Ny kommunelov � NOU

(1)

Bestilling av publikasjoner Offentlige institusjoner:

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Internett: www.publikasjoner.dep.no

E-post: [email protected] Telefon: 22 24 00 00

Privat sektor:

Internett: www.fagbokforlaget.no/offpub E-post: [email protected] Telefon: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige på www.regjeringen.no

Trykk: 07 Aurskog AS – 03/2016

MILJØMERKET

241 Trykksak 379

NOU 2016: 4Ny kommunelov

NOU Norges offentlige utredninger 2016: 4�

Ny kommunelov �

(2)

Statsministeren:

Arbeids- og sosialdepartementet:

NOU 2015: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2015 NOU 2016: 1 Arbeidstidsutvalget

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet:

NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap Finansdepartementet:

NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd

NOU 2015: 5 Pensjonslovene og folketrygdreformen IV NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomi

NOU 2015: 10 Lov om regnskapsplikt

NOU 2015: 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering

NOU 2015: 14 Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring

NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet

NOU 2016: 2 Endringer i verdipapirhandelloven – flagging og periodisk rapportering

NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi

Forsvarsdepartementet:

Helse- og omsorgsdepartementet:

NOU 2015: 11 Med åpne kort NOU 2015: 17 Først og fremst

Justis- og beredskapsdepartementet:

NOU 2015: 3 Advokaten i samfunnet

NOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn Klima- og miljødepartementet:

NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder Kommunal- og moderniseringsdepartementet:

NOU 2015: 7 Assimilering og motstand NOU 2016: 4 Ny kommunelov Kulturdepartementet:

Kunnskapsdepartementet:

NOU 2015: 2 Å høre til NOU 2015: 8 Fremtidens skole Landbruks- og matdepartementet:

Nærings- og fiskeridepartementet:

Olje- og energidepartementet:

Samferdselsdepartementet:

Utenriksdepartementet:

Seriens redaksjon:�

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon�

Informasjonsforvaltning�

1. Arbeidstidsutvalget 3. Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til Arbeids- og sosialdepartementet � kunnskapsøkonomi�

Finansdepartementet�

2. Endringer i verdipapirhandelloven

– flagging og periodisk rapportering 4. � Ny kommunelov

Finansdepartementet � Kommunal- og moderniseringsdepartementet

(3)

NOU Norges offentlige utredninger 2016: 4

Ny kommunelov

Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 21. juni 2013.

Avgitt til Kommunal- og moderniseringsdepartementet 10. mars 2016.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Informasjonsforvaltning

Oslo 2016

(4)

07 Aurskog AS

(5)

Til Kommunal- og

moderniseringsdepartementet

Ved kongelig resolusjon av 21. juni 2013 ble det oppnevnt et utvalg som fikk i oppdrag å foreta en helhetlig gjennomgang av kommuneloven for å styrke det kommunale selvstyret. I mandatet ble utvalget bedt om å fremme et helhetlig forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner.

Kommunelovutvalget legger med dette frem sin innstilling.

Oslo, 10. mars 2016

Oddvar Flæte (leder)

Hilde Bjørnå Kjersti Flåten Siri Halvorsen

Valgerd Svarstad Haugland Roald Hopsnes Osmund Kaldheim

Ole Gustav Narud Nina Neset Trygve G. Nordby

Øyvind Renslo Sigrid Stokstad Stein A. Ytterdahl Jan Morten Sundeid (sekretariatsleder) Bent Devik Susanne Rynning Moshuus

(6)

(7)

Innhold

1 Mandat, prinsipielle

betraktninger og sammendrag .. 13

1.1 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid ... 13

1.1.1 Utvalgets sammensetning ... 13

1.1.2 Utvalgets mandat ... 13

1.1.3 Utvalgets arbeid ... 16

1.2 Utvalgets prinsipielle betraktninger og viktigste forslag .. 17

1.2.1 Innledning ... 17

1.2.2 Kommunalt selvstyre ... 17

1.2.3 Folkestyre ... 18

1.2.4 Effektive, tillitsskapende og bærekraftige kommuner ... 20

1.2.5 Kommunal økonomi ... 20

1.2.6 Kontroll og tilsyn ... 22

1.2.7 Forenkling ... 23

1.3 Sammendrag ... 23

1.3.2 Internasjonal og nordisk rett (kapittel 2) ... 23

1.3.3 Formål (kapittel 3) ... 23

1.3.4 Kommunalt selvstyre (kapittel 4) .. 23

1.3.5 Virkeområde (kapittel 5) ... 24

1.3.6 Kommuners informasjonsplikt (kapittel 6) ... 24

1.3.7 Innbyggerdeltakelse (kapittel 7) ... 24

1.3.8 Folkevalgte organer og administrasjonen (kapittel 8) ... 24

1.3.9 Overordnede styringsmodeller. Særlig om parlamentarisme (kapittel 9) ... 25

1.3.10 Ordfører (kapittel 10) ... 25

1.3.11 Kommunale foretak (kapittel 11) .. 26

1.3.12 Valgbarhet. Ombudsplikt og suspensjon mv. (kapittel 12) ... 26

1.3.13 Valg av medlemmer til folkevalgte organer (kapittel 13) ... 27

1.3.14 Godtgjøring og velferdsgoder (kapittel 14) ... 27

1.3.15 Utvidet innsynsrett og taushets plikt for folkevalgte (kapittel 15) ... 27

1.3.16 Saksbehandlingsregler for folke valgte organer (kapittel 16) ... 28

1.3.17 Inhabilitet for folkevalgte og ansatte (kapittel 17) ... 28

1.3.18 Interkommunalt samarbeid (kapittel 18) ... 28

1.3.19 Økonomiforvaltning (kapittel 19) .. 28

1.3.20 Disposisjoner i strid med reglene om lån og garantier mv. (kapittel 20) ... 30

1.3.21 Selvkost (kapittel 21) ... 30

1.3.22 1.3.23 1.3.24 1.3.25 1.3.26 1.3.27 1.3.28 1.3.29 1.3.30 2 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.1.5 2.1.6 2.2 2.3 2.4 3 3.1 3.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 4 4.1 4.2 4.3 4.3.1 Kommunene som markedsaktør. Forholdet til statsstøtteregel verket (kapittel 22) ... 30

Kontroll og tilsyn med kommunene (kapittel 23) ... 31

Internkontroll (kapittel 24) ... 31

Kontrollutvalget og kontroll utvalgssekretariatet (kapittel 25) ... 31

Revisjon (kapittel 26) ... 31

Kommunenes styring og kontroll med ekstern virksomhet (kapittel 27) ... 32

Kommunen som tilsynsinstans (kapittel 28) ... 32

Statlig kontroll og tilsyn mv. (kapittel 29) ... 33

Økonomiske og administrative konsekvenser (kapittel 30) ... 33

Internasjonal og nordisk rett .... 34

Det europeiske charteret om lokalt selvstyre ... 34

Innledning ... 34

Bakgrunnen for charteret og Norges tilslutning ... 34

Charterets plass i norsk rett ... 34

Innholdet i charteret – hovedtrekk 35 Er charterets krav oppfylt i norsk rett? ... 36

Utvalgets vurderinger ... 36

EØS-regler ... 37

Internasjonale menneske rettigheter ... 37

Nordisk rett ... 38

Formål ... 39

Innledning ... 39

Gjeldende rett ... 39

Innledning ... 40

Generelt om kommunelovens formålsbestemmelse ... 41

Hensyn i en ny formåls bestemmelse i kommuneloven ... 41

Kommunalt selvstyre og forholdet til nasjonale myndigheter ... 44

Innledning ... 44

Bakgrunn ... 44

Kommunalt selvstyre ... 47

(8)

nasjonale myndigheter og

kommunene ... 49

4.3.3.1 Nærhetsprinsippet ... 49

4.3.3.2 Forholdsmessighetsprinsippet (proporsjonalitetsprinsippet) ... 49

4.3.3.3 Fullfinansieringsprinsippet ... 50

4.4 Kort om nordisk rett ... 50

4.4.1 Sverige ... 51

4.4.2 Danmark ... 51

4.4.3 Finland ... 52

4.5 Innledende merknader fra utvalget 52 4.6 Generelt om begrepet kommunalt selvstyre og nasjonale rammer for kommunalt selvstyre ... 53

