Samferdselsdepartementets
EØS-strategi
Innhold
1. Innledning og innhold ... 4
2. Målsettinger og utfordringer ... 5
3. Organisering av arbeidet ... 9
4. Ny EØS-relevant lovgivning - påvirkningsmuligheter i EUs utrednings- og beslutningsprosess ... 11
4.1. Beskrivelse av beslutningsprosessen i EU ... 11
4.2. Utredning og konsultasjoner – Kommisjonens forslag ... 13
4.3. 1.gangs behandling i Europaparlamentet og Rådet ... 14
4.4. 2.gangs behandling i EP og Rådet – endelig vedtak ... 18
4.5. Eventuell forliksprosedyre – 3.gangs behandling – endelig vedtak ... 19
5. EØS-prosessen ... 19
5.1. Om EFTA-arbeidsgruppene ... 19
5.2. Inkorporering av nye rettsakter ... 21
5.3. Gjennomføring i norsk rett ... 22
5.4. Overvåking og kontroll – forholdet til ESA ... 22
5.5. EØS-avtalen og tredjelandsrelasjoner ... 23
6. Deltakelse i EUs forvaltning av gjeldende EU/EØS-lovgivning ... 24
6.1. Strategi ... 24
6.2. Komitologikomiteene ... 24
6.3. EU-byråene ... 25
7. Ressurser og oppfølging ... 25
7.1. Ressursbehov ... 25
7.2. Oppfølging ... 26 Vedlegg
Vedlegg 1 Rutiner og sjekklister Vedlegg 2 Lenker
Vedlegg 3 UDs retningslinjer for utarbeidelse av EØS-notater Vedlegg 4 Mal – Referat fra møter i ekspertgrupper m.v.
Vedlegg 5 Eksempel på oppsett av endringsforslag til EU-Parlamentet Vedlegg 6 Eksempel på utfylt standard sheet
Vedlegg 7 UDs veiledende retningslinjer for ordningen med nasjonale eksperter Vedlegg 8 SDs rutiner for elektronisk kommunikasjon med ESA
1. Innledning og innhold
Som del av gjennomføringen av Regjeringens Europapolitikk, slik den fremgår i St.meld. nr.
23 (2005-2006), skal alle departementer utarbeide en strategi for sitt EØS-arbeid. På
ledermøtet i SD 25. januar 2007, ble det bestemt at det skulle nedsettes en arbeidsgruppe for å utarbeide et utkast til EØS-strategi for departementet. Arbeidsgruppen har bestått av Tone Hardeland, VB-avd (leder), Signe Moe (LPT-avd), Signe Hovbrender (TA/VB-avd), Christina Christensen / Ingeborg Kjærnli (LPT-avd.) og Olav Grimsbo (PØA-avd). Samferdselsråd Carsten Horn-Hanssen (EUDEL) har også deltatt i arbeidet.
Formålet med strategien er todelt. For det første er det å klargjøre og konkretisere hva som skal være målsetningene for SDs EØS-arbeid. For det andre er det å tjene som et praktisk oppslagsverk og verktøy for de som arbeider med EØS-saker i departementet, herunder å gjøre departementet mindre sårbart overfor at personer med EØS-kompetanse slutter eller endrer arbeidsoppgaver.
Strategien er bygget opp som følger: Kapittel 2 inneholder en presisering av målsetningene for departementets EØS-arbeid. I kapittel 3 følger en omtale av hvordan SDs EØS-arbeid er organisert, samt forslag til tiltak for å forbedre informasjonsflyten og samordningen.
Kapitlene 4 til 6 er bygget opp etter saksgangen fra Kommisjonen arbeid med forslag til regelverk /policy, til det er tatt inn i EØS-avtalen, og inneholder en gjennomgang av hvordan vi på en bedre måte kan utnytte mulighetene for å påvirke denne prosessen. Hvert avsnitt i disse tre kapitlene avsluttes med forslag til konkrete tiltak. Kapittel 7 inneholder gruppens anbefalinger knyttet til behovet for ressurser for å følge opp strategien, samt forslag til oppfølging og revisjon. Som vedlegg til strategien vil det etter innspill fra seksjonene bli utarbeidet et arbeidsprogram med de til en hver tid viktigste EØS-sakene i SD.
Arbeidsprogrammet skal oppdateres halvårlig.
2. Målsettinger og utfordringer
En slik offensiv målsetting krever aktiv og systematisk innsats med særlig vekt på:
i. Tydelige og tidlige politiske prioriteringer
I den store mengden av EØS-relevante saker som til enhver initieres, behandles og/eller skal følges opp er det viktig å prioritere saker av særlig betydning for Norge. Virkninger må avdekkes så tidlig som mulig slik at norsk holdning kan utformes og formidles i tide til å kunne påvirke regelverksutformingen.
I store og viktige saker må Stortinget informeres tidlig.
I den enkelte sak må et realistisk ambisjonsnivå defineres i lys av sakens viktighet.
Ambisjonsnivået kan variere fra innhenting av informasjon om synspunkter og vurderinger, til aktiv norsk påvirkning. For å avklare ambisjonsnivå i den enkelte sak, må innholdet og
konsekvensene for Norge avklares så snart en får kjennskap nye initiativ. Dette er forhold som beskrives i de såkalte faktanotatene (se 4.2.) Disse må klareres politisk og diskuteres i relevant spesialutvalg for EØS-saker. De viktigste sakene skal inn i det halvårlige
arbeidsprogrammet (kapittel 8), der disse skal stå i prioritert rekkefølge. Dersom målsettingen i prioriterte saker er aktiv påvirkning, skal det utarbeides en påvirkningsplan for saken (se 4.2), der bl.a. påvirkningstiltak i de ulike fasene i beslutningsprosessen identifiseres. Det er avgjørende at man har et mest mulig klart budskap før første behandling i Rådet/Parlamentet.
Strategien i saker hvor det skal drives aktiv påvirkning bør bygge på følgende hovedelementer:
• Identifisere saker og deres betydning for Norge så tidlig som mulig
• Være tidlig ute og følge opp gjennom hele prosessen
• Formulere konkrete endringsforslag
• Alliansebygging
• Påvirkningsplan i prioriterte saker
• God informasjonsutveksling
• Ressursinnsats etter sakens betydning
ii. God utnyttelse av mulighetene for påvirkning
Det er en stor utfordring å bidra til at norske interesser får gjennomslag i utviklingen av EØS- relevant regelverk i EUs beslutningsprosesser. Det krever bl.a. informasjon om nye EU- initiativ så tidlig som mulig, etablering av samarbeid med alliansepartnere i EU og EFTA, gode informasjonsstrømmer mellom SD, etater og EUDEL/UD, riktig timing av framstøt, og
Samferdselsdepartementets EØS-strategi har som overordnet mål å:
- bidra til at relevante EU/EØS beslutninger og regelverk er i samsvar med norsk samferdselspolitikk slik denne kommer til uttrykk i overordnete retningslinjer, lovgivning og budsjetter
god evne til å holde ut gjennom prosessen. God forankring av EØS-arbeidet i SDs ledelse vil styrke samordningen.
Hvordan SD kan påvirke utrednings- og beslutningsprosessen omtales i detalj i kapitlene 4-6.
For å være i stand til å påvirke når det trengs, må nettverk i hovedstedene og i Brussel
løpende bygges og pleies på alle nivåer, uavhengig av løpende enkeltsaker. Det er avgjørende at et slikt nettverk er på plass når vanskelige saker dukker opp. Dette er viktig å ha med seg og å legge vekt på i vurderinger av deltakelse på diverse møter, konferanser med mer. Øvrig internasjonalt samarbeid, og særlig nordisk samarbeid, må benyttes aktivt til å knytte nettverk som kan brukes i EØS-arbeidet.
iii. God gjennomføring og forvaltning av forpliktelsene
Implementering av EU-rettsakter i EØS-avtalen åpner muligheter for tilpasninger som må utnyttes best mulig. Dette krever et godt samspill med våre EFTA-partnere og Kommisjonen.
En mest mulig hensiktsmessig gjennomføring av EØS-regelverket forutsetter en god og ryddig dialog med EFTAs overvåkningsorgan ESA. Med bakgrunn av blandede erfaringer med ESAs fortolkning av regelverket og meget formelle kommunikasjonsformer, er det interessant å merke seg signaler fra ESA om å legge bedre til rette for uformell
kommunikasjon med EFTA/EØS-landene.
Selv om valg av kommunikasjonsform med ESA vil kunne variere fra sak til sak, er det likevel behov for en bedre dialog. Dette kan gjøres på flere måter. Deltakelse på
pakkemøtene, selve ekspertmøtene om enkeltsaker, men også lunsjen i den forbindelse, samt den offisielle middagen i regi av UD, er mulige arenaer for å knytte slike uformelle kontakter.
