeierne oppfyller sine plikter etter barnehageloven.

Rettslig grunnlag

Barnehagemyndigheten må ha nok og egnet informasjon om barnehagene til å gjøre risikovurderinger. Dersom barnehagemyndigheten ikke har tilstrekkelig informasjon om

barnehagenes praksis for å belyse om barnehageeierne ivaretar sine plikter, må den innhente det.

Uten informasjon om regelverksetterlevelsen, kan ikke barnehagemyndigheten vurdere risikoen for

(9)

brudd på regelverket og behovet for veiledning og tilsyn, jf. barnehageloven § 8 første og femte ledd.

Informasjonen skal vise om regelverket er kjent, forstått og overholdt av barnehageeierne.

Aktuelle informasjonskilder kan være: årsmeldinger, klagesaker, bekymringsmeldinger, vedtekter, årsplaner, årsregnskap, medieoppslag, møtepunkter og øvrig kontakt med barnehagene og barnehageeiere.

Barnehagemyndighet har felles månedlig styrermøter, fagdager og kurs hvor både kommunale og private barnehager deltar. Styrere fra kommunale og private barnehager bidrar med fagøkter på styrermøter. Barnehagemyndighet uttrykker at kartleggingsundersøkelsen «Barns trivsel» ga god kjennskap til barnehagene samt at arbeidet med årsmeldinger og brukerundersøkelser gir god informasjon.

Kommunen har i 2017 tatt i bruk et nytt skjema for risikoanalyse, dette skjemaet dekker §§ 2, 3, 4, 5, 7, 9, 13,19, 20, 21, 22, 23 i barnehageloven. Det er også utviklet et skjema med «Rutiner for tilsyn»

for perioden 2017 – 2020.

Informasjonen som kommer frem i årsmeldingene, BASIL-rapporteringer og årsregnskapene fra private barnehager er også kunnskap som barnehagemyndigheten benytter ifølge intervju.

Fylkesmannen vurderer at barnehagemyndigheten innhenter informasjon om barnehagenes praksis via ulike informasjonskilder. Informasjonskildene som barnehagemyndigheten benytter er egnet til å vise om regelverket er kjent, forstått og overhold av barnehageeiere. Fylkesmannen mener omfanget av informasjonskilder tilfredsstiller lovens krav om at barnehagemyndigheten skal ha tilstrekkelig kunnskap.

Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten har tilstrekkelig kunnskap om hvordan barnehageeierne oppfyller sine plikter etter barnehageloven.

2.3 Barnehagemyndigheten bruker denne kunnskapen til å gjøre risikovurderinger for å vurdere behov for veiledning og tilsyn.

Rettslig grunnlag

Barnehagemyndigheten må bruke kunnskapen om barnehageeierne til å foreta løpende vurderinger av sannsynlighet for og konsekvensen av brudd på barnehageeiers plikter i barnehageloven med forskrifter. Barnehagemyndigheten må gjøre dette både på bakgrunn av informasjon om

regelverksetterlevelse i den enkelte barnehage og samlet for alle barnehagene.

På bakgrunn av informasjon om regelverksetterlevelsen, må barnehagemyndigheten vurdere behovet for veiledning og tilsyn. Dette innebærer at barnehagemyndigheten må kartlegge risiko for brudd på regelverket ved bruk av kilder som sier noe om regelverksetterlevelsen. Videre må barnehagemyndigheten vurdere hvilke virkemidler som er egnet til å påse regelverksetterlevelse.

Dersom barnehagemyndigheten ikke bruker den informasjonen den har om barnehagene, vil ikke temaene for tilsyn og veiledning være i tråd med de faktiske behovene. Dette vil igjen medføre at

(10)

barnehagemyndigheten ikke påser regelverksetterlevelse ved gjennomføringen av veiledning og tilsyn, jf. barnehageloven § 8 første ledd.

Barnehagemyndigheten uttaler i intervju at risikovurderinger er å se på sannsynligheten for og konsekvensen av lovbrudd. Konsekvensen kan f.eks. være stor, mens sannsynligheten kan være liten, og motsatt.

Barnehagemyndighet beskriver at det inneværende år er gjort risikovurderinger knyttet til barnehagens godkjenninger med utgangspunkt i årsmeldingsarbeidet. Det beskrives videre at kommunen med bakgrunn i årsmeldingsarbeidet har gjennomført veiledning med barnehagene.

På grunn av få meldinger fra barnehagene til barneverntjenesten har det vært gitt veiledning knyttet til barnehageloven § 22 om opplysningsplikt til barneverntjenesten. Barnehagemyndighet oppgir at det fortsatt meldes få saker og dette har nå medført at det åpnes tilsyn på dette temaet.

Styrene uttaler i intervju barnehagemyndigheten er opptatt av barnehagene i kommunen skal være gode. Noen problemstillinger er like for alle barnehagene, og da tas disse opp til drøfting med alle.

Det har vært tilsyn med barns trivsel og det kommer frem i intervju at valg av tema hadde sitt grunnlag i undersøkelsen om barns trivsel og barns språkmiljø.

Fylkesmannen vurderer at barnehagemyndigheten bruker kunnskapen som de har om regelverksetterlevelsen i barnehagene til å gjøre risikovurderinger. Vi mener at

barnehagemyndigheten kartlegger risikoen for brudd på regelverket ved bruk av ulike kilder som sier noe om regelverksetterlevelsen i barnehagene.

Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten vurderer bruken av virkemidlene veiledning og tilsyn opp imot det risikobildet som avtegner seg. Dette vises bl.a. gjennom barnehagemyndighetens virkemiddelbruk i form av veiledning og tilsyn i temaet meldeplikt til barnevernstjenesten.

Fylkesmannen konkludere med at barnehagemyndigheten bruker kunnskapen de har til å gjøre risikovurderinger for å vurdere behovet for veiledning og tilsyn.

2.4 Barnehagemyndighetens risikovurderinger er basert på riktig forståelse av barnehageloven.

Rettslig grunnlag

Barnehagemyndigheten må anvende loven og forskriftene i tråd med gjeldende rett når den vurderer risiko for brudd på regelverket, jf. barnehageloven § 8 første ledd. Dette betyr at

barnehagemyndigheten må vite hvilke rettslige krav regelverket stiller til barnehageeier. Det rettslige kravet følger ikke alltid direkte av lovteksten. Barnehagemyndigheten må bruke gyldige rettskilder og legge til grunn gjeldende fortolkning fra nasjonale myndigheter for å klargjøre hva regelverket faktisk krever av barnehageeier.

(11)

Barnehagemyndighet uttaler at de holder seg orientert og oppdatert på forarbeider, forskrifter, lov og tolkningsuttalelser. Kommunen har ikke egen jurist. Kommunen formidler at de over tid har deltatt på regelverkssamlinger i regi av fylkesmannen. Kommunen formidler at de har et godt samarbeid med andre kommuner, noe de opplever har bidratt til økt lovforståelse.