4.6.1 Begrepet kommunalt selvstyre ... 53

4.6.2 Rammene for kommunalt selvstyre. Betydningen av statlig regelstyring 55 4.7 Lovfesting av det kommunale selvstyret og dets rammer – utvalgets vurderinger ... 56

4.7.1 Begrunnelse for å lovfeste det kommunale selvstyret og dets rammer ... 56

4.7.2 Utforming av lovbestemmelse om det kommunale selvstyret ... 57

4.7.3 Bestemmelse om krav til lovhjemmel ... 58

4.8 Kommunalt selvstyre ellers i kommuneloven ... 59

4.9 Prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunene – utvalgets vurderinger ... 59

4.9.1 Lovfesting av overordnede prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunene ... 59

4.9.2 Prinsipper som bør lovfestes ... 61

4.9.2.1 Forholdsmessighetsprinsippet ... 61

4.9.2.2 Nærhetsprinsippet ... 61

4.9.2.3 Finansieringsprinsippet ... 62

5 Virkeområde ... 64

5.1 Innledning ... 64

5.2 Gjeldende rett ... 64

5.3 Utvalgets vurderinger ... 65

5.3.1 Hovedregelen om virkeområdet ... 65

5.3.2 Regler for selvstendige retts subjekter som kommunen er involvert i ... 65

6 Kommuners informasjonsplikt 67 6.1 Innledning ... 67

6.3.2 6.3.3 6.3.4 7 7.1 7.2 7.2.1 7.2.2 7.2.3 7.3 7.3.1 7.3.2 7.3.3 7.3.4 7.4 7.5 7.5.1 7.5.2 7.5.3 7.5.4 8 8.1 8.2 8.3 8.4 8.4.1 8.4.1.1 8.4.1.2 8.4.1.3 8.4.2 8.4.2.1 8.4.2.2 8.4.2.3 8.5 8.5.1 8.5.2 8.5.2.1 8.5.2.2 8.5.2.3 8.6 Plikt til å legge til rette for tilgang til informasjon ... 69

Kommunale selskaper, inter kommunalt samarbeid og avtaler med private ... 69

Informasjonsstrategi ... 69

Innbyggerdeltakelse ... 70

Innledning ... 70

Innbyggerforslag ... 70

Lokale folkeavstemninger ... 71

Andre deltakelsesordninger ... 71

Konsultasjonsordninger ... 71

Deliberasjonsordninger ... 71

Idédugnader ... 71

Medstyring ... 71

Evaluering av ordningen med innbyggerforslag ... 72

Innledning ... 72

Innbyggerforslag ... 73

Lokale folkeavstemninger ... 73

Andre deltakelsesordninger ... 75

Folkevalgte organer og administrasjonen ... 76

Innledning ... 76

Bakgrunn ... 77

Nordisk rett ... 78

Folkevalgte organer og folkevalgte 78 Gjeldende rett ... 78

Folkevalgte organer ... 78

Virkeområdet for saksbehandlings reglene og valgbarhetsreglene ... 81

Folkevalgte ... 81

Folkevalgte organer ... 81

Reglement for folkevalgte organer 87 Folkevalgte ... 87

Kommunens administrasjon. Kommunedirektør ... 87

Innledning ... 88

Tittelen på lederen av kommunens administrasjon ... 88

Roller og oppgaver for administrasjonen og kommune direktøren ... 89

Forholdet mellom folkevalgte og administrasjonen ... 92

(9)

8.6.2 Utvalgets vurderinger ... 93

8.6.2.1 Innledning ... 93

8.6.2.2 Samspill og skille mellom folke valgte og administrasjonen ... 93

8.6.2.3 Folkevalgte organer og administrative organer ... 94

8.7 Delegering ... 95

8.7.1 Gjeldende rett ... 95

8.8 Disposisjoner foretatt uten fullmakt eller myndighet ... 98

8.8.2.1 Generelt ... 98

8.8.2.2 Privatrettslige disposisjoner ... 99

8.8.2.3 Utøvelse av offentlig myndighet ... 100

8.8.2.4 Kort om hvem som kan treffe beslutninger for kommunen ... 100

8.8.2.5 Praktiske eksempler. Dommer ... 101

8.8.3.1 Innledning ... 102

8.8.3.2 Hvorfor regulere i kommuneloven 103 8.8.3.3 Grunnleggende hensyn ved regulering av representasjon og legitimasjon ... 103

8.8.3.4 Privatrettslige disposisjoner ... 104

8.8.3.5 Utøvelse av offentlig myndighet ... 108

9 Overordnede styringsmodeller. Særlig om parlamentarisme ... 110

9.3 Kartlegging av effektene av formannskapsmodellen og parlamentarismemodellen ... 112

9.4.2 Videreføring av parlamentarisme modellen ... 114

9.4.3 Vilkår for innføring av parlamentarisme ... 115

9.4.4 Åpenhet ... 116

9.4.5 Saksutredninger ... 116

9.4.6 Polarisering – manglende gjennomslag for mindretallet ... 117

9.4.7 Tiltak for å styrke opposisjonens og kommunestyrets rolle i parlamentarisk styrte kommuner 118 9.4.8 Politiske stillinger ... 119

9.4.9 Støtte til grupper som ikke er med i kommunerådet ... 119

10 Ordfører ... 121

10.2 Bakgrunn. Forsøk ... 121

10.3.1 10.3.2 10.4 10.5 10.5.1 10.5.2 10.5.3 10.6 10.6.1 10.6.2 10.6.3 10.6.4 11 11.1 11.2 11.3 11.4 11.4.1 11.4.2 11.4.3 11.4.4 11.4.5 12 12.1 12.2 12.2.1 12.2.2 12.3 12.3.1 12.3.2 12.3.3 12.3.4 12.3.5 12.4 12.4.1 12.4.2 12.4.3 13 Ordførers myndighet og oppgaver 123 Valg av ordfører ... 123

Kort om utenlandsk rett ... 124

Ordførers rolle og myndighet – utvalgets vurderinger ... 124

Generelt om utvidet myndighet og oppgaver til ordfører ... 124

Hvilke myndighetsområder ... 125

Rapportering ... 127

Valg av ordfører – utvalgets vurderinger ... 127

De ordinære bestemmelsene om valg av ordfører ... 127

Direkte valg av ordfører som alternativ valgordning ... 127

Utformingen av ordning med direkte valg av ordfører ... 128

Direkte valg av ordfører ved parlamentarisme ... 129

Kommunale foretak ... 130

Innledning ... 130

Kartlegging av kommunale foretak 131 Utvalgets vurderinger ... 132

Innledning ... 132

Eierstyring ... 132

Rollekombinasjonen styremedlem i kommunalt foretak og tjeneste mann eller folkevalgt i kommunen 133 Parlamentarisk styrte kommuner .. 134

Forholdet til statsstøtteforbudet i EØS-avtalen – handlingsrom ... 134

Valgbarhet. Ombudsplikt og suspensjon mv. ... 135

Innledning ... 135

Valgbarhet ... 135

Ombudsplikt og suspensjon mv. ... 138

Innledning ... 138

Nordisk rett ... 139

Kartlegginger av fritakspraksis ... 140

Rett til fri fra arbeid for personer som er folkevalgte i andre nordiske land ... 146

Bakgrunn ... 146

Valg av medlemmer til folkevalgte organer ... 148

(10)