En annen er hospitantopphold eller ordinære stillinger i ESA. Det er også mulig å be om uformelle møter med ESA i forbindelse med øvrige ærend i Brussel. I vanskelige saker kan ESA inviteres til Norge på befaring. Andelen ansatte fra land utenfor EFTA i ESA har økt, og er p.t. oppe i 50 pst. Dette innebærer at kunnskapen om norske samfunnsforhold og norsk politikk er synkende i ESA, og det stiller krav til norsk argumentasjon i sakene.
Tiltak:
I. Ledergruppen reiser til Brussel en gang pr år for å treffe embetsmenn i Kommisjonen, Rådssekretariatet og Parlamentets sekretariat.
II. Arrangere faglige ”workshops” i Norge/Brussel på tema vi er gode på, invitere nøkkelpersoner i Brussel, medlemslandene, bransjeorganisasjoner med mer.
III. Invitere til politiske besøk i Norge, av kommissærer, medlemmer i Europaparlamentet og lignende.
IV. Invitere representanter for Kommisjonens embetsverk til Norge på befaringer (ved større og kompliserte saker).
Tiltak:
I. De årlige pakkemøtene med ESA benyttes til nettverksbygging, slik at det er lettere å ta uformell kontakt.
II. Det legges opp til uformelle møter med ESA i forbindelse med andre møter i Brussel.
III. Departementet ser positivt på at ansatte har opphold i ESA (hospitant/ordinær stilling).
IV. Uformelle møter med Kommisjonen i forbindelse med implementering av rettsakter.
iv. Kompetanseløft
Det er viktig å sikre en god utvikling av departementets EU/EØS-kompetanse i ledelse, seksjoner og på tvers av organisasjonen. Kurs, interne seminarer, praktisk arbeid og arbeidsopphold i EU-/EØS-institusjoner er sentrale elementer i for å heve kompetansen i departementet. Nettverksbygging mot EU på alle nivåer er viktig del av kompetanseløftet og vil styrke mulighetene for påvirkning i aktuelle saker.
Målsetningene for SDs strategi medfører store krav til kunnskap om informasjonsinnhenting, beslutningsprosesser og arbeidsmåter i EU-/EØS-systemet blant ansatte i SD med tilhørende etater og tilsyn.
Bedre språkopplæring er et annet viktig behov. Behovet for økt EØS-kompetanse, og språk, var også et av hovedelementene i avdelingenes innspill til SDs kompetanseplan 2007, og topper listen over forslag til felles kompetansehevingstiltak.
I henhold til Europameldingen skal kompetanseutviklingen i forvaltningen inngå som en sentral del av departementenes rekrutterings- og opplæringsplaner, og EU/EØS-kompetansen bør være organisert slik at forvaltningen til enhver tid kan møte utfordringene i europeisk samarbeid.
Utplassering av nasjonale eksperter og utnyttelse av hospitantordninger er en vesentlig del av kompetanseløftet. Dette vil over tid gi SD og underliggende etater/tilsyn betydelig forsterket kompetanse og kapasitet. Administrativ seksjon (AS) har en naturlig støtte-
/koordineringsfunksjon overfor den aktuelle fagseksjon i forbindelse med de
praktiske/økonomiske forhold knyttet til utplassering av nasjonale eksperter, Det er viktig å være bevisst på den kompetansen slike stillinger medfører, og det at nasjonale eksperter oppfattes som spydspisser for Norge inn i EU-systemet. Dette er en toveis informasjonskanal som gir informasjon om hva som foregår i EU og mulighet for informasjon om norske forhold til disse organene. Dette gjelder uavhengig av om den nasjonale eksperten kommer fra etat eller departement, og ved hjemkallelse og andre møter mellom arbeidsgiver og nasjonal ekspert, bør både departement og etat involveres. Hvorvidt det er hensiktsmessig å rekruttere den nasjonale eksperten fra departement eller etat, må vurderes i hvert enkelt tilfelle..
Tiltak:
I. Styrke SDs EØS-forum for å overføre og videreutvikle EØS-kompetanse på tvers av seksjoner og avdelinger.
II. Faste (halvårlige) SD-seminar om aktuelle problemstillinger/utviklingstrekk i tilknytning til EØS-avtalen.
III. Tilby ansatte som arbeider med EØS-saker språkkurs, EFTAs introduksjonskurs, og andre EØS-relevante kurs.
IV. SD bør til enhver tid ha en nasjonal ekspert på henholdsvis transport og kommunikasjoner i Kommisjonen. Dette kan dels organiseres via programsamarbeid (EFTA), dels bilateralt.
Det settes av midler på SDs driftsbudsjett til minst én nasjonal ekspert til enhver tid.
V. SD bør oppmuntre yngre medarbeidere til å søke hospitantordninger i Kommisjonen, i EFTA-sekretariatet og i ESA.
VI. SD vil legge stor vekt på utnyttelse av kompetanse etter hjemkomst, blant annet bør det utarbeides en plan for utnyttelse av EU-kompetansen i SD og etater. Personer med EU/EØS- kompetanse bør utgjøre en ”pool” som kan utnyttes på tvers av avdelinger.
v. Økt åpenhet og dialog
Mulighetene for å nå målsettingene vil styrkes gjennom et best mulig samspill i EU/EØS- arbeidet mellom departement, etater, tilsyn og organisasjoner. Høringer må gjennomføres slik at de bidrar til å styrke norske posisjoner.
I SDs virksomhetsplan legges det vekt på å ha en åpen og aktiv praktisering av offentlighet.
Dette gjelder også for EØS-arbeidet. Økt åpenhet og dialog er også et mål i Europameldingen.
SDs nettsider på regjeringen.no/Europaportalen bør benyttes aktivt til å legge ut informasjon om aktuelt EØS-arbeid. Per i dag legges samferdselsrådens månedsrapport ut på SDs
nettsider, og publikum gjøres i enkelte tilfeller oppmerksom på åpne høringer fra Kommisjonen.
EØS-notatbasen er tilgjengelig via Europaportalen fra 15.08.08. Dette vil innebære gode muligheter for informasjon til publikum på en enkel og ubyråkratisk måte. Men det stiller samtidig store krav til kvaliteten på EØS-notater, og til en grundig vurdering av hva som evt.
bør unntas offentlighet, før notatene publiseres på basen.
I tillegg til å formidle informasjon til nærings- og interesseorganisasjoner, kan involvering av disse også bidra med nyttig informasjon til myndighetene – både faglige synspunkter og informasjon som er nyttig i utformingen av norske synspunkter. På landtransportområdet holdes det halvårlige møter med berørte organisasjoner om aktuelle EØS-saker med dette som formål. Det kan ofte være en fordel å involvere bransjen og interesseorganisasjoner på et tidlig tidspunkt i EØS-prosessen, dvs. før forslag er vedtatt.
vi. Arbeidsprogram
Sentralt i SDs EØS-strategi er et rullerende arbeidsprogram som definerer de viktigste sakene under SDs ansvarsområde. Formålet er å sikre best mulig samordning, fokus på de viktigste sakene, kontinuitet og effektiv oppfølging. Programmet revideres hvert halvår i forbindelse med skiftet i EUs formannskap. Programmet klareres politisk, og lister sakene i prioritert rekkefølge, påvirkningstiltak samt antatt tidsplan og mulige alliansepartnere navnsettes.
Programmet er sentralt for oppfølgingen i avdelingene, samferdselsrådens arbeidsplan, samt Tiltak:
I. I større grad legge ut informasjon om aktuelt EØS-arbeid på SDs nettsider på regjeringen.no/Europaportalen.
II. Det bør etableres en premieringsordning som stimulerer saksbehandlere til å legge ut EØS-relevant informasjon på nettet.
III. Det bør vurderes å arrangere faste informasjons-/kommunikasjonsmøter med nærings- og interesseorganisasjoner om aktuelle EØS-saker også på andre områder enn
landtransport.
IV. Det bør vurderes å opprette referansegrupper, med deltakere fra for eksempel
næringslivet / interesseorganisasjoner, i tilknytning til større EØS-saker. Formålet med referansegruppene vil være å sikre større grad av åpenhet i og faglig kvalitet på arbeidet, ved å gi informasjon til og innhente synspunkter fra relevante fagmiljøer.
forberedelser av statsrådens møter med EUs organer og medlemsland. De viktigste sakene spilles inn til UDs arbeidsprogram for EØS-saker (til utenriksstasjonene). Se kapittel 8 for gjeldende arbeidsprogram.
3. Organisering av arbeidet
Regelverket for det indre markedet fastsetter i stor grad spillereglene i det norske transport- og kommunikasjonsmarkedet. Dette krever god politisk og administrativ forankring av arbeidet som gjøres i departementet.
EØS-avtalen inngår i departementets ordinære virksomhet. Den enkelte avdeling og seksjon har det faglige ansvaret for EØS-arbeidet under eget ansvarsområde, herunder ansvaret for prioritering og oppfølging av dette i tråd med EØS-strategien.
