Strategi
Samferdselsdepartementets EØS-Strategi
Håndbok for SDs EØS-arbeid
Utgitt av:
Samferdselsdepartementet
Trykk: Departementenes servicesenter - 02/2012 - 300
Khaskovo ArcticCircle
0 km 100 200300 km
Arctic Circle
Arctic Circle
0O 6OE
6OW
18OW 24OW 30OW
27OW 30OW 17OW
Longitude WEST12O of Greenwich
Longitude EAST12O of Greenwich Longitude WEST12O
of Greenwich 18OE
18OW 24OE
24OW 30OE
54ON
48ON
42ON
39ON 33ON
36OE 42OE 48OE 54OE
54ON 60ON
48ON
36ON 42ON 60ON
66ON
0 km 50 km
National Capital
over 1,000,000 Other city
over 500,000 over 200,000 other main city
MILJØMERKET Trykkeri 241-446
Strategi
Samferdselsdepartementets EØS-Strategi
Håndbok for SDs EØS-arbeid
1. Innledning og innhold ... 5
2. Målsettinger og utfordringer ... 6
3. Organisering av arbeidet ...13
4. Ny EØS-relevant lovgivning - påvirkningsmuligheter i EUs utrednings- og beslutningsprosess ...17
4.1 Beskrivelse av beslutningsprosessen i EU ...17
4.2 Utredning og konsultasjoner – Kommisjonens forslag ...19
4.3 1. gangs behandling i Europaparlamentet og Rådet...21
4.4 2. gangs behandling i EP og Rådet – endelig vedtak ...25
4.5 Eventuell forliksprosedyre – 3. gangs behandling – endelig vedtak ....27
5. EØS-prosessen ...28
5.1 EFTA-arbeidsgruppene og EØS-samarbeidet ...28
5.2 Innlemmelse av nye rettsakter...30
5.3 Gjennomføring i norsk rett ...31
5.4 Overvåking og kontroll – forholdet til ESA ...33
5.5 EØS-avtalen og tredjelandsrelasjoner ...34
6. Deltakelse i EUs forvaltning av gjeldende EU/EØS-lovgivning ...35
6.1 Innledning ...35
6.2 Komitologi-komiteene ...35
6.3 EU-byråene ...37
7. Ressurser og oppfølging ...39
7.1 Ressursbehov ...39
7.2 Oppfølging ...39
Vedlegg ... 41
Innholdsfortegnelse
1. Innledning og innhold
Som del av gjennomføringen av Regjeringens Europapolitikk, slik den fremgår i St.meld. nr. 23 (2005-2006), skal alle departement utarbeide en strategi for sitt EØS-arbeid. SDs EØS-strategi ble ferdigstilt høsten 2008.
I mai 2011 besluttet ledergruppen i SD at det skulle nedsettes en arbeidsgruppe for å revidere EØS-strategien. Arbeidsgruppen har bestått av Ingeborg Kjærnli (SMA, leder), Ellen Krag (LS), Karin Skyllingstad, (PTS), Elisabeth Classon (BS), Anne Lise Junge Jensen (KYS) og Maria Therese Halvorsen (TBS). Transportråd Olav Grimsbo og post- og teleråd Willy Jensen på EU-delegasjonen har også del- tatt i arbeidet. Departementet har også innhentet innspill fra underliggende etater og tilsyn.
Formålet med strategien er todelt: For det første er det å klargjøre og konkre- tisere hva som skal være målsetningene for SDs EØS-arbeid, herunder bidra til mer effektive arbeidsformer i departementet. For det andre er det å tjene som et praktisk oppslagsverk og verktøy for de som arbeider med EØS-saker i departe- mentet, herunder å gjøre departementet mindre sårbart når personer med EØS- kompetanse slutter eller endrer arbeidsoppgaver.
Strategien er bygget opp som følger:
Kapittel 2 inneholder en presisering av målsetningene for departementets EØS-arbeid. I kapittel 3 følger en omtale av hvordan SDs EØS-arbeid er organis- ert, samt tiltak for å forbedre informasjonsflyten og samordningen.
Kapitlene 4 til 6 er bygget opp etter saksgangen i Kommisjonens arbeid med forslag til regelverk /policy, til det blir tatt inn i EØS-avtalen, og inneholder en gjennomgang av hvordan vi på en best mulig måte kan utnytte mulighetene for å påvirke denne prosessen. Hvert avsnitt i disse tre kapitlene avsluttes med konk- rete tiltak.
Kapittel 7 slår fast behovet for ressurser for å følge opp strategien, samt forslag til oppfølging og revisjon.
I tillegg til strategien blir det, etter innspill fra seksjonene, hvert halvår utarbeidet et arbeidsprogram med de til enhver tid viktigste EØS-sakene i SD.
2. Målsettinger og utfordringer
En slik offensiv målsetting krever aktiv og systematisk innsats med særlig vekt på:
• Tydelige og tidlige politiske prioriteringer
• Effektiv utnyttelse av mulighetene for medvirkning
• God gjennomføring og forvaltning av forpliktelsene
• God kompetanse
• Økt åpenhet og dialog
• Halvårlige EØS-arbeidsprogram Disse punktene utdypes nedenfor.
i. Tydelige og tidlige politiske prioriteringer
I den store mengden av EØS-relevante saker som til enhver tid initieres, behan- dles og/eller skal følges opp er det viktig å prioritere saker av særlig betydning for Norge. Virkninger må avdekkes så tidlig som mulig slik at norske posisjoner kan utformes og formidles i de relevante kanaler i EU-systemet tidlig nok til å kunne påvirke regelverksutformingen. Beslutningsprosessen i EU går raskere enn tidligere, da flertallet av sakene avgjøres i første lesning.
Erfaringen viser at det er svært vanskelig å få til særnorske tilpasninger til regelverk som allerede er vedtatt i EU.
I den enkelte sak må et realistisk ambisjonsnivå defineres i lys av sakens vikti- ghet. Ambisjonsnivået kan variere fra innhenting av informasjon om synspunkter og vurderinger, til aktiv norsk medvirkning. For å avklare ambisjonsnivå i den enkelte sak, må innholdet og konsekvensene for Norge avklares så snart en får kjennskap til nye initiativ. Dette er forhold som beskrives i de såkalte EØS-fak-
Samferdselsdepartementets EØS-strategi har som overordnet mål å:
- bidra til at relevante EU/EØS beslutninger og regelverk utvikles i samsvar med norsk samferdselspolitikk, slik denne kommer til uttrykk i overordnete retningslinjer, lovgivning og budsjetter
tanotatene (se tiltak III i kap.4.2 og vedlegg 5) Disse klareres i departementet og diskuteres i relevant spesialutvalg for EØS-saker.
De til enhver tid viktigste sakene skal inn i det halvårlige EØS-arbeidsprogram- met. Det er avgjørende å ha et mest mulig klart budskap før første behandling i Rådet/Parlamentet.
ii. Effektiv utnyttelse av mulighetene for medvirkning
Det er en stor utfordring å jobbe for at norske interesser får gjennomslag i ut- viklingen av EØS-relevant regelverk i EUs beslutningsprosesser. Det krever bl.a.
informasjon om nye EU-initiativ så tidlig som mulig, etablering av samarbeid med alliansepartnere i EU og EFTA, gode informasjonsstrømmer mellom SD, etater og EU-delegasjonen/UD, riktig timing av framstøt, og god evne til å holde ut gjen- nom prosessen. God forankring av EØS-arbeidet i SDs ledelse, samt i politisk ledelse, er en forutsetning for effektiv medvirkning.
