Lovendringer av arbeidsavklaringspenger i januar 2018

NTNU Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

Bachelor oppgave

Kandidatnummer: 10020

Lovendringer av

arbeidsavklaringspenger i januar 2018

Amendment of laws regarding

«arbeidsavklaringspenger», in January 2018

Bacheloroppgave i HSAR3003 Bachelor i Sosialt Arbeid Januar 2020

Sammendrag

I løpet av livet vil de aller fleste havne i en situasjon hvor man blir utsatt for sykdom, uhell eller skade. For noen blir det krevende å opprettholde en normal arbeidshverdag, og

arbeidsinntekten kan falle helt eller delvis bort. Av den grunn kan det bli utfordrende å ha økonomiske midler til å dekke faste utgifter. Flere av de som blir utsatt for sykdom, uhell eller skade, kommer i kontakt med NAV for å søke om arbeidsavklaringspenger. I mars 2020 var det i alt 118 062 brukere som mottok arbeidsavklaringspenger (NAV, 2020), da dette er en helserelatert ytelse som skal inntektssikre mottakeren frem til de enten kommer tilbake til jobb, eller blir avklart mot en uføretrygd ved varig nedsatt arbeidsevne.

Temaet i denne oppgaven er å drøfte lovendringene av arbeidsavklaringspenger som trådte i kraft 01. januar 2018. Formålet med lovendringene var å tilby NAV-brukerne en tettere oppfølging, som igjen skulle bidra til en raskere avklaring. I den forbindelse resulterte lovendringene blant annet i strengere inngangsvilkår for å motta ytelsen, samt et innsnevret stønadsløp i avklaringsperioden. Hovedfokuset i oppgaven er å drøfte hvorfor det var nødvendig med en lovendring, hva de viktigste endringene var og hvordan de kan påvirke NAV-brukeren.

Abstract

During the course of life, most people will end up in a situation where they will face either an illness, accident or injury. It can be difficult to maintain a normal work life in these situations, and as a result lose parts, or all of their income. Because of this, it can become challenging to acquire the financial means to cover regular payments and living costs. Many who experience an illness, accidents or injury, come in contact with NAV to apply for unemployed benefits (arbeidsavklaringspenger). In March 2020, there were a total of 118 062 receivers of unemployed benefits (NAV, 2020), due to health-related issues, that should provide for the receiver until they either can return to work or are deemed disabled due to permanently reduced work ability.

The theme in this thesis is to discuss the law changes of unemployment benefits that went into force January 1^st, 2018. The goal of the change was to follow up the NAV-user more closely, and to contribute to a faster resolution. Due to the changes in the law, there are now stricter requirements to receive the benefits, as well as a shorter payout period. The main focus of this thesis is to discuss why the law change was necessary, and what the most important change where, as well as how they can affect the NAV-user.

Innholdsfortegnelse

INNLEDNING ... 4

INNFØRING I TEMA ... 4

Relevans for sosialt arbeid ... 5

LITTERATURSTUDIE SOM METODE ... 6

LITTERATURSØK BASERT PÅ EGEN FORFORSTÅELSE ... 6

KRITISKE REFLEKSJONER RUNDT LITTERATURSØK BASERT PÅ EGEN FORFORSTÅELSE ... 7

UTVIDET LITTERATURSØK ... 7

AVGRENSET LITTERATURSØK ... 9

HVORDAN BLE LITTERATUREN VALGT UT? ... 9

LITTERATUR OG DRØFTING ... 11

EN KORT INTRODUKSJON OM ARBEIDS OG VELFERDSFORVALTNINGEN (NAV) ... 11

ARBEIDSAVKLARINGSPENGER I KORTE TREKK ... 12

HVORFOR VAR DET NØDVENDIG MED EN LOVENDRING AV AAP01. JANUAR 2018? ... 12

Arbeidsevnevurdering ... 15

Aktivitetsplan ... 16

For mange kommer inn på AAP-ordningen ... 17

Få som går ut av AAP-ordningen ... 17

DE VIKTIGSTE LOVENDRINGENE I REGLENE FOR AAP ... 18

Konsekvens av å misligholde aktivitetsplikten ... 19

Høyere terskel for å komme inn i ordningen ... 20

Innsnevret stønadsløp ... 20

HVORDAN KAN LOVENDRINGENE PÅVIRKE NAV-BRUKEREN? ... 21

Flere har avsluttet AAP etter regelverksendringene i 2018, og gått over til uføretrygd, sosialstønad eller jobb ... 22

AVSLUTNING: ... 25

LITTERATURLISTE ... 27

FAGBØKER ... 27

OFFENTLIG INFORMASJON ... 27

RAPPORTER ... 27

VITENSKAPELIGE ARTIKLER ... 28

ØVRIGE KILDER ... 29

Innledning

Innføring i tema

Bakgrunnen for valg av tema begynte da jeg var i praksis i NAV. Her ble jeg oppmerksom på det dagsaktuelle temaet som omhandler lovendringene av arbeidsavklaringspenger (AAP) som trådte i kraft 01. januar 2018. Endringene resulterte i strengere inngangsvilkår for å motta ytelsen, samt innsnevring av den maksimale stønadsperioden. Dette har medført massiv kritikk i media. Nyhetsoppslagene belyser hvilke uheldige konsekvenser lovendringene påfører NAV-brukerne, både økonomiske og psykiske. Media beskriver hvordan brukerne får stoppet ytelsen, til tross for at de ikke har fullført påbegynte tiltak, ikke er friskmeldt eller er ferdig avklart. I den forbindelse florerer det med oppslag som illustrerer hvordan syke brukere opplever at velferdsstaten svikter dem når de trenger den mest, da de mister det økonomiske sikkerhetsnettet de trodde skulle være der for dem. Et eksempel er fra Torgeir Haukdal Jonsson. Han ble utsatt for en ulykke som førte til seks operasjoner. Han fikk vite at han mistet AAP i påvente av en ankeloperasjon. Dette medførte store økonomiske belastninger for han og kona, som igjen resulterte i at de la ut huset for salg. Nå vurderer de skilsmisse for å motta sosialhjelp, da han står helt uten inntekt (Dagsavisen, 2019).

NAV-brukerne er ikke de eneste som ytrer sine kritiske meninger i media. Vi kan også lese om frustrerte leger som mener at pasientene blir enda sykere av å bli kastet ut i fattigdom (Dagsavisen, 2018), og FOs medlemmer i NAV som erfarer at kuttene i AAP rammer

urettferdig, da de skaper store problemer for dem det gjelder (FO, ingen dato). Videre belyser nestlederen i Norsk Tjenestemannslag i NAV, Torgeir Homme, hvordan mange NAV-ansatte opplever situasjonen som ytterst fortvilende (Velferd, 2019). I tillegg ble det stiftet en AAP- aksjon 12. juni 2019. Foreningen har over 1300 betalende medlemmer, og over 13 000

medlemmer i foreningens Facebook-gruppe (AAP-aksjonen, ingen dato). All kritikken gjorde sterke inntrykk på meg. Samtidig vekket den en dypere faglig nysgjerrighet rundt hvorfor det var nødvendig å endre lovene omkring AAP, hva de viktigste endringene var, og hvordan de påvirker NAV-brukeren. Derfor har bacheloroppgaven følgende problemstilling:

«Hvorfor var det nødvendig med lovendringer av AAP i januar 2018?

Hva var de viktigste endringene, og hvordan kan de påvirke NAV-brukeren?»

Studien er bygd opp ved å innledningsvis trekke frem oppgavens relevans til sosialt arbeid.

Deretter skal jeg belyse hvilken metode som ble benyttet i studien, og presentere litteraturen som ligger til grunn for å besvare problemstillingen. Videre skal jeg drøfte litteraturen opp mot problemstillingen, og til slutt oppsummere oppgaven, og redegjøre en konklusjon

Relevans for sosialt arbeid

Sosialt arbeid er et praksisbasert yrke og en akademisk disiplin som fremmer sosial endring og utvikling, sosialt samhold, myndiggjøring og frigjøring av mennesker. Det fremgår av det yrkesetiske grunnlagsdokumentet til barnevernspedagoger, sosionomer, vernepleiere og velferdsvitere, at yrkesutøvelsen er basert på humanistiske og demokratiske verdier (FO, 2015). Det vil si at yrkesutøverne har et samfunnsoppdrag om å bistå mennesker som har behov for hjelp. I den forbindelse skal vi sikre menneskeverdige levekår og livskvalitet.