Denne tilnærmingen til EØS-arbeidet gjelder også for forholdet til etatene. Etatene og tilsynene er aktivt engasjert i ulike EU sammenhenger. Det er viktig å sikre en god
samordning av informasjon og deltakelse mellom departement og underliggende enheter. Den generelle tilnærmingen er at seksjonene følger opp EØS-arbeidet overfor sine respektive etater, som på andre saksområder. Det er imidlertid viktig at SD samlet sett holder fokus på EØS-arbeidet og tydeliggjør prioriterte saker overfor etatene, og at departement og etater holder hverandre gjensidig oppdatert om arbeidet. Det legges derfor opp til å avholde
halvårlige møter om EØS-arbeidet mellom SD og etatene/tilsynene. I tillegg er det naturlig at SDs EØS-strategi legges til grunn for etatenes/tilsynenes EØS-arbeid. Dette vil bli fulgt opp i forbindelse med de halvårlige møtene med etatene.
Når det gjelder EØS-arbeidet i SD, krever mange arbeidsoppgaver koordinering på tvers av avdelinger og seksjoner. Dette gjelder blant annet forberedelse av møter på politisk nivå, skriftlig omtale av EØS-relevante rettsakter til Stortinget, rutiner i forbindelse med EØS- arbeidet, pakkemøter med ESA, med mer. SD har derfor en EØS-koordinator. Hver seksjon har en EØS-kontaktperson.
Erfaringene med saksmengden viser behov for større koordineringskapasitet. Det er i stor grad snakk om avlastning i form av sekretærkapasitet i det løpende EØS-arbeidet. Her er det stort innslag av rutiner og prosedyrer med korte tidsfrister – og oppgaver som til dels grenser til enklere saksbehandling – som det er viktig å ha kontinuitet på, også ved fravær av eller stor arbeidsbelastning for EØS-koordinator. En gjennomgang av den bestående bemanningen på forværelsene kan vise om det er ledig kapasitet for en person som kan benyttes til en for eksempel 50 pst stilling i grenseland mellom selvstendig sekretærarbeid og enklere
saksbehandling i EØS-arbeidet. Hvis dette viser seg ikke å være mulig, bør det lyses ut en ny stilling. En slik styrking av koordinatorfunksjonen vil være essensiell for å frigjøre ressurser til å følge opp tiltakene i EØS-strategien.
Det er i tillegg viktig å ha en klart definert stedfortreder ved fravær av EØS-koordinator.
Dersom det kommer på plass en permanent, dedikert sekretær i tilknytning til
koordinatorfunksjonen, vil en slik stedfortrederrolle være mindre omfattende, og lettere
En god oppfølging av målsetningene og utfordringene vil kreve økte ressurser til SDs arbeid med EU/EØS-saker, se omtale i kapittel 7.1.
håndterbar enn i dagens situasjon. Det må sikres at stedfortreder har rom for å fylle denne funksjonen når behovet melder seg.
For å sikre en god forankring av det løpende, generelle EØS-arbeidet, foreslås det at EØS- koordinator med jevne mellomrom rapporterer til det administrative ledermøtet
Det er dannet et ”EØS-forum” for de som arbeider med EU/EØS-saker, på tvers av avdelings- og seksjonsgrenser. Hensikten er å holde hverandre gjensidig informert om viktige saker og problemstillinger, og diskusjon av særlige problemstillinger. Deltakerne i forumet er EØS- kontaktpersonene i seksjonene, EØS-koordinatoren, samt andre som i større eller mindre grad arbeider med EØS-saker. Samferdselsråden ved EU-delegasjonen i Brussel deltar når det passer. For å styrke koordineringen av EØS-saker i SD, legges det opp til faste, månedlige møter i departementets EØS-forum. Det legges også opp til å bruke forumet som et
konsulterende organ for saker som berører flere deler av departementet.
Samferdselsråden ved Norges delegasjon til EU, spiller en viktig rolle i SDs EØS-arbeid som
”lyttepost” og ”formidler”. God gjensidig kommunikasjon mellom departement og
samferdselsråden er sentralt for at dette skal fungere. SDs halvårlige arbeidsprogram, som definerer de mest sentrale sakene, indikerer også hvilke saker samferdselsråden skal prioritere i sin arbeidsplan.
Hovedoppgaven til spesialutvalgene for EØS-saker er å klarere norsk posisjon til EØS- relevante rettsakter i alle faser i EUs beslutningsprosess. Spesialutvalgene er den viktigste arenaen for å informere om og diskutere EØS-saker med berørte departementer, og møtene her kan med fordel i større grad benyttes til tverrfaglige diskusjoner.
SD leder to spesialutvalg for EØS-saker, ett for transport og ett for kommunikasjoner. I tillegg deltar SD i flere andre spesialutvalg under ledelse av andre departementer. I noen av disse har SD ansvaret for egne rettsakter, men ikke i andre. I alle tilfeller har SDs medlemmer i et spesialutvalg ansvaret for å klarere EØS-notatene som legges fram for spesialutvalget på departementets vegne. Hvis relevant spesialutvalg godkjenner et EØS-notat, har SD i realiteten sluttet seg til innholdet. Departementets medlemmer har også ansvar for å spre relevant informasjon fra spesialutvalget til ev. øvrige ansvarlige seksjoner/avdelinger i eget departement. SD deltar i følgende spesialutvalg:
Spesialutvalg Leder SDs medlem Egne rettsakter
Transport SD VB (leder/sekretær), VS, BS, TBS, LS,
PLS, VSS, MKS Ja
Kommunikasjoner SD PTS (leder/sekretær) Ja
Handelsforenklinger NHD TBS Ja
Miljø MD MKS Sjelden
Offentlige anskaffelser FAD ØKS Nei
Offentlig støtte FAD ØKS Sjelden
Konkurranse FAD LS Sjelden
Finansielle tjenester FIN TBS Sjelden
Energi OED MKS Nei
Forbrukerspørsmål BLD LS Sjelden
4. Ny EØS-relevant lovgivning - påvirkningsmuligheter i EUs utrednings- og beslutningsprosess
I dette kapittelet følger en omtale av hvordan SD kan utnytte mulighetene for å påvirke utarbeidelsen av ny lovgivning. Først beskrives beslutningsprosessen i EU, den såkalte medbestemmelsesprosedyren (4.1). Så følger en konkret gjennomgang av hvordan det bør jobbes i de ulike fasene i EUs beslutningsprosess (4.2-4.5). Hvert avsnitt avsluttes med konkrete tiltak for å forbedre arbeidsmetodene.
4.1. Beskrivelse av beslutningsprosessen i EU
Kommisjonens forslag til ny eller justert EØS-relevant policy og lovgivning (Råds/Europaparlamentsdirektiver og -forordninger) behandles etter den såkalte medbestemmelsesprosedyren (co-decision) – se figur på neste side. Denne behandlingsprosessen åpner påvirkningsmuligheter også for ”utenforstående”.
Prosedyren innebærer at Rådet og Europaparlamentet (EP) har likeverdig
beslutningsmyndighet, dvs. de må bli enige før gyldig vedtak kan treffes. Sakene behandles etter en komplisert og ofte tidkrevende prosedyre som innbyr til kompromisser. Dersom enighet ikke oppnås gjennom den normale prosedyren blir sakene undergitt en formell forliksprosedyre hvor partene søkes ”tvunget” til enighet.
Erfaringer viser at Kommisjonens forslag blir endret både i stort og smått som resultat av behandlingsprosessen. Kommisjonen legger derfor ofte inn et ”slingringsmonn” i sine forslag, men som ris bak speilet kan Kommisjonen trekke forslaget sitt dersom den mener at
endringene er uakseptable.
Tiltak:
I. Det legges opp til at SDs EØS-forum har faste, månedlige møter, og til at forumet brukes som et konsulterende organ for saker som berører flere deler av departementet.
II. EØS-koordinatoren rapporterer med jevne mellomrom til det administrative ledermøtet.
III. Det legges opp til halvårlige møter om EØS mellom SD og etatene/tilsynene.
IV. EØS-koordineringen må tilføres større ressurser. Praktiske koordineringsoppgaver bør ivaretas av en dedikert sekretær. Viktig med en permanent stedfortreder for EØS- koordinator.
V. SD holder EUDEL løpende orientert om utviklingen i EØS-sakene i departementet.
Inklusive KOMs egen forberedelse av forslagene består beslutningsprosessen av følgende faser:
- Utredning/konsultasjoner i regi av Kommisjonen – Kommisjonens forslag (4.2) - 1.gangs behandling i EP og Rådet (4.3)
- 2.gangs behandling/endelig vedtak i EP og Rådet – endelig vedtak (4.4) - Eventuell forliksprosedyre - 3.gangs behandling - endelig vedtak (4.5)
EUs nettside Pre-Lex (http://ec.europa.eu/prelex/) gir en oppdatert oversikt over hvor forslag til nye rettsakter til enhver tid står i behandlingsprosessen.