Hvordan SD kan medvirke i utrednings- og beslutningsprosessen omtales i detalj i kapitlene 4-6. For å være i stand til å påvirke når det trengs, må nettverk i hovedst- edene og i Brussel løpende bygges og pleies på alle nivåer, uavhengig av løpende enkeltsaker. Det er avgjørende at et slikt nettverk er på plass når vanskelige saker dukker opp. Dette er det viktig å være bevisst på i vurderinger av deltakelse på diverse EU-relaterte møter, konferanser med mer. Øvrig internasjonalt samar-
Tiltak:
I. Identifisere sakens betydning for Norge så tidlig som mulig.
II. Være tidlig ute med å formidle norske posisjoner. Formulere konkrete endringsforslag der dette er relevant.
III. Bygge allianser med andre EØS/EFTA-land, medlemsstater eller andre relevante aktører.
IV. Følge opp saken gjennom hele beslutningsprosessen.
V. God informasjonsutveksling, både innad i departementet, med underliggende etater/tilsyn, med andre relevante departementer, med EU-delegasjonen, EFTA-sekretariatet og med andre berørte parter.
VI. Ressursinnsats etter sakens betydning.
beid, og særlig nordisk samarbeid, må benyttes aktivt til å knytte nettverk som kan brukes i EØS-arbeidet. Dette gjelder både for embetsverket, underliggende etater/tilsyn og politisk ledelse.
iii. God gjennomføring og forvaltning av forpliktelsene
En mest mulig hensiktsmessig gjennomføring av EØS-regelverket forutsetter en god og ryddig dialog med våre EFTA-partnere, Kommisjonen og EFTAs over- våkningsorgan ESA. Forberedelsene til gjennomføring av EØS-komitebeslutnin- ger i norsk rett starter så raskt som mulig, og senest når en rettsakt er politisk klarert. Forberedelsene omfatter utarbeidelse av forslag til gjennomførings- bestemmelser og evt. høring av disse. Det er viktig at forberedelsene skjer på en slik måte at gjennomføringsfristen overholdes. Det vises til Justisdepartementets hefte ”Lovteknikk og lovforberedelse” for nærmere beskrivelse av hvordan EØS- regelverk skal gjennomføres i norsk rett.
Når det gjelder forholdet til ESA kan det gjerne tas uformell kontakt, slik at even- tuelle implementeringsutfordringer løses så tidlig som mulig. Representanter fra
Tiltak:
I. Statsråden deltar på de uformelle ministermøtene i regi av EU-formannskapet.
II. Politisk ledelse har hvert halvår møter med det påtroppende EU-formannskapet.
III. Politisk ledelse deltar på de nordisk/baltiske formøtene til EUs transportministermøter.
IV. Ledergruppen reiser til Brussel en gang pr år for å ha møter med relevante fagpersoner i EØS-systemet.
V. Arrangere faglige ”workshops” i Norge/Brussel på tema vi er gode på. Invitere nøkkelpersoner i Brussel, medlemslandene, bransjeorganisasjoner med mer til Norge.
VI. Invitere til politiske besøk i Norge, av kommissærer, medlem- mer i Europaparlamentet og lignende.
VII. Invitere representanter for Kommisjonens embetsverk til Norge i forbindelse med viktige saker.
ESA stiller også på møtene i EFTAs arbeidsgrupper, og denne møtearenaen kan utnyttes til å etterspørre ESAs forståelse av regleverket.
Dialog med ESA skjer også gjennom deltakelse på de årlige pakkemøtene, selve ekspertmøtene om enkeltsaker, men også lunsjen i den forbindelse, samt den offisielle middagen i regi av UD. Det er også mulig å be om uformelle møter med ESA. I vanskelige saker kan ESA inviteres til Norge på befaring. Andelen ansatte fra land utenfor EFTA i ESA har økt. Dette innebærer at kunnskapen om norske samfunnsforhold og norsk politikk er synkende blant saksbehandlere i ESA, og det stilles større krav til norsk argumentasjon i sakene. Det minnes dermed om muligheten ansatte i SD har for hospitantopphold eller ordinære stillinger i ESA.
iv. God kompetanse
Det er viktig å sikre god utvikling av departementets EU/EØS-kompetanse i le- delse, seksjoner og på tvers av organisasjonen. Kurs, interne seminarer, prak- tisk arbeid og arbeidsopphold i EU-/EØS-institusjoner er sentrale elementer for å heve kompetansen i departementet. Det må også sikres kompetanseoverføring internt. Språkopplæring, primært engelsk, er et annet viktig behov. Nettverks- bygging mot EU på alle nivåer er en viktig del av kompetanseløftet og vil styrke mulighetene for påvirkning i aktuelle saker. Målsetningene for SDs strategi med- fører høye krav til kunnskap om informasjonsinnhenting, beslutningsprosesser og arbeidsmåter i EU-/EØS-systemet blant ansatte i SD med tilhørende etater og tilsyn.
Tiltak:
I. Være bevisst på at de årlige pakkemøtene med ESA også kan benyttes til nettverksbygging, slik at det er lettere å ta uformell kontakt med saksbehandlere i ESA.
II. Det kan avholdes uformelle møter med ESA i forbindelse med andre møter i Brussel.
III. Departementet ser positivt på at ansatte har opphold i ESA (hospitant/ordinær stilling).
Det ligger mye EU/EØS-relevant informasjon på SDs-intranett. Bla. om Rådsmøter, EU-formannskapet, EØS-notatbasen1, relevante presentasjoner, len- ker til EU-systemet og oversikt over EØS-kontaktpersonene i seksjonene.
Utplassering av nasjonale eksperter og utnyttelse av hospitantordninger er vik- tige tiltak. Dette vil over tid gi SD og underliggende etater/tilsyn betydelig for- sterket kompetanse. Administrativ seksjon (AS) har en naturlig støtte-/koordin- eringsfunksjon overfor den aktuelle fagseksjon i forbindelse med de praktiske/
økonomiske forhold knyttet til utplassering av nasjonale eksperter. Det er viktig å være bevisst på den kompetansen medarbeidere som har vært utplassert i EU/
EØS-systemet innehar.
En nasjonal ekspert skal fungere som en toveis informasjonskanal som gir infor- masjon om hva som foregår i EU og mulighet for informasjon om norske forhold til disse organene.
1EØS-notatbasen er en egen base der saksbehandlere utarbeider EØS-notater om rettsakter som vurderes for innlemmelse i EØS-avtalen. EØS-notatene skal omtale rettsaktens innhold, status og inneholde en vurdering. Se vedlegg 3 om UDs retningslinjer for utarbeidelse av EØS-notater.
Tiltak:
I. Arrangere jevnlige møter i SDs EØS-forum for å overføre og videreutvikle EØS-kompetanse på tvers av seksjoner og av- delinger.
II. Oppfordre ansatte som arbeider med EØS-saker til å delta på EØS-relevante kurs, herunder EFTAs introduksjonskurs og språkkurs.
III. SD bør til enhver tid ha en nasjonal ekspert på henholdsvis transport og kommunikasjoner i Kommisjonen. Det settes av midler på SDs driftsbudsjett til minst én nasjonal ekspert til enhver tid.