13.2.1.1 Forholdsvalg ... 148

13.2.1.2 Avtalevalg ... 148

13.2.2.1 Avtalevalg ... 149

13.2.2.2 Forholdsvalg ... 149

13.3 Adgang til å rette på stemme sedlene ... 150

14 Godtgjøring og velferdsgoder ... 152

14.1 Folkevalgtes rett til godtgjøring og dekning av utgifter mv. ... 152

14.1.2.1 Arbeidsgodtgjøring ... 152

14.1.2.2 Dekning av utgifter og økonomisk tap ... 153

14.1.2.3 Pensjon ... 153

14.1.3.1 Godtgjøring ... 154

14.1.3.2 Dekning av utgifter og økonomisk tap ... 154

14.1.3.3 Særlig om frikjøp ... 154

14.1.3.4 Pensjon ... 154

14.1.3.5 Ettergodtgjøring ... 154

14.2 Folkevalgtes rett til ulike velferds goder ... 155

14.2.2.1 Innledning ... 155

14.2.2.2 Er folkevalgte å anse som arbeids takere eller frilansere? ... 155

14.2.2.3 Rettigheter etter folketrygdloven .. 156

14.2.2.4 Rett til foreldrepermisjon etter arbeidsmiljøloven ... 156

14.2.2.5 Ferieloven ... 156

15 Utvidet innsynsrett og taushetsplikt for folkevalgte ... 158

15.2 Utvidet innsynsrett ... 158

15.2.2 Praksis ... 160

15.3 Taushetsplikt ... 161

15.3.2 Praksis ... 163

15.4.2 Hvem skal ha utvidet innsynsrett .. 164

15.4.3 Når oppstår utvidet innsynsrett ... 165

15.4.6 15.4.7 15.4.8 15.4.9 15.4.10 16 16.1 16.2 16.2.1 16.2.2 16.2.3 16.2.4 16.2.5 16.2.6 16.3 16.4 16.4.1 16.4.2 16.4.3 16.4.4 16.4.4.1 16.4.4.2 16.4.4.3 16.4.5 16.4.6 16.4.7 17 17.1 17.2 17.2.1 17.2.2 17.3 17.4 17.4.1 17.4.2 17.4.3 belagte opplysninger ... 165

Nærmere om innsyn i dokumenter som kan unntas offentlighet etter offentlighetsloven ... 166

Innsynsrettens omfang i kommuner med parlamentarisk styreform ... 166

Folkevalgtes taushetsplikt om opplysninger i dokumenter som det gis innsyn i ... 167

Taushetsplikt ved lukkede møter .. 168

Reglement ... 169

Saksbehandlingsregler for folkevalgte organer ... 170

Innledning ... 170

Bestemmelsenes virkeområde ... 170

Møteprinsippet. Fjernmøte, hastemøte mv. ... 171

Innkalling til møter. Saksliste. Kunngjøring. Vedtak ... 171

Møteoffentlighet ... 172

Reglement. Arkiv ... 173

Rettsvirkning av brudd på saks behandlingsreglene ... 173

Kort om nordisk rett ... 174

Bestemmelsenes virkeområde ... 174

Møteprinsippet ... 175

Innkalling til møter. Saksliste. Kunngjøring. Møtebok. Vedtak ... 176

Møteoffentlighet ... 176

Generelt om hensyn bak reglene om møteoffentlighet ... 177

Møte i kommunelovens forstand ... 178

Lukkingsgrunner ... 179

Fjernmøter ... 183

Hastesaker ... 184

Reglement. Arkiv ... 185

Inhabilitet for folkevalgte og ansatte ... 186

Innledning ... 186

Forvaltningsloven ... 186

Kommuneloven ... 187

Generelt om inhabilitetsreglene .... 188

Reguleringssted ... 189

Valg til offentlige tillitsverv ... 189

(11)

befatning med saken som ansatt ... 189

17.4.5 Intern klagebehandling i kommunen ... 190

17.4.6 Fritak av personlige grunner ... 190

18 Interkommunalt samarbeid ... 191

18.2 Ulike former for interkommunalt samarbeid ... 191

18.3 Kartlegging av interkommunalt samarbeid ... 192

18.4 Motiver for og utfordringer med interkommunalt samarbeid ... 194

18.5 Overordnet bestemmelse om interkommunalt samarbeid ... 197

18.5.1 Bakgrunn ... 197

18.6 Interkommunalt samarbeid med en enkel reguleringsform ... 197

18.6.2 Evalueringer av samarbeid etter kommuneloven § 27 ... 198

18.6.3 Utvalgets vurderinger av om § 27-styre bør videreføres ... 200

18.6.4 Kommunalt oppgavefellesskap ... 201

18.6.5 Regionråd ... 203

18.6.6 Overgangsbestemmelser ... 204

18.7 Vertskommunesamarbeid ... 204

18.7.2 Vertskommunesamarbeid med felles, folkevalgt nemnd – valgbarhet ... 205

18.7.2.1 Gjeldende rett ... 205

18.7.2.2 Utvalgets vurderinger ... 205

18.8 Klageorgan ved intern klage behandling ... 206

18.9 Forholdet til regelverket for offentlige anskaffelser ... 207

18.9.2 Forholdet mellom anskaffelses direktivet og kommunelovens regler om interkommunalt samarbeid ... 208

18.9.2.1 Innledning ... 208

18.9.2.2 Unntakene i anskaffelsesdirektivet artikkel 12 ... 209

18.9.2.3 Utvalgets vurderinger av samarbeidsformene i kommune loven ... 210

18.9.3 Oppsummering ... 211

19.1 19.1.1 19.1.2 19.1.3 19.2 19.2.1 19.2.2 19.2.3 19.2.4 19.3 19.4 19.5 19.5.1 19.5.2 19.5.3 19.5.3.1 19.5.3.2 19.5.3.3 19.5.4 19.5.4.1 19.5.4.2 19.5.4.3 19.5.5 19.5.6 19.5.7 19.5.7.1 19.5.7.2 19.5.7.3 19.5.7.4 19.6 19.6.1 19.6.2 19.6.3 19.6.3.1 19.6.3.2 19.7 19.7.1 19.7.2 19.7.3 19.7.3.1 Innledning ... 213

Sentrale hensyn ... 213

Generelt om utvalgets forslag ... 213

Sentrale forslag til endringer i økonomireglene ... 214

Kommunal økonomi ... 215

Budsjett- og regnskapssystemet .... 215

Kommunesektorens inntekter og utgifter ... 216

Utviklingsbildet ... 217

Statens og kommunenes økonomi. Hensyn bak reglene ... 219

Lovtekniske endringer ... 220

Overordnede bestemmelser om økonomiforvaltningen ... 220

Kommunestyrets verktøy for økonomistyring ... 221

Innledning ... 221

Økonomireglement og finansielle måltall ... 221

Økonomiplanen og årsbudsjettet .. 223

Innledning ... 223

Om enkelte krav til økonomi planen og årsbudsjettet ... 223

Forholdet mellom plan- og bygningsloven og kommuneloven 224 Regnskapsplikten ... 226

Innledning ... 226

Årsberetningen ... 229

Tidsfrister ... 229

Regnskapsplikt mv. for regionråd og kommunale oppgavefellesskap 229 Innledning ... 229

Plikt til å utarbeide økonomiplan, årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning ... 230

Forskriftshjemmel ... 230

Revisjonsplikt ... 230

Balanse i årsbudsjettet og inndekning av merforbruk ... 231

Innledning ... 231

Budsjettbalanse ... 232

Inndekning av regnskapsmessig merforbruk ... 233

Skillet mellom drift og investering 236 Innledning ... 236

Lovfesting av skillet mellom drift og investering ... 237

(12)

kapitalverdier i drift ... 238

19.7.3.4 Tilskudd til andres investeringer .. 239

19.8 Låneopptak og avdrag på lån ... 241

19.8.3.1 Gjeldsutviklingen ... 242

19.8.3.2 Forsvarlig gjeldsbyrde ... 242

19.8.3.3 Avdrag på lån ... 245

19.8.3.4 Formidlingslån – lån til videre utlån ... 247

19.8.3.5 Formål som kan finansieres med lån ... 250

19.9 Finansforvaltning ... 256

19.10 Garantier ... 259

19.10.1 Innledning ... 259

19.10.3.1 Generelle merknader ... 260

19.10.3.2 Statlig godkjenning av garantier ... 261

19.10.3.3 Forbud mot garantier som inne bærer vesentlig økonomisk risiko 262 19.10.3.4 Forbud mot garantier til nærings virksomhet ... 263

19.10.3.5 Forskriftshjemmel ... 266

19.11 Statlig kontroll med budsjett og låneopptak (ROBEK) ... 266

19.11.1 Innledning ... 266

19.11.3.1 Innledning ... 267

19.11.3.2 Kommuner som bør omfattes av ROBEK-ordningen ... 268

19.11.3.3 Innholdet i kontrollen ... 270

19.11.3.4 Tiltaksplikt for kommuner i ROBEK ... 272

19.11.3.5 Konkursforbudet. Betalings innstilling ... 274

20 Disposisjoner i strid med reglene om lån og garantier mv. ... 275

20.3.1 Behov for å lovfeste retts virkningene av brudd på økonomi reglene ... 276

20.3.2 Privatrettslig ugyldighet som følge av brudd på økonomireglene ... 277

20.3.2.4 20.3.2.5 20.3.2.6 20.3.2.7 20.3.2.8 20.3.3 21 21.1 21.2 21.3 22 22.1 22.2 22.2.1 22.2.2 22.3 22.3.1 22.3.2 22.3.3 22.3.4 22.4 22.5 23 23.1 23.2 23.3 23.4 23.5 23.6 23.7 24 24.1 24.2 Lån og langsiktige leieavtaler som overskrider det som er godkjent av departementet (ROBEK) ... 278