Barnehagemyndigheten har søkt veiledning i forhold til enkelttemaer som har vært aktuelle. Det vises også til at skjemaet for risikovurderinger viser til aktuelle bestemmelser i regelverket.

Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten bruker gyldige rettskilder og at de legger til grunn gjeldende fortolkninger fra nasjonale myndigheter. Barnehagemyndigheten uttaler i intervju at lovteksten ikke alltid gir svar, men at de må søke svar ved å se til forarbeidene, tolkningsuttalelser og ved å kontakte Fylkesmannen. Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten bruker de juridiske prinsippene som følger av juridisk metode.

2.5 Barnehagemyndigheten gjennomfører veiledning og tilsyn i tråd med sine risikovurderinger.

Rettslig grunnlag

For at barnehagemyndigheten skal gjennomføre veiledning og tilsyn i tråd med sine

risikovurderinger, må den ha tilstrekkelig kunnskap om barnehagene, og på bakgrunn av kunnskapen vurdere behovet for veiledning og tilsyn. På denne måten vil barnehagemyndigheten få et bilde av hvor regelverksetterlevelsen eventuelt er mangelfull. På bakgrunn av denne informasjonen, må barnehagemyndigheten bruke sine virkemidler; veiledning og tilsyn. Barnehagemyndigheten må gjennomføre veiledning og tilsyn på en slik måte at den bidrar til økt regelverksetterlevelse i barnehagen. Dersom barnehagemyndigheten ikke bruker virkemidlene i tråd med sine funn, oppfyller den ikke sin plikt til å påse regelverksetterlevelse, jf. barnehageloven § 8 første og femte ledd og § 16 første og andre ledd.

Barnehagemyndighet viser til barnehageåret 2015/2016 hvor tema for tilsyn ble valgt ut på bakgrunn av vurderinger rundt barnehagens resultater i kartleggingsundersøkelsen i forbindelse med

prosjektet «Barns trivsel». Det ble da ført tilsyn i fem barnehager knyttet til språk og språkmiljø.

Barnehagemyndigheten oppgir at de skal gjennomføre tilsyn på § 22 i barnehageloven grunnet manglende resultater etter veiledning (se punkt 3.3).

Barnehagemyndigheten sier videre at tema for tilsyn i 2017 er valgt på bakgrunn av vurderinger rundt prosessen med årsmeldinger og at en del av barnehager har gamle godkjenninger. Kommunen har utviklet et skjema for ROS-analyse for barnehager, dette skjemaet dekker §§ 2, 3, 4, 5, 7, 9, 13,19, 20, 21, 22, 23 i barnehageloven.

Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten skaffer seg et bilde av hvordan

regelverksetterlevelsen er i barnehagene og at de med bakgrunn i informasjonen bruker

(12)

virkemidlene veiledning og tilsyn. Vi mener at barnehagemyndigheten gjennomfører veiledning og tilsyn på en slik måte at de bidrar til å økte regelverksetterlevelsen i barnehagene.

At barnehagemyndigheten har valgt å bruke virkemidlet tilsyn for å bedre regelverksetterlevelsen i barnehagene når det gjelder meldeplikt til barnevernet, viser etter Fylkesmannen sin vurdering at barnehagemyndigheten bruker virkemidler i tråd med funn fra bl.a. kartlegginger av

regelverksetterlevelsen i barnehagene.

3. Kommunen som barnehagemyndighet - veiledning

3.1 Barnehagemyndighetens veiledning er basert på riktig forståelse av barnehageloven.

Rettslig grunnlag

Barnehagemyndigheten må anvende loven og forskriftene i tråd med gjeldende rett når den aktivt gir informasjon til barnehageeierne om eierpliktene i barnehageloven med forskrifter, jf.

barnehageloven § 8 første ledd. Barnehagemyndigheten må vite hvilke rettslige krav regelverket stiller til barnehageeier. Det rettslige kravet følger ikke alltid direkte av lovteksten.

Barnehagemyndigheten må bruke gyldige rettskilder og legge til grunn gjeldende fortolkning fra nasjonale myndigheter for å klargjøre hva regelverket faktisk krever av barnehageeier. Veiledningen skal være frivillig for barnehageeier.

Det kom frem i intervju at barnehagemyndigheten har god kjennskap til eierpliktene i

barnehageloven. Barnehagemyndigheten beskriver at de har prioritert å delta på regelverksamlinger i regi av fylkesmannen for å øke kompetansen i kommunen rundt lovverk. Innkalling og referat fra styrermøter viser at regelverk blir tatt opp jevnlig, et eksempel er styrermøte 25.08.16 som blant annet tar opp lovendringer i barnehageloven.

Barnehagemyndigheten uttaler at veiledning er en frivillig dialog mellom barnehagemyndigheten og barnehageeierne. Barnehagemyndigheten erfarer at barnehageeierne er positive til å få veiledning og begge parter er opptatt av at veiledning skal lede frem til at partene får høyere faglig forståelse om de temaene som veiledningen omhandler.

Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten aktivt gir informasjon til kommunale, - og private barnehageeiere om eierpliktene i barnehageloven med forskrifter, og at veiledningen er frivillig.

Den skriftlige dokumentasjonen i lys av informasjonen som kom frem i intervjuene viser etter vår vurdering at barnehagemyndigheten har riktig forståelse av regelverket når de veileder. De bruker ulike kilder som f.eks. lovtekst, materiell utarbeidet av Utdanningsdirektoratet og informasjon fra Fylkesmannen. Barnehagemyndigheten er bevist at regelverket i en del tilfeller må klargjøres, og at det ikke alltid er tilstrekkelig å kun lese lov, - eller forskriftsteksten.

(13)

Fylkesmannen mener at barnehagemyndighetens veiledning er basert på riktig forståelse av barnehageloven med forskrifter.

4. Kommunen som barnehagemyndighet – tilsyn

4.1 Barnehagemyndigheten bruker tilsyn som virkemiddel der dette er nødvendig for å påse regelverksetterlevelse etter barnehageloven hos barnehageeier.

Rettslig grunnlag

Barnehagemyndigheten skal bruke tilsyn som virkemiddel der det er nødvendig, jf. barnehageloven § 8 første og femte ledd og § 16 første og andre ledd. Tilsyn er kontroll av om barnehageeier oppfyller eierpliktene i barnehageloven med forskrifter. Dette innebærer at barnehagemyndigheten ikke kan føre tilsyn med forhold som ikke er regulert i barnehageloven med forskrifter. Tilsyn er utøvelse av offentlig myndighet, og innebærer å undersøke praksis og pålegge endring av praksis som ikke er i samsvar med regelverket. I motsetning til veiledning kan barnehagemyndigheten gjennomføre tilsyn mot barnehageeiers vilje. Vurderingen av om det er nødvendig med tilsyn, skal baseres på

barnehagemyndighetens risikovurdering.

Den skriftlige dokumentasjonen viser at barnehagemyndigheten har gjennomført tilsyn i 2012, 2015 og 2017.