Arbeidet med å inkorporere relevante rettsakter i EØS-avtalen starter etter at EU har truffet endelig vedtak (se kap 5). Det ligger i sakens natur at det er begrensede muligheter til å få aksept for endringer av betydning etter at EU har truffet sine vedtak. Derfor er det viktig å arbeide aktivt og systematisk helt fra tidlig fase for å påvirke EUs utrednings- og
beslutningsprosess med tydelige norske posisjoner.
Figur 1 Medbestemmelsesprosedyren (co-decision)
4.2. Utredning og konsultasjoner – Kommisjonens forslag
Det er i denne fasen vi har størst mulighet til aktiv deltakelse gjennom alle de mekanismer Kommisjonen benytter i sitt arbeid med å forberede forslag. EØS-avtalen (Art 99) gir Norge rett til deltakelse i Kommisjonens forberedelser av EØS-relevante saker; i enkelte tilfelle kan det likevel være nødvendig å minne Kommisjonen om denne rettigheten.
Utredningsprosessen omfatter alt fra idégenerering til konkretisering av forslag med konsekvensvurderinger. Dette foregår dels som løpende prosesser i Kommisjonens apparat (DG TREN for transport, DG INFSO for telekom, DG MARKT for postsaker), dels som særskilte initiativ med sterk ekstern involvering fra medlemslandene, interesseorganisasjoner og andre. I denne fasen er det ofte mange og konkurrerende ideer, og utfallet er relativt åpent.
Arbeidet foregår på mange forskjellige måter: for eksempel ved hjelp av ad hoc
ekspertgrupper, nettbaserte høringer, åpne seminarer, separate møter med Kommisjonen, skriftlige henvendelser, innspill fra komitologi-komiteer som assisterer Kommisjonen i oppfølgingen av eksisterende lovgivning (se avsnitt 5.2) eller fra arbeidsgrupper i EUs tilsynsorganer ”byråene” (se avsnitt 5.3)
Etter intern høring mellom DG’ene (”interservice consultation”) vedtas Kommisjonens forslag i Kollegiet av kommissærer. I politisk vanskelige saker kan det bli foretatt viktige justeringer i forhold til fag-DG’s forslag.
I utrednings- og forberedelsesprosessen er det viktig å følge godt med i ”timen”, bl.a.
overvåke hvilke problemstillinger som det fokuseres på, hvilke medlemsland som er aktive, og i hvilken retning Kommisjonen synes å gå. Overveie hvilken betydning nye initiativ vil kunne ha for norske interesser. For å bli lyttet til, må vi bli oppfattet som en kompetent bidragsyter. Dette krever god forberedelse og aktiv deltakelse med vekt på å vise at våre erfaringer kan anvendes i europeisk sammenheng.
Det er helt sentralt med gode informasjonsstrømmer mellom berørte myndigheter (eks EUDEL, SD, etater) som deltar i saksforberedende aktiviteter. Det skal alltid skrives rapport fra EU-møter med forslag til oppfølgingstiltak.
Tiltak:
I. I denne fasen skal SD søke å påvirke for eksempel på møter i ekspertgrupper og lignende, på Kommisjonens orienteringer på EFTA-arbeidsgruppemøter og på bilaterale møter med embetsverket i Kommisjonen.
II. Det skal skrives møterapport fra alle møter i ekspert-/arbeidsgrupper, se mal i vedlegg.
Referatet sendes berørte parter på den aktuelle saken, samt EUDEL og EØS-koordinator.
III. Det skrives EØS-notat, så snart en får kjennskap til nye initiativ. Hvis saken er i utrednings- /forberedelsesfasen, skrives såkalt faktanotat, hvis en først får kjennskap til saken når Kommisjonen har lagt fram sitt forslag, skrives foreløpig posisjonsnotat. I begge tilfeller avklares norske interesser og foreløpig norsk holdning utformes. EØS-notatet klareres politisk før det publiseres på EØS-notatbasen og behandles i relevant spesialutvalg for EØS-saker.
IV. I prioriterte saker skal det utformes en påvirkningsplan. Planen skal bl.a. avklare mulige alliansepartnere og tidsfrister for innspill. Omfanget av en slik påvirkningsplan vil selvsagt variere avhengig av sakens betydning for Norge. Planen må justeres underveis. SD har ansvaret for påvirkningsplanen med EUDEL som primær rådgiver.
4.3. 1.gangs behandling i Europaparlamentet og Rådet
Første gangs behandling i Europaparlamentet (EP) og Rådet gir muligheter til å drive lobbyarbeid for våre interesser på samme måte som medlemsstatene og organisasjoner gjør.
Europaparlamentet
EP er på mange måter et åpent politisk verksted hvor ulike interesser aktivt søker å påvirke beslutningene. Virksomheten preges dels av ønske om å ivareta ”felles europeiske interesser”, dels av mer ideologiske diskusjoner mellom brede partipolitiske grupperinger.
Sakene behandles i relevant fagkomite (TRAN for transport og post, og ITRE for telekom).
Komiteene har rundt 50 medlemmer pluss suppleanter fordelt etter partipolitisk styrke.
Saksordfører presenterer først sine forslag til endringer, deretter settes det en tidsfrist for andre endringsforslag. Alle enkeltrepresentanter kan foreslå endringer. Her får de ofte ”hjelp”
av interesseorganisasjoner og andre lobbyister. Sekretariatene for de politiske grupperingene har en viktig samordningsrolle.
Diskusjonene i fagkomiteene er åpne, og mulighetene til å få fremmet endringsforslag via MEPs1 er gode. Utkast til komiterapport inneholder ofte svært mange endringsforslag som kan sprike i alle retninger. Komiteen voterer over utkastet/endringsforslagene for å komme fram til en samlet innstilling (rapport).
Rapporten diskuteres og vedtas i plenum (EPs ”1.reading”). Det er kun partigrupper eller grupper av MEPs som kan fremme endringsforslag i plenum.
Kommisjonen kommenterer EPs første gangs lesning, hvor den gir signaler om hva som kan godtas og hva som ikke er akseptable endringer. Kommisjonen kan eventuelt justere sitt forslag.
1 MEP=Member of European Parliament
Rådet
Rådet er et mer lukket forum hvor ”utenforstående” ikke kan følge saksbehandlingen, men hvor det likevel finnes påvirkningsmuligheter. Rådets virksomhet preges av tøffe tak mellom 28 ulike nasjonale interesser som nødvendigvis må resultere i kompromisser. Erfaringsvis utformes medlemsstatenes politikk og standpunkter i de respektive hovedstedene.
Tiltak:
I. Innsats rettes i hovedsak mot medlemmer av respektive fagkomite. Avklare hvilke
parlamentsmedlemmer (MEPs) eller partigrupper som antas å ha samme holdning som oss – og således potensielt villig til å fremme våre synspunkter. Viktig oppgave for EUDEL. Det samme gjelder tilrettelegging av møter i EP.
II. Arbeidsformen tilsier at endringsforslag må være konkrete i forhold til KOMs tekst (paragrafer) med kort begrunnelse. Legg vekt på merverdi for alle, nytte-kostnadsforhold, rasjonalitet/effektivitet, med mer; unngå ”for dyrt” og lignende.
III. Tidsfrist for innlevering av forslag må strengt overholdes; hvis ikke er ”toget” i praksis gått for senere faser i beslutningsprosessen.
IV. Departementet har ansvaret for utarbeidelsen av endringsforslaget. EUDEL har hovedoppgave i etablering av kontakt/møte med MEP, samt oppfølging i EP.
V. Skriftlig forslag må ”selges” ved personlig(e) møte(r)med aktuell MEP/gruppesekretariat. Slikt møte kan foregå på politisk nivå med for eksempel komiteleder, saksordfører eller gruppeleder, eller på embetsnivå med enkeltstående MEP avhengig av sakens betydning. Møter følges opp fra EUDEL.
VI. Danske og svenske MEPs kan ofte være naturlige kontaktpunkter, men dette vil variere med sakstype. I saker med klare politiske overtoner er det mest hensiktsmessig å søke kontakt med
”likesinnede”.
VII. MEP’enes politiske assistenter er gjerne enkleste innfallspunktet til aktuell MEP dersom man ikke har kontakt fra før. Fagkomiteens sekretariat, som samarbeider med rapportørene om å utarbeide rapporter om sakene og som forbereder behandling i komiteen, kan også benyttes som kontaktpunkt.
Rådet starter vanligvis sin behandling parallelt med EP. Behandlingen foregår i
arbeidsgrupper (på samferdselsområdet er det arbeidsgrupper for landtransport, luftfart, sjøtransport, telekommunikasjoner, post og en horisontal gruppe som bl.a. behandler TEN, MP II og Galileo). Arbeidsgruppene består av medlemsstatenes stedlige fagråder (attacheer), i møtene ofte supplert med fagfolk fra hovedstedene. Alliansebygging og samordning av standpunkter er en vesentlig del av behandlingen. Arbeidsgruppene ledes av den medlemsstat som innehar det halvårlige EU-formannskapet.