Brudd på kommunelovens krav til finansforvaltning ... 280

Brudd på skrankene for kommunale garantier ... 280

Overdragelser av skatte- og avgiftskrav ... 280

Motregning foretatt i strid med forslag til kommuneloven § 14-19 .. 281

Kort om virkningen av privat rettslig ugyldighet («restitusjon») . 281 Selvkost ... 282

Innledning ... 282

Generelt selvkostprinsipp i kommuneloven ... 282

Regler for beregning av selvkost ... 282

Kommunene som markeds aktør. Forholdet til stats støtteregelverket ... 284

Innledning ... 284

Innledning ... 285

Statsstøtteforbudet i EØS-avtalen artikkel 61 (1) ... 285

Ulike statsstøtterettslige problem stillinger ... 286

Innledning ... 286

Det generelle skattefritaket ... 286

Kryssubsidiering ... 287

Kommunale garantier ... 287

Erfaringer fra Finland ... 287

Kontroll og tilsyn med kommunene ... 291

Innledning ... 291

Ekstern og intern kontroll ... 291

Egenkontroll ... 292

Statsforvaltningskontroll og kommunalt selvstyre ... 293

Statsforvaltningskontroll og egenkontroll ... 294

Kontroll og tilsyn, styring og læring ... 294

Viktigste utfordringer ... 295

Internkontroll ... 296

Innledning ... 296

Bakgrunn ... 296

(13)

24.3.1 Kommuneloven ... 299

24.3.2 Særlovgivning ... 300

24.4 Nordisk rett ... 301

24.5.1 Behov for endringer i kommunelov og særlovgivning ... 302

24.5.2 Innholdet i ny bestemmelse om internkontroll ... 304

24.5.2.1 Begrepet internkontroll ... 304

24.5.2.2 Hovedregel om internkontroll ansvaret ... 305

24.5.2.3 Målet med internkontrollen ... 305

24.5.2.4 Beskrivelse av oppgaver, organisering og ansvarsfordeling .. 306

24.5.2.5 Systematisk, risikobasert og tilpasset kontroll ... 306

24.5.2.6 Oppfølging av avvik og risiko for avvik ... 308

24.5.2.7 Dokumentasjonskrav ... 308

24.5.2.8 Evaluering og forbedring av prosedyrer mv. ... 308

24.5.2.9 Virkeområdet for bestemmelsen (kommuneplikter, aktørplikter mv.) ... 308

24.5.2.10 Elementer fra sektorreguleringen som ikke foreslås videreført ... 309

24.5.2.11 Forskriftshjemmel ... 309

24.5.3 Statlig tilsyn med internkontroll ... 309

24.5.4 Rapportering til kommunestyret ... 311

25 Kontrollutvalget og kontroll utvalgssekretariatet ... 313

25.1 Kontrollutvalgets sammen setning mv. ... 313

25.1.2 Antall medlemmer i kontroll utvalget ... 313

25.1.3 Kontrollutvalgets leder ... 314

25.1.4 Valgbarhetsregler ... 314

25.1.4.1 Innledning ... 314

25.1.4.2 Gjeldende rett ... 315

25.1.4.3 Utvalgets vurderinger ... 315

25.2 Høring i regi av kontrollutvalget ... 317

25.2.3 Kommunenes praksis ... 319

25.3 Kontrollutvalgssekretariatet ... 320

25.3.3 Kartlegging av kontrollutvalgs sekretariatene ... 320

25.3.4 Utvalgets vurdering ... 321

25.3.4.1 Hvem som kan være sekretariat for kontrollutvalget ... 321

25.3.4.3 25.3.4.4 26 26.1 26.2 26.2.1 26.2.2 26.2.3 26.2.3.1 26.2.3.2 26.2.3.3 26.2.3.4 26.2.3.5 26.2.3.6 26.3 26.3.1 26.3.2 26.3.3 26.3.4 26.3.4.1 26.3.4.2 26.3.4.3 26.3.4.4 26.4 26.4.1 26.4.2 26.4.3 26.4.4 26.4.4.1 26.4.4.2 26.4.4.3 27 27.1 27.2 27.2.1 27.2.2 27.2.3 27.2.4 27.3 27.3.1 Kompetansekrav ... 323

Størrelsen på sekretariatet ... 323

Revisjon ... 324

Om revisjon ... 324

Regnskapsrevisjon. Kontroll med økonomiforvaltningen ... 326

Innledning ... 326

Finansiell revisjon ... 327

Bevilgningskontroll ... 329

Kontroll med økonomi forvaltningen ... 332

Regnskapsrevisors og kontroll utvalgets ansvar for forenklet etterlevelsesrevisjon ... 334

Andre spørsmål ... 336

Forvaltningsrevisjon ... 338

Innledning ... 338

Erfaringer med forvaltnings revisjon ... 339

Forvaltningsrevisjon og læring ... 340

Etterlevelsesrevisjon ... 340

Regelmessig forvaltningsrevisjon .. 340

Kvaliteten på forvaltningsrevisjon – krav til kompetanse ... 341

Sertifisering av revisor. Nasjonal kvalitetskontroll ... 341

Innledning ... 341

Bakgrunn ... 342

Sertifisering ... 342

Sertifisering og tilsyn ... 343

Ekstern kvalitetskontroll ... 345

Kommunenes styring og kontroll med ekstern virksomhet ... 347

Innledning ... 347

Kommuners eierstyring av ekstern virksomhet. Eierskapsmelding ... 347

Innledning ... 347

Rapport fra Norsk institutt for by- og regionforskning ... 348

Innsynsrett i selskaper og lignende som utfører oppgaver for kommunen ... 353

Innledning ... 353

(14)

27.3.4.1 Innledning ... 356

27.3.4.2 Hvem i kommunen skal ha innsynsrett ... 356

27.3.4.3 Overfor hvem skal innsynsretten gjelde ... 356

27.3.4.4 Hva er det rett til innsyn i ... 357

27.3.4.5 Skal innsynsretten også omfatte rett til inspeksjon ... 357

27.3.4.6 Særlig om allmennhetens rett til innsyn ... 358

27.4 Kontrollutvalgets selskapskontroll 358 27.4.1 Innledning ... 358

27.4.3 Eierskapskontroll i praksis ... 359

27.4.4 Utvalgets vurdering ... 360

27.4.4.1 Innholdet i selskapskontrollen ... 360

27.4.4.2 Omfang av og plan for selskaps kontroll ... 361

28 Kommunen som tilsynsinstans 363 28.1 Innledning ... 363

28.3 Enkelte tjenesteområder med kommunalt tilsyn ... 364

28.3.1 Folkehelse og miljørettet helsevern ... 364

28.3.2 Barnehager ... 364

28.3.3 Plan- og bygningsloven ... 365

28.4.1 Behov for lovregulering i kommuneloven om dobbeltrollen ved kommunalt tilsyn ... 365

28.4.2 Lovregulering av dobbeltrollen ved kommunalt tilsyn ... 366

28.4.2.1 Alternative reguleringsmåter ... 366

28.4.2.2 Utforming av bestemmelse med krav om uavhengighet og likebehandling ... 368

29 Statlig kontroll og tilsyn mv. .... 370

29.1 Lovlighetskontroll ... 370

29.1.2.1 Hvem som kan kreve lovlighets kontroll ... 371

29.1.2.4 29.1.2.5 29.1.2.6 29.1.3 29.1.3.1 29.1.3.2 29.1.3.3 29.1.3.4 29.1.3.5 29.1.3.6 29.1.3.7 29.2 29.2.1 29.2.2 29.2.2.1 29.2.2.2 29.2.2.3 29.2.2.4 29.2.3 29.2.4 29.2.5 29.2.5.1 29.2.5.2 29.2.5.3 29.2.5.4 29.3 29.4 30 31 32 Rettsvirkninger ... 372