Videre skal vi vise solidaritet med utsatte grupper, kjempe kampen mot fattigdom, og arbeide for sosial rettferdighet og sosial endring. AAP kan bidra til å sikre flere av disse demokratiske og humanistiske verdiene. Derfor mener jeg at lovendringene av AAP er relevant for sosialt arbeid – både når det gjelder vårt yrkesetiske grunnlagsdokument, men også på grunn av at mange sosionomer jobber i samarbeid med brukere som trenger tjenester fra NAV. Samarbeid er viktig for gode og helhetlige tjenester for den enkelte, og sosionomer har særskilt

kompetanse i å koordinere tverrprofesjonelt samarbeid. I tillegg har sosionomer kunnskap om politisk påvirkningsarbeid, og kan dermed samarbeide med politiske interesseorganisasjoner for å få til endringer på et overordnet nivå. Derfor kan kunnskap om lovendringene være nyttig for både de som praktiserer sosialt arbeid, og brukerne som mottar ytelsen.

Litteraturstudie som metode

I denne bacheloroppgaven har jeg benyttet litteraturstudie som metode. Det er en metode som systematiserer kunnskap fra forskjellige skriftlige kilder. Å systematisere innebærer å samle litteratur, gå kritisk gjennom dem og til slutt sammenfatte det hele (Thidemann, 2019. s. 77). I den forbindelse har jeg gjennomført et tradisjonelt litteratursøk, som kontinuerlig er knyttet opp mot problemstillingen. Det vil si at formålet med litteratursøket har vært å få en bred forståelse av litteratur som kan kaste lys over problemstillingen. I tillegg har dette vært et iterativt litteratursøk. Det innebærer at jeg har beveget meg frem og tilbake mellom

forskjellige type søkemotorer, notert aktuelle søkeord samt relevante vitenskapelige artikler, bøker og rapporter, underveis i prosessen.

I det videre skal jeg beskrive hvordan søkeprosessen i litteraturstudien har utviklet seg fra start til slutt. Jeg skal redegjøre for hva slags litteratur det ble søkt etter, hvilke prosedyrer som ble benyttet i søket samt hvordan søket ble utvidet. Dette skal jeg gjøre gjennom å reflektere kritisk rundt min egen forforståelse. Videre skal jeg drøfte hvordan søket ble avgrenset. Her skal jeg blant annet trekke frem påliteligheten ved litteraturen. Avslutningsvis skal jeg beskrive hvordan litteraturen ble valgt ut. Det skal jeg gjøre ved å trekke frem hvilke fordeler og begrensninger valgene innebærer.

Litteratursøk basert på egen forforståelse

Oppstarten av litteratursøket var preget av min egen forforståelse. En hermeneutisk forståelse tar utgangspunkt i at vi alle har en type forståelse, eller for-dom, når vi går inn i en situasjon og blir stilt overfor ulike hendelser og fenomener (Brodtkorb, 2016. s. 33). Min for-dom baserte seg blant annet på inntrykk fra media. Disse inntrykkene var hovedsakelig av kritisk art. Derfor var det naturlig å begynne et litteratursøk som samsvarte med min egen

forforståelse, som var basert på min kunnskap før jeg satte meg inn i litteraturen. I den sammenheng søkte jeg etter informasjon og fagartikler på Navet. Dette er en søkemotor som ansatte i NAV kan benytte for å innhente informasjon om et ønsket tema – for eksempel informasjon om fortolkning av vage lovtekster, eller hvilke vilkår som må oppfylles for å fatte vedtak. I tillegg søkte jeg etter litteratur via Google.no. Søkeordene jeg benyttet var bl.a.

«arbeidsavklaringspenger lovendring kritikk», «konsekvens av ny AAP lovendring», «AAP urettferdig», «negative utfall ved ny lovregulering av arbeidsavklaringspenger», «AAP

debatt», «AAP-aksjonen», «feil lovendring av arbeidsavklaringspenger» m.m. Jeg fikk utallige søkeresultater. De bygget opp under min allerede eksisterende og kritiske

forforståelse. Etterhvert som jeg gravde meg lenger og lenger ned i kritikken, gikk det opp et lys for meg - dette er ikke et godt nok litteratursøk.

Kritiske refleksjoner rundt litteratursøk basert på egen forforståelse Det er flere grunner til at dette ikke var et godt nok litteratursøk. For det første var

søkemetoden preget av ord og setninger som ikke bidrar til et objektivt søkeresultat. Jeg var veldig fokusert på konsekvensene og de negative konsekvensene ved lovendringen, da jeg opprinnelig ønsket at dette skulle være tema for oppgaven. Dette er noe som gjenspeilte seg i søkeordene «urettferdig» og «kritikk». Dette innebar at resultatene ofte ledet til nyhetsartikler som kun belyste uheldige utfall av AAP-endringen.

På den ene siden kan det være både interessant og hensiktsmessig å belyse de uheldige sidene, da de kan illustrere hvilke negative konsekvenser lovendringen i verste fall kan ha for NAV- brukerne. Derimot er det viktig å være kildekritisk til nyhetsartikler, da de ofte inneholder overskrifter som er preget av «click-bait». Det vil si at overskriftene er skrudd sammen for å trekke flest mulig lesere. I tillegg var de fleste av nyhetsartiklene skrevet av journalister, og ikke av fagpersoner som hadde forsket på området, noe som innskrenket den faglige og objektive forankringen i artiklene.

En annet element som reduserte kvaliteten på litteratursøket, var mitt hovedvalg av søkemotor. I oppstarten av litteratursøket brukte jeg fortrinnsvis Google.no, da jeg mistet tilgangen på Navet etter endt praksisperiode. Gjennom Google.no får man ekstremt mange søkeresultater, som ikke nødvendigvis alltid er av vitenskapelig karakter. Derfor kan det være en fordel å benytte andre søkemotorer for å innhente litteratur.

Utvidet litteratursøk

Jeg reflekterte rundt søkemetoden som preget oppstarten av litteraturstudien. I den forbindelse ble jeg bevisst over min egen forforståelse, og dermed åpnet jeg mange dører for å oppnå en ny og objektiv forståelse. Av den grunn ble den resterende perioden av litteratursøket

gjennomført med en helt annen tilnærming. Jeg seilte vekk fra Google.no, og rettet skuta mot søkemotorer som Oria.no, Idunn.no, Regjeringen.no, Rettsdata.no og NAV.no. Jeg valgte

disse søkemotorer som kan gi bredere forståelse rundt AAP-endringen. I tillegg er jeg

tryggere på at søkeresultatene inneholder betydelig mer faglig forskning og forankring, da det er begrensninger rundt hvem som kan publisere litteratur via disse nettsidene. Et godt

eksempel finner vi via Idunn.no. Der legger de vekt på kvalitet i alle ledd, fra språklig bearbeiding til internasjonal arkivering (Universitetsforlaget, ingen dato). Derfor er det rimelig å anta at jeg kan få direkte tilgang på mer presis informasjon og førstehåndskilder gjennom søkeresultatene fra Oria.no, Idunn.no, Regjeringen.no, Rettsdata.no og NAV.no, i stedet for fra Google.no.

Videre ble søkeordene omgjort for å utvide litteratursøket ytterligere. Å utvikle en god søkestrategi er vesentlig for et effektivt søkearbeid (Thidemann, 2019. s. 86). I den

forbindelse tok jeg et steg vekk fra negativt ladde søkeord som «urettferdig» og «kritikk», og reflekterte rundt hvilke nøytrale søkeord jeg inkluderte i søket, og hvordan jeg kombinerte disse. Av den grunn søkte jeg blant annet etter «formål med lovendringen av

Arbeidsavklaringspenger», «hvorfor fungerte ikke gammelt AAP-regelverk?», «forskjell på gammel og nytt AAP-regelverk», «formål AAP-lovendringen» m.m. Disse søkeresultatene forsterket min objektive dybdeforståelse, da de belyste begge sider av temaet. I tillegg var jeg bevisst på å veksle mellom søkebegrepene «AAP», og «Arbeidsavklaringspenger», da det varierte hvilke begrep forfatterne og forskerne brukte.

Videre er det ikke gitt at det «beste» søkeresultatet kommer først. Derfor søkte jeg etter samme litteratur, på flere forskjellige måter, gjennom flere forskjellige søkekanaler. Et godt eksempel var da jeg ville finne høringsuttalelsene (forarbeidet) til lovendringen. Først søkte jeg etter både «høringsnotater arbeidsavklaringspenger 2016-2018», «høringsuttalelser AAP» og «høring om lovendring av arbeidsavklaringspenger» via Oria.no. Her var det ikke mye relevant å finne. Derfor beveget jeg meg videre til Regjeringen.no. Her traff jeg blink, og fant høringsuttalelsene etter første forsøk med ordene «høringsuttalelser AAP».

Et siste element som utvidet litteratursøket, var å lese i referanselistene på søkeresultatene. Et godt eksempel finner vi i høringsuttalelsene til lovendringen, som ble funnet via

regjeringen.no, og i referanselista til den vitenskapelige artikkelen «Arbeidsavklaringspenger:

om varighet, forlengelse og forhold til uføretrygden», som ble funnet via Oria.no. Begge disse søkeresultatene har rapporten «Klage – og påvirkningsmuligheter i AAP-ordningen» i

referanselisten. Rapporten er skrevet av Proba Samfunnsanalyse i samarbeid med Oxford

Research, og den belyser hvordan rettssikkerheten i praksis ikke fungerer optimalt når det gjelder AAP. Det vil si at den er veldig nyttig for å besvare problemstillingen min.