Det til enhver tid sittende EU-formannskapet bør naturlig nok vies spesiell oppmerksomhet i vårt informasjons- og påvirkningsarbeid både i hovedstedene og i Brussel. Formannskapet spiller ofte en avgjørende rolle for å nå fram til akseptable kompromisser, men dets reelle rolle og innflytelse i de forskjellige sakene varier imidlertid mye avhengig av eget
engasjement og ambisjonsnivå, hvor sterke interesser andre medlemsland har, og hvor sterkt Kommisjonen engasjerer seg. Formannskapenes kjennskap til og interesse for EØS-avtalen varierer betydelig.
Utestående spørsmål fra Rådets arbeidsgrupper behandles av COREPER (medlemsstatenes ambassadører) før innstilling legges fram for ministrene i Rådet. Ministerrådet har normalt to offisielle møter i halvåret.
Rådets første uttalelse (”common position”) kan innebære at man får et endelig vedtak etter 1.gangs behandling dersom Rådet godtar alle EPs endringsforslag. Fram til i dag har
imidlertid dette skjedd svært sjelden i viktige saker. Hvorvidt den såkalte Reformtraktaten, som ble vedtatt i Lisboa i oktober 2007, vil påvirke medbestemmelsesprosedyren på dette punkt er uklart.
Kommisjonen kommenterer Rådets ”common position” på samme måte som EPs første gangs lesning.
Den samlede behandlingstiden ved første gangs behandling i EP og Rådet varierer sterkt, men kan lett ta (mer enn) ett års tid.
Kommisjonens sentrale rolle i beslutningsprosessen
Kommisjonen spiller en sentral rådgiverrolle i EPs og Rådets behandling både under 1. og 2.gangs behandling. Verken Rådet eller EP har faglig ekspertise av betydning, og er i stor grad avhengig av Kommisjonens apparat. Kommisjonen har også ekspertise på formelle spørsmål, selv om EP og Rådet her stiller sterkere med egne juridiske tjenester.
Tiltak:
I. Identifisere og etablere allianser med medlemsland som har sammenfallende interesser med oss. Dels gjennom SDs/etatenes kollegiale kontakter i hovedstedene, dels via aktuelle ambassader, og dels gjennom EUDELs nettverk i Brussel. Alliansepartnere skrives inn i EØS-notater og omtaler i det halvårlige arbeidsprogrammet.
II. På embetsnivå rettes innsatsen mot arbeidsgruppene.
III. Samme krav til konkretisering og begrunnelse av endringsforslag som overfor EP.
Arbeidsgruppenes arbeidsform gjør at generelle synspunkter og ønskemål sjelden blir tillagt vekt.
IV. ”Innsalg” av norske forslag må foregå via alliansepartnere i arbeidsgruppen. I flere saker er Sverige og Danmark naturlige partnere, men dette vil variere etter sak. Formannskapet kan også være en kanal inn til arbeidsgruppen, men erfaringsvis er formannskapene arbeidsmessig svært hardt belastet.
V. Timing av innspill er viktig og krever god kunnskap om framdriften i saker som er viktig for oss. EUDELs oppgave
VI. På politisk nivå gir møter med påtroppende EU-formannskap, nordiske formøter før
Rådsmøtene, samt deltakelse i uformelle Rådsmøter/ministerkonferanser gode muligheter for fremme norske synspunkter. Aktiv politisk medvirkning skaper en god plattform for innsats mot arbeidsgruppene.
VII. God forberedelse av talepunkter og posisjonspapirer med tydelige budskaper er viktig for å nå frem.
Tiltak:
I. Hold god kontakt med Kommisjonen under behandlingsprosessen av prioriterte saker.
II. I saker av særlig politisk betydning bør det arrangeres møter mellom statsråd og kommissær også i denne fasen.
III. Posisjonsnotater og konkrete endringsforslag utarbeidet til EP og/eller Rådet formidles til kommissærens kabinett og embetsverket (DG.)
IV. Kontaktene kan også benyttes til å lufte særlige spørsmål som kan komme opp under den etterfølgende EØS-prosessen.
4.4. 2.gangs behandling i EP og Rådet – endelig vedtak
I denne fasen er mulighetsområdet for endringer mer innsnevret, men fortsatt er det mulig å få fremmet forslag til justeringer dersom man ikke har nådd fram tidligere.
I den andre behandlingsrunden kan EP kun fremme endringsforslag som er berørt under 1.gangs behandling av EP, Rådet eller Kommisjonen. Det er med andre ord for sent å fremme helt nye forslag dersom man har oppdaget ting man ikke så tidligere i prosessen.
EPs behandlingsprosedyre i annen runde følger samme opplegg som 1.gangs behandling.
2.gangs behandling skal maksimum ta 3-4 måneder.
Kommisjonen kommenterer EPs endringsforslag. Endringer som Kommisjonen motsetter seg krever enstemmighet i Rådet for å kunne bli vedtatt.
Spillerommet i Rådets 2.gangs behandling er ofte enda mer innsnevret enn for EP på grunn av (skjøre) kompromisser mellom nasjonale interesser. Rådets 2.gangs uttalelse skal også vedtas innen 3-4 måneder. Det kan bli endelig vedtak etter denne runden dersom Rådet godtar alle EPs endringsforslag.
For å nå enighet mellom Rådet og EP foregår det ofte intense, uformelle konsultasjoner mellom EP (saksordfører/komiteleder) og Rådet (Formannskapet) med bistand fra Kommisjonen.
Endelig vedtak er gyldig når presidenten i EP og Rådets president (formannskapet) har signert et felles vedtaksbrev. Kommisjonen publiserer deretter vedtaket i EF-Tidende (Official
Journal).
Tiltak:
I. Kontakter med MEPs/assistenter/gruppesekretariater fra 1.lesning må opprettholdes.
II. Justering av endringsforslag kan bli nødvendig i lys av Rådets common position (subsidiært standpunkt).
Tiltak:
I. Kontakt med de nærmeste alliansepartnere/kontakter i Rådsarbeidsgruppen(e) må opprettholdes.
II. Justering av endringsforslag kan bli nødvendig i lys av EPs 1. lesning (subsidiært standpunkt).
III. EUDEL/SD må informere berørte norske ambassader om utviklingen og evt. utestående spørsmål, slik at disse kan tas opp overfor relevante lands myndigheter.
4.5. Eventuell forliksprosedyre – 3.gangs behandling – endelig vedtak
De fleste saker blir endelig vedtatt etter 2.gangs behandling, men det er en tendens til at stadig flere saker havner i forliksprosedyren. Det skyldes økende forskjell i perspektiv på
løsningene: EP synes å være mer opptatt av det felleseuropeiske, mens Rådet fokuserer på hva som er minste felles multiplum av nasjonale interesser.
Dersom EP og Rådet ikke makter å komme til enighet settes en formell forliksprosedyre i gang. Det oppnevnes en forlikskomite med like mange representanter fra EP og Rådet.
Kommisjonen bistår partene. Komiteen må legge fram sin innstilling i løpet av 6-8 uker. Den samlede prosess tar anslagsvis tre måneder, inklusiv behandlingen i plenum.
Oppgaven til EP og Rådet i 3.gangs behandling er å godta eller avvise forlikskomiteens innstilling. Både EP og Rådet må godta forliket. Dersom forliksbehandlingen ikke fører fram må hele prosessen starte på ny, eventuelt kan Kommisjonen velge å skrinlegge saken.
Det ligger i sakens natur at arbeidet i forliksprosedyren er lukket med meget begrensede muligheter for påvirkning. Det er likevel viktig å holde ut med informasjon og argumenter til siste slutt fordi erfaringer viser at det er mulig med ”last minute” forbedringer i særlig viktige saker.
5. EØS-prosessen
EØS-prosessen, definert som arbeidet med å vurdere og definere hva som er EØS-relevant, samt å innlemme relevante og akseptable rettsakter i EØS-avtalen, starter etter at EU har truffet endelig vedtak. EØS-prosessen er viktig for å sikre et tilfredsstillende rettslig grunnlag for vår deltakelse i det indre markedet. EFTA/EØS2-landene er også involvert under
beslutningsprosessen i EU.
5.1. EFTA-arbeidsgruppene og EØS-samarbeidet
EFTA-arbeidsgruppene har som hovedoppgave å vurdere om rettsakter er relevante og akseptable i forhold til EØS-avtalen. Arbeidsgruppene følger imidlertid sakene fra de er foreslått fra Kommisjonen. I denne prosessen blir Kommisjonen i enkelte saker invitert til arbeidsgruppens møter for å orientere om og diskutere enkeltsaker. Dette er en god mulighet for det norske embetsverket til å knytte kontakter, til å få informasjon, stille spørsmål, diskutere og gi uttrykk for norske synspunkter direkte til embetsverket i Kommisjonen.