Saksbehandlingsregler ... 372

Særlig om fylkesmannens adgang til å ta opp saker på eget initiativ ... 372

Behovet for lovlighetskontroll ... 373

Lovlighetskontroll hvor et mindretall i kommunestyret krever det ... 374

Særlig om lovlighetskontroll etter fylkesmannens initiativ ... 374

Hvilke vedtak skal kunne være gjenstand for lovlighetskontroll ... 374

Hvem som skal kunne kreve lovlighetskontroll ... 375

Saksbehandling ... 376

Innhold og omfang av kontroll. Rettsvirkninger ... 376

Statlig tilsyn ... 376

Innledning ... 376

Partsrettigheter for kommunene ... 377

Innledning ... 377

Kort om tilsynsprosessen i praksis 378 Utvalgets vurderinger ... 378

Tvangsmulkt ... 380

Tvisteløsning ... 380

Samordning av tilsyn ... 381

Innledning ... 381

Bakgrunn ... 381

Klage ... 384

Tvisteløsning mellom stat og kommune ... 384

Økonomiske og administrative konsekvenser ... 386

Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget ... 388

Lovforslag ... 446

(15)

NOU 2016: 4

Ny kommunelov Kapittel 1

Kapittel 1

Mandat, prinsipielle betraktninger og sammendrag

1.1 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid

1.1.1 Utvalgets sammensetning

Kommunelovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 21. juni 2013. Utvalget fikk følgende sammensetning:

– Oddvar Flæte, selvstendig næringsdrivende, Leikanger (leder)

– Hilde Bjørnå, professor, Tromsø

– Kjersti Flåten, avdelingsdirektør, Nesodden, fra 1. august 2015 student

– Siri Halvorsen, avdelingsdirektør, Oslo

– Valgerd Svarstad Haugland, fylkesmann, Asker – Roald Hopsnes, stipendiat, Bergen, fra

1. august 2015 advokat

– Osmund Kaldheim, rådmann, Oslo – Ole Gustav Narud, amanuensis, Åmot, fra

1. oktober 2015 ordfører

– Nina Neset, revisjonssjef, Nittedal – Trygve G. Nordby, selvstendig

næringsdrivende, Son, fra 16. november 2015 fagsjef

– Øyvind Renslo, advokat, Oslo – Sigrid Stokstad, forsker, Oslo

– Stein A. Ytterdahl, rådmann, Trondheim, fra 1. januar 2016 fylkesmann

Utvalgets sekretariat har bestått av Bent Devik, Susanne Rynning Moshuus og Jan Morten Sun

deid. I tillegg har utvalgsmedlem Sigrid Stokstad også vært tilknyttet sekretariatet i om lag fire måneder.

1.1.2 Utvalgets mandat Utvalget ble gitt følgende mandat:

1. Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget

Det er 20 år siden kommuneloven trådte i kraft (1. januar 1993). Loven har blitt endret en rekke ganger, men det har ikke vært noen gjen

nomgripende revisjon av loven i de 20 årene den har virket. Flere trekk ved samfunnsutvik

lingen gjør det ønskelig med en samlet gjen

nomgang. Kommunene og fylkeskommunene har fått flere oppgaver, og organiseringen av kommunal og fylkeskommunal virksomhet og bruken av ulike styringsverktøy, herunder avtaler, har blitt mer kompleks. Internasjonale forpliktelser har fått økt betydning for kommu

nenes og fylkeskommunenes virksomhet, uten at det er gjort noen samlet vurdering av disse.

Det har videre gjennom årene utviklet seg en betydelig praksis knyttet til lovens bestemmel

ser, og det kan være grunn til å foreta en samlet gjennomgang av denne praksisen for å avdekke uklarheter i dagens lov, spørsmål som bør reguleres, og spørsmål som bør reguleres på en annen måte enn i dag.

Ved Stortingets behandling av Prop. 119 L.

(2011–2012) Endringar i kommunelova m.m.

(eigenkontroll mv.) uttalte en samlet Kommu

nal- og forvaltningskomité i Innst. 128 L (2012–

2013) at: «Komiteen ser behov for ein heilskapleg gjennomgang av kommunelova for å styrkje det kommunale sjølvstyret, og ber regjeringa kome tilbake til Stortinget på eigna måte.» Utvalgets utredning og samlede gjennomgang av kom

muneloven skal danne grunnlag for regjerin

gens tilbakemelding til Stortinget.

2. Generelle målsettinger og rammer for utvalgsarbeidet

2.1 Ny kommunelov

Utvalget skal foreta en helhetlig gjennomgang av kommuneloven for å styrke det kommunale selvstyret. Begrepet kommunalt selvstyre har ikke noe entydig innhold, men brukes om det at kommunene har en viss rett til å styre seg selv. Denne formen for selvstyre skal likevel skje innenfor nasjonale rammer. Å styrke det kommunale selvstyret innebærer i denne sam

menhengen å foreta en helhetlig gjennomgang av loven, for å vurdere om reglene er nødven

dige eller legger for sterke begrensninger på

(16)

kommunenes handlefrihet. Dette gjelder blant annet regler om hvordan kommunene kan organisere sin virksomhet og regler som begrenser kommunenes økonomiske handle

frihet.

Siktemålet er også å avdekke svakheter ved gjeldende lov og å foreslå forbedringer for å sikre klarere og mer forutsigbare rammer for kommunenes virksomhet. Utvalget må vur

dere om det er grunn til å lovregulere nye temaer, og om det er grunn til å lovfeste bestemmelser som i dag er fastsatt i forskrift.

I Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kom

mune – styring og samspel og i Stortingets behandling av denne i Innst. 270 S (2011–2012) er rammestyringsprinsippet og generalistkom

muneprinsippet slått fast som hovedprinsipper for styringen av kommunesektoren. Utvalgets arbeid skal skje i tråd med de føringene som stortingsmeldingen gir.

Utvalget skal fremme et helhetlig forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner.

Hensynet til forenkling, oversiktlighet, lesbar

het og praktisk anvendbarhet må stå sentralt ved utarbeidingen av lovteksten. Det skal så langt det er mulig benyttes kjønnsnøytrale ord og uttrykk i lovteksten.

Utvalget kan innhente eksterne utrednin

ger innenfor utvalgets budsjett.

2.2 En rammelov som sikrer det kommunale selvstyret

Den nye kommuneloven skal være en ramme

lov for kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet og bygge opp under og styrke det kommunale selvstyret. Forslaget skal bygge på prinsippene om juridisk rammestyring og om kommunal organisasjonsfrihet.

Når noe annet ikke blir uttrykkelig sagt, blir begrepet «kommune» brukt som en felles betegnelse på kommune og fylkeskommune.

3. Utredning av særlige spørsmål 3.1 Virkeområde

Utvalget skal vurdere kommunelovens virke

område. Utvalget skal både vurdere anvendel

sen av lovens regler på selvstendige rettssub

jekter med særlig tilknytning til kommunen, for eksempel kommunale selskaper, og hvor andre virksomheter utfører oppgaver for kom

munen.

3.2 Overordnede prinsipper for forholdet mellom staten og kommunene – juridisk rammestyring

Det framgår av Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel at prinsippet om rammestyring av kommunene skal ligge fast. For å utfylle rammestyringsprinsippet skal utvalget vurdere fordeler og ulemper ved å lov

feste i kommuneloven enkelte overordnede prinsipper for forholdet mellom staten og kom

munene.

3.3 Overordnede styringsmodeller

Utvalget skal vurdere om de overordnede sty

ringsmodellene i kommuneloven legger til rette for bred og velfungerende politisk delta

kelse og innsyn. Utvalget skal også vurdere om modellene legger til rette for god politisk styring.

Utvalget bør også vurdere om det bør knyt

tes ytterligere vilkår til innføring av kommunal parlamentarisme, for eksempel relatert til kom

munestørrelse.

3.4 Forholdet mellom folkevalgte og administrasjonen

Utvalget skal vurdere om det er behov for å styrke det folkevalgte nivået i kommunen.

Utvalget skal vurdere reglene om folke

valgte organer i kommunene, samt klargjøre forholdet mellom folkevalgte organer og admi

nistrative organer.

3.5 Ordførers formelle myndighet og rolle

Utvalget skal vurdere om ordførers rolle og myndighet bør reguleres nærmere.