Barnehagemyndighet eksemplifiserer bruk av tilsyn etter en revisjon av samarbeidet mellom barnevern og barnehage i 2009 hvor det ble satt fokus på § 22 i barnehageloven. I den forbindelse ble det i 2011 gjennomført tilsyn hvor opplysningsplikten var tema. Det beskrives at dette er et tema det har vært arbeidet mye med, samtidig som kommunen opplever at det fortsatt er svært få meldinger til barnevernet fra barnehagene. Dette temaet er derfor på nytt satt opp i plan for tilsyn for perioden 2017 – 2020.

Tilsyn er kontroll med at barnehageeiere oppfyller eierpliktene i barnehageloven med forskrifter.

Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten foretar en vurdering av om tilsyn er nødvendig bl.a.

i lys av den veiledningsaktiviteten de gjennomfører. Dokumentasjonen viser etter vår vurdering at barnehagemyndigheten foretar en vurdering av behovet for tilsyn ut i fra den informasjonen som de har om barnehageeiernes etterlevelse av regelverket. Barnehagemyndigheten kan velge å bruke veiledning som virkemiddel, men hvis veiledningen ikke leder til bedre regelverksetterlevelse vil det være nødvendig å bruke tilsyn som virkemiddel. Fylkesmannen mener at kommunens praksis, f.eks.

meldeplikt til barnevernstjenesten, viser at kommunen gjør en vurdering av nødvendigheten for å bruke tilsyn som virkemiddel for å sikre regelverksetterlevelsen i barnehagene.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten bruker tilsyn som virkemiddel der dette er nødvendig for å påse regelverksetterlevelsen etter barnehageloven hos barnehageeierne.

(14)

4.2 Barnehagemyndighetens tilsyn er basert på riktig forståelse av barnehageloven.

Rettslig grunnlag

Barnehagemyndigheten må anvende loven og forskriftene i tråd med gjeldende rett når den fører tilsyn, jf. barnehageloven § 16 første og andre ledd. Barnehagemyndigheten må vite hvilke rettslige krav regelverket stiller til barnehageeier. Det rettslige kravet følger ikke alltid direkte av lovteksten.

Barnehagemyndigheten må bruke gyldige rettskilder og legge til grunn gjeldende fortolkning fra nasjonale myndigheter for å klargjøre hva regelverket faktisk krever av barnehageeier.

Barnehagemyndigheten oppgir at de søker veiledning hos Fylkesmannen og at de har deltatt på Fylkesmannens kurs og møter. Gran kommune har en plan for tilsyn i perioden 2016/2017 – 2020.

Det er utarbeidet en ny mal for tilsynsrapport. Malen for rapport inneholder rettslige krav, kommunens undersøkelser, kommunens vurderinger og konklusjon. Eksempler på tidligere

gjennomførte tilsyn er i den innsendte dokumentasjonen rapportert etter den gamle rapportmalen til kommunen. Tilsynsrapporten inneholder følgende: lovgrunnlag, vurdering og konklusjon. Det har ikke vært gitt avvik.

I intervju blir det vist til barnehagemyndighetens arbeid med å sikre riktig lovforståelse innenfor de øvrige områdene f.eks. i forbindelse med veiledning.

For å gjennomføre tilsyn må barnehagemyndigheten vite hvilke rettslige krav regelverket stiller til barnehageeier, og dette kontrollspørsmålet må delvis sees i lys av kontrollspørsmålene 2.4 og 3.1 som gjelder riktig forståelse av barnehageloven ved henholdsvis risikovurderinger og veiledning.

Det kan ikke leses ut fra tilsynsrapportene hva barnehagemyndigheten mener er riktig forståelse av barnehageloven, og hvilke kilder som de har lagt vekt på f.eks. lovtekst, forarbeider, rundskriv eller veiledere. Fylkesmannen finner derfor mindre støtte i rapportene for å besvare kontrollspørsmålet.

Fylkesmannen erfarer gjennom tilsynet at barnehagemyndigheten har fokus på at de skal ha riktig lovforståelse når de utøver sine oppgaver. At det ikke kan leses ut av tilsynsrapportene hvordan de har kommet frem til og hvilken lovforståelse de har lagt til grunn i den aktuelle saken, betyr ikke at barnehagemyndigheten har lagt til grunn en uriktig lovforståelse.

Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten har sannsynliggjort at de basere sine tilsyn på en riktig lovforståelse. Dette mener vi er sannsynliggjort gjennom at barnehagemyndigheten viser til at de må bruke gyldige rettskilder i sitt arbeid og at de må gjøre tolkninger av de aktuelle kildene for å komme frem til hva som er riktig forståelse av regelverket. Det kan være krevende å klargjøre hva de rettslige kravene består i. Spørsmålet om disse vurderingene skulle ha kommet tydeligere frem i tilsynsrapporten kommer vi tilbake til under kontrollspørsmål 4.4.

(15)

4.3 Barnehagemyndigheten innhenter informasjon i tilsyn som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven.

Rettslig grunnlag

Barnehagemyndigheten må ha nok og egnet informasjon om barnehagens praksis til å kunne vurdere og konkludere på om barnehageeier oppfyller eierpliktene i barnehageloven med forskrifter, jf.

barnehageloven § 8 første og femte ledd og § 16 første og andre ledd. Det følger av forvaltningsloven

§ 17 at barnehagemyndigheten må opplyse saken så godt som mulig før den fatter vedtak.

Barnehagemyndighet har gjennomført både skriftlige og stedlige tilsyn. Varselbrevet for det skriftlige tilsynet viser til barnehageloven og rammeplanens del om «Kommunikasjon, språk og tekst». Videre fremgår det av varselbrevet at barnehagen skal redegjøre for spesifikke spørsmål i henhold til rammeplanen. Eksempel på spørsmål er «Hvordan synliggjøres arbeidet med barnas språkmiljø i årsplanen?», «På hvilken måte jobber barnehagen med disse målene i formelle og uformelle læringssituasjoner?»

I stedlige tilsyn har foreldrerepresentant fra samarbeidsutvalget, eier, styrer og ansatt deltatt i intervju. I intervju vises det til at aktuell informasjon kan være årsplaner, andre planer, samtaler med barn, informasjon fra foreldre og ansatte. Videre uttalelse det at informasjonen kan innhentes både skriftlig og muntlig.

Det følger av forvaltningslovens saksbehandlingsregler at barnehagemyndigheten må opplyse saken så godt som mulig og disse reglene gjelder når barnehagemyndigheten utøver offentlig myndighet i form av tilsyn.

Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten innhenter nok og egnet informasjon om barnehagenes praksis. Det innhentes både skriftlig og muntlig informasjon ut fra temaene i det aktuelle tilsynet.

Fylkesmannen konkluderer med at barnehagemyndigheten innhenter tilstrekkelig med egnet informasjon om barnehagens praksis til å kunne ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven med forskrifter.