IV. Medarbeidere oppfordres til å søke på hospitantordninger, herunder i Kommisjonen, i EFTA-sekretariatet og i ESA.
V. Det legges stor vekt på utnyttelse av kompetanse etter hjem- komst, for å sikre kompetanseoverføring innad i organisasjonen.
v. Økt åpenhet og dialog
Mulighetene for å nå målsettingene vil styrkes gjennom et best mulig samspill i EU/EØS-arbeidet mellom departement, etater/tilsyn og organisasjoner. Høring- er må gjennomføres tidlig i beslutningsprosessen, slik at de bidrar til å utforme og styrke norske posisjoner. Hvorvidt en bør sak sendes på høring avhenger av sak- ens viktighet. Det vises til SMKs retningslinjer ”Om departementenes arbeid med EØS-saker” pkt. 3.3, men det bør utvises fleksibilitet når det gjelder høringslen- gde, slik at prosessen ikke tar for lang tid. I tillegg til formelle høringer er det viktig å formidle informasjon til nærings- og interesseorganisasjoner. Involvering av disse kan også bidra med nyttig informasjon til myndighetene – både faglige synspunkter og informasjon som er nyttig i utformingen av norske posisjoner. På landtransportområdet holdes det halvårlige møter med berørte organisasjoner om aktuelle EØS-saker med dette som formål. På luftfartsområdet avholdes det åpne møter med bransjen.
SDs nettsider på www.regjeringen.no bør benyttes aktivt til å legge ut informasjon om aktuelt EØS-arbeid. Per i dag legges transport- og post- og telerådens måned- srapport ut på SDs nettsider. Departementet søker å legge ut informasjon om åpne høringer fra Kommisjonen.
Informasjon om departementets EØS-saker er offentlig tilgjengelig via EØS-notat- basen på Europaportalen. Dette gir gode muligheter for informasjon til publikum.
Det at EØS-notatene er offentlig tilgjengelige på Europaportalen stiller samtidig store krav til kvaliteten på notatene, herunder viktigheten av å skrive forståelig.
Videre skal det foretas en grundig vurdering av hva i EØS-notatene som evt. bør unntas offentlighet, før notatene publiseres i basen.
Tiltak:
I. Det skal prioriteres å legge ut informasjon om aktuelt EØS-arbeid på SDs nettsider på www.regjeringen.no.
II. Det bør vurderes å arrangere informasjons-/kommunikasjons- møter med nærings- og interesseorganisasjoner om aktuelle
EØS-saker, med særlig vekt på konkrete problemstillinger, innen- for alle departementets sektorer.
III. I saker som berører flere departementer må det sikres til- strekkelig koordinering og involvering.
vi. Halvårlige EØS-arbeidsprogram
Sentralt i SDs EØS-strategi er et rullerende arbeidsprogram som definerer de viktigste sakene under SDs ansvarsområde. Arbeidsprogrammet utarbeides et- ter innspill fra seksjonene og fra underliggende etater/tilsyn. Formålet er å sikre best mulig samordning, fokus på de viktigste sakene, kontinuitet og effektiv oppfølging. Programmet revideres hvert halvår i forbindelse med skiftet i EUs formannskap. Det utarbeides et arbeidsprogram på transport, inndelt etter sek- tor, og et på post/tele. Programmet deles inn i lovsaker og policysaker, og for lovsakene skilles det mellom saker på forslagsstadiet og saker som er vedtatt i EU. Programmet klareres politisk, og lister sakene i prioritert rekkefølge. På- virkningstiltak, antatt tidsplan og mulige alliansepartnere skal inngå i omtalene av de enkelte sakene.
Det er viktig at arbeidsprogrammet også har fokus på saker i forslagsfasen, da det er her vi har størst mulighet til å påvirke utformingen. Programmet er sen- tralt for oppfølgingen av EØS-arbeidet i avdelingene, transport- og post- og teler- ådens arbeidsplan, samt forberedelser av statsrådens møter med EUs organer og medlemsland. De viktigste sakene spilles inn til UDs arbeidsprogram for EØS- saker.
Tiltak:
I. For at hensikten med arbeidsprogrammet skal oppnås må innspill til programmet være en prioritert oppgave i seksjonene.
3. Organisering av arbeidet
Regelverket for det indre markedet fastsetter i stor grad spillereglene i det norske transport- og kommunikasjonsmarkedet. Dette krever god politisk og administra- tiv forankring av arbeidet som gjøres i departementet.
Oppfølging av EØS-avtalen inngår i departementets ordinære virksomhet. Den enkelte avdeling og seksjon har det faglige ansvaret for EØS-arbeidet under eget ansvarsområde, herunder ansvaret for prioritering og oppfølging av dette i tråd med EØS-strategien.
Denne tilnærmingen til EØS-arbeidet gjelder også for forholdet til etatene/tilsyn- ene. Etatene og tilsynene er aktivt engasjert i ulike EU-sammenhenger. Det er viktig å sikre en god samordning av informasjon og deltakelse mellom departe- ment og underliggende etater/tilsyn, herunder effektiv forberedelse til deltakelse i møter i arbeidsgrupper og komiteer – slik at vi utnytter våre medvirkningsmuli- gheter best mulig. Den generelle tilnærmingen er at seksjonene følger opp EØS- arbeidet overfor sine respektive etater/tilsyn, som på andre saksområder. Det er imidlertid viktig at SD samlet sett holder fokus på EØS-arbeidet og tydeliggjør prioriterte saker overfor etatene, og at departement og etater holder hverandre gjensidig oppdatert om arbeidet. SD forventer en aktiv deltakelse i EØS-arbeidet fra etatene/tilsynene.
Det avholdes halvårlige møter om EØS-arbeidet mellom SD og etatene/tilsyn- ene. Møtene om høsten er fellesmøter med alle tilsyn/etater. Møtene om våren avholdes sektorvis. SDs EØS-strategi forventes å ligge til grunn for etatenes/
tilsynenes EØS-arbeid, og for utforming av egen intern EØS-strategi.
På luftfartsområdet er det etablert et fast møteforum med Luftfartstilsynet: EØS- forum luftfart. Det bør vurderes hvorvidt det er behov for liknende fora også for de andre sektorene.
Når det gjelder EØS-arbeidet i SD, krever mange arbeidsoppgaver koordinering på tvers av avdelinger og seksjoner. Dette gjelder blant annet forberedelse av møter på politisk nivå, skriftlig omtale av EØS-relevante rettsakter til Stortinget, rutiner i forbindelse med EØS-arbeidet, pakkemøter med ESA, med mer. SD har derfor en EØS-koordinator. Hver seksjon har en EØS-kontaktperson, som koordi- nerer EØS-arbeidet i sin seksjon. EØS-koordinator har i tillegg en fast stedfortred- er. Det er viktig å sikre at stedfortreder har kapasitet til å fylle denne funksjonen
når behovet melder seg. Oppdatert oversikt over EØS-kontaktpersonene ligger på intranettet.
For å sikre en god forankring av det løpende, generelle EØS-arbeidet, rapporterer EØS-koordinator med jevne mellomrom til det administrative ledermøtet.
Det er dannet et ”EØS-forum” for de som arbeider med EU/EØS-saker, på tvers av avdelings- og seksjonsgrenser. Hensikten er å holde hverandre gjensidig informert om viktige saker og problemstillinger, og diskusjon av særlige prob- lemstillinger. Deltakerne i forumet er EØS-kontaktpersonene i seksjonene, EØS- koordinatoren, samt andre som arbeider med EØS-saker. Fagrådene ved EU- delegasjonen i Brussel deltar når det passer. Det legges opp til jevnlige møter i departementets EØS-forum. Ved behov kan forumet også brukes som et konsult- erende organ for saker som kan berøre flere deler av departementet.
Fagrådene ved Norges delegasjon til EU, spiller en viktig rolle i SDs EØS-arbeid som ”lyttepost” og ”formidler”. Departementet har for tiden en transportråd og en post- og teleråd. God gjensidig kommunikasjon mellom departement og fa- grådene er sentralt for at dette skal fungere. SDs halvårlige arbeidsprogram, som definerer de mest sentrale sakene, indikerer også hvilke saker fagrådene skal prioritere i sine arbeidsplaner.