Avgrenset litteratursøk

Mine søkemetoder ga meg utallige søkeresultater. Det florerte med titusenvis av

vitenskapelige artikler, fagbøker og rapporter, fra både Oria.no, Idunn.no, Rettsdata.no, Regjeringen.no og NAV.no. På grunn av oppgavens omfang og tidsbegrensning, var det umulig å lese igjennom alle søkeresultatene. Derfor var det nødvendig å avgrense og filtrere litteraturen. I den sammenheng sorterte jeg søkeresultatene etter nyeste utgivelse, og

avgrenset søket slik at publiseringer før 2010 falt bort. Denne avgrensingen henger i tråd med at lovendringen trådte i kraft i 2018. Derfor kan det være rimelig å anta at den mest aktuelle litteraturen er publisert i nyere tid, og at litteratur som er skrevet før 2010 kan være basert på det gamle regelverket til AAP. Av den grunn anså jeg det som hensiktsmessig å sortere etter nyeste utgivelse først. I tillegg innskrenket jeg språket. Jeg har hovedsakelig sett på litteratur på norsk, da dette er en ny lovendring som gjelder i Norge.

I tillegg avgrenset jeg søkeresultatene manuelt ved å vurdere kildenes pålitelighet. Dette gjorde jeg ved å sortere søkeresultatene ut ifra hvem som var forfatter(ne) av boka, rapporten eller den vitenskapelige artikkelen. Det vil si at jeg så etter forfattere som enten forsket på temaet, eller hadde inngående kunnskap eller erfaring på området. Et godt eksempel finner vi i rapporten «hvordan fungerer arbeidsavklaringspenger som ytelse og ordning?». Dette er et samarbeidsprosjekt mellom SINTEF og Nasjonalt kompetansesenter for arbeidsretta

rehabilitering. Den er skrevet av forskerne Roland Mandal, Håvard Jakobsen, Chris Jensen og Solveig Osborg Ose. Et annet eksempel finner vi fra boka «Brukermedvirkning og sosialt arbeid i NAV». Den er skrevet av sosionomen Krishna Chudasama, som har erfaring med NAV som politiker, sosialarbeider, bruker og sosialombud i Fredrikstad. I tillegg har hun mange år med praksis i feltet, og hun har vært opptatt av brukere og har formidlet

brukererfaring i ulike fora.

Hvordan ble litteraturen valgt ut?

Som nevnt har litteraturen blitt valgt ut basert på hvilken søkemotor jeg brukte, hvilket utgivelsesår litteraturen ble publisert, hvilket språk det er skrevet på, samt hvilken forfatter eller forsker som har publisert litteraturen. Videre har jeg naturligvis valgt litteratur som

belyser problemstillingen. Et godt eksempel finner vi i første del av teori- og drøftedelen. Jeg har blant annet valgt å se problemstillingen i lys av forskningsrapportene «klage og

påvirkningsmuligheter for AAP» og «hvordan fungerer arbeidsavklaringspenger som ytelse og ordning?». Det er flere fordeler med å velge disse rapportene. De er to omfattende

rapporter på rundt 500 sider, skrevet at SINTEF, Nasjonalt kompetansesenter for arbeidsretta rehabilitering, Oxford Research og Proba samfunnsanalyse. Videre belyser de svakheter rundt det gamle regelverket, og anbefaler hvordan loven kan forbedres. I tillegg er de valgt ut på bakgrunn av å være rapporter regjeringen selv trekker frem i forarbeidene til AAP-

lovendringen.

Et annet eksempel finner vi i siste del av teori- og drøftedelen. Her har jeg valgt å belyse hvordan lovendringen kan påvirke NAV-brukeren gjennom blant annet rapporten «Færre får innvilget AAP med nytt regelverk» og «Flere har avsluttet arbeidsavklaringspenger etter regelverksendringene i 2018 – de fleste til uføretrygd eller jobb». Dette er rapporter som ligger tilgjengelig på NAV sine hjemmesider, som blant annet inneholder store mengder kvantitativ informasjon (tallbaserte statistikker), og utfyllende informasjon om AAP- situasjonen etter regelverksendringen.

Den største svakheten ved utvalg av litteratur er at det alltid vil eksistere en mulighet for å gå glipp av informasjon som kunne spilt en viktig rolle i analysen. Derfor har både

litteratursøket, avgrensingen og utplukkingen vært for grundig gjennomtenkt. Det er alltid vanskelig å sikre seg mot muligheten for at det finnes ytterligere litteratur jeg kunne eller burde inkludert i studien. Jeg er allikevel trygg på at dette utvalget både favner bredt og graver dypt – og som helhet gir et dekkende utgangspunkt for å besvare problemstillingen.

Litteratur og drøfting

«Hvorfor var det nødvendig med lovendringer av AAP i januar 2018?

Hva var de viktigste endringene, og hvordan kan de påvirke NAV-brukeren?»

I denne delen skal jeg presentere litteraturen som ligger til grunn for å besvare

problemstillingen. I tillegg skal jeg integrere drøftingen med litteraturen. Jeg skal innlede besvarelsen ved å redegjøre kort for hovedtrekkene ved Arbeids og Velferdsforvaltningen (NAV), da de fatter vedtak om AAP. Videre er det hensiktsmessig å kjenne til AAP- regelverket. Det faller utenfor problemstillingen å gre ut om alle detaljene rundt lovens forarbeider, forskrifter, rundskriv, vilkår og rettspraksis. Derfor skal jeg kun forklare hovedtrekkene ved regelverket. Videre skal jeg drøfte hvorfor det var nødvendig med en ny lovendring av AAP i januar 2018. Det vil bli for omfattende å trekke frem alle

nødvendighetene. Av den grunn skal jeg hovedsakelig drøfte utdrag i lys av de to forskningsrapportene «klage og påvirkningsmuligheter for AAP» og «hvordan fungerer arbeidsavklaringspenger som ytelse og ordning?». Videre skal jeg drøfte de viktigste lovendringene som trådte i kraft i januar 2018, og hvordan endringene kan påvirke NAV- brukeren.

En kort introduksjon om Arbeids og Velferdsforvaltningen (NAV)

NAV er en offentlig etat som er underlagt Arbeids- og Sosialdepartementet. NAV har ansvar for organisering og finansiering av arbeidsmarkedstiltak, trygdeytelser og sosialhjelp (Det Store Norske Leksikon, 2020). Dette krever enorme summer. Derfor forvalter NAV 1/3 av statsbudsjettet gjennom en rekke ulike ordninger som sykepenger, dagpenger, pensjon, kontantstøtte og AAP. Etableringen av NAV regnes som en av de største reformene i norsk offentlig forvaltning de siste 20 årene. Bakgrunnen for NAV-reformen, var i hovedsak at velferdstjenestene ble oppfattet å være lite brukervennlige (Chudasama, 2017, s. 19). I den sammenheng ble trygdeetaten og Aetat sammenslått 01. juli 2006. I tillegg overtok NAV- kontorene også ansvaret for økonomisk sosialhjelp. Dette gjorde at det som tidligere var tre tjenesteforvaltere, nå skulle fremstå som én etat. I den forbindelse innebar NAV-reformen en ny organisering av velferdstjenester i Norge.

Arbeidsavklaringspenger i korte trekk

AAP er en ytelse som ble innført 01. mars 2010. Den er hjemlet i Folketrygdlovens kapittel 11. AAP erstattet de tre tidligere ytelsene attføringspenger, rehabiliteringspenger og

tidsbegrenset uførestønad. Hensikten med erstatningen var å snu fokuset fra hvilken

inntektssikring den enkelte hadde rett på, til hvilke tiltak og tjenester den enkelte har behov for. I den forbindelse skulle det foreligge en raskere avklaring av behov for stønad og tiltak blant personer med nedsatt arbeidsevne, bedre oppfølging og medvirkning av den enkelte i stønadsforløpet, samt bedre resultat i form av flere i arbeid. Av den grunn skulle innføringen av én ytelse styrke den arbeidsrettede innsatsen gjennom å frigi ressurser til en tettere og mer tilpasset oppfølging (Arbeids- og sosialdepartementet. 2016–2017).

For å kvalifisere for ytelsen må man enten delta i arbeidsrettet tiltak, være under medisinsk behandling eller motta en mer ordinær oppfølging vi NAV-kontoret (Folketrygdloven §11-6).

Denne helserelaterte ytelsen skal sikre inntekt i en periode der mottakeren grunnet sykdom, skade eller lyte «... har fått arbeidsevne nedsatt i en slik grad at vedkommende hindres i å beholde eller skaffe inntektsgivende arbeid» (Folketrygdloven §11-5). Det vil si at AAP er med på å sikre menneskers inntekt i perioder hvor man på grunn av sykdom eller skade har behov for hjelp fra NAV for å komme i arbeid (NAV, 2020). Om arbeid ikke viser seg å være et realistisk alternativ, vil utprøving og oppfølging i ytelsesperioden avklare om uførepensjon er riktig løsning (Solstad, 2018. s. 80). Det innebærer at arbeidsevnen må være varig nedsatt, enten helt eller delvis.