4.4 Barnehagemyndigheten vurderer og konkluderer på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven.

Rettslig grunnlag

For å påse regelverksetterlevelse, må barnehagemyndigheten vurdere og konkludere på om praksis er i tråd med regelverket. For å kunne konkludere, må barnehagemyndigheten vurdere barnehagens praksis opp mot de aktuelle rettslige kravene, jf. barnehageloven § 8 første og femte ledd og § 16 første og andre ledd.

(16)

Barnehagemyndighet viser til tilsynsrapport datert 11.04.2011 hvor det er ført tilsyn etter barnehagelovens §§ 2, 3, 22 og tilsynsrapport datert 31.08.16 hvor det er ført tilsyn med

barnehageloven § 2. Rapportene inneholder vurdering og konklusjon. I mal for «Endelig rapport fra tilsyn med …… barnehage» fremgår det at barnehagemyndigheten skal foreta en vurdering og konkludere på de undersøkte temaene.

I intervju uttaler barnehagemyndigheten at den nye tilsynsmalen bedre vil ivareta forvaltningslovens krav når det gjelder å vurdere og konkludere på de ulike spørsmålene. Malen legger opp til at barnehagemyndigheten i større grad må redegjøre for de faktiske forholdene, det juridiske

grunnlaget og vurderinger. I følge barnehagemyndigheten vil dette gi en annen systematikk i tilsynet enn det som har vært tidligere.

Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten både vurderer og konkluderer på om praksisen er i tråd med regelverket. I tilsynsrapportene som er lagt frem fra perioden 2011 til 2016 kommer det ikke like tydelig frem hva som er de faktiske observasjonene og hva som er de rettslige krav. I en tilsynsrapport er det formulert spørsmål som er systematisert under forskjellige temaer. Det er uklart om disse spørsmålene er uttrykk for operasjonalisering av de rettslige kravene eller om det er

spørsmål som har til formål å fremskaffe informasjon. En kan lese ut av rubrikken for vurdering hvilket faktum som er lagt til grunn og hvilken vurdering barnehagemyndigheten har gjort. I en annen rapport fra 2016 er rubrikken for vurdering erstattet med en setning om konklusjon.

Fylkesmannen mener at disse tilsynsrapportene ikke i tilstrekkelig grad viser at

barnehagemyndigheten vurdere barnehagens praksis opp mot de aktuelle kravene i loven. Dette fordi vi ikke kan lese ut av tilsynsrapportene hva som er de rettslige kravene barnehagemyndigheten har basert sine konklusjoner og vurderinger på. Dette taler for at barnehagemyndigheten ikke vurdere og konkluderer på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven.

I tilsynet skal Fylkesmannen legge til grunn de faktiske forholdene som er på det tidspunktet hvor tilsynsrapporten skrives. Kommunen har foretatt endringer i rapportmalen og denne er fremlagt for oss. I den nye malen er det tydeligere skiller i form av ulike kapitler som redegjør for det rettslige grunnlaget, faktumet i saken og barnehagemyndighetens vurderinger og konklusjoner. Fylkesmannen er enig i barnehagemyndighetens vurdering av at den nye rapportmalen gir en bedre systematikk, og at malen bedre ivaretar kravene i forvaltningsloven.

Fylkesmannen legger til grunn at barnehagemyndigheten har til hensikt å legge den nye malen til grunn i fremtidige tilsyn. Når vi tar utgangspunkt i den nye malen så mener Fylkesmannen at det er sannsynliggjort at barnehagemyndigheten vil komme til å vurdere og konkludere på om

barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven.

(17)

4.5 Barnehagemyndigheten formidler sine vurderinger og konklusjoner skriftlig til barnehageeier.

Rettslig grunnlag

Barnehagemyndigheten må formidle sine vurderinger og konklusjoner fra tilsynet skriftlig til barnehageeieren, uavhengig av om den har avdekket brudd på regelverket i tilsynet eller ikke. Der barnehagemyndigheten har avdekket brudd på regelverket, vil det være vanskelig for barnehageeier å endre sin praksis uten at den får vurderingene og konklusjonene fra tilsynet skriftlig. Der

barnehagemyndigheten ikke har avdekket brudd på regelverket, tilsier likevel de ulovfestede prinsippene om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk at barnehageeier har krav på å få vite hvilke vurderinger som er gjort i tilsynet, og hvilken konklusjon barnehagemyndigheten har falt ned på.

Det er nødvendig med skriftliggjøring av barnehagemyndighetens vurderinger og konklusjoner for å sikre etterprøvbarhet og likebehandling. Videre er det nødvendig at den skriftlige rapporten

formidles til barnehageeier for å sikre at barnehageeiers rett til kontradiksjon blir ivaretatt.

Tilsynsrapporten inneholder konkrete beskrivelser av barnehagen og barnehagemyndighetens vurderinger og konklusjoner som det er viktig at barnehageeier får muligheten til å uttale seg om.

Barnehagemyndighet utarbeider skriftlig tilsynsrapport med vurdering og konklusjon som sendes barnehagen i etterkant av tilsynet. Barnehagemyndigheten viser til tilsynsrapport datert 11.04.2011 hvor det er ført tilsyn etter §§ 2, 3, 22 og tilsynsrapport datert 31.08.16 hvor det er ført tilsyn med § 2.

Det er laget en ny mal for tilsynsrapportene, og som ifølge barnehagemyndigheten bedre vil ivareta forvaltningslovens saksbehandlingsregler.

Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten formilder sine vurderinger og konklusjoner fra tilsynet skriftlig til barnehageeierne. Fylkesmannen konkludere med at dette kravet er oppfylt.

4.6 Barnehagemyndigheten gir pålegg om retting bare i tilfeller der den har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig.

Rettslig grunnlag

Pålegg om retting er et enkeltvedtak. Enkeltvedtak er en avgjørelse som fastsetter barnehageeiers rettigheter eller plikter, og må følge reglene i forvaltningsloven.

Barnehagemyndigheten kan ikke gi pålegg om retting i andre tilfeller enn der den har funnet at et forhold er i strid med barnehageloven med forskrifter, eller er uforsvarlig, jf. barnehageloven § 16 andre ledd første punktum.

Barnehagemyndigheten opplyser at Gran kommune foreløpig ikke har sendt forhåndsvarsel om retting/stenging. Ny mal for tilsynsrapport inneholder punkter som «kommentar til varsel om

(18)

pålegg», «korreksjonspunkter», «pålegg», «retting etter varsel om pålegg», «retting av varslede avvik».

Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten dokumenterer gjennom overskriftene i den nye rapportmalen at de kommer til å gi pålegg om retting i de tilfellene hvor det er konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig.

Fylkesmannen konkluderer med at dette lovkravet er oppfylt.

4.7 Barnehagemyndigheten gir en frist for retting i sine pålegg om retting til barnehageeier.

Rettslig grunnlag

Barnehagemyndigheten må gi barnehageeier en frist for å rette opp brudd på regelverket som ble avdekket i tilsynet. Fristen må tilpasses bruddets type og omfang. Fristen skal ikke være lengre enn det som er nødvendig for at barnehageeier skal kunne rette regelverksbruddet, jf. barnehageloven § 16 andre ledd første og andre punktum.