3.6 Ombudsplikten og folkevalgtes vilkår mv.

Utvalget skal vurdere om ombudsplikten er hensiktsmessig regulert.

Utvalget skal kartlegge rettslige problem

stillinger knyttet til folkevalgtes rett til ulike velferdsordninger (sykelønn, fødselspermi

sjon, feriepenger, pensjon mv.), men skal ikke komme med konkrete lovendringsforslag i spe

siallovgivningen. Utvalget skal videre se på reglene for fritak og suspensjon samt vurdere om kommunestyret i særlige tilfeller bør kunne frata en person vervet som folkevalgt.

Det skal også vurdere om det er behov for en sterkere rettslig regulering av regler om fol

kevalgtes innsynsrett og taushetsplikt, samt se på bestemmelsene for dekning av utgifter og økonomisk tap og reglene for arbeidsgodtgjø

ring.

(17)

NOU 2016: 4

3.7 Egenkontroll

Utvalget skal vurdere tiltak for å styrke den kommunale egenkontrollen. Det skal i den for

bindelse vurdere:

• om det er behov for nærmere krav til for

valtningsrevisjon og selskapskontroll.

• bestemmelsene om internkontroll. I den forbindelse kan utvalget vurdere om eksis

terende bestemmelser om internkontroll i spesiallovgivningen bør oppheves og even

tuelt innarbeides i ny kommunelov, eller erstattes av nye bestemmelser i kommune

loven.

• om det bør fastsettes regler for høring i regi av kontrollutvalget.

• revisjonsmandatet, særlig om omfanget av etterlevelsesrevisjon bør styrkes, samt om det bør innføres sertifiserings- og tilsyns

ordninger for revisor.

• om kommunestyret skal ha plikt til å følge opp revisors merknader.

• om det bør fastsettes regler om innsynsrett for kommunen når andre enn kommunalt heleide selskaper mv. utfører oppgaver/tje

nester for kommunen.

• om det bør innføres regler om kommuners eierstyring av virksomhet som foregår i kommunale foretak, selskaper, samarbeid mv., for eksempel krav til eiermelding.

• om det bør innføres en regel om at kontrol

lutvalgets leder ikke kan være fra samme parti som ordføreren.

• reglene for valgbarhet til kontrollutvalget (ansatte i små stillingsbrøker, bostedskrite

riet mv.)

3.8 Økonomireglene

Utvalget skal vurdere reglene for økonomisk planlegging, budsjettering og rapportering til kommunestyret, og reglene for avsetninger og inndekning av underskudd, låneopptak og låneavdrag, garantier og finansforvaltning.

Utvalget skal videre vurdere reglene for statlig kontroll og godkjenning av økonomiske for

pliktelser.

Utvalget skal ta utgangspunkt i hensynene bak gjeldende regelverk med sikte på å utforme økonomibestemmelser som styrker det juridiske grunnlaget for en sunn kommunal økonomiforvaltning.

3.9 Kommunene som markedsaktør – Forholdet mellom kommuneloven og internasjonale avtaler

Kommuneloven ble vedtatt før eksempelvis EØS-avtalen. Stadig mer av kommunenes virk

somhet utføres av kommunale foretak, selska

per eller private. Kommunene tilbyr også, enten selv eller via ulike samarbeid eller selska

per, tjenester i markedet. Dette reiser bl.a. en rekke anskaffelses- og statsstøtterettslige pro

blemstillinger. Utvalget skal vurdere om det er behov for lovendringer i kommuneloven for å sikre at kommunenes virksomhet er organi

sert og utøves i overensstemmelse med inter

nasjonale avtaler. Utvalget kan også påpeke behov for endringer i annet regelverk.

3.10 Statlig overprøving av kommunale vedtak Utvalget skal vurdere ordningen(e) med statlig overprøving av kommunale vedtak (herunder spørsmål om hvilket organ som er klagein

stans, klageinstansens kompetanse og statens legitime rolle til å prøve om særskilt lovfestede nasjonale mål blir ivaretatt i kommunale ved

tak) som er etablert i forvaltningsloven eller spesiallovgivningen. Utvalget kan i den sam

menheng også vurdere behov for endringer i forvaltningsloven.

3.11 Avtalekompetanse

Utvalget skal utrede spørsmålet om hvem som avtalerettslig skal kunne binde kommunen (representasjon/legitimasjon).

3.12 Interkommunalt samarbeid

Utvalget skal vurdere om det er behov for å videreføre § 27-samarbeid i den nye kommune

loven.

Utvalget skal videre utrede om det bør lov

reguleres hvem som er klageorgan når vedtak er truffet av egne rettssubjekter etter delegert myndighet fra kommunen, og klagen ville ha vært behandlet internt i kommunen dersom vedtaket var truffet av kommunen.

Utvalget skal vurdere om det bør innføres bestemmelser om at bare kommunestyremed

lemmer er valgbare til den felles folkevalgte nemnda i vertskommunesamarbeid.

3.13 Annet

Utvalget skal også vurdere:

• reglene for lovlighetskontroll – hvilke avgjørelser som kan være gjenstand for lov

lighetskontroll.

(18)

• reglene om forholdsvalg og avtalevalg – for

holdet til reglene om kjønnsbalanse.

• reglene for valgbarhet og habilitet, bl.a. om det er hensiktsmessig med todeling av habilitetsreglene i kommuneloven og for

valtningsloven.

• reglene om innbyggerforslag og folkeav

stemninger, samt om andre deltakelsesfor

mer bør lovfestes.

• kommunens plikt til å informere om kom

munens virksomhet.

• om det bør fastsettes generelle regler om selvkost i kommuneloven.

• om det bør innføres krav til kommunen når den utfører sin tilsynsfunksjon.

• om kommunens helhetlige samfunnsan

svar som kommer til uttrykk gjennom rol

lene som tjenesteyter, demokratisk arena, myndighetsutøver og samfunnsutvikler, bør tydeliggjøres i loven.

4. Mandatets avgrensning mot særlige spørsmål

4.1 Funksjonsfordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune

Det faller utenfor utvalgets mandat å vurdere funksjonsfordelingen mellom stat, fylkeskom

mune og kommune.

4.2 Kommunal og fylkeskommunal inndeling Det faller utenfor utvalgets mandat å vurdere den kommunale og fylkeskommunale inndelin

gen.

4.3 Statlig tilsyn

Utvalget skal ikke foreslå endringer i de grunn

leggende prinsippene og rammene for statlig

tilsyn med kommuner og fylkeskommuner, men kan vurdere om det er behov for å foreta mindre justeringer i regelverket, bl.a. om kom

munen og fylkeskommunen bør ha sterkere partsrettigheter i forbindelse med gjennomfø

ring av statlig tilsyn.

4.4 Vertskommunemodellen og samkommunemodellen

Utvalget skal legge til grunn at bestemmelsene om vertskommune og samkommune skal vide

reføres i en ny kommunelov. Utvalget står like

vel fritt til å foreslå mindre justeringer i regel

verket, jf. også punkt 3.13.

4.5 Medvirkningsordninger

Utvalget skal ikke se nærmere på kommunale medvirkningsordninger (eldreråd, ungdoms

råd mv.).

5. Sammensetning […]

6. Avslutning

Utvalget skal avgi sin utredning til Kommunal

og regionaldepartementet innen 31. desember 2015.

Utvalget skal utforme sitt lovforslag i tråd med reglene i Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000).

De økonomiske og administrative konse

kvensene av utvalgets forslag må utredes og fremgå av utredningen i overensstemmelse med Utredningsinstruksen, jf. særlig punkt 2.3. Utvalget skal også som del av sitt arbeid gjøre rede for rettstilstanden på sentrale kom

munalrettslige områder i våre naboland.

Den budsjettmessige rammen for utvalget vil bli fastsatt særskilt. Om godtgjøring gjelder bestemmelsene i Statens personalhåndbok om godtgjøring til leder, medlemmer og sekretæ

rer i statlige utvalg.

Endringer i mandatet

Mandatet har etter oppnevningen av utvalget blitt endret på enkelte punkter. Punkt 3.10 Statlig over

prøving av kommunale vedtak ble tatt ut av man

datet. Dette ble formidlet til utvalget i brev av 26. november 2013 fra Kommunal- og regional

departementet.