Hovedoppgaven til spesialutvalgene for EØS-saker er å klarere norsk posisjon til EØS-relevante rettsakter i alle faser i EUs beslutningsprosess. Spesialutvalgene er den viktigste arenaen for å informere om og diskutere EØS-saker med berørte departementer, og det oppfordres til at møtene benyttes til tverrfaglige diskus- joner.
SD leder to spesialutvalg for EØS-saker, ett for transport og ett for kommuni- kasjoner. I tillegg deltar SD i flere andre spesialutvalg under ledelse av andre departementer. I noen av disse har SD ansvaret for egne rettsakter. I alle tilfeller har SDs medlemmer i et spesialutvalg ansvaret for å klarere EØS-notatene som legges fram for spesialutvalget på departementets vegne.
Alle rettsakter av politisk og prinsipiell betydning skal klareres politisk i departe- mentet. Rettsakter av teknisk karakter kan klareres administrativt. Det er etablert en prøveordning på luftfartsområdet der Luftfartstilsynet får ansvar for klarering av tekniske rettsakter før behandling i Spesialutvalget for transport. Det vises for
øvrig til SDs rutiner for klarering av EØS-notater, se vedlegg 4.
Hvis relevant spesialutvalg godkjenner et EØS-notat, har SD i realiteten sluttet seg til innholdet. Det er derfor viktig at EØS-notater som berører flere seksjoner/
avdelinger forelegges disse før intern klarering. EØS-koordinator skal orienteres om saker av prinsipiell betydning. Spesialutvalgsmedlemmene har ansvar for å spre relevant informasjon fra møtene i spesialutvalgene innad i egen seksjon. SDs medlemmer i andre departementers spesialutvalg skal informere relevante seks- joner i departementet om saker av felles interesse. Møtereferater sendes på e-post til EØS-kontaktpersonene i relevante seksjoner.
Spesialutvalg Leder SDs medlem Egne rettsakter
Transport SD SMA (leder)
VS, BS, TBS, LS (sekretær), PLS, KYS, MS
Ja
Kommunikasjoner SD PTS (leder/
sekretær) Ja
Handelsforenklinger NHD TBS Ja
Miljø MD MS Ja
Offentlige anskaffelser FAD ØKS Nei
Offentlig støtte FAD ØKS Nei
Konkurranse FAD LS Sjelden
Finansielle tjenester FIN TBS Sjelden
Energi OED MS Sjelden
Forbrukerspørsmål BLD LS Sjelden
Samfunnssikkerhet JD TBS Nei
Forskning KD PLS Nei
Tiltak:
I. Det avholdes jevnlig møter i SDs EØS-forum. Forumet kan brukes som et konsulterende organ for saker som berører flere deler av departementet.
II. EØS-koordinator rapporterer med jevne mellomrom til det administrative ledermøtet.
III. Det legges opp til halvårlige EØS-møter mellom SD og eta- tene/tilsynene. Fellesmøtene på høsten ledes av departements- råden.
IV. For å sikre at EØS-arbeidet prioriteres i etatene/tilsynene må departement og etat/tilsyn samordne forberedelser til del takelse i arbeidsgrupper og komiteer, slik at norske synspunkter blir best mulig forberedt.
V. På luftfartsområdet er det etablert en fast møteplass mellom SD og Luftfartstilsynet i form av EØS-forum luftfart. Det bør vurderes hvorvidt dette er relevant også for de andre sektorene.
VI. Det må settes av tilstrekkelige ressurser til EØS-koordinerin gen. Det er viktig at stedfortreder for EØS-koordinator har til- strekkelig kapasitet til å ivareta denne oppgaven.
VII. Fagrådene og SD holder hverandre løpende orientert om ut- viklingen i EØS-saker.
VIII. Forberedelse til og deltakelse i møtene i spesialutvalgene skal prioriteres. Spesialutvalgene skal benyttes som arena til å dis- kutere mer overordnede EØS-relaterte problemstillinger på tvers av departementene.
IX. I den interne klareringen av EØS-notatene skal alle berørte avd- elinger/seksjoner høres. EØS-koordinator skal orienteres om saker av prinsipiell betydning.
4. Ny EØS-relevant lovgivning - påvirkningsmuligheter i EUs utrednings- og beslutningsprosess
I dette kapittelet følger en omtale av hvordan SD kan utnytte mulighetene til å påvirke utarbeidelsen av ny EØS-relevant lovgivning. Først beskrives beslut- ningsprosessen i EU for råds- og parlamentsrettsakter, den såkalte medbestem- melsesprosedyren (4.1). Så følger en konkret gjennomgang av hvordan det bør jobbes i denne prosessen (4.2-4.5). I kap. 6.2. redegjøres det for rettsakter vedtatt av Kommisjonen, de såkalte komitologirettsaktene. Hvert avsnitt avsluttes med konkrete tiltak.
4.1 Beskrivelse av beslutningsprosessen i EU
Kommisjonens forslag til ny eller justert EØS-relevant policy og lovgivning (Råds/
Europaparlamentsdirektiver og -forordninger) behandles etter den såkalte med- bestemmelsesprosedyren (co-decision) – se Figur 1 på neste side. Denne behan- dlingsprosessen gir påvirkningsmuligheter også for Norge.
Prosedyren innebærer at Rådet og Europaparlamentet (EP) har likeverdig beslut- ningsmyndighet, dvs. de må bli enige før gyldig vedtak kan treffes. Sakene behand- les etter en komplisert og ofte tidkrevende prosedyre som innbyr til kompromis- ser. Dersom enighet ikke oppnås gjennom den normale prosedyren blir sakene undergitt en formell forliksprosedyre hvor partene søkes ”tvunget” til enighet.
Kommisjonens forslag blir ofte endret som resultat av behandlingsprosessen.
Kommisjonen legger derfor ofte inn et ”slingringsmonn” i sine forslag, men som ris bak speilet kan Kommisjonen trekke forslaget sitt dersom den mener at en- dringene foreslått av Rådet eller Parlamentet er uakseptable.
Inklusive Kommisjonens egen forberedelse av forslagene består beslutnings- prosessen av følgende faser:
- Utredning/konsultasjoner i regi av Kommisjonen – Kommisjonens forslag (4.2)
- 1. gangs behandling i EP og Rådet (4.3)
- 2. gangs behandling/endelig vedtak i EP og Rådet – endelig vedtak (4.4) - Eventuell forliksprosedyre - 3.gangs behandling - endelig vedtak (4.5) EUs nettside Pre-Lex (http://ec.europa.eu/prelex/) gir en oppdatert oversikt over hvor forslag til nye rettsakter til enhver tid står i behandlingsprosessen.
Det formelle arbeidet med å inkorporere EØS-relevante rettsakter i EØS-avtalen starter etter at EU har truffet endelig vedtak (se kap 5). Det ligger i sakens natur at det er begrensede muligheter til å få aksept for endringer av betydning etter at EU har truffet sine vedtak. Erfaringen viser at det er svært vanskelig å få gjen- nom materielle tilpasningstekster. Derfor er det svært viktig å arbeide aktivt og systematisk helt fra tidlig fase for å påvirke EUs utrednings- og beslutningspros- ess med tydelige norske posisjoner. Det er i fasen før forslaget fremlegges fra Kommisjonen hvor vi fra norsk side har størst mulighet til å medvirke og foreslå konkrete endringer i forslagsteksten.