2 EFTA/EØS-landene er Norge, Island og Liechtenstein. Sveits er EFTA-land, men ikke medlem i EØS.
Tiltak:
I. Utestående spørsmål er som regel kjent. EUDEL søker info om hvordan forliksarbeidet forløper.
II. I politisk særlig viktige saker kan brev fra politisk ledelse til EPs saksordfører, formannskapet (samferdselsminister) og kommissær være nyttig som et siste tiltak
Arbeidsgruppene tar også stilling til hvorvidt det skal utarbeids EFTA-kommentarer til Kommisjonens forslag til regelverk, grønn-/hvitbøker, meddelelser, som innspill i EUs
beslutningsprosess. Dette har vist seg å være positivt i form av større politisk tyngde i tilfeller der EFTA-landene er enige og godt koordinert. Men erfaringsmessig er denne prosessen tidkrevende og har medført at innspill er kommet for sent på banen. Vurderingen av hvorvidt det er i norsk interesse å stå sammen med EFTA-landene og å tape noe i forhold til framdrift, fremfor å utarbeide nasjonale synspunkter, må foretas fra sak til sak. For Norge er det
avgjørende å finne en balanse mellom å være tilstrekkelig imøtekommende i forhold til Island og Liechtenstein, og samtidig sikre at Norges interessebredde reflekteres på en
tilfredsstillende måte i framstøtene overfor Kommisjonen.
SD deltar i EFTA-arbeidsgruppene for transport og for kommunikasjoner. Det er viktig at møtene i disse gruppene benyttes til å fremme norske interesser på en hensiktsmessig måte, blant annet i de tilfeller hvor Kommisjonen møter for å orientere om og diskutere aktuelle saker med myndigheter i EFTA-landene. Norske synspunkter bør avklares nasjonalt før de legges fram for EFTA-arbeidsgruppene, jfr. omtalen av EØS-spesialutvalgene i kapittel 3.
Samarbeidet mellom EFTA/EØS-landene på samferdselsområdet (arbeidsgruppe-nivået) går stort sett greit. Det er relativt få konfliktsaker mellom Norge, Island og Liechtenstein, men vi har en langt bredere interesseflate enn våre partnere. Det er innad i EØS/EFTA-kretsen tradisjon for at man – innenfor rimelighetens rammer – gir hverandre en viss arbeidsro ved utforming og endring av posisjoner, da det neste gang kan være en selv som har behov for litt ekstra tid.
Erfaringene viser at EØS-samarbeidet på transport og kommunikasjonsområdet fungerer tilfredsstillende. Kommisjonens forvaltning av EØS-avtalen virker nøktern og
forretningsmessig. Kommisjonen ønsker en rask og effektiv inkorporering av nytt EU- regelverk i EØS og med færrest mulig substansielle tilpasninger. Fra vår side kan det være ønsker om større eller mindre tilpasninger for å ivareta særlige norske interesser. Men det ligger i sakens natur at det er begrensede muligheter til å få aksept for endringer av betydning etter at EU har truffet sine vedtak.
Generelt sett blir Norge mottatt med velvilje i Kommisjonens embetsverk. Men
kunnskapsnivået og bevisstheten i Kommisjonen om EØS-avtalen er blitt gradvis redusert. I takt med utvidelsen av EU er det kommet mange tjenestemenn inn i Kommisjonen med begrenset kjennskap til EØS-avtalen. Dette er en utfordring i samarbeidet; det gjelder bl.a.
våre rettigheter til medvirkning i henhold til EØS-avtalen Det er en viktig oppgave å bidra til at bevisstheten og kunnskapene om EØS-avtalen opprettholdes i Kommisjonen.
EFTA-samarbeidet er viktig for å ivareta norske interesser i EØS-prosessen. Erfaringsvis har de tre EFTA/EØS-landene i stor grad sammenfallende interesser på samferdselsområdet.
Dette er en styrke i kommunikasjonen med Kommisjonen.
Tiltak:
I. SD vil så langt mulig stille med avklarte synspunkter når Kommisjonen gir orienteringer i arbeidsgruppene.
II. Raskere utarbeidelse og distribusjon av EFTA-kommentar (i tilfelle der man er enig om at det er hensiktsmessig) slik at de kommer på riktig tid i EUs beslutningsprosess.
III. SD vil se nærmere på tiltak for å gjøre møtene i EFTAs arbeidsgrupper mer effektive for å sikre at de viktigste sakene får høyest prioritet.
5.2. Innlemmelse av nye rettsakter
Spørsmålet om innlemmelse av en ny rettsakt i EØS-avtalen besluttes av EØS-komiteen etter en foregående prosess i hvert enkelt EFTA-land, mellom EFTA-statene og mellom EFTA- statene og Kommisjonen (som representerer EU).
Når en rettsakt er vedtatt i EU, ber EFTA-sekretariatet EFTA/EØS-landene om
tilbakemelding på om rettsakten anses som relevant og akseptabel i forhold til EØS-avtalen.
Norge (og de andre partene) har en selvstendig plikt og rett til å foreta denne vurderingen. Når dette er avklart i Norge, gjennom at EØS-notat (posisjonsnotat) er godkjent i relevant EØS- spesialutvalg, sendes såkalt ”standard sheet” til EFTA-sekretariatet. Her skal det bl.a. også framgå hvorvidt Norge mener at den krever tilpasninger til EØS-komiteens beslutning. Det er viktig at Norge generelt overholder fristene fra EFTA-sekretariatet og ikke forsinker
prosessen unødig. Langt de fleste rettsakter angående EUs indre marked anses relevant, mens det fra EFTA-landene i større eller mindre grad fremmes ønsker om materielle endringer eller særskilte tilpasninger. Etter at Norge, Island og Liechtenstein har sendt inn ”standard sheet”
om at en rettsakt er relevant og akseptabel for innlemmelse i EØS-avtalen, utarbeider EFTA- sekretariatet et utkast til beslutning i EØS-komiteen (”draft joint committe decision”, DJCD) om dette. Utkastet sendes til klarering i arbeidsgruppen, og så til EFTAs Underkomite II, før den oversendes til Kommisjonen for behandling. Ca to uker før møte i EØS-komiteen, oversender UD en liste over rettsakter det er forventet EØS-komiteen vil ta beslutning om, til Stortingets EØS-utvalg. Listen innholder en omtale av de aktuelle rettsaktene, og er basert på omtalen i EØS-notatene i EØS-notatbasen. Utkast til liste oversendes SD for klarering med svært kort frist før oversendelse til Stortinget. For å sikre at omtalen her er av god kvalitet og passende omfang, er det viktig at EØS-notatene er gjennomarbeidet, politisk klarerte og oppdaterte.
I forbindelse med innlemmelse av nytt EU-regelverk i EØS, spiller EU-landene normalt en tilbaketrukket rolle, mens Kommisjonen har en dominerende plass. Selv om Kommisjonen må legge fram alle substansielle EØS-saker for Rådet for godkjenning, er det sjelden at det foretas endringer under Rådets behandling i forhold til Kommisjonens innstilling. Men i enkelte prinsipielt viktige saker kan det være nyttig å ta kontakt med aktuelle medlemsstaters hovedsteder for å fremme norske synspunkter.
Tiltak:
I. Bedre og tidligere samordning internt i SD og med øvrige berørte departementer ved klarering av EØS-posisjonsnotater i spesialutvalgene før innsending av Standard Sheet.
II. Styrket informasjonsflyt mellom SD/UD/EUDEL i forbindelse med møter i Underkomite II (som bl.a. forbereder samferdselssakene) og EØS-komiteen.
III. Effektivisere arbeidet med samordning av standpunkter med våre EFTA-partnere, herunder klarere prioritering av de viktigste sakene i EFTAs arbeidsgrupper for transport og
telekommunikasjoner
IV. Forsterket faglig dialog med Kommisjonen, dels gjennom EFTA-sekretariatet, dels bilateralt.
5.3. Gjennomføring i norsk rett
Etter at en rettsakt er innlemmet i EØS-avtalen, må rettsakten gjennomføres i nasjonal rett.
Dette medfører ofte et betydelig arbeid, som regel. i form av forskriftsendringer. EØS- avtalens artikkel 7 foreskriver hvordan henholdsvis forordninger og direktiver skal
gjennomføres. Forordninger skal gjøres til nasjonal rett ”som sådan”. Ved gjennomføring av direktiver står man noe friere, det er tilstrekkelig at det materielle innholdet i nasjonal rett er i henhold til direktivet. Vanligvis er det behov for visse tilpasninger i norsk lovgivning.