I rapportmalen kapittel 2.6 blir det vist til at barnehagestyrer/ barnehageeier får en frist på en måned til å rette lovbruddene før barnehagemyndigheten eventuelt vedtar pålegg om retting. I kapittel 9 skal pålegget beskrives og kapittel 10 gjelder «rettinger etter varsel om pålegg.» I pkt. 10.1 skal barnehagemyndigheten beskrive «retting av varslede pålegg» hvor de skal gjengi barnehagestyreres tilbakemelding.

Barnehagemyndighet opplyser i intervju at foreløpig rapport sendes ut. Barnehageeier gis mulighet for å komme tilbakemelding. Det oppgis at det foreløpig ikke har vært behov for å gi frist for retting.

Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten har dokumentert at barnehagestyrer/barnehageeier blir gitt en frist til å rette seg etter det varslede pålegget, og Fylkesmannen konkluderer med at dette lovkravet er oppfylt.

5. Kommunen som barnehagemyndighet - godkjenning

Rettslig grunnlag

Kommunen er lokal barnehagemyndighet jf. barnehageloven § 8 første ledd, og en av oppgavene kommunen har som barnehagemyndighet er å godkjenne barnehager. Barnehageloven § 10 fastslår at kommunen er godkjenningsmyndighet.

Kommunen skal foreta en vurdering av forhold som har betydning for egnethet i forhold til formål og innhold jf. barnehageloven §§ 1, 1a og 2. Barnehagelovens § 1 er formålsbestemmelsen i loven, § 1a gjelder særlig formål, mens § 2 gjelder barnehagens innhold. Barnehagens lokaler og uteområde må være egnet for barnehagedrift. Etter barnehageloven § 2 skal barnehagen blant annet gi barn muligheter for lek, livsutfoldelse, og meningsfylte opplevelser og aktiviteter i trygge omgivelser.

(19)

Barnehagens bemanning er et viktig element for at virksomheten er egnet til barnehagedrift.

Kommunen må derfor vurdere bemanningsplanen som skal vise at driften blir forsvarlig, og at barnehagetilbudet kan oppfylle lovens og rammeplanens krav til barnehagens innhold.

Det stilles mange krav i regelverket til barnehagens lokaler og uteområder, for eksempel forskrift om miljørettet helsevern og plan- og bygningslov. Det kan derfor være satt vilkår fra andre myndigheter som kan være relevant å ta hensyn til når kommunen vurderer godkjenning av barnehagen etter barnehageloven.

Barnehageloven § 19 gir regler om politiattest, og departementet har i forskrift om politiattest i henhold til barnehageloven av 16. desember 2005 gitt nærmere regler. Det skal fremgå av saksdokumentene at reglene om politiattest er vurdert og eventuelt tatt med i vurderingen.

Det følger av barnehageloven § 11 om familiebarnehager at godkjenning omfatter virksomhetens organisering og det enkelte hjems egnethet som lokale for familiebarnehagedrift. Godkjenning av familiebarnehager er også regulert i forskrift om familiebarnehager fastsatt av Barne- og

familiedepartementet 16. desember 2005. Forskriften § 2 gjelder godkjenning av organiseringen, mens § 3 gjelder godkjenning av hjemmet. Det følger av forskriften § 7 at kommunens vedtak om godkjenning kan påklages til Fylkesmannen.

Etter forskriften § 2 skal kommunen kontrollere at familiebarnehagen tilfredsstiller kravene i eller i medhold av barnehageloven og forskriftene. Kommunen skal godkjenne den organiseringen eller sammenslutningen/ ordningen av enkelthjem. Forskriften § 3 gir bestemmelsen om at kommunen skal godkjenne hjemmet. Hovedregelen er at familiebarnehagedrift skal foregå i bebodde hjem.

Vurderingen av hjemmet vil bero på en helhetlig vurdering hvor flere momenter kan trekkes inn. Den totale vurderingen av hjemmet skal dreie seg om hjemmet egner seg for familiebarnehagedrift.

Kommunens avgjørelse om å gi eller ikke gi godkjenning er et enkeltvedtak jf. lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåter i forvaltningssaker (forvaltningsloven, forkortet fvl) § 2. Det innebærer at det stilles visse krav til godkjenningen som enkeltvedtak etter forvaltningsloven kapittel IV-VI.

Forvaltningslovens saksbehandlingsregler innebærer blant annet at enkeltvedtak om innvilgelse eller avslag på søknad om godkjenning skal være skriftlig, at kommunen har gitt en begrunnelse og at søker er blitt underrettet om vedtaket. Videre har forvaltningsloven krav til innholdet i underretning.

Blant annet skal det opplyses om klageadgang, klagefrist og klageinstans. Fylkesmannen viser for øvrig til forvaltningslovens regler.

Fylkesmannen skal ta stilling til barnehagemyndighetens godkjenningsvirksomhet etter

barnehageloven §§ 10 og 11 med forskrifter. Loven trådte i kraft 1. januar 2006. Fylkesmannen tar derfor utgangspunkt i godkjenningssakene som er avgjort etter at loven trådte i kraft.

5.1 Kommunens godkjenningsvirksomhet gir likebehandling av kommunale og private barnehager.

Gran kommune har rutine for godkjenning av barnehager i kommunen som er fra 2011, men som ble oppdatert i 2017. Fylkesmannen fikk tilsendt fire saker som gjelder godkjenning av ordinære

barnehager i kommune. Sakene gjelder Solheim barnehage, Espira Romholt barnehage, Bjørklund

(20)

barnehage og Røysum barnehage. I tillegg fikk vi tilsendt to saker som gjaldt godkjenning av familiebarnehager. Disse er Emsetrolla familiebarnehage og Gran kommunale familiebarnehage.

I følge rutinen skal søknader om godkjenning avgjøres etter reglene i forvaltningsloven og barnehageloven. Det er barnehagesjefen som er delegert myndighet til å avgjøre søknaden om godkjenning etter barnehageloven.

En overskrift i rutinen er «vedtak om finansiering». Der står det at søkeren skal gjøres oppmerksom på retten til å få godkjenning av barnehagen dersom lovkravene er oppfylt. I følge rutinen er det kommunestyret i Gran kommune som behandler søknaden om finansering. Når det gjelder

finansiering så viser rutinen til barnehageloven § 14 andre ledd hvor det står at kommunen «kan» yte tilskudd til private barnehager.

Det er et ulovfestet prinsipp om forbud mot usaklig eller urimelig forskjellsbehandling. All myndighetsutøvelse skal være basert på likebehandling, men hvor saklig forskjellsbehandling er lovlig.

Gran kommune viser til den fire etableringsretten for både kommunale, - og private barnehager i sin rutine. I følge barnehageloven har alle som søker om godkjenning rett til slik godkjenning så frem de oppfyller vilkårene i loven. Et annet spørsmål er om private etablerer skal gis finansering for de plassene som blir godkjent. Her har kommunen anledning til å utøve skjønn jf. ordlyden «kan» i barnehageloven § 14 andre ledd.