I brev av 4. mars 2015 fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet ga departementet uttrykk for at det på bakgrunn av arbeid i departe

mentet ikke var hensiktsmessig at utvalget går tungt inn i spørsmålet om et eventuelt behov for å endre vertskommunemodellen for å sikre bedre etterlevelse av de nye anskaffelsesdirektivene.

Det ble i samme brev orientert om at mandatets omtale av samkommunemodellen tas ut av man

datet. Dette fordi departementet i januar 2015 hadde sendt ut et høringsnotat om å oppheve modellen.

1.1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget hadde sitt første møte 12. september 2013. Totalt har utvalget hatt 22 møter, hvorav 9 todagersmøter. Alle møtene har vært i Oslo, med unntak av ett som var i Asker.

(19)

NOU 2016: 4

Utvalget har hatt møte med Norsk Redaktør

forening, Norsk Presseforbund og Norsk Journa

listlag hvor organisasjonene orienterte om områ

der som de mente utvalget burde se nærmere på.

Utvalget har møtt daværende sivilombudsmann Arne Fliflet, som redegjorde for sine erfaringer på kommunalrettsområdet.

Utvalgets medlemmer har underveis i utval

gets arbeid deltatt på diverse konferanser og seminarer hvor de har redegjort for utvalgets arbeid og mottatt innspill til utvalgets arbeid.

Utvalget har invitert forfatterne av enkelte sentrale utredninger til å presentere resultatene av undersøkelser sine. Ingun Sletnes, førstelektor ved Høgskolen i Oslo og Akershus, ga utvalget innblikk i noen utvalgte resultater fra utredningen Kommunelovene i Norden. En kartlegging og sam

menligning. Robert Lund i advokatfirmaet ALT presenterte rapporten Kommunal virksomhet i lys av EØS-avtalens statsstøtteregler.

Det fulgte av utvalgets mandat at hensynet til forenkling, oversiktlighet, lesbarhet og praktisk anvendbarhet skulle stå sentralt ved utarbeidin

gen av lovteksten. Utvalget valgte derfor å etablere en egen lovtekstgruppe bestående av enkelte utvalgsmedlemmer og sekretariatet med særskilt ansvar for å utarbeide en lett tilgjengelig lovtekst.

Denne gruppen hadde seks møter. Utvalget fikk i dette arbeidet bistand fra Språkrådet ved Aud Anna Senje og Gunnhild Wiggen som både leste de ulike utkastene, kom med innspill til lovteksten og deltok i lovtekstgruppens møter.

Utredningen gjelder både kommuner og fyl

keskommuner. For å forenkle fremstillingen har utvalget brukt kommune som felles betegnelse for kommune og fylkeskommune hvis ikke noe annet fremgår av sammenhengen. På samme måte omtaler utvalget bare kommunale organer, selv om fremstillingen også gjelder for tilsvarende fyl

keskommunale organer.

Utvalget har ikke prioritert å gjennomgå hvilke andre lover som henviser til kommune

loven. Utvalget fremmer derfor ikke forslag om å endre disse lovene. Dette må gjøres i oppfølgin

gen av utredningen.

1.2 Utvalgets prinsipielle betrakt

ninger og viktigste forslag

1.2.1 Innledning

Utvalget har foretatt en helhetlig og samlet gjen

nomgang av kommuneloven. I tråd med mandatet har det vært sentralt å styrke det kommunale selv

styret og å gjøre loven enklere og mer tilgjengelig.

Gjeldende kommunelov trådte i kraft 1. januar 1993. Siden den gang har trekk ved samfunnsut

viklingen gjort det ønskelig med en helhetlig og samlet revisjon av loven. I denne perioden har kommunene fått flere oppgaver, og både organise

ringen av kommunal virksomhet og bruken av ulike styringsverktøy er blitt mer kompleks. Ny informasjonsteknologi har også gitt innbyggerne en helt annen mulighet til å kommunisere og delta i prosesser om kommunale beslutninger. I tillegg har internasjonale forpliktelser fått større betyd

ning.

Utvalget foreslår at grunnstammen i dagens kommunelov videreføres. Etter utvalgets vurde

ring ivaretar loven de mest sentrale hensynene på en god måte. Samtidig er det på flere områder behov for endringer og justeringer. Utvalgets forslag til endringer i loven skal samlet sett bidra til å styrke det kommunale selvstyret, forbedre egen

kontrollen hos kommunene, inkludert styring og kontroll med virksomheter som utfører oppgaver for kommunen, og forenkle reguleringen av kom

munesektoren.

Utvalget har vært opptatt av å avklare spørs

mål som etter dagens rett er uklare, å bidra til språklig forenkling samt å ta inn i kommuneloven enkelte grunnleggende regler for kommunal virk

somhet som i dag følger av særlover og ulovfestet rett.

Videre i dette kapitlet vil utvalget redegjøre for hvilke prinsipielle vurderinger og grunnleggende hensyn utvalget har lagt til grunn for forslaget til ny kommunelov. For en fyldigere oversikt over utvalgets forslag vises det til punkt 1.3 Sammen

drag.

1.2.2 Kommunalt selvstyre

Det kommunale selvstyret har stått sentralt for utvalgets arbeid med ny kommunelov.

Norge er en enhetsstat, og kommuner må fun

gere innenfor denne rammen. Samtidig er kom

munalt selvstyre en viktig del av det norske sam

funnet og har i seg selv en egenverdi. Selvstyret desentraliserer makt, gir demokratisk deltakelse og effektiviserer forvaltningen.

Selv om det kommunale selvstyret lenge har vært en del av samfunnsordningen i Norge, så har selvstyret aldri vært tydelig lovfestet. Utvalget foreslår å gi det kommunale selvstyret en tydelig rettslig forankring i kommuneloven. Det gjelder både hovedinnholdet i selvstyret, rammene for selvstyret og enkelte prinsipper for hvordan nasjo

nale myndigheter skal forholde seg til det kom

munale selvstyret. Ved dette blir det kommunale

(20)

selvstyret synliggjort og gitt et rettslig vern.

Sammen med de andre forslagene til ny kommu

nelov vil dette bidra til en styrking av det kommu

nale selvstyret.

Utgangspunktet er at det kommunale selv

styret er av grunnleggende betydning for lokalde

mokratiet. Skal innbyggerne oppleve at de har noe de skulle ha sagt i lokale spørsmål og ved lokalvalg, må kommunene ha en mulighet til å bestemme over viktige forhold selv. Selvstyre er også nødvendig for at innbyggerne i kommunene skal kunne ta ansvar for å løse de omfattende opp

gavene som er lagt til kommunene. Samtidig vil hensynet til lokal handlefrihet ofte måtte vike for statlige styringsbehov. Lokal handlefrihet inne

bærer også at det må aksepteres forskjeller mel

lom kommunene. På mange områder er lokal handlefrihet positivt og kan medføre mer utvik

ling og engasjement. På andre områder er for

skjeller mellom kommuner ikke ønskelig, da hensyn som grunnleggende rettigheter for innbyg

gerne og likebehandling må tillegges større vekt.

Innenfor arealforvaltningen må hensynet til lokal handlefrihet veies opp mot hensyn til klima, miljø og samferdsel og så videre.

Utvalget legger til grunn at det europeiske charteret om lokalt selvstyre gir en god ramme for regulering av det kommunale selvstyret i Norge. Utvalget er særlig opptatt av charterets krav om lov- og grunnlovfesting av prinsippet om kommunalt selvstyre, kravet om at statsforvaltnin

gens styring av kommunene skal ha hjemmel i lov, og kravet om kommunenes rett til å få prøvd tvis

ter med statsforvaltningen i et uavhengig organ.

Charteret bygger således opp under utvalgets forslag om å lovfeste det kommunale selvstyret i kommuneloven. Utvalget mener for øvrig at prin

sippet om kommunalt selvstyre også bør grunn

lovfestes, men det er utenfor utvalgets mandat å gi et konkret lovforslag om dette.

Utvalget mener at nasjonale myndigheters avveininger mellom kommunalt selvstyre og stat

lig styring bør bygge på noen prinsipper som byg

ger opp om selvstyret. Dette er bestemmelser som ikke kan lovfestes som klare og tydelige lov

krav, men som utvalget likevel ønsker å lovfeste som prinsipper. Dette for å synligjøre og tydelig

gjøre viktige hensyn for nasjonale myndigheter i deres arbeid på kommunesektorens område.