Figur 1 Medbestemmelsesprosedyren (co-decision)
4.2 Utredning og konsultasjoner – Kommisjonens forslag
Det er i denne fasen vi har størst mulighet til aktiv deltakelse. EØS-avtalen (Art 99) gir Norge rett til deltakelse i Kommisjonens ekspertgrupper som forbereder forslag til nye rettsakter.
Utredningsprosessen omfatter alt fra idégenerering til konkretisering av for- slag med konsekvensvurderinger. Dette foregår dels som løpende prosesser i Kommisjonens apparat (DG2 MOVE for transport, DG INFSO for telekom, DG MARKT for postsaker), dels som særskilte initiativ med sterk ekstern involvering fra medlemslandene, interesseorganisasjoner og andre. I denne fasen er det ofte mange og konkurrerende ideer, og utfallet er relativt åpent.
Arbeidet foregår på mange forskjellige måter: for eksempel ved hjelp av ad hoc ekspertgrupper, nettbaserte høringer, åpne seminarer, Grønnbøker,3 Hvitbøker,4 separate møter med Kommisjonen, skriftlige henvendelser, eller fra arbeidsgrup- per i EUs byråer (se avsnitt 6.3)
Etter intern høring mellom DG’ene (”interservice consultation”) vedtas Kommis- jonens forslag i Kollegiet av kommissærer. I politisk vanskelige saker kan det i denne prosessen bli foretatt viktige justeringer i forhold til fag-DG’s forslag.
I utrednings- og forberedelsesprosessen er det viktig å følge godt med i ”timen”, bl.a. ved å overvåke hvilke problemstillinger det fokuseres på, hvilke medlemsland som er aktive, og i hvilken retning Kommisjonen synes å gå. Her må SD overveie hvilken betydning nye initiativ vil kunne ha for norske interesser. For å bli lyttet til, må vi bli oppfattet som en faglig kompetent bidragsyter. Det kan ofte være hen- siktsmessig å fokusere på løsninger som er til gode for hele fellesskapet, fremfor særnorske løsninger. Dette krever god forberedelse og aktiv deltakelse med vekt på å vise at våre erfaringer kan anvendes i europeisk sammenheng.
Det er helt sentralt med gode informasjonsstrømmer mellom berørte myndi- gheter (eks EU-delegasjonen (EUDEL), SD, etater) som deltar i saksforbere- dende aktiviteter. Det skal alltid skrives referat fra EU-møter. Det skal fremgå av referatet om norsk deltaker presenterte norsk posisjon på møtet, samt forslag til oppfølgingstiltak.
2
Generaldirektorat
3
En utredning fra Kommisjonen, kan sammenliknes med en NOU.
4
Kan sammenliknes med en Stortingsmelding
Tiltak:
I. I denne fasen skal SD søke å påvirke utformingen av nye forslag i tråd med norske interesser. Dette kan bla. skje gjennom aktiv deltakelse på møter i ekspertgrupper og lignende, under Kommi-
sjonens orienteringer på EFTA-arbeidsgruppemøter og på bilaterale møter med embetsverket i Kommisjonen.
II. Det skal skrives møtereferat fra alle møter i ekspert-/arbeids- grupper, se mal i vedlegg 10. Referatet sendes berørte seksjoner/
avdelinger, samt fagrådene på EU-delegasjonen og EØS-koordinator.
III. Det skal skrives EØS-notat i notatbasen, så snart en får kjennskap til nye initiativ. Hvis saken er i utrednings-/forberedelsesfasen, skrives såkalt faktanotat, hvis en først får kjennskap til saken når Kommisjonen har lagt fram sitt forslag, skrives foreløpig posi- sjonsnotat. I begge tilfeller avklares norske interesser og foreløpig
norsk holdning utformes.
IV. Hovedregelen er at EØS-notatet klareres politisk før det publiseres på EØS-notatbasen og behandles i relevant spesialutvalg for EØS- saker. Notater om teknisk regelverk kan klareres administrativt, jf.
SDs rutiner for klarering av EØS-notater (se vedlegg 4).
4.3 1. gangs behandling i Europaparlamentet og Rådet
Første gangs behandling i Europaparlamentet (EP) og Rådet gir muligheter til å drive lobbyarbeid for våre interesser på samme måte som medlemsstatene og organisasjoner gjør.
Europaparlamentet (EP)
EP er på mange måter et åpent politisk verksted hvor ulike interesser aktivt søk- er å påvirke beslutningene. Virksomheten preges dels av et ønske om å ivareta
”felles europeiske interesser”, dels av mer ideologiske diskusjoner mellom brede partipolitiske grupperinger.
Sakene behandles i relevant fagkomité (TRAN for transport og post, og ITRE for telekom). Komiteene har rundt 50 medlemmer pluss suppleanter fordelt etter partipolitisk styrke. Saksordfører presenterer først sine forslag til endringer, der- etter settes det en tidsfrist for andre endringsforslag. Alle enkeltrepresentanter kan foreslå endringer. Her får de ofte ”hjelp” av interesseorganisasjoner og andre lobbyister. Sekretariatene for de politiske grupperingene har en viktig samordn- ingsrolle.
Diskusjonene i fagkomiteene er åpne, og mulighetene til å få fremmet endrings- forslag via MEPs5 er gode. Utkast til komiterapport inneholder ofte svært mange endringsforslag som kan sprike i alle retninger, og det er utfordrende og tidkrev- ende å sette seg inn i disse. Komiteen voterer over utkastet/endringsforslagene for å komme fram til en samlet innstilling (rapport).
5 MEP=Member of European Parliament. Liknende medlemmene av Stortingets transport- og kommunikasjonskomité på samferdselsområdet.
Tiltak:
I. Innsats rettes i hovedsak mot medlemmer av respektive fag- komite. Avklare hvilke parlamentsmedlemmer (MEPs) eller
partigrupper som antas å ha samme holdning som oss – og således er potensielt villige til å fremme våre synspunkter.
Viktig oppgave for EUDEL. Det samme gjelder tilrettelegging av møter i EP.
II. Arbeidsformen tilsier at endringsforslag må være konkrete i forhold til Kommisjonens tekst (paragrafer) med kort begrunn- else. Legg vekt på merverdi for alle, nytte-kostnadsforhold,
rasjonalitet/effektivitet, med mer; unngå ”for dyrt” og lignende.
III. Tidsfrist for innlevering av forslag må strengt overholdes; hvis ikke er ”toget” i praksis gått for senere faser i beslutnings- prosessen.
IV. Departementet har ansvaret for utarbeidelsen av endrings- forslaget. EUDEL har hovedoppgave i etablering av kontakt/
møte med MEP, samt oppfølging i EP.
V. Skriftlig forslag må ”selges” ved personlig(e) møte(r) med aktuell MEP/gruppesekretariat. Slikt møte kan foregå på politisk nivå med for eksempel komiteeleder, saksordfører(rapportør) eller gruppeleder, eller på embetsnivå med enkeltstående MEP avhengig av sakens betydning. Det bør i denne forbindelse over- leveres norsk posisjonspapir. Møter følges opp fra EUDEL.
VI. Danske og svenske MEPs kan ofte være naturlige kontakt- punkter, men dette vil variere med sakstype. I saker med klare politiske overtoner er det mest hensiktsmessig å søke kontakt med ”likesinnede”.
VII. MEP’enes assistenter er gjerne enkleste innfallspunktet til aktuell MEP dersom man ikke har kontakt fra før. Fagkomiteens sekretariat, som samarbeider med rapportørene om å utarbeide rapporter om sakene og som forbereder behandling i komiteen, kan også benyttes som kontaktpunkt.