Fylkesmannen konkluderer med at Gran kommune har en godkjenningspraksis som likebehandler kommunale og private barnehager.

5.2 Kommunen vektlegger bare forhold som har betydning for egnethet i forhold til formål og innhold, jf. §§ 1, 1a og 2 i sin behandling av

godkjenningssøknader.

I godkjenningsvedtaket som gjelder Bjørklund skriver barnehagehagemyndigheten at de skal vurdere barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold. De viser til barnehageloven §§ 6 og 10. I vurderingen viser barnehagemyndigheten til egnethet, f.eks. lokalenes størrelse og rominndeling, muligheter for fysisk utfoldelse, og uteareal.

I godkjenningsvedtaket for Røysum barnehage vises det i saksutredningen til barnehageloven §§ 1 og 2 som gjelder egnethet i forhold til formål og innhold. I vurderingen trekkes det inn faktiske forhold ved barnehagen i lys av disse kravene.

Godkjenningsvedtaket for Solheim barnehage gjelder endring av godkjenning. Det blir ikke vist til barnehageloven §§ 1 og 2 i vedtaket. Når det gjelder godkjenningen av Romholt barnehage har barnehagemyndigheten lagt til grunn Barne- og Familiedepartementet sitt skjema for godkjenning av barnehager. Det vises ikke til barnehageloven §§ 1 og 2.

(21)

I «mal for godkjenning av barnehager i Gran kommune» vises det til barnehageloven § 2.

Barnehagemyndigheten skal vurdere barnehagens egnethet ut i fra kravene i barnehageloven til formål og innhold. Egnethetsvurderingen må utledes fra barnehageloven §§ 1 og 2. Fylkesmannen mener barnehagemyndigheten har sannsynliggjort gjennom godkjenningsvedtakene og informasjon fra intervjuer, at de vektlegger forhold som har betydning for egnetheten.

Fylkesmannen konkludere med at barnehagemyndigheten ivaretar kravet om at de skal vektlegge forhold som har betydning for egnethet ut fra kravene i barnehageloven §§ 1 og 2.

5.3 Kommunen kontrollerer at barnehagene innehar nødvendige godkjenninger/driftstillatelser fra andre myndigheter.

I «mal for godkjenning av barnehager i Gran kommune» inneholder sjekkpunkter knyttet til godkjenning/driftstillatelser fra andre myndigheter.

I godkjenningsvedtaket fra Bjørklund barnehage blir det vist til godkjenning fra Gjøvikregionen miljøhelsetilsyn. I godkjenningen for Røysum barnehage blir det vist til ferdigattest for bygget samt godkjenning etter Forskrift om miljørettet helsevern.

I godkjenningsvedtakene som gjelder Solheim barnehage og Romholt barnehage er det ikke vist til godkjenninger/driftstillatelser fra andre myndigheter.

Barnehagemyndigheten uttaler i intervju at de innhenter godkjenninger og/eller driftstillatelser fra kommunelegen, plan,- og bygg, brannvesen, arbeidstilsynet og mattilsynet. Det er også praksis for at andre myndigheter deltar på befaringen som barnehagemyndigheten gjennomfører før det blir gjort vedtak som gjelder godkjenning.

I følge rutinen skal søker sende inn opplysninger om søknader sendt til andre myndigheter f.eks.

plan- og bygningsmyndigheten, forskrift om miljørettet helsevern og mattilsynet. Videre står det at barnehagemyndigheten, samfunnsavdelingen i kommunen og kommunelegen skal samarbeide om godkjenningen av barnehagen.

Rutinen som gjelder godkjenning viser til at barnehagemyndigheten skal kontrollere at barnehagene har de nødvendige godkjenningene/driftstillatelsene fra andre myndigheter.

Godkjenningene/driftstillatelsene fra andre myndigheter skal foreligge før barnehagemyndigheten godkjenner barnehagen etter barnehagelovens sine bestemmelser.

Fylkesmannen konkluderer med at dette lovkravet blir ivaretatt.

(22)

5.4 Kommunen tar hensyn til vilkår satt av andre myndigheter i sin vurdering av om barnehagene skal godkjennes.

Barnehagemyndigheten uttaler i intervju at de tar hensyn til vilkår som er satt av andre myndigheter.

Til godkjenningssaken som gjelder Solheim barnehage er det ikke uttalelser fra andre myndigheter.

Det samme gjelder for godkjenningen av Emsettrolla barnehage.

I godkjenningen som gjelder Bjørklund barnehage er det vedlagt en udatert rapport fra 2014 som gjelder tilsyn med barnehagen i forbindelse med godkjenningen etter Forskrift om miljørettet helsevern. Det blir vist til tre avvik som barnehagen ikke har rettet. Barnehagemyndigheten viser til at barnehagen er inne i en prosess om godkjenning etter forskrift om miljørettet helsevern, og at det er styrer som følger opp dette arbeidet på vegne av Gran kommune.

Når det gjelder godkjenningen av Gran kommunale familiebarnehage så blir det vist til tilsynsrapport fra Gjøvikregionen Helse- og miljøtilsyn i forbindelse med søknad om godkjenning etter Forskrift om miljørettet helsevern. Rapporten er datert 26. august 2015 mens søknaden er datert 17. juni 2015.

Barnehagen blir pålagt å rette opp seks avvik hvor fem av avvikene har rettefrist innen 1. februar 2016. For det siste avviket, som gjelder sikkerhet på uteområder, blir barnehagen pålagt å rette innen oppstarten. Godkjenningsvedtaket er datert 8. juli 2015 viser til prosessen som barnehagen er inne i når det gjelder godkjenning etter Forskrift om miljørettet helsevern, og at eier av hjemmet har ansvaret for å gjøre utbedringer av de forholdene som blir avdekket. Barnehagemyndigheten skriver at dette er en forutsetning for barnehagedriften.

I godkjenningen av Romholt barnehage blir det i godkjenningsvedtaket av 8. april 2005 vist til merknadene fra andre myndigheter og vedtak fra Plan- og bygningsmyndigheten ligger vedlagt sammen med godkjenning etter Forskrift om miljørettet helsevern.

Røysum barnehage ble godkjent etter Forskrift om miljørettet helsevern 8. juli 2014 og barnehagen ble godkjent etter barnehageloven 29. august 2014. Gjøvikregionen Helse- og miljøtilsyn skriver i sin godkjenning at barnehagen godkjennes i tråd med forskriften og det blir ikke satt vilkår for

godkjenningen.

Barnehagemyndigheten må ta hensyn til vilkår satt av andre myndigheter når den vurderer om barnehagen skal godkjennes etter barnehageloven. For at barnehagemyndigheten skal kunne ta hensyn til vilkår satt av andre, så må godkjenningen/uttalelsen fra andre myndigheter foreligge før barnehagemyndighetens vedtak som gjelder godkjenning.

Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten tar hensyn til vilkår satt av andre myndigheter når de godkjenner barnehagen etter barnehageloven. Vår konklusjon er at lovkravet er ivaretatt.

(23)

5.5 Kommunen foretar en konkret vurdering av lokalenes og uteområdets areal.

I godkjenningene som gjelder Solheim barnehage, Bjørklund barnehage, Gran kommunale

familiebarnehage, Røysum barnehage og Emsettrolla familiebarnehage blir det gitt en beskrivelse av barnehagens ute, - og inne arealer. For noen av godkjenningsvedtakene er det også lagt ved

plantegninger.

Ved å lese godkjenningsvedtakene kan en se at barnehagemyndighetens beskrivelse av arealene trekkes inn i vurderingen.

Barnehagens lokaler og uteområdet skal muliggjøre at barnehagen kan være en pedagogisk virksomhet, og lokalene og uteområdet må tilfredsstille kravene i barnehageloven med forskrifter.

Godkjenningsvedtakene gir få henvisninger til hva som skal vurderes i lokalenes og uteområdets areal. Fylkesmannen mener at selv om godkjenningsvedtakene ikke er like tydelig på å henvise til innholdet i bestemmelsene, så ser vi allikevel at det som er skrevet i enkeltvedtakene er utledet fra bestemmelsene. Fylkesmannen mener at det som er skrevet i enkeltvedtakene sammen med

informasjon fra intervju til sammen gjør det sannsynlig at barnehagemyndigheten foretar en konkret vurdering av lokalenes og uteområdets areal.

Vår konklusjon er at lovkravet er ivaretatt.

5.6 Kommunen kontrollerer at barnehagenes lokaler og uteområdet

fremmer barnas mulighet for lek, livsutfoldelse og meningsfylte aktiviteter ut i fra barnas alder.

Ingen av vedtakene viser til ordlyden om at barnehagens lokaler og uteområder skal fremme barnas muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte aktiviteter ut i fra barnas alder.

I godkjenningsvedtaket som gjelder Bjørklund barnehage er det i vurderingen vist til barnehagens leke- og oppholdsareal og dets egnethet for barnehagedrift. Barnehagemyndigheten skriver bl.a.

«samlet sett har barnehagen et stort mulighetsrom i forhold til lokaliteter inne/ute, utstyr, kompetanse og ressurser til å skape et variert og godt pedagogisk tilbud».

I vedtaket for Gran kommunale familiebarnehage står det bl.a. at lokalene er «funksjonelt, ryddig og gir rom for lek og aktiviteter for barna». Videre at «uteområdet er inngjerdet og har plass til lek og fysisk aktivitet».

I godkjenningsvedtaket for Røysum barnehage skriver barnehagemyndigheten bl.a. at barnehagen

«fremstår som svært godt tilrettelagt for barnehagedrift. Eier av barnehagen har lagt ned betydelige ressurser både økonomisk og faglig i utformingen av barnehagen. Barnehagen fremstår i dag som

(24)

Det sentrale er at barnehagens lokaler og uteområdet er egnet til barnehagedrift, og etter barnehageloven § 2 skal barnehagen bl.a. gi barn muligheten for lek, livsutfoldelse, meningsfylte opplevelser og aktiviteter i trygge omgivelser.

Fylkesmannen mener at det som står skrevet i vedtakene kan relateres til barnehagelovens § 2.

Sammen med informasjon fra intervjuer gjør det sannsynlig at barnehagemyndigheten faktisk kontrollerer at barnehagens lokaler og uteområdet ivaretar kravene i barnehageloven § 2.

5.7 Kommunen kontrollerer at barnehagens bemanningsplan er forsvarlig når det gjelder antall ansatte sett i sammenheng med åpningstid, barnas alder og utvikling.

Kravene til bemanning og barnehagens overholdelse av disse er omtalt i godkjenningsvedtakene som gjelder Solheim barnehage og Bjørklund barnehage. Godkjenningen av Røysum barnehage er endring av godkjenning og barnehagens bemanning er ikke omtalt. Bemanning er heller ikke tema i

godkjenningsvedtaket til Romholt barnehage.

Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten har sannsynliggjort at de kontrollerer at

barnehagens bemanningsplaner er forsvarlig når det gjelder antall ansatte sett i sammenheng med åpningstid, barnas alder og utvikling.

Vår konklusjon er at dette lovkravet er ivaretatt.

5.8 Kommunen kontrollerer at barnehagens bemanningsplan gir tilstrekkelig bemanning til å fylle kravene til pedagogisk innhold.

Kravene til bemanning og barnehagens overholdelse av disse er omtalt i godkjenningsvedtakene som gjelder Solheim barnehage og Bjørklund barnehage. Godkjenningen av Røysum barnehage er endring av godkjenning og barnehagens bemanning er ikke omtalt. Bemanning er heller ikke tema i

godkjenningsvedtaket til Romholt barnehage.

Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten kontrollerer at barnehagens bemanningsplaner gir tilstrekkelig bemanning til å fylle kravene til pedagogisk innhold.

Vi konkluderer med at lovkravet er ivaretatt.

5.9 Kommunen kontrollerer at barnehagene har forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse.

Kravene til bemanning og barnehagens overholdelse av disse er omtalt i godkjenningsvedtakene som gjelder Solheim barnehage og Bjørklund barnehage. Godkjenningen av Røysum barnehage er endring

(25)

av godkjenning og barnehagens bemanning er ikke omtalt. Bemanning er heller ikke tema i godkjenningsvedtaket til Romholt barnehage.

Fylkesmannen mener det er sannsynliggjort at barnehagemyndigheten kontrollerer at barnehagene har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse.

Vi konkluderer med at dette lovkravet er ivaretatt.

5.10 Kommunen kontrollerer at barnehagenes vedtekter samsvarer med minimumskravene som er satt i loven.

I følge rutinen skal barnehagen legge ved vedtektene når de søker om godkjenning. Ingen av vedtakene har omtale av barnehagens vedtekter.

Fylkesmannen vurderer og konkluderer med at dette kravet er ivaretatt.

5.11 Kommunens vurderinger av egnethet foreligger skriftlig.

Det foreligger skriftlige vedtak i alle de kontrollerte godkjenningssakene hvor barnehagemyndighetens vurdering av egnet fremgår.

Fylkesmannen vurderer at kommunenes vurderinger av egnethet foreligger skriftlig, og vår konklusjon er at dette lovkravet er ivaretatt.

5.12 Enkeltvedtak om innvilgelse eller avslag på søknad om godkjenning er skriftlig.

Det er fremlagt skriftlige enkeltvedtak i alle de kontrollerte godkjenningssakene.

Fylkesmannen vurderer at barnehagemyndigheten skriver enkeltvedtak om innvilgelse eller avslag på søknad om godkjenning, og vår konklusjon er at kravet i lovverket er ivaretatt.