Dette vil være viktig i ulike sammenhenger, men kanskje særlig i vurderingen av hvilke plikter som skal lovfestes for kommunene. Det kommunale selvstyret bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Videre bør offentlige oppgaver fortrinnsvis legges til organer

som er så nær innbyggerne som mulig. Innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk bør kommuner ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom.

Hensikten med å fastsette disse prinsippene i kommuneloven er å bidra til gode avveininger når nye lover og forskrifter vedtas. Lovfesting av over

ordnede prinsipper for forholdet mellom stat og kommune vil ikke legge begrensninger på den lovgivende myndighet, men bidra til at prinsip

pene vektlegges, og at det gjøres en avveining mellom kommunalt selvstyre og nasjonale hensyn ved utarbeidelse av lover. Videre er det viktig at disse prinsippene vektlegges av statsforvaltnin

gen i sin virksomhet rettet mot kommuner.

Utvalget legger stor vekt på at inngrep fra stat

lige myndigheter overfor kommunene skal ha hjemmel i lov. Det har vært et sentralt premiss for utvalgets vurdering at rammene for det kommu

nale selvstyret får sin politiske legitimitet gjennom lovgivningsprosessens grundighet, åpenhet og demokratiske forankring. Utvalget fremhever der

for at slike regler i størst mulig grad bør gis ved lov. Dersom lovgiver velger å gi vide forskrifts

hjemler, vil viktige elementer i det kommunale selvstyret bli overlatt til statsforvaltningen. Det kan innebære at samordningen av styringen blir dårligere og den politiske forankringen svekkes.

Utvalget mener at lovforslagene gir en bedre rettslig forankring for det kommunale selvstyret, samtidig som Stortinget, regjeringen og statsfor

valtningen for øvrig har gode muligheter til å iva

reta nasjonale mål.

Viktige forslag fra utvalget:

1. lovfeste det kommunale selvstyret

2. lovfeste at begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov

3. lovfeste enkelte prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til kommunene

1.2.3 Folkestyre

Kommunene har en sentral posisjon i det norske samfunnet. De har ansvar for lovpålagte oppgaver på mange viktige sektorer. De yter tjenester innen oppvekst, opplæring, helse og omsorg, tjenester som vi har behov for gjennom hele livsløpet, og de er arealforvaltningsmyndighet. Kommunene kan også ta på seg oppgaver og gjennomføre tiltak etter lokale initiativ. Innbyggernes muligheter for å delta i demokratiske prosesser er større på lokalt og regionalt nivå enn på nasjonalt nivå.

Kommunene med sin folkevalgte ledelse er derfor en viktig demokratisk plattform, hvor innbyg

(21)

NOU 2016: 4

gerne gjennom valg og medvirkning kan være med på å påvirke gjennomføringen av store sam

funnsoppgaver.

Norge har et representativt demokrati på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Det vil si at inn

byggerne velger representanter som skal ta beslutninger på vegne av dem. Kommuneloven regulerer hvordan de folkevalgte kan ta beslutnin

ger og styre på vegne av innbyggerne i kommu

nene. Kommuneloven fastsetter regler for repre

sentasjon, hvilke styringsorganer som kan bestemme hva, og hva slags prosedyrer som skal gjelde for saksbehandling før beslutninger tas.

Utvalget har gjennom endringer og justeringer i loven lagt til rette for å styrke den folkevalgte sty

ringen i kommunene. Utvalget foreslår at det i for

målsbestemmelsen sies at loven skal legge til rette for et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse. I forlengelsen av dette har utvalget foreslått andre bestemmelser hvor det er lagt vekt på å klargjøre den folkevalgte styringen av kommunene og på å gjøre skillet mel

lom folkevalgte og administrasjon tydeligere.

Dette markeres både ved å understreke og tilret

telegge for kommunestyrets overordnede og stra

tegiske funksjon og ved å presisere kommunedi

rektørens rolle.

Velfungerende folkevalgte organer er viktig.

Utvalget foreslår justeringer i reglene om de ulike folkevalgte organene for å tydeliggjøre organenes rolle og ansvar. Videre må saksbehandlingsreg

lene for de folkevalgte organene, inkludert åpen

het, legge til rette for demokratiske prosesser og innbyggerdeltakelse. Utvalget foreslår også å utvide adgangen til å holde møter i folkevalgte organer som fjernmøter. I tillegg foreslår utvalget at de kommunene som ønsker det, skal kunne bestemme at ordføreren skal velges direkte av innbyggerne.

I arbeidet med ny kommunelov har det også vært viktig for utvalget å ivareta og styrke demo

kratiske verdier som likestilling, tilgang til infor

masjon og medvirkning. Kommunale organer skal representere en sammensatt befolkning, og da bør også organene være sammensatt slik at de gjenspeiler denne. Utvalget foreslår derfor å skjerpe kravet til kjønnsbalanse i de folkevalgte organene. Det foreslås også å sikre en kjønnsnøy

tral tittel på kommunens administrasjonssjef, som i dag kalles rådmann i de fleste kommuner, ved at lovbestemt tittel blir kommunedirektør. Tilgang til informasjon sikres gjennom kommunelovens krav om åpenhet og et krav om å legge til rette for at alle kan få god tilgang til informasjon om kommu

nens virksomhet. Det foreslås også at de folke

valgte skal få utvidet sin innsynsrett overfor admi

nistrasjonen.

Utvalget har også sett på styringsmodellene i kommunene og vurdert om loven fortsatt bør åpne for både en formannskapsmodell og en par

lamentarismemodell, og om det bør gjøres juste

ringer i modellene. Utvalget mener at det har en verdi i seg selv at kommunene kan velge mellom to ulike modeller for styringen av sin kommune.

Utvalget foreslår derfor å videreføre denne valgfri

heten, men foreslår samtidig litt strengere krav for å innføre parlamentarisk styreform. Lovforsla

get innebærer at med 2/3 flertall i kommunesty

ret vil en kommune kunne innføre parlamenta

risme. Utvalget vil imidlertid bemerke at for de langt fleste kommuner vil formannskapsmodellen være den beste, og i praksis bør dette fortsatt være hovedmodellen. For de største kommunene kan imidlertid en parlamentarisk styreform være et egnet alternativ. Utvalget ser at denne styrefor

men har utfordringer når det gjelder å ivareta opposisjonens og kommunestyrets rolle. Utvalget foreslår enkelte lovendringer for å redusere disse ulempene. Utvalget foreslår for det første å pålegge kommunerådet å rapportere til kommunestyret om de vedtak som rådet treffer. For det andre foreslår utvalget å innføre en rett for kommune

styrerepresentantene til å fremme private forslag.

Representativt demokrati sikrer innbyggerdel

takelse gjennom valg av kommunestyremedlem

mer. Samtidig mener utvalget at det må være muligheter for annen og mer direkte innbygger

deltakelse mellom valg. Utvalget foreslår at aktiv innbyggerdeltakelse tas inn i formålsparagrafen.

Viktige forslag fra utvalget:

1. tydeliggjøre rollen til de folkevalgte og til admi

nistrasjonen, blant annet gjennom å gjøre skil

let mellom dem klarere

2. åpne for at kommuner kan bestemme at ordfø

reren skal velges direkte av innbyggerne 3. utvide adgangen til å ha fjernmøter i kommune

styret og andre folkevalgte organer

4. utvide de folkevalgtes rett til innsyn i adminis

trasjonens dokumenter

5. bevare muligheten for å ha parlamentarisk styreform som alternativ til formannskapsmodel

len, men stille strengere krav for å kunne inn

føre parlamentarisme (krav om 2/3 flertall) 6. styrke kommunestyret og opposisjonen i parla

mentarisk styrte kommuner

7. skjerpe kravene til kjønnsbalanse i kommunale organer ved å knytte kravet til kjønnsbalanse til sammensetningen av organet som helhet

Ny kommunelov � NOU

NOU Norges offentlige utredninger 2016: 4�

Ny kommunelov �

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon�

Informasjonsforvaltning�

NOU Norges offentlige utredninger 2016: 4

Ny kommunelov

Til Kommunal- og

moderniseringsdepartementet

Innhold

Kapittel 1

Mandat, prinsipielle betraktninger og sammendrag

1.1 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid

1.2 Utvalgets prinsipielle betrakt­

ninger og viktigste forslag

1.2 Utvalgets prinsipielle betrakt