Gjennomføring av EØS-komiteens beslutninger om å innlemme en rettsakt i norsk rett krever i visse tilfeller særskilt behandlingsmåte etter Grunnloven. Dette gjelder rettsakter som krever lovendring eller for øvrig anses som viktige, jf. Grunnloven § 26. I slike saker forbereder SD, i samarbeid med UD, utkast til Stortingsproposisjon (såkalt "samtykke-proposisjon").
"Samtykke-proposisjonen” kommer i tillegg til Ot.prp. om lovendring, og fremmes av UD.
Rettsakter som krever lovendring må også klareres i statsråd i form av å fremme en Kongelig Resolusjon (Kgl.res.) før beslutningen vedtas i EØS-komiteen. Vanlig prosedyre er at SD lager utkast til kgl.res., men at denne fremmes i statsråd av UD. Dette arbeidet bør
påbegynnes straks Standard Sheet er sendt EFTA-sekretariatet.
Selve lov- eller forskriftsarbeidet følger de alminnelige retningslinjene for dette. Hjelp kan søkes i JD veileder "Lovteknikk og lovforberedelse". Som hovedregel vil rettsakten kunngjøres i Norsk Lovtidend, men dette kan avhenge av om rettsakten er gjennomført ved transformasjon eller inkorporasjon.
ESA skal ha melding om gjennomføring av alle rettsakter som er gjort til del av EØS-avtalen (notifisere). Dette gjøres ved innfylling av et såkalt Form 1 oversendelsesskjema, hvor lov- eller forskriftendringene vedlegges. I noen tilfelle skal ESA også ha et såkalt Table of
Correspondence, hvor det fremgår hvor de enkelte bestemmelsene i rettsakten er implementert i norsk lov/forskrift. Fristen med å sende inn Form1 er identisk med gjennomføringsfristen for rettsakten. I vedlegget er det tatt inn eksempel på utfylt Form 1.
5.4. Overvåking og kontroll – forholdet til ESA
EFTAs overvåkingsorgan ESA har til oppgave å påse at Norge og de andre EFTA/EØS- statene følger opp EØS-avtalen på riktig måte. Dette er viktig for at det indre markedet i EØS skal fungere etter hensikten. Etter at EØS-komiteens beslutning er gjennomført i norsk rett er SD ansvarlig for å meddele/notifisere dette til ESA. For dette formålet benyttes skjemaet
”Form 1”.
Tiltak:
I. Det er viktig å ha god kontakt med UD under utarbeidelsen av kgl.res. og samtykke.prp., slik at frister overholdes og det ikke blir noen forsinkelser i implementeringsprosessen.
II. Sende Form 1 til ESA når rettsakten er gjennomført i norsk rett.
Kommunikasjonen med ESA foregår dels i enkelt saker, dels gjennom såkalte ”pakkemøter”.
Flere av sakene er krevende både tidsmessig og ressursmessig. All skriftlig kommunikasjon mellom SD og ESA skjer elektronisk via ESA-portalen. Rutiner for dette er utarbeidet og følger som vedlegg. Dersom ESA ikke mottar notifisering innen gjennomføringsfristen kan organet starte formelle prosedyrer i form av åpningsbrev (”letter of formal notice”) og evt.
grunngitt uttalelse(”reasoned opinion”).
Det er en utfordring at ESA enkelte ganger kan fremstå som strengere i sin tolkning av EU- regelverket enn Kommisjonen, og mer ”pirkete” i sine påvisninger i forbindelse med nasjonal implementering og praktisering. En strengere fortolkning fra ESAs side enn fra Kommisjonen kan virke konkurransevridende. Det er en utfordring at ESA kun er et kontroll- og
overvåkingsorgan, og ikke har samme myndighet til å endre regelverket som det Kommisjonen har.
Dersom man i saker av særlig nasjonal betydning ikke kommer til enighet med ESA kan det være hensiktsmessig at EFTA-domstolen avgjør saken.
5.5. EØS-avtalen og tredjelandsrelasjoner
EU får i økende grad fullmakter til å forhandle indre markeds saker med tredjeland. Dette reiser en utfordring fordi EØS-avtalen ikke har bestemmelser om forholdet til tredjeland.
Kommisjonen synes å ha valgt en ad-hoc tilnærming, hvor Norge gis mulighet til involvering dersom dette er i EUs interesse og ikke gir presedens. På samferdselsområdet har man for eksempel registrert ulik holdning til spørsmålet om norsk deltakelse i en utvidelse av det indre luftfartsmarkedet til Vest-Balkan på den ene side, og spørsmålet om involvering i arbeidet med en Open Skies-avtale med USA på den annen.
Selv om tredjelandsforbindelser ikke er en del av EØS-avtalen, er det ut fra fungeringen av det indre markedet fullt mulig å argumentere for at EØS/EFTA-landene bør være en del av Kommisjonens forhandlinger med tredjeland. Det bør brukes politiske og pragmatiske begrunnelser. Det er viktig å sikre at konkurranseforholdene i det indre markedet er likt for alle deltakere.
Tiltak:
I. SD vil i større grad benytte seg av uformelle drøftelser med ESA for å finne minnelige løsninger.
II. I argumentasjonen må det legges vekt på å dokumentere og eksemplifisere behov for fleksibilitet.
III. Økt bruk av SDs juridiske kompetanse før formell kommunikasjon med ESA
IV. I større grad vurdere å involvere Regjeringsadvokaten også i en tidlig fase i dialogen med ESA. (Kan bidra til at saken legges død før den kommer for langt.)
V. Økt dialog med EØS-rettsseksjonen i UD om vanskelige saker.
6. Deltakelse i EUs forvaltning av gjeldende EU/EØS- lovgivning
6.1. Strategi
Kommisjonen er tillagt store fullmakter mht å konkretisere og videreutvikle EUs lovgivning i form av forskrifter og konkrete vedtak. Praktisk talt alle nye rettsakter har bestemmelser om opprettelse av en komité med representanter for medlemslandene som skal bistå
Kommisjonen med oppfølging av regelverket, såkalte komitologi-komiteer. Medlemslandene har her direkte muligheter til å påvirke utformingen av vedtakene. Dersom komiteene
motsetter seg Kommisjonens forslag må sakene behandles i Rådet. Komiteene er ofte også viktige premissleverandører for ny lovgivning (som behandles etter
medbestemmelsesprosedyren, jfr avsnitt 3.1).
I de senere er det etablert en rekke tilsynsorganer (”agencies”/”byråer”) utenfor
Kommisjonen. Noen har et betydelig offentlig rettslig ansvar (regelverksutvikling, enkelt beslutninger og tilsynsoppgaver) overfor medlemslandene, mens andre foreløpig har mer rådgivende karakter (formidling av ”best praksis” og annen informasjon). .
Selv om denne prosessen fortsatt er i en startfase, er det grunn til regne med at byråene generelt i løpet av få år vil få tung innflytelse på policy-utformingen i EU. Det er også en tendens til at fellesskapsreglene blir vesentlig mer detaljerte gjennom byråenes virksomhet; en mulig virkning av dette er at det blir mindre handlingsrom for nasjonale tilpasninger. Disse organene er også viktige premissleverandører for utvikling av ny lovgivning.
Innenfor rammen av den interdepartementale arbeidsgruppen om nye styringsformer i EU, vil SD argumentere for et samlet norsk framstøt for å skape en bedre og mer ensartet
medvirkning i EUs forvaltning av EØS-relevant lovgivning. Tilfredsstillende deltakelse er viktig for ”the good functioning of the EEA-Agreement”. Som del av slikt framstøt bør Kommisjonens praksis mht norsk / EFTA deltakelse i relevante komitologi-komiteer kartlegges.
6.2. Komitologi-komiteene
Kommisjonen har fått – og synes i økende grad å få – fullmakter til å utforme forskrifter og vedtak (Commission Decisions/Regulations). Denne type vedtak kan også være EØS- relevante, så lenge de gjelder det indre marked.
Norsk deltakelse i komitologi-komiteene er svakt forankret i EØS-avtalen (Art 100).
EFTA/EØS-landene tilbys som regel en formell observatørrolle gjennom komiteenes Rules of Procedure, hvor det ofte heter at ”The representatives of Norway, Lichtenstein and Iceland are welcome to attend the committee meetings in accordance with the Agreement on the European Economic Area”. Denne formuleringen sier imidlertid intet om deltakelsens karakter. Utfordringen er å få delta på lik linje med medlemslandene. I enkelte tilfeller får ikke EFTA-landene delta i behandlingen av saker som kan ende opp med en avstemning i komiteen. Som fullverdig deltaker i det indre markedet er det en klar ulempe at vi ikke får full tilgang til all informasjon som fremkommer. Selv om man får tilgang til den offentlige
informasjonen i etterkant av møtene, går man glipp av viktig informasjon om hva som har vært vurdert og hvordan de ulike elementene er blitt vektlagt.