VIII. Saksordfører (rapportør) eller deres assistenter kan inviteres til å holde orienteringer på møtene i EFTAs arbeidsgrupper.
Rådet
Rådet er et mer lukket forum hvor ”utenforstående” ikke kan følge saksbehan- dlingen, men hvor det likevel finnes påvirkningsmuligheter. Rådets virksomhet preges av tøffe tak mellom 27 ulike nasjonale interesser som nødvendigvis må resultere i kompromisser. Erfaringsvis utformes medlemsstatenes politikk og standpunkter i de respektive hovedstedene.
Rådet starter vanligvis sin behandling parallelt med EP. Behandlingen foregår i arbeidsgrupper (på samferdselsområdet er det arbeidsgrupper for landtrans- port, luftfart, sjøtransport, telekommunikasjoner, post og en horisontal gruppe som bl.a. behandler TEN, Marco Polo og Galileo). Arbeidsgruppene består av medlemsstatenes stedlige fagråder (attacheer), i møtene ofte supplert med fag- folk fra hovedstedene. Alliansebygging og samordning av standpunkter er en vesentlig del av behandlingen. Arbeidsgruppene ledes av den medlemsstat som innehar det halvårlige EU-formannskapet. Det er en utfordring at Norge som EØS-land i utgangspunktet ikke har tilgang til saksdokumentene fra rådsarbeids- gruppene.
Det til enhver tid sittende EU-formannskapet bør naturlig nok vies spesiell opp- merksomhet i vårt informasjons- og påvirkningsarbeid både i hovedstedene og i Brussel. Formannskapet spiller ofte en avgjørende rolle for å nå fram til aksepta- ble kompromisser, men dets reelle rolle og innflytelse i de forskjellige sakene var- ier imidlertid mye avhengig av eget engasjement og ambisjonsnivå, hvor sterke interesser andre medlemsland har, og hvor sterkt Kommisjonen engasjerer seg.
Formannskapenes kjennskap til og interesse for EØS-avtalen varierer betydelig.
Liste over de kommende EU-formannskapene de neste årene finnes i vedlegg 12.
Rådsmøtene forberedes av COREPER (medlemsstatenes ambassadører) før innstilling legges fram for ministrene i Rådet. På transport og teleområdet har Rådet normalt to offisielle møter i halvåret. Rådets første uttalelse (”common position”) kan innebære at man får et endelig vedtak etter 1. gangs behandling dersom Rådet godtar alle EPs endringsforslag. Generelt er det viktig å være klar over at 70 prosent av EUs lovgivning nå avgjøres etter første lesning i Rådet og Parlamentet. Gjerne etter forhandlinger med Kommisjonen, såkalte trilogforhan- dlinger. Beslutningsprosessene går dermed raskt. Dette gjør tidlig medvirkn- ing enda viktigere, dersom vi skal ha håp om å nå frem med norske posisjoner.
Kommisjonen kommenterer Rådets ”common position” på samme måte som EPs førstegangs lesning.
Den samlede behandlingstiden ved førstegangs behandling i EP og Rådet vari- erer sterkt, men kan lett ta (mer enn) ett års tid. Flertall av sakene blir avgjort ved første gangs behandling, men ”tyngre” saker krever ofte 2. gangs behandling.
Tiltak:
I. Identifisere og etablere allianser med medlemsland som har sammenfallende interesser med oss. Dels gjennom SDs/etatenes kollegiale kontakter i hovedstedene, dels via aktuelle ambas- sader, og dels gjennom EUDELs nettverk i Brussel. Allianse- partnere skrives inn i EØS-notater og omtaler i det halvårlige arbeidsprogrammet.
II. Samme krav til konkretisering og faglig begrunnelse av end- ringsforslag som overfor EP. Arbeidsgruppenes arbeidsform gjør at generelle synspunkter og ønskemål sjelden blir tillagt vekt.
III. ”Innsalg” av norske forslag må foregå via alliansepartnere i arbeidsgruppen. I flere saker er Sverige og Danmark naturlige partnere, men dette vil variere etter sak. Formannskapet kan også være en kanal inn i Rådsarbeidsgruppene.
IV. Timing av innspill er viktig og krever god kunnskap om fram- driften i saker som er viktig for oss.
V. På politisk nivå gir møter med EU-formannskap, nordisk/
baltiske formøter før Rådsmøtene, samt deltakelse i uformelle Rådsmøter/ministerkonferanser gode muligheter for fremme norske posisjoner.
VI. God forberedelse av posisjonspapirer, inkludert talepunkter i forbindelse med møter på politisk nivå, er viktig for å nå frem.
Disse må ha et tydelig budskap.
Kommisjonens sentrale rolle i beslutningsprosessen
Kommisjonen spiller en sentral rådgiverrolle i EPs og Rådets behandling både under 1. og 2. gangs behandling. Rådet og EP har et mindre apparat av faglig ekspertise enn Kommisjonen.
4.4 2. gangs behandling i EP og Rådet – endelig vedtak
I denne fasen er mulighetsområdet for endringer mer innsnevret, men fortsatt er det mulig å få fremmet forslag til justeringer dersom man ikke har nådd fram tidligere.
I den andre behandlingsrunden kan EP kun fremme endringsforslag som er berørt under 1.gangs behandling av EP, Rådet eller Kommisjonen. Det er med andre ord for sent å fremme helt nye forslag dersom man har oppdaget ting man ikke så tidligere i prosessen.
EPs behandlingsprosedyre i annen runde følger samme opplegg som 1. gangs behandling. 2. gangs behandling skal maksimum ta 3-4 måneder.
Kommisjonen kommenterer EPs endringsforslag. Endringer som Kommisjonen motsetter seg krever enstemmighet i Rådet for å kunne bli vedtatt.
Tiltak:
I. Hold god kontakt med Kommisjonen under behandlings- prosessen av prioriterte saker.
II. I saker av særlig politisk betydning bør det arrangeres møter mellom statsråd og kommissær også i denne fasen.
III. Posisjonsnotater og konkrete endringsforslag utarbeidet til EP og/eller Rådet og formidles også til kommissærens kabinett og embetsverket (DG).
IV. Kontaktene kan også benyttes til å lufte særlige spørsmål som kan komme opp under den etterfølgende EØS-prosessen.
Spillerommet i Rådets 2. gangs behandling er ofte enda mer innsnevret enn for EP på grunn av (skjøre) kompromisser mellom nasjonale interesser. Rådets 2.gangs uttalelse skal også vedtas innen 3-4 måneder. Det kan bli endelig vedtak etter denne runden dersom Rådet godtar alle EPs endringsforslag.
For å nå enighet mellom Rådet og EP foregår det ofte intense, uformelle kon- sultasjoner mellom EP (saksordfører/komiteleder) og Rådet (Formannskapet) med bistand fra Kommisjonen, såkalte trilogforhandlinger. Det er en utfordring at Norge har begrenset tilgang til informasjon om hva som skjer i disse prosessene.
Endelig vedtak er gyldig når presidenten i EP og Rådets president (formannska- pet) har signert et felles vedtaksbrev. Kommisjonen publiserer deretter vedtaket i EF-Tidende (Official Journal).
Tiltak:
I. Kontakter med MEPs/assistenter/gruppesekretariater fra 1.lesning må opprettholdes.
II. Justering av endringsforslag kan bli nødvendig i lys av Rådets common position (subsidiært standpunkt).
Tiltak:
I. Kontakt med de nærmeste alliansepartnere/kontakter i Rådsarbeidsgruppen(e) må opprettholdes.
II. Justering av endringsforslag kan bli nødvendig i lys av EPs 1. lesning (subsidiært standpunkt).
III. EUDEL/SD må informere berørte norske ambassader om utviklingen og evt. utestående spørsmål, slik at disse kan tas opp overfor relevante lands myndigheter.