Hvorfor var det nødvendig med en lovendring av AAP 01. januar 2018?

Ifølge rapporten «klage og påvirkningsmuligheter for AAP», skrevet av Proba

samfunnsanalyse og Oxford Research, fremgår det at rettssikkerheten til AAP-mottakere i praksis ikke fungerte optimalt. Av den grunn belyser rapporten flere hovedpunkt som skulle styrke ordningen. For det første var det behov for bedre og enklere informasjon til brukerne om regelverket, vedtak og klageadgang, da rapporten belyste at brukerne hadde manglende forståelse av regelverket (Thorbjørnsrud, Staalesen, Viblemo, Vestergaard, 2015, s. 2-3).

Dette samsvarer med at informasjonen til dels opplyses i lange brev med tungt språk, gjennom flere forskjellige vedtak. Et godt eksempel finner vi i vedtaksbegrunnelsene for AAP. Den henviser til folketrygdloven § 11-5, som krever at søkerens arbeidsevne er «...

nedsatt med minst halvparten», og i tillegg henviser den til NAVs forutgående behovs- og

arbeidsevnevurdering (Kane, 2018). Det vil si at NAV-brukeren både mottar et AAP-vedtak etter Folketrygdloven § 11-5, og et vedtak som vurderer brukerens arbeidsevnevurdering etter NAV-loven § 14a.

På den ene siden kan det oppleves som ryddig og oversiktlig å motta to forskjellige brev, da de inneholder vedtak som er hjemlet etter to ulike lover. På den andre siden kan to forskjellige vedtak gjøre det vanskelig for NAV-brukeren å forstå hvilke klagemuligheter de har, og hvilke bestemmelser brukeren skal klage på når de er uenige i saksbehandlingen. I tillegg tar det ca. 2 år fra klagen til NAV tas opp i Trygderetten som avsier en kjennelse i saken (Haider, 2019). Det vil si at klageadgangen både kan være vanskelig å forstå, og det kan være en langvarig prosess. Derfor kan det være fordelaktig med bedre og enklere informasjon til brukerne om regelverket, vedtak og klageadgang, da det vesentlig at brukeren er innforstått med hva som skal påklages til hvilken tid.

En annen ulempe som ble belyst av Proba samfunnsanalyse og Oxford Research, var at AAP- regelverket opplevdes som komplekst å forvalte av NAV-veilederne. Regelverket omfattet mange ulike usikkerheter, som både omhandlet regelverkets ordlyd, vilkår og

skjønnsvurderinger. Dette kan gjøre NAV-veilederne usikker med tanke på hva som anses som riktig saksgang (Thorbjørnsrud, m.fl., 2015, s. 2).

Forøvrig kan et komplekst regelverk med skjønnsvurderinger, øke sannsynligheten for at man kan forvalte flere forskjellige komplekse bruker-situasjoner. Muligheten til å forvalte flere bruker-sitasjoner er svært fordelaktig for NAV-brukere med sammensatte behov. Dette samsvarer med at det ofte er nødvendig med tjenester som er individuelt tilpasset brukerens behov og forutsetninger. Et godt eksempel finner vi i de skjønnsbaserte tiltakene i

aktivitetsplanen. Disse må brukeren gjennomføre når de har AAP. Bestemmelser rundt

aktivitetsplan og tiltak vil bli drøftet ytterligere senere i oppgaven, men kort fortalt er det ikke mulig å hjemle samtlige tiltak i loven, gitt brukernes forskjellige behov. Derfor er det

hensiktsmessig med et regelverk som åpner for skjønnsvurderinger og individuelle tilpasninger i aktivitetsplanen.

Allikevel kan det komplekse regelverket betraktes fra en annen synsvinkel. Idealet om at like tilfeller skal behandles likt, vil neppe oppfylles fullt ut med et regelverk som er vanskelig å

håndheving av vilkårene innenfor datidens regelverk medførte at langt færre fikk innvilget AAP. Dette gjelder både de som kom fra sykepenger, men i størst grad de som ikke kom fra sykepenger (Arbeids- og sosialdepartementet, 2016–2017, s. 21). Det vil si at samme utgangspunkt kunne lede til forskjellig resultat, basert på en strengere håndheving, selv om veilederne forvaltet det samme regelverket. Dette kan i verste fall stride mot likhetsprinsippet, som handler om at forvaltningsorganer ikke skal utøve sin skjønnsmessige

avgjørelsesmyndighet på en måte som innebærer usaklig forskjellsbehandling av borgeren (Det store norske leksikon, 2009).

Videre belyser rapporten fra Proba samfunnsanalyse og Oxford Research et siste utfordrende element med AAP-ordningen. Elementet omhandler hvordan grensesnittet mellom NAV- kontor og forvaltningsenhetene kan skape vanskelige situasjoner for brukerne. Det er vanlig at flere ledd behandler samme AAP-sak, men dette kan innebære at brukerne blant annet blir gående og vente på vedtak fordi saken sendes mellom NAV-kontor og forvaltningsenheten.

Sett fra én synsvinkel kan det være fordelaktig at flere ledd behandler samme AAP-sak, spesielt når det er snakk om et komplisert regelverket. Det kan styrke likhetsprinsippet hvis spesialister på AAP-regelverket i forvaltningsenheten beslutter vedtak for NAV-brukere over hele Norge. I tillegg kan dette bidra til å bygge og opprettholde tillit til at forvaltningen treffer sine avgjørelser på saklig og uhildet grunnlag. Derimot kan det føre til utfordringer med hensyn til å ivareta brukerens rettigheter, for eksempel at veilederne ikke oppfyller sin opplysningsplikt. Tidligere kunne uheldige rutiner i noen situasjoner medføre at sakene ikke opplyses tilstrekkelig (Thorbjørnsrud, m. fl., 2015, s. 4). I den forbindelse kunne brukere motta vurderinger fra både NAV-kontor og forvaltningsenheten som ikke var

sammenfallende.

Proba samfunnsanalyse og Oxford Research er ikke de eneste som har skrevet en rapport som forsker på det gamle AAP-regelverket. Det har også blitt produsert en forskningsrapport i et samarbeidsprosjekt mellom SINTEF og Nasjonalt kompetansesenter for arbeidsretta

rehabilitering. Rapporten belyser at den største svakheten var at NAV-kontor ikke hadde ressurser til å gi den tette oppfølgingen som var intensjonen med AAP-ordningen. De som veileder AAP-mottakerne, hadde ofte mange brukere å følge opp, og resultatet var at mange AAP-mottakere blir langvarige og passive trygdemottakere. Dersom NAV hadde hatt bedre

tid til oppfølging, hadde ordningen ifølge rapporten mest sannsynlig fungert bedre (Mandal, Ofte, Jensen, Ose, 2015, s. 8).

I tillegg trekker rapporten frem hvordan det gamle AAP-regelverket fungerte som ytelse og ordning, samt forskjellige anbefalinger for å styrke regelverket. Dette innebærer blant annet anbefalinger rundt arbeidsevnevurderingen og aktivitetsplanen. I tillegg belyser rapporten hvordan for mange brukere kommer inn på AAP-ordningen, og at for få brukere går ut av AAP-ordningen. I det videre skal jeg drøfte disse anbefalingene.

Arbeidsevnevurdering

Alle som har rett på AAP, har krav på å få utarbeidet en arbeidsevnevurdering. Dette er hjemlet i NAV-loven § 14a. En arbeidsevnevurdering vurderer brukerens ressurser og hindringer i lys av arbeidslivets krav. NAV kartlegger hva slags kompetanse,

språkkunnskaper og personlige egenskaper et yrke krever, og om det er mulig å tilrettelegge.

De ser også på om det finnes aktuelle ledige stillinger på hjemstedet til NAV-brukeren, i den regionen brukeren bor i, eller i andre deler av landet. Anbefalingene rundt

arbeidsevnevurderingen belyser hvordan arbeids-og velferdsdirektoratet i samarbeid med NAV-kontor bør utarbeide en forenklet og mer oversiktlig versjon av arbeidsevnevurderingen (Mandal, Ofte, Jensen, Ose, 2015, s. 312).

Det kan være fordelaktig å utarbeide en forenklet og mer oversiktlig versjon, da

arbeidsevnevurderingen tar flere ressurser fra oppfølging og over til saksbehandling. Mange opplever at dette er et dokument som skal utarbeides for å tilfredsstille et system, heller enn at en faktisk vurderer arbeidsevnen til brukerne (Mandal, Ofte, Jensen, Ose, 2015, s. 310). Dette henger sammen med at arbeidsevnevurderingen må opprettes for alle som søker AAP, i stedet for kun de som trenger det. Det kan for eksempel være uhensiktsmessig å igangsette en arbeidsevnevurdering for NAV-brukere med avklart sykdom som skal tilbake til samme arbeidsgiver.