EFTA-landenes deltakelse i komitologi-komiteene bør reguleres på samme måte som i EASA-komiteen hvor det i tilpasningsteksten til forordningen heter: ”The EFTA States shall
participate fully in the Committee established pursuant to paragraph 1, and shall within it have the same rights and obligations as EC Member States, except for the right to vote”.
6.3. EU-byråene
Norge er i dag medlem av følgende byråer innenfor SDs ansvarsområde: Det europeiske luftfartssikkerhets-byrået EASA (European Aviation Safety Agency), det europeiske jernbanebyrået ERA (European Railway Agency), og det europeiske informasjons- og nettverkssikkerhetsbyrået ENISA (European Network and Information Security Agency). I tillegg har Kommisjonen foreslått å etablere et nytt byrå på området elektronisk
kommunikasjon (EECMA).
Som fullverdig deltaker i EUs indre marked er det viktig for Norge å kunne delta i byråene på en tilfredsstilende måte. Det gir mulighet til å bidra til en regelverksutvikling og -håndheving hvor også norske interesser blir lagt vekt på i prosessen. Deltakelse i byråene gir også
muligheter for å ta aktivt del i kompetanseoverføring og -oppbygging innenfor aktuelle arbeidsområder.
Enkelte av byråene er i realiteten en erstatning for eksisterende all-europeiske organisasjoner, som for eksempel JAA – EASA. Regelverksutviklingen flyttes inn i EU. Dette kan svekke Norges posisjon i beslutningsprosessen. På den annen side kan EU-byråene styrke
organisasjonens gjennomførings- og håndhevingskompetanse som kommer alle til nytte.
”Byråene” som EU-institusjoner er etablert etter at EØS-avtalen ble inngått, og har således ingen klare regler om EFTA/EØS-lands deltakelse. Det må forhandles om deltakelse i hvert enkelt tilfelle, og man erfarer en uensartet praksis fra Kommisjonens side. Byråene passer heller ikke godt inn i den såkalte to-pilar-ordningen hvor ESA kontrollerer EFTA/EØS- landene og Kommisjonen kontrollerer EU/EØS-landene.
7. Ressurser og oppfølging
7.1. Ressursbehov
Erfaringene viser at det er behov for en ny sekretær for å avlaste EØS-koordinator i arbeidet med EØS-saker. I den enkelte seksjon må EØS-kontaktpersonene få mulighet til å prioritere
Tiltak:
I. Påse at det i ny EØS-relevant lovgivning blir klart uttrykt at EFTA/EØS-landene skal ha full tilgang på informasjon og vurderinger som blir lagt frem i komitologi-komiteene. Det holdes nær kontakt med UD for å sikre dette.
Tiltak:
I. SD vil arbeide aktivt for å opprettholde presedensen om at EFTA/EØS-land skal kunne delta i nye byråer relatert til det indre markedet.
II. Departementet vil arbeide for en mest mulig likeverdig deltakelse i byråenes organer der beslutninger treffes. Her er det viktig å trekke veksler på de erfaringer som allerede er gjort.
III. SD vil arbeide for å utvikle den faglige kompetanse og kapasitet til aktiv deltakelse i samferdselsbyråenes viktigste arbeidsgrupper både i departementet, etatene og i tilsynene.
sine EØS-oppgaver, dette gjelder særlig for stedfortreder for EØS-koordinator.
Det er en særlig oppgave for ledere i SD å sette av tid og midler til EØS-arbeid og -opplæring.
Nettverksbyggende tiltak, som arrangementer der SD inviterer til workshops, befaringer og lignende, vil kreve separate budsjettmidler.
Finansiering av nasjonale eksperter i samsvar med målsetningen om en til to slike i Brussel til enhver tid, kan finansieres på forskjellige måter. EFTAs programsamarbeid er en måte.
Kostnadene kan i enkelte tilfeller søkes dekket i samarbeid med etater/tilsyn, ev. andre departementer, men det må også påregnes kostnader over SDs budsjett.
7.2. Oppfølging
Det er viktig å gjøre strategien og arbeidsprogrammet til ”levende” dokumenter. Det bør skje på følgende måte:
• Strategien må følges opp i den enkelte seksjon.
• Strategien bør revideres ved jevne mellomrom.
• Strategien publiseres på SDs intranett, og trykkes opp som hefte.
• Arbeidsprogrammet revideres halvårlig etter innspill fra seksjonene.
Vedlegg 1
Rutiner og sjekklister
Politiske besøk/møter
Møter med EU-formannskapet, uformelle ministerrådsmøter, Kommissærer, Komiteleder/saksordfører i EP, bilaterale ministermøter og lignende)
• Korte talepunkter med tydelige budskap (engelsk)
• Posisjonsnotat som kan etterlates (engelsk)
• Bakgrunnsdokumentasjon (norsk)
• Rapport med oppfølgingstiltak snarest mulig
• Takkebrev til den man har møtt/besøkt Ekspertgruppe-møter
• Det skal skrives rapport fra alle ekspertgruppemøter med deltakelse fra SD. Dette gjelder også ekspertgruppemøter der etatene deltar uten at SD deltar.
• Referatet sendes berørte parter, samt EØS-koordinator og samferdselsråden
Vedlegg 2 Lenker
(til viktige nettsteder, særlig EUs nettsider)
Prelex http://ec.europa.eu/prelex/apcnet.cfm?CL=en Eurlex http://eur-lex.europa.eu/en/index.htm
Official Journal http://eur-lex.europa.eu/JOIndex.do?ihmlang=en EUs internettportal http://europa.eu/
Kommisjonen http://ec.europa.eu/index_en.htm
DG TREN http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/index_en.html DG INFSO http://ec.europa.eu/information_society/index_en.htm DG Internal Markt http://ec.europa.eu/internal_market/index_en.htm Rådet http://www.consilium.europa.eu/showPage.ASP?lang=en
Formannskap http://www.ue2008.fr/PFUE/lang/en/accueil
Europaparlamentet http://www.europarl.europa.eu/news/public/default_en.htm TRAN
http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/homeCom.do?language=EN&body
=TRAN ITRE
http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/homeCom.do?language=EN&body
=ITRE
EurActive http://www.euractiv.com/en/HomePage?_lang=EN
EØS-notatbasen https://www.notatbasen.no/notatbase/startPage.do
Europaportalen http://www.regjeringen.no/nb/sub/europaportalen.html?id=279683 EU-delegasjonen i Brussel http://www.eu-norge.org/Om+delegasjonen/delegasjonen.htm
ESA http://www.eftasurv.int/
EFTA-sekretariatet http://secretariat.efta.int/
Aktuelle EØS-saker på nett http://eos-saker.org/
Vedlegg 3
Utenriksdepartementets
foreløpige retningslinjer 3.1.2006
Retningslinjer for utarbeidelse av EØS-notater 1. Generelt
Ansvarlig departement utarbeider EØS-notater i samråd med det relevante spesialutvalg.
Siktemålet med EØS-notatene er å sikre løpende oppdatering av sakenes innhold og status i beslutningsprosessen, norske vurderinger og norsk posisjon, samt hvordan rettsakten gjennomføres i Norge.
Arbeidet med et EØS-notat er inndelt i fire faser, hvor notatets navn og innhold endres på sentrale stadier i beslutningsprosessen:
Trinn 1 – EØS-faktanotat
Trinn 2 – EØS-foreløpig posisjonsnotat Trinn 3 – EØS-posisjonsnotat
Trinn 4 – EØS-gjennomføringsnotat
I tillegg benyttes en forenklet prosedyre for visse rettsakter på veterinærområdet.
EØS-notatene skal opprettes i EØS-notatbasen (https//:www.notatbasen.no).
Avhengig av hvilket trinn man befinner seg på i beslutningsprosessen, skal EØS-notatet beskrive sakens innhold, beslutningsprosessen i EU og i Norge, gjeldende norsk regelverk og politikk, rettslige, økonomiske og administrative konsekvenser. Notatet må tilpasses sakens viktighet og kompleksitet.
Dersom det er foretatt høringer, jf. pkt 3.3 i SMKs retningslinjer om departementenes arbeid med EØS-saker, skal notatet inneholde informasjon om dette. Eventuelle nødvendige lov- og forskriftsendringer må omtales. Notatet bør også, der det er relevant, omtale sakens stilling i forhold til annet internasjonalt regelverk, særlig WTO-regelverket. Det bør så langt mulig omtale relevante EU-lands syn i saken. Notatet skal konkludere med departementets vurdering og tilråding til norsk posisjon. Dersom det er uenighet mellom departementene i tilrådingen i en sak, skal dette fremgå av notatet (jf. vedlegg – mal for saksinformasjon i EØS- notater).
Under arbeidet med å fastlegge norsk posisjon benyttes ved behov uformelle kontakter med fagansvarlige myndigheter i andre land, med sikte på å avdekke felles interesser eller uenighet på et tidlig tidspunkt.