5.13 Kommunens vedtak om innvilgelser og avslag på søknad om

godkjenning (eller underrettelsen om vedtaket) inneholder informasjon om: klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåte ved klage, opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter.

Disse opplysningene ligger i malen og barnehagemyndigheten uttaler i intervju at disse opplysningene alltid blir gitt.

(26)

6. Kommunens godkjenning av familiebarnehager

Rettslig grunnlag

Familiebarnehager skal godkjennes etter barnehageloven § 11 og forskrift om familiebarnehager.

Familiebarnehagen skal i tillegg tilfredsstille barnehagelovens øvrige krav. I forskrift til

familiebarnehager § 2 og § 3 fremgår det at barnehagemyndigheten skal godkjenne organiseringen og godkjenne det enkelte hjem og eventuelle baselokaler.

Fra Kunnskapsdepartementet sin veileder om godkjenning hitsettes:

Barnehagemyndigheten må kontrollere om familiebarnehagen tilfredsstiller krav i lov og forskrift og godkjenne ordningen som samlet sett utgjør familiebarnehagen. Videre må barnehagemyndigheten godkjenne hvilket konkret fellesskap som samlet sett utgjør familiebarnehagen, evt. om ett

enkeltstående hjem i særlige tilfelle kan godkjennes som en familiebarnehage. I så fall må barnehagemyndigheten skjønnsmessig vurdere om hjemmet tilfredsstiller krav i lov eller forskrift.

Barnehagemyndigheten må ta stilling til om hjemmet eller baselokalet egner seg for formålet. Ved godkjenning av hjem til familiebarnehageordninger skal den totale vurderingen av hjemmet gå på om hjemmet «egner seg for familiebarnehagedrift». O m et hjem egner seg, vil bero på mange forhold.

For eksempel kan et hjem være vanskelig å rømme fra ved en brann slik at det av den grunn ikke er tilrådelig som familiebarnehage. Andre hjem kan være for små til at de kan gi rom for den aktiviteten flere små barn krever. I tillegg til disse eksemplene vil det også kunne være andre forhold som kan føre til at godkjenningsmyndigheten vurderer hjemmet som uegnet til familiebarnehagedrift.

Det følger av forskrift om familiebarnehager at virksomheten fortrinnsvis skal foregå i bebodde lokaler. Det kan gis godkjenning til ubebodde lokaler der bebodde lokaler ikke kan skaffes. Det karakteristiske ved familiebarnehagene er deres hjemlige preg. Godkjenningsmyndigheten skal derfor legge vekt på lokalenes hjemlige kvaliteter i de tilfellene der ubebodde lokaler vurderes for

godkjenning. Med begrepet «bebodde» kan man imidlertid ikke kreve at familiebarnehagen drives bare i de rommene familien ellers bor. Er det et stort hus der det er mulighet til å benytte ett eller flere rom bare til familiebarnehage, for eksempel i en ekstra stue, vil slike lokaler normalt være å anse som bebodde. Enunderetasje som ikke er innredet til oppholdsrom kan imidlertid komme til å framstå med et ubebodd preg. Avgjørelsen av om et lokale kan anses å være bebodd eller ikke vil i enkelte tilfeller måtte bero på et skjønn. I grensetilfellene må godkjenningsmyndigheten vurdere det hjemlige preget og nærheten til den delen som er bebodd før godkjenning gis. Barnehagemyndigheten må uansett gjennomføre en befaring i både hjem og evt. baselokale. Dersom familiebarnehagen ønsker å gi tilbud til dobbel gruppe, det vil si større gruppe enn fem barn, vil dette kunne kreve bruksendring etter plan- og bygningsloven. Godkjenningssøknaden skal ikke behandles før eventuell tillatelse til bruksendring er gitt. Søker må tidlig orienteres om at behandling av søknad om godkjenning må avventes til spørsmålet om eventuell bruksendring er avgjort av plan- og bygningsmyndigheten. Merk at godkjenning ikke kan gis til doble grupper i ubebodde lokaler.

(27)

6.1 Er kommunens godkjenning av familiebarnehager knyttet til en konkret organisering av familiebarnehagene?

Barnehagemyndigheten viser til Forskrift om familiebarnehager § 2 om godkjenning av organisering i sin vurdering i godkjenningsvedtaket som gjelder Gran kommunale familiebarnehage. I

godkjenningsvedtaket står det bl.a. «Gran kommunale familiebarnehage er en familiebarnehage for barn i alderen 0-5 år. Barnehagen består av 7 hjem med 4 barn i hvert hjem og en uteavdeling».

Videre står det: «Forskriftens § 2 godkjenning av organisering. Gran kommunale familiebarnehage er en enhet, hvor to og to hjem har et ukentlig samarbeid, kalt samlinger.»

Godkjenningen av Emsetrolla familiebarnehage ble gitt i 2003, mens barnehageloven § 11 og Forskrift om familiebarnehage trådte i kraft fra 1. januar 2006.

Fylkesmannen vurderer at dette kravet er oppfylt og konkluderer med at kommunens godkjenning av familiebarnehager knytter seg til en konkret organisering av familiebarnehagen.

6.2 Kontrollerer kommunen at hjemmet som familiebarnehagene skal drives i, er bebodd?

Barnehagemyndigheten skriver bl.a. i vedtaket om godkjenning av Gran kommunale

familiebarnehage at «hjemmet til Elisabeth Bråten ligger landlig til i Furulyveien 4, på Jaren.» Videre står det: «hjemmet ivaretar kravet i § 3 ved at det er bebodd og har hjemlig preg som lovteksten beskriver.»

Fylkesmannen mener at dette lovkravet er oppfylt, og konkluderer med at barnehagemyndigheten kontrollerer at hjemmet som familiebarnehagen drives i, er bebodd.

6.3 Godkjennes et hjem bare for inntil fire/åtte barn under tre år eller inntil fem/ti barn over tre år som kan være til stede samtidig?

I godkjenningsvedtaket blir det vist til Forskrift om familiebarnehager § 4 som hjemler at barnehagen kan ha maksimalt fem barn hvis de fleste barna er over tre år, og fire barn dersom de fleste av barna er under tre år.

(28)

Dette lovkravet er oppfylt etter vår vurdering, og Fylkesmannen konkludere med at

barnehagemyndigheten godkjennes et hjem for inntil fire/åtte barn under tre år eller inntil fem/ ti barn over tre år som kan være til stede samtidig.

6.4 Kontrollerer kommunen at familiebarnehagen har tilknyttet en pedagog som skal gi veiledning dersom en assistent har det daglige ansvaret?

Barnehagemyndigheten skriver i godkjenningsvedtaket at barnehagen har to veiledere som har utdanning som barnehagelærere og at barnehagen totalt sett vil ha tre årsverk med pedagoger.

Fylkesmannen vurderer at barnehagemyndigheten ivaretar dette lovkravet. Vår konklusjon er at barnehagemyndigheten kontrollere at familiebarnehagen har tilknyttet en pedagog som skal gi veiledning.