Sett fra en annen synsvinkel, kan både NAV-veileder og bruker miste et viktig verktøy ved å forenkle eller fjerne arbeidsevnevurderingen. Det kan være nyttig å ha et verktøy som kartlegger hva slags kompetanse, personlige egenskaper eller behov NAV-brukeren har, da brukere i forskjellige sammenhenger bytter NAV-veileder. Dette kan blant annet være i

sammenheng er det praktisk for den nye veilederen å ha en arbeidsevnevurdering å lese for å få et bilde av hvem brukeren er, og hvordan man kan tilrettelegge og hjelpe dem etter beste evne.

Aktivitetsplan

Når man har rett på AAP, skal det alltid utarbeides en aktivitetsplan i samarbeid mellom NAV-veileder og bruker. En aktivitetsplan kan inneholde mange forskjellige tiltak. Disse kan blant annet handle om at brukeren kun skal konsentrere seg om medisinske tiltak. Dette kan være så enkelt som at brukeren skal bruke tiden på å gjennomføre en planlagt operasjon, rehabilitering etter operasjon, eller motta behandling hos for eksempel psykolog, fysioterapeut eller kiropraktor. Andre tiltak er gjerne mer yrkesrettet, enten for å kartlegge hva brukeren kan jobbe med, hvor mye, eller hvor de kan jobbe. SINTEF og Nasjonalt kompetansesenter for arbeidsretta rehabilitering sine anbefalinger rundt aktivitetsplanen belyser hvordan man burde sikre koblingen mellom arbeidsevnevurderingen og aktivitetsplanen. Videre bør man lære opp de ansatte til å skrive gode og konkrete aktivitetsplaner som har forankring i arbeidsevnevurderingen (Mandal, Ofte, Jensen, Ose, 2015, s. 314).

Den største fordelen ved å sikre koblingen mellom arbeidsevnevurderingen og

aktivitetsplanen, er at det gjerne eksisterer en sammenheng mellom brukerens ressurser og hindringer knyttet til arbeidslivets krav, og hvilke tiltak som avtales i aktivitetsplanen. I den sammenheng kan det være naturlig at disse dokumentene forenes og utformes i henhold til hverandre. Et eksempel kan være en bruker som trives godt som helsefagarbeider, men i arbeidsevnevurderingen kartlegges det at brukeren har store utfordringer med å utføre jobben på grunn av angstproblematikk. Her kan et tiltak i aktivitetsplanen være å oppsøke

profesjonell hjelp, med sikte på å hjelpe brukeren med angstproblematikken og dermed komme tilbake til arbeid.

Derimot kan det være en ulempe at brukeren ikke ser tydelige skillelinjer mellom

arbeidsevnevurderingen og aktivitetsplanen, da dette kan skape usikkerhet når det gjelder brukerens aktivitetsplikt. Aktivitetsplikten innebærer at brukeren må samarbeide med NAV ved utarbeidelsen av aktivitetsplanen. Det betyr å fremskaffe nødvendig informasjon, møte til avtaler med NAV og delta aktivt i avtalte tiltak i aktivitetsplanen. Hvis brukeren ikke følger opp dette tilstrekkelig, kan vedkommende risikere å miste retten til arbeidsavklaringspenger

(Folketrygdloven §11-9). Hvis dokumentene slås sammen, kan det bli utfordrende å vite når aktivitetsplikten er gjeldende eller ikke.

For mange kommer inn på AAP-ordningen

En av intensjonene ved å gå vekk fra de tre ytelsene attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad, var å vurdere arbeidsevne i stedet for inntektsevne. I den forbindelse har nye grupper som ikke hadde rett på attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad, fått rett på AAP. Dette gjelder særlig unge mennesker uten opptjent inntektsgrunnlag, etablerte rusmisbrukere og hjemmeværende kvinner med svake

norskkunnskaper. Uten AAP-ordningen ville disse vært sosialhjelpsmottakere, deltakere på kvalifiseringsprogrammet eller vært uten egen inntekt. I rapporten anbefales det at

inngangsvilkårene til AAP praktiseres strengere (Mandal, Ofte, Jensen, Ose, 2015, s. 320).

Dette gjelder spesielt unge mottakere med sammensatte behov som står langt i fra arbeidslivet.

En av fordelene ved å praktisere inngangsvilkårene til AAP strengere, er at oppfølgingen på andre ytelser kan være tettere. Mange av de unge som i dag har AAP, hadde tidligere fått en kommunal ytelse, som sosialhjelp eller kvalifiseringsstønad. Det ser i mange tilfeller ut til at disse ytelsene sikrer en tettere oppfølging enn for dem som havner i den store AAP-gruppen (Mandal, m.fl., 2015, s. 320). Dette henger sammen med at kommunene ser de kommunale tjenestene under ett, og dermed kan etablere flere ressurser som er rettet mot de unge, eksempelvis tidligere oppfølging gjennom grunnskoleutdanningen eller skreddersydde kommunale tjenester for ungdommer via NAV.

En ulempe med å praktisere inngangsvilkårene til AAP strengere er at brukerne som har behov for en arbeidsevnevurdering, kan gå glipp av dette hjelpemiddelet. Dette følger av at arbeidsevnevurderingen ikke er spesifikt hjemlet på samme måte som i AAP-ordningen.

Dersom man f.eks. søker om sosialhjelp etter Lov om Sosiale Tjenester, er det ikke et inngangsvilkår eller en plikt å delta i utarbeidelsen av en arbeidsevnevurdering.

Få som går ut av AAP-ordningen

At det er få som går ut av AAP-ordningen, skyldes i stor grad at NAV ikke får gitt den tette oppfølgingen som skulle ligge i ordningen. Flere evalueringer har påpekt at NAV-kontorene

ikke har tilstrekkelig med ressurser for å gi den nødvendige tette oppfølgingene og at oppfølgingen heller ikke er arbeidsrettet nok (Wik, 2019). I den sammenheng anbefaler rapporten fra SINTEF og Nasjonalt kompetansesenter for arbeidsretta rehabilitering, at

aktivitetsplikten må håndheves sterkere om flere skal gå ut av ordningen (Mandal, m.fl., 2015, s. 321).

På den ene siden kan det være en fordel at aktivitetsplikten må håndheves strengere. Dette henger sammen med at aktivitetskravet var tydelig, uten at det var noen automatikk i at

ytelsen ble stoppet dersom ikke aktivitetskravet ble oppfylt. Derfor er det naturlig å anta at det kan oppstå utrygghet rundt selve regelverket hvis aktivitetskravet ikke oppfylles. Videre erfarer NAV at mange av dem som går i halv stilling og mottar AAP for halv stilling, kunne arbeidet mer (Mandal, m.fl., s. 321). Dette kan ha en sammenheng med at AAP-mottakere som ikke er i en opptrappingsfase, mister retten til ytelsen hvis de jobber mer enn 60 %.

Derfor kan det være hensiktsmessig å styrke mulighetene til å prøve seg i jobb uten å stå i fare for å miste ytelsen.

På den andre siden kan en konsekvens av å gå ut av AAP-ordningen være store reduksjoner i inntekten, noe som igjen kan påvirke livskvaliteten. Et godt eksempel finner vi fra brukere som mister retten til AAP, og som går over til sosialstønad. Ikke bare er levebrødet redusert, men brukeren må ofte søke om sosialstønad månedlig for å få fattet et vedtak om sosialhjelp.

Det betyr at brukerne går over fra et forutsigbart og fast AAP-løp, og over til en uforutsigbar ytelse. I den forbindelse kan sosialstønad oppleves som en mer utrygg løsning enn et fast AAP-løp, da det ikke er nødvendig å søke om AAP hver måned.

De viktigste lovendringene i reglene for AAP

Regjeringen mente det var behov for å gjøre endringer i regelverket for å oppnå raskere avklaring av mottakerens arbeidsevne, samt økt overgang til arbeid (Arbeids- og

sosialdepartementet, 2016–2017, s. 27). De overnevnte svakhetene sto sentralt i begrunnelsen for lovendringen. Allikevel var hovedårsaken at samlet varighet med AAP ikke er redusert sammenlignet med de tre tidligere ytelsene; attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad (Arbeids- og sosialdepartementet, 2016–2017, s. 27). Vurderingen var dermed at AAPs formål ikke samsvarte med hvordan loven fungerte i realiteten. Noen av de viktigste endringene har utgangspunkt i at det gamle regelverket kunne resultere i at det var for få som gikk ut av AAP-ordningen, og at for mange kom inn på AAP-ordningen.

Derfor foreligger det endringer som påvirker brukerens aktivitetsplikt, et strammere stønadsløp, samt endringer som gjør terskelen høyere for å komme inn i ordningen. I det videre skal jeg drøfte disse endringene.