4.5 Eventuell forliksprosedyre – 3. gangs behandling – endelig vedtak Dersom en sak ikke avgjøres etter 2. gangs behandling går den til forliksprosedyre.
Det er en tendens til at stadig flere saker havner i forliksprosedyren. Det skyldes økende forskjell i perspektiv på løsningene: EP synes å være mer opptatt av det felleseuropeiske, mens Rådet fokuserer på hva som er minste felles multiplum av nasjonale interesser.
Dersom EP og Rådet ikke makter å komme til enighet settes en formell forlik- sprosedyre i gang. Det oppnevnes en forlikskomite med like mange represent- anter fra EP og Rådet. Kommisjonen bistår partene. Komiteen må legge fram sin innstilling i løpet av 6-8 uker. Den samlede prosess tar anslagsvis tre måneder, inklusiv behandlingen i plenum.
Oppgaven til EP og Rådet i 3.gangs behandling er å godta eller avvise forlik- skomiteens innstilling. Både EP og Rådet må godta forliket. Dersom forliksbe- handlingen ikke fører fram må hele prosessen starte på ny, eventuelt kan Kom- misjonen velge å skrinlegge saken.
Det ligger i sakens natur at arbeidet i forliksprosedyren er lukket med meget begrensede muligheter for påvirkning. Det er likevel viktig å holde ut med infor- masjon og argumenter til siste slutt.
Tiltak:
I. Utestående spørsmål er som regel kjent. EUDEL søker info om hvordan forliksarbeidet forløper.
II. I politisk særlig viktige saker kan brev fra politisk ledelse til EPs saksordfører, formannskapet (samferdselsminister) og kommissær være nyttig som et siste tiltak.
5. EØS-prosessen
EØS-prosessen, definert som arbeidet med å vurdere og definere hva som er EØS-relevant, samt å innlemme relevante og akseptable rettsakter i EØS-avtal- en, starter etter at EU har truffet endelig vedtak. EØS-prosessen er viktig for å sikre et tilfredsstillende rettslig grunnlag for vår deltakelse i det indre markedet.
I denne prosessen kreves det et nært samarbeid med de to andre EFTA/EØS6 -landene, da utkast til EØS-komitebeslutninger må være klarert av Norge, Island og Liechtenstein for at en rettsakt kan innlemmes i EØS-avtalen.
5.1 EFTA-arbeidsgruppene og EØS-samarbeidet
EFTA-arbeidsgruppene har som hovedoppgave å vurdere om rettsakter er rel- evante og akseptable i forhold til EØS-avtalen. Arbeidsgruppene følger imidlertid sakene fra de er foreslått fra Kommisjonen. I denne prosessen blir Kommisjonen eller representanter fra Parlamentet i enkelte saker invitert til arbeidsgruppens møter for å orientere om og diskutere enkeltsaker. Dette er en god mulighet for det norske embetsverket til å knytte kontakter, til å få informasjon, stille spørsmål, diskutere og gi uttrykk for norske synspunkter. I den senere tid har også ESA del- tatt på møtene. Dette bidrar til at spørsmål knyttet til oppfølging av EØS-avtalen kan diskuteres på et tidlig tidspunkt.
Arbeidsgruppene tar også stilling til hvorvidt det skal utarbeides EFTA-kommen- tarer til Kommisjonens forslag til regelverk, grønn-/hvitbøker, meddelelser, som innspill i EUs beslutningsprosess. Dette har vist seg å være positivt i form av større politisk tyngde i tilfeller der EFTA-landene er enige og godt koordinert.
Vurderingen av hvorvidt det er i norsk interesse at det utarbeides en EFTA-kom- mentar må foretas fra sak til sak. For Norge er det avgjørende å finne en balanse mellom å være tilstrekkelig imøtekommende i forhold til Island og Liechtenstein, og samtidig sikre at Norges interessebredde reflekteres på en tilfredsstillende måte.
SD deltar i EFTA-arbeidsgruppene for transport (WGT) og for kommunikasjoner (WG ECASIS). Det er viktig at møtene i disse gruppene benyttes til å fremme norske interesser på en hensiktsmessig måte, særlig i de tilfeller hvor Kommis- jonen eller Parlamentet møter for å orientere om og diskutere aktuelle saker med myndigheter i EFTA-landene. Norske synspunkter skal avklares nasjonalt før de legges fram for EFTA-arbeidsgruppene, jf. omtalen av EØS-spesialutvalgene i ka- pittel 3.
6 EFTA/EØS-landene er Norge, Island og Liechtenstein. Sveits er EFTA-land, men ikke medlem i EØS.
Det er relativt få konfliktsaker mellom Norge, Island og Liechtenstein, men vi har en langt bredere interesseflate enn våre partnere. Det er innad i EØS/EFTA- kretsen tradisjon for at man – innenfor rimelighetens rammer – gir hverandre en viss arbeidsro ved utforming og endring av posisjoner, da det neste gang kan være en selv som har behov for litt ekstra tid.
Erfaringene viser at EØS-samarbeidet på transport og kommunikasjonsområdet fungerer tilfredsstillende. Kommisjonen ønsker en rask og effektiv inkorporering av nytt EU-regelverk i EØS-avtalen og med færrest mulig substansielle tilpas- ninger. Fra vår side kan det være ønske om større eller mindre tilpasninger for å ivareta særlige norske interesser. Erfaringen viser imidlertid at det er begrensede muligheter til å få aksept for materielle tilpasninger etter at en rettsakt er vedtatt i EU. Det er derfor viktig å avklare norsk posisjon allerede på forslagsstadiet.
Generelt sett blir Norge mottatt med velvilje i Kommisjonens embetsverk. Men kunnskapsnivået og bevisstheten i Kommisjonen om EØS-avtalen er blitt gradvis redusert på de mer enn 15 år som er gått siden avtalen trådte i kraft. Det samme gjelder for Parlamentet. I takt med utvidelsen av EU er det kommet mange tjenes- temenn inn i Kommisjonen med begrenset kjennskap til EØS-avtalen. Dette er en utfordring; det gjelder bl.a. våre rettigheter til medvirkning i henhold til EØS- avtalen. Dette har blitt ytterligere forsterket ved opprettelsen av den nye utenrik- stjenesten, EEAS. Det er en viktig oppgave å bidra til at bevisstheten og kunnska- pene om EØS-avtalen opprettholdes i Kommisjonen.
Tiltak:
I. Deltakere fra SD i EFTAs arbeidsgrupper skal så langt mulig stille med avklarte posisjoner når Kommisjonen eller Parla- mentet gir orienteringer i arbeidsgruppene. Deltakelse på slike orienteringer skal prioriteres.
II. Raskere utarbeidelse og distribusjon av EFTA-kommentar (i de tilfellene der man er enig om at det er hensiktsmessig) slik at de kommer på riktig tid i EUs beslutningsprosess.
III. SD vil bidra til at EFTAs arbeidsgrupper fokuserer på mer prinsipielle problemstillinger, i tillegg til løpende saker.
5.2 Innlemmelse av nye rettsakter
Spørsmålet om innlemmelse av en ny rettsakt i EØS-avtalen besluttes av EØS- komiteen etter en foregående prosess i hvert enkelt EFTA-land, mellom EFTA- statene og mellom EFTA-statene og Kommisjonen (som representerer EU).