Konsekvens av å misligholde aktivitetsplikten

Som nevnt var det ikke regulert hvilke konsekvenser mislighold av aktivitetsplikten kunne føre til. Av den grunn har dette blitt tydeliggjort i lovendringen. Dersom mottakeren av AAP ikke overholder aktivitetsplikten uten rimelig grunn, kan stønaden reduseres (Folketrygdloven

§11-9). Det er foreslått at stønaden kan reduseres tilsvarende én dags ytelse dersom den som mottar AAP unnlater å møte til avtale med NAV, ikke møter til oppstart av behandling eller arbeidsrettet tiltak, eller ikke sender inn dokumentasjon innen fastsatt frist (NAV,

2019). Dette samsvarer med forarbeidene og forskriftene, hvor det fremgår av departementas forslag i Prop. 74L (2016-2017 pkt. 5.5.4, s. 43-44), at det er disse tre ulike pliktbruddene som kan gi grunn for reduksjon.

Det er avgjørende at brukeren medvirker aktivt for å nå målet om arbeid. På den ene siden kan det være nødvendig med en mildere og mer umiddelbar reaksjon som kan ilegges ved brudd på aktivitetsplikten, da dette kan motivere til deltagelse og bidra til å styrke målet om arbeid for den enkelte. I tillegg henger dette sammen med anbefalingene fra SINTEF og Nasjonalt kompetansesenter for arbeidsretta rehabilitering, da det skaper tydelige retningslinjer – både for bruker og veileder.

På den andre siden er det mennesker med nedsatt arbeidsevne som mottar denne ytelsen.

Derfor er det rimelig å anta at sykdom kan komme i veien også for å fullføre aktivitetsplikten ved å stille til møte eller sende inn dokumentasjon. Av den grunn bør det foreligge tydelige retningslinjer i hva som ligger i beskrivelsen «... uten rimelig grunn» (Folketrygdloven §11- 9), for å utelukke reduksjoner som følge av sykdom. I forskriftene til loven er det beskrevet at reduksjonen skal bero på en skjønnsmessig vurdering av den enkelte veilederen. Vurderingen av hva som er en «rimelig grunn» skal være en konkret helhetsvurdering i det enkelte tilfellet.

Momenter ved vurderingen er blant annet årsaken til pliktbruddet, medisinske forhold og medlemmets livssituasjon. I den forbindelse kan sykdom være en faktor som gjør at man ikke får redusert ytelsen, selv om man ikke oppfyller aktivitetsplikten.

Høyere terskel for å komme inn i ordningen

Lovendringene henger sammen med vurderingen at for mange fikk innvilget AAP med det gamle regelverket. Dette gjelder spesielt unge i gråsonen mellom arbeidsledighet og

helseproblemer, eller innvandrere med begrensede norskkunnskaper eller øvrige ressurser for å anskaffe arbeid. I den sammenheng innebærer de nye endringene høyere terskel for å komme inn i ordningen. Det er ikke et krav at sykdom, skade eller lyte er hovedårsaken til den reduserte arbeidsevnen, men helseproblemene skal være en vesentlig medvirkende årsak (NAV, 2019).

Det kan være hensiktsmessig å trekke frem sykdomskravet i formålsbestemmelsen, da dette vil tydeliggjøre at AAP er en helserelatert ytelse. Derimot kan dette øke sannsynligheten for at enkelte utsatte brukergrupper faller mellom «to stoler». Dette gjelder spesielt når de nye endringene gjør at NAV stiller krav til økt geografisk mobilitet ved vurderingen av

arbeidsmuligheter – dersom det finnes arbeid man kan gjennomføre på hjemstedet eller et annet sted i Norge, vil man ikke ha rett til å få innvilget AAP.

Innsnevret stønadsløp

I de nye lovendringene er stønadsløpet forkortet. Maksperioden for AAP endret fra 4 år til 3 år, og det er oppstilt strengere vilkår for forlengelse begrenset til 2 år (Haider, 2019).

Tidligere var det ingen ytre grense på forlengelsen. For å få innvilget forlengelse må sykdommen være hovedårsaken for at brukerens arbeidsevne ikke er avklart. Videre må brukeren enten kunne vise til at de har gjennomgått langvarig utredning, eller vise til at vedkommende har vært forhindret fra å kunne kombinere behandling og arbeidsrettet tiltak. I tillegg vil brukeren få en karensperiode på 52 uker etter utgått maksimalperiode på AAP (Folketrygdloven §11-31).

På den ene siden vil et strammere stønadsløp legge press på både bruker og Arbeids- og velferdsetaten om å benytte stønadsperioden mer effektivt. Med denne innstrammingen tydeliggjøres det at AAP er en midlertidig ytelse som skal sikre inntekt ved avklaring og gjennomføring av fastsatt aktivitet, der målet er overgang til arbeid. I tillegg vil for lang AAP- varighet kunne bidra til at personer går lenger enn nødvendig på ytelsen (Arbeids- og

sosialdepartementet. 2016-2017). Dette samsvarer ikke med at AAP er en midlertidig trygdeytelse.

Videre er hovedoppfatningen fra forskningsrapporten til Oxford Research og Proba

samfunnsanalyse, at fire år i utgangspunktet er tilstrekkelig for at brukeren kan nå målet om arbeid – eller få avklart om arbeidsevnen er varig nedsatt (Thorbjørnsrud, m.fl., 2015, s. 70).

Dette henger sammen med at veilederne ved NAV-kontorene opplever at et strammere stønadsløp gir en tidsramme å forholde seg til, som igjen skaper fremdrift i brukerløpet. I tillegg skaper dette en motivasjon for å være effektiv i avklaringsprosessen.

Derimot foreligger det en stor risiko for at brukerne får stoppet ytelsen, til tross for at de ikke har fullført påbegynte tiltak, ikke er friskmeldte eller er ferdig avklart. Tidsrammen på tre år synes noe vilkårlig valgt, og bygger i stor grad på de samme argumentene som tidligere ble anført for begrensningen til fire år (Holgersen, 2017). Det er nok ikke til å unngå at det vil kreves mer enn tre–fire år i en del av tilfellene. Et godt eksempel finner vi hos brukere som har langvarige og sammensatte behov. Ved blant annet en undersøkelse hos revmatolog, er det mange som opplever at det kan gå lang tid før de får en diagnose. I en undersøkelse av Sjøgrens syndrom gikk det 12 år fra første symptom inntil revmatologen kunne stille diagnosen (Revmatiker, ingen dato). Det innebærer at brukere med blant annet

revmatikerdiagnoser, ikke nødvendigvis rekker å bli avklart innen tidsfristen på tre-fire år.

En annen risiko med innstrammingen, er at den ikke sikrer inntekten til brukere som faller ut av AAP-ordningen, og som blir satt i en karensperiode på 52 uker (Folketrygdloven §11-31). I denne karensperioden har man ikke har rett på AAP. I enkelte tilfeller har man rett på enten tiltakspenger, sosialhjelp eller stønad hvis man deltar i et kvalifiseringsprogram (KVP).

Allikevel kan dette bety en betydelig reduksjon av inntektene, og i verste fall har man ikke rett på hverken tiltakspenger, sosialstønad eller KVP-stønad. Det innebærer at man kan gå 52 uker uten inntekt. Dette samsvarer ikke med formålet til Folketrygdloven, som innebærer å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter ved arbeidsløshet, svangerskap og fødsel, aleneomsorg for barn, sykdom og skade, uførhet, alderdom og dødsfall (Folketrygdloven, § 1).

Hvordan kan lovendringene påvirke NAV-brukeren?

Som tidligere nevnt kan lovendringene påvirke NAV-brukeren på flere forskjellige områder.

Som nevnt skulle regelendringene medvirke til en «smalere inngang til ordningen, at det

av mottakernes arbeidsevne og raskere overgang til arbeid (Prop. 1 S (2017–2018), s. 17–18).

I den forbindelse ble det fastsatt tydeligere konsekvenser ved å misligholde aktivitetsplikten, det er høyere terskel for å komme inn i ordningen og stønadsløpet er strammere regulert. I tillegg har det blitt produsert to rapporter fra NAV som drøfter hvordan disse endringene kan påvirke NAV-brukeren. Rapportene trekker frem hvordan flere har avsluttet AAP etter regelverksendringene i 2018, og gått over til uføretrygd, jobb, eller sosialstønad, samt hvordan færre får innvilget AAP med nytt regelverk. I det videre skal jeg drøfte de viktigste poengene fra disse rapportene.

Flere har avsluttet AAP etter regelverksendringene i 2018, og gått over til uføretrygd, sosialstønad eller jobb

Det er mellom 24 500 og 35 000 som avslutter AAP hvert halvår. Det er stadig færre med lang varighet på AAP, men fremdeles har 24 000 (16 %) mottatt AAP i over fire år i 2018 (Kann & Dokken, 2019). Sannsynligheten for å slutte å motta AAP har økt for alle etter regelendringene, men økningen er størst blant de med lengst varighet på over 6 måneder. Det kan være vanskelig å si om endringene er direkte knyttet til endringer i rettigheter, eller indirekte av at ressurser har blitt prioritert annerledes i NAV kontorene, eller om

oppfølgingen av AAP-mottakerne har blitt bedre – og at avklaringen til arbeid eller uføretrygd derfor går raskere. Uansett peker tallene mot at det er økt sannsynlighet for at

langtidsmottakere av AAP avslutter ordningen for å gå over til uføretrygd, noe som kan knyttes til innskrenket mulighet for forlengelse av AAP. Dette er i tråd med at

sannsynligheten for å avslutte til uføretrygd økte med 11 prosentpoeng i 2018, sammenlignet med perioden 2015–2016. Det betyr at det er nær 3000 flere i denne gruppen i 2018.

På den ene siden kan det være sannsynlig at deler av denne økningen i uføretrygd kan knyttes til innskrenket mulighet for forlengelse av AAP. Samtidig kan raskere avklaring til uføretrygd neppe knyttes til regelendringen, da det har vært en kraftig vekst i antall som går over til uføretrygd uten at maksimal periode på AAP har utløpt. Dette gjelder flertallet av de som avslutter til uføretrygd i 2018. Derfor er det svært usikkert i hvilken grad regelendringen i 2018 har bidratt til at flere går over til uføretrygd, eller om det allerede er naturlig at flere får over til uføretrygd.

Videre er det også økt sannsynlighet for å avslutte AAP og gå over til jobb. Enten helt eller delvis. Mellom 15 og 30 prosent av de som avslutter til uføretrygd, gjør dette i kombinasjon med å være i jobb (Kann, Dokken, 2019). Av de som slutter å motta AAP i løpet av første og andre halvår 2018, er henholdsvis 12 700 og 13 200 i jobb seks måneder senere. Dette er en økning sammenliknet med perioden 2015–2016, da antallet varierte mellom 11 400 og 12 000. Det vil si at det totalt for 2018, har vært en økning på 2600 personer sammenlignet med gjennomsnittet for perioden 2015–2016. Det kan være rimelig å anta at mønsteret er påvirket av endringene i regelverket fra 2018, men dette kan også ha en sammenheng med at

sannsynligheten for å være i jobb også påvirkes positivt av et bedret arbeidsmarked i samme periode.

Det har også vært en økning i sannsynligheten for å avslutte AAP til sosialhjelp blant de som mottok AAP i 2018 sammenlignet med tidligere (Kann, Dokken, 2019). Disse endringene skjer svært markert i 2018, og mest for de med varighet på over fire år. I den sammenheng kan det være rimelig å anta at økningen sammsvarer med innstramming i mulighet for forlengelse av AAP. Dette samsvarer også med statistikker fra SSB (2019). Statistikkene kartlegger at 19 prosent av alle nye sosialhjelpsmottakere i 2018 kom direkte fra AAP- ordningen. Det er en økning på 4 prosentpoeng fra året før, og de setter økningen i sammenheng med innstrammingene på AAP.

Færre får innvilget AAP med nytt regelverk

I 2018 falt andelen innvilgelser med hele 4,2 prosentpoeng (Lande, 2019). Det innebærer at det var en markant nedgang i andelen AAP-innvilgelser sammenlignet med forutgående år.

Dette gjelder både søkere med og søkere uten sykepenger. Det kan være flere grunner til at det har oppstått en nedgang. På den ene siden kan færre innvilgelser henge sammen med strengere praktisering av inngangsvilkårene i §11–5. I tillegg kan dette samsvare med endringene i denne lovhjemmelen som ble gjort i 2018, for å tydeliggjøre kravet til

sammenheng mellom søkerens helsetilstand og nedsatte arbeidsevne. Samtidig har antallet søknader om AAP variert en del siden ordningen ble innført i 2010. Fra et toppnivå på om lag 6000 søknader per måned i 2010, sank søknadstallet i årene som fulgte, til drøyt 5000 per måned i 2012 og 2013. Deretter økte det igjen, med en ny topp i 2015 og 2016, før antallet igjen har sunket i 2017 og 2018 (Lande, 2019). Det vil si at variasjonen fra 2017 til 2018 kan være basert på svingninger urelatert til regelendringen.

Det er vanskelig å si hvordan andelen innvilgede søknader hadde utviklet seg i 2018 dersom det ikke var gjennomført endringer i inngangsvilkårene, men det må være rimelig å anta at tallene har en sammenheng med regelverksendringer. Allikevel er det mulig å trekke noen slutninger. For det første kan man undersøke om søkere som fikk avslag i 2018, hadde fått medhold i 2017 før regelverksendringene tredde i kraft. Undersøkelsen viser at det nesten ville blitt 2400 flere nye med arbeidsavklaringspenger hvis man vurderte søknadene etter det gamle regelverket (Lande, 20119). Følgelig vil færre få innvilget AAP med det nye

regelverket.

Oppsummering og konklusjon

«Hvorfor var det nødvendig med lovendringer av AAP i januar 2018?

Hva var de viktigste endringene, og hvordan kan de påvirke NAV-brukeren?»

Avslutning:

I denne studien har jeg drøftet hvorfor det var nødvendig med lovendringer av AAP i januar 2018. Ifølge litteraturen var det svært mange årsaker til hvorfor lovendringene var nødvendig.

Årsakene innebærer et sterkere vern rundt brukerens rettssikkerhet, utfordringer tilknyttet et komplekst og utydelig regelverk, upraktiske løsninger med arbeidsevnevurderingene, utydelige konsekvenser ved å misligholde aktivitetsplikten, samt utfordringer rundt at for mange brukere kommer inn på AAP-ordningen – og at for få går ut av den.

Videre har jeg drøftet hva de viktigste lovendringene består i. Noen av de viktigste

endringene tar utgangspunkt i at gammelt regelverk kunne resultere i at det var for få som gikk ut av AAP-ordningen, og at for mange kom inn på AAP-ordningen. I den sammenheng foreligger det endringer som omhandler brukerens aktivitetsplikt, et innsnevret stønadsløp, samt endringer som gjør terskelen høyere for å komme inn i ordningen. Dette innebærer blant annet tydeligere konsekvenser ved mislighold av aktivitetsplikten, en reduksjon av

maksimaltiden for AAP fra 4 til 3 år, samt at vilkårene for å få innvilget et unntaksår er strengere og begrenset til maks 1 år. Tidligere var det ingen øvre grense for å få innvilget et unntaksår.

Avslutningsvis har jeg drøftet hvordan endringene kan påvirke NAV-brukeren. Ifølge

litteraturen kommer det frem at regelverksendringene øker sannsynligheten for at flere går ut av AAP-ordningen. Dette gjelder spesielt langtidsmottakere av AAP. Videre belyser

litteraturen at flesteparten går over på enten uføretrygd, sosialstønad eller drar tilbake til arbeidslivet, og at det generelt er færre som får innvilget AAP.

Jeg mener at det eksisterte et stort behov for å endre lovene om AAP. Svakhetene ved det gamle regelverket har jeg drøftet i denne oppgaven. Litteraturen har imidlertid belyst langt flere svakheter med det gamle AAP-regelverket enn hva som ble endret i januar 2018.

Litteraturen trekker frem viktige punkter når det kommer til et sterkere vern rundt brukerens rettssikkerhet, endring på kravet om arbeidsevnevurdering hos alle AAP-mottakere, samt utfordringer rundt grensesnittet mellom NAV-kontor og forvaltningsenhetene. Disse

svakhetene synes det ikke å ha blitt tatt særlig hensyn til i lovendringene. Det er betenkelig at ikke flere svakheter ved det gamle regelverket er endret, spesielt når forarbeidene til

lovendringene refererer til de samme rapportene jeg har drøftet i denne oppgaven – nemlig

«Klage og påvirkningsmuligheter for AAP» og «Hvordan fungerer arbeidsavklaringspenger som ytelse og ordning?». Det er derfor rimelig å anta at regjeringen hadde kunnskap om flere svakheter enn dem som ble prioritert å utbedre. Slik jeg ser det, samsvarer endringene

hovedsakelig med anbefalingene om innsnevringer og strengere krav, fremfor å betrakte alle anbefalingene som en helhet.

Litteraturen viser at de fleste rekker å bli avklart innen 3–4 år. Likevel foreligger det en risiko ved at brukere med sammensatte, langvarige og komplekse behov ikke rekker å bli avklart innen maksperioden er over. Det vil si at de blant annet kan bli plassert i karensperioden på 52 uker og bli utsatt for mulig bortfall av inntektssikring. Jeg mener det er svært uheldig hvis brukerne får stoppet ytelsen, til tross for at de ikke har fullført påbegynte tiltak, ikke er friskmeldt eller er ferdig avklart innen maksperioden er utløpt. Jeg frykter at det er brukere som faller innenfor disse gruppene som blir utsatt for de mest uheldige konsekvensene ved det nye regelverket. En løsning kunne vært å lovregulere unntaksår som kan bli innvilget for dem som trenger mer enn 3-4 år for å bli ferdig avklart.

Hele prosessen fra litteratursøk til ferdigstilt bacheloroppgave, har gitt meg veldig mye innsikt og kunnskap om dette temaet. Jeg tror at dette kommer til å styrke min rolle som sosionom i NAV. Jeg er bevist over hvilke muligheter og begrensninger regelverket kan gi, og dette tror jeg er svært betydningsfullt for at jeg skal kunne følge opp brukere på en trygg og helhetlig måte.

Litteraturliste

Fagbøker

Brodtkorb, E. (2016). Mellom mennesker og samfunn (2. utg) Oslo: Gyldendal Akademisk

Chudasama, K. (2017). Brukermedvirkning og sosialt arbeid i NAV.

Oslo: Universitetsforlaget

Solstad, A. (2018). Kort om NAV Oslo: Universitetsforlaget

Thidemann, I. (2019). Bacheloroppgaven for sykepleierstudenter (2. utg.) Oslo: Universitetsforlaget.

Offentlig informasjon

Arbeids- og sosialdepartementet. (2016-2017). Endring i folketrygdloven mv.

(arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader til arbeidsrettede tiltak mv.).

Hentet fra: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop.-74-l- 20162017/id2546419/?ch=2

Prop. 1 S (2017–2018). Oslo: Arbeids- og sosialdepartementet.

Rapporter

Kann, I. C., Dokken, T. (2019). Flere har avsluttet arbeidsavklaringspenger etter regelverksendringene i 2018 – de fleste til uføretrygd eller jobb. Hentet fra:

https://www.nav.no/no/nav-og-samfunn/kunnskap/analyser-fra-nav/arbeid-og-velferd/arbeid- og-velferd/flere-har-avsluttet-arbeidsavklaringspenger-etter-regelverksendringene-i-2018-de- fleste-til-uforetrygd-eller-jobb

Lande, S. (2019). Færre får innvilget arbeidsavklaringspenger med nytt regelverk. Hentet fra:

https://www.nav.no/no/nav-og-samfunn/kunnskap/analyser-fra-nav/arbeid-og-velferd/arbeid- og-velferd/faerre-far-innvilget-arbeidsavklaringspenger-med-nytt-regelverk

Mandal R., Ofte H. J., Jensen C. og Ose S. O. (2015). Hvordan fungerer

arbeidsavklaringspenger som ytelse og ordning? Et samarbeidsprosjekt mellom SINTEF og Nasjonalt kompetansesenter for arbeidsretta rehabilitering. Hentet fra:

https://www.sintef.no/globalassets/sintef-teknologi-og-samfunn/rapporter-sintef- ts/aap_rapport_sintef.pdf

Thorbjørnsrud T., Staalesen D. P., Viblemo E. T., Vestergaard M. (2015). Klage – og påvirkningsmuligheter for søkere og mottager av AAP. Hentet fra:

https://proba.no/rapport/klage-og-pavirkningsmuligheter-i-aap-ordningen/

Vitenskapelige artikler

Haider, I. (2019). Tidsskrift for erstatningsrett, forsikringsrett og trygderett. Folketrygdloven – stadige lovendringer og behovet for nytenkning rundt endringskompetanse. Hentet fra:

https://www.idunn.no/tidsskrift_for_erstatningsrett_forsikringsrett_og_trygderett/2019/01/fol ketrygdloven_stadige_lovendringer_og_behovet_for_nyten

Holgersen, G. (2017). Tidsskrift for erstatningsrett, forsikringsrett og trygderett.

Arbeidsavklaringspenger: om varighet, forlengelse og forholdet til uføretrygden. Hentet fra:

https://www.idunn.no/tidsskrift_for_erstatningsrett_forsikringsrett_og_trygderett/2017/03- 04/arbeidsavklaringspenger_om_varighet_forlengelse_og_forhol

Kane, A. A. (2018). Tidsskrift for velferdsforskning. NAVs begrunnelser av enkeltvedtak.

Hvilke forhold kan påvirke utformingen av NAVs enkeltvedtak, og hvilke konsekvenser kan det ha for brukerens rettssikkerhet? Hentet fra:

https://www.idunn.no/tidsskrift_for_velferdsforskning/2018/04/navs_begrunnelser_av_enkelt vedtak

Wik, S. E. (2019). Vitenskapelig publikasjon. Unge med funksjonsnedsettelse i lange forløp på NAV. Hentet fra:

https://www.idunn.no/spa/2019/04/unge_med_funksjonsnedsettelser_i_lange_forloep_paa_na v

Øvrige kilder

AAP-aksjonen (ingen dato). Om oss. Hentet fra:

https://aap-aksjonen.no/om-oss/

Dagsavisen (2018, 20. desember). Lege om nye Nav-regler: – Det er helt krise for mine pasienter. Hentet fra:

https://www.dagsavisen.no/nyheter/innenriks/lege-om-nye-nav-regler-det-er-helt-krise-for- mine-pasienter-1.1250696

Dagsavisen (2019, 19. desember). Mistet AAP før operasjon: Nå må Torgeir og Torunn selge huset. Hentet fra:

https://www.dagsavisen.no/demokraten/mistet-aap-for-operasjon-na-ma-torgeir-og-torunn- selge-huset-1.1635755

Det Store Norske Leksikon. (2009, 14. februar). Likhetsprinsippet. Hentet fra:

https://snl.no/likhetsprinsippet

Det Store Norske Leksikon. (2020. 16. januar). NAV Hentet fra: https://snl.no/NAV

Fellesorganisasjonen. (ingen dato). Regjeringen må reversere kuttene i arbeidsavklaringspenger. Hentet fra:

https://www.fo.no/uttalelser-fra-landsstyret/regjeringen-ma-reversere-kuttene-i- arbeidsavklaringspenger-article5647-1325.html

Fellesorganisasjonen (2015, mars). Yrkesetisk grunnlagsdokument for barnevernspedagoger, sosionomer, vernepleiere og velferdsvitere. Hentet fra:

https://www.fo.no/getfile.php/1311735-

1548957631/Dokumenter/Din%20profesjon/Brosjyrer/Yrkesetisk%20grunnlagsdokument.pdf

NAV. (2018, 01. desember). Utdypende om AAP-endringene fra 01. januar 2018. Hentet fra:

https://www.nav.no/no/person/arbeid/sykmeldt-arbeidsavklaringspenger-og- yrkesskade/endringer-i-reglene-for-arbeidsavklaringspenger-aap-fra-1.januar- 2018/utdypende-om-aap-endringene-fra-1.januar-2018

NAV. (2019, 01. desember). Endringer i arbeidsavklaringspenger – for legen. Hentet fra:

https://www.nav.no/no/nav-og-samfunn/samarbeid/leger-og-andre- behandlere/arbeidsavklaringspenger-informasjon-for-leger/endringer-i- arbeidsavklaringspenger-for-legen_kap

NAV. (2020, 15. april). Arbeidsavklaringspenger Hentet fra:

https://www.nav.no/no/person/arbeid/arbeidsavklaringspenger/arbeidsavklaringspenger-aap

NAV (2020, 15. april). Mottakere av arbeidsavklaringspenger. Hentet fra:

https://www.nav.no/no/nav-og-samfunn/statistikk/aap-nedsatt-arbeidsevne-og-uforetrygd- statistikk/arbeidsavklaringspenger

Revmatiker (ingen dato). Ingen diagnose. Hentet fra:

https://www.revmatiker.no/diagnose/ingen-diagnose/?#section1

Sletnes, K. B. (2019, 25. september). Forståelse.

Hentet fra: https://snl.no/forst%C3%A5else

SSB. (2019, 29. august). Flere over på sosialhjelp etter innstramming i AAP-regler Hentet fra: https://www.ssb.no/sosiale-forhold-og-kriminalitet/artikler-og-

publikasjoner/flereover-pa-sosialhjelp-etter-innstramming-i-aap-regler

Universitetsforlaget. (ingen dato). Utgi ditt tidsskrift på Idunn og Universitetsforlaget Hentet fra: https://www.universitetsforlaget.no/tidsskrift/utgi-tidsskrift

Velferd (2019, 14. februar). NAV-ansatte i skvis: Tror strengere AAP-regler vil gi flere uføre.

Hentet fra:

https://velferd.no/arbeidsliv/2019/tror-strengere-aap-regler-vil-gi-flere-ufore

NTNU Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

Bachelor oppgave

Kandidatnummer: 10020

Lovendringer av

arbeidsavklaringspenger i januar 2018

Amendment of laws regarding

«arbeidsavklaringspenger», in January 2018

Bacheloroppgave i HSAR3003 Bachelor i Sosialt Arbeid Januar 2020