I Kommisjonen involveres både relevant fagdirektorat (”fag-DG”) og den nye utenrikstjenesten EEAS (European External Action Services). Det er EEAS som har ansvaret for å klarere utkast til EØS-komitebeslutninger. Det er viktig å være klar over at alle tilpasningstekster må på såkalt ”interservice consultation” og god- kjennes av Rådet. Dette er en prosess som tar tid, minimum 6-8 uker. Dersom vi fra norsk side har tilpasningstekster som vi vet skal behandles i Rådet kan det være hensiktsmessig å holde kontakt med formannskapslandet som leder Råd- sarbeidsgruppen for å begrunne norsk holdning. Dette kan også gjøres gjennom politisk ledelses møter med formannskapslandene. Det bør også holdes kontakt med EFTA-sekretariatet for å avklare de andre EØS/EFTA-landenes posisjoner.
Når en rettsakt er vedtatt i EU, ber EFTA-sekretariatet EFTA/EØS-landene om tilbakemelding på om rettsakten anses som relevant og akseptabel i forhold til EØS-avtalen. Norge (og de andre EØS-landene) har en selvstendig plikt og rett til å foreta denne vurderingen. Når dette er avklart i Norge, gjennom at EØS-notat (posisjonsnotat) er godkjent i relevant EØS-spesialutvalg, sendes såkalt ”stand- ard sheet” til EFTA-sekretariatet. Her skal det bl.a. også framgå hvorvidt Norge mener at det er behov for tilpasninger til EØS-komiteens beslutning. Det er viktig at Norge generelt overholder fristene fra EFTA-sekretariatet og ikke forsinker prosessen unødig. Det store flertallet av rettsakter på transport og kommunikas- jonsområdet anses i utgangspunktet EØS-relevante. Det gjøres oppmerksom på at rekommandasjoner, som er ikke-bindende rettsakter, krever en særskilt vur- dering av EØS-relevans7. Etter at Norge, Island og Liechtenstein har sendt inn
”standard sheet” om at en rettsakt er relevant og akseptabel for innlemmelse i EØS-avtalen, utarbeider EFTA-sekretariatet et utkast til EØS-komitebeslutning (”draft joint committee decision”, DJCD). Utkastet sendes til klarering i arbeids- gruppen, og så til EFTAs Underkomite, før den oversendes til Kommisjonen for behandling. På underkomitenivå er det UD som møter for Norge.
Ca. to uker før neste møte i EØS-komiteen, oversender UD en liste over rettsakter som det er forventet EØS-komiteen vil ta beslutning om, til Stortingets Europa- utvalg. Listen innholder en omtale av de aktuelle rettsaktene, og er basert på EØS-
7 Kriterier for vurdering av EØS-relevans finnes i UDs Håndbok for EU/EØS-arbeid, vedlegg 6.
notatene i EØS-notatbasen. Utkast til liste oversendes SD for klarering med svært kort frist før oversendelse til Stortinget. UD oversender samtidig uoffisielle over- settelser av de aktuelle rettsaktene.
For å sikre at omtalene er av god kvalitet og passende omfang, er det viktig at EØS-notatene er gjennomarbeidet, at UDs retningslinjer for utarbeidelse av EØS- notater (se vedlegg 3) er fulgt, og at notatene er politisk klarerte og oppdaterte.
Det minnes om at rettslige, økonomiske og administrative konsekvenser skal omtales under underoverskriften ”Merknader” i malen for EØS-notatene.
5.3 Gjennomføring i norsk rett
Etter at en rettsakt er innlemmet i EØS-avtalen, må rettsakten gjennomføres i nas- jonal rett. Dette medfører ofte et betydelig arbeid, som regel i form av forskrift- sendringer. Se vedlegg 14 for oversikt over ulike typer EU-rettsakter.
EØS-avtalens artikkel 7 foreskriver hvordan henholdsvis forordninger og direk- tiver skal gjennomføres. Forordninger skal gjøres til nasjonal rett ”som sådan”.
Ved gjennomføring av direktiver står man noe friere. Det er tilstrekkelig at det materielle innholdet i nasjonal rett er i henhold til direktivet. Vanligvis er det be- hov for visse tilpasninger i norsk rett.
Gjennomføring av EØS-komiteens beslutninger om å innlemme en rettsakt i norsk rett krever i visse tilfeller særskilt behandlingsmåte etter Grunnloven. Dette gjelder rettsakter som krever lovendring eller for øvrig anses som særlig viktige, jf. Grunnloven § 26. Se utfyllende informasjon i UDs retningslinjer for departe-
Tiltak:
I. Bedre og tidligere samordning internt i SD og med øvrige berørte departementer ved klarering av EØS-posisjonsnotater i spesialutvalgene før innsending av Standard Sheet.
II. Det tilstrebes at fristene for innsending av Standard Sheet over- holdes.
III. Så snart en rettsakt er vedtatt i EU skal foreløpige EØS- posisjonsnotater omgjøres til posisjonsnotater i notatbasen.
mentenes arbeid med EØS-saker. I slike saker forbereder SD, i samarbeid med UD, utkast til Stortingsproposisjon (såkalt “samtykke-proposisjon”). “Samtykke- proposisjonen” kommer i tillegg til Prp. L om lovendring, og fremmes av UD.
Rettsakter som krever lovendring må også klareres i statsråd i form av å fremme en Kongelig Resolusjon (Kgl.res.) før beslutningen vedtas i EØS-komiteen. Vanlig prosedyre er at SD lager utkast til kgl.res., men at denne fremmes i statsråd av UD. Dette arbeidet bør påbegynnes straks Standard Sheet er sendt EFTA-sekre- tariatet.
Selve lov- eller forskriftsarbeidet følger de alminnelige retningslinjene for dette.
Hjelp kan søkes i JD veileder “Lovteknikk og lovforberedelse”. Rettsakten kunngjøres i Norsk Lovtidend. Det skal også utarbeides EØS-gjennomføringsno- tat i notatbasen så snart en rettsakt er innlemmet i EØS-avtalen. Dette gjøres ved å
”bytte trinn” i basen fra posisjonsnotat til gjennomføringsnotat.
ESA skal ha melding om gjennomføring av alle rettsakter som er innlemmet i EØS-avtalen (dette kalles ”å notifisere”). Dette gjøres ved utfylling av skjemaet Form 1, hvor lov- eller forskriftendringene vedlegges. Skjemaet oversendes ESA elektronisk via ESA-portalen. I noen tilfelle skal ESA også ha et såkalt Table of Correspondence, hvor det fremgår hvor de enkelte bestemmelsene i rettsakten er implementert i norsk lov/forskrift. Fristen for å sende inn Form1 er identisk med gjennomføringsfristen for rettsakten. I vedlegg 7 er det tatt inn eksempel på utfylt Form 1.
Tiltak:
I. Det er viktig å ha god kontakt med UD (EØS/EFTA-seksjonen) under utarbeidelsen av kgl.res. og samtykke.prp., slik at frister overholdes og det ikke blir noen forsinkelser i implementerings- prosessen.
II. EØS-gjennomføringsnotat skal utarbeides i notatbasen så snart en rettsakt er innlemmet i EØS-avtalen.
III. I forbindelse med implementering i norsk rett kan det ved behov være hensiktsmessig å ha en dialog med Kommisjonen for å avklare faglige tolkningsspørsmål.
IV. Sende Form 1 til ESA når rettsakten er gjennomført i norsk rett.
5.4 Overvåking og kontroll – forholdet til ESA
EFTAs overvåkingsorgan ESA har til oppgave å påse at Norge og de andre EFTA/
EØS-statene overholder sine forpliktelser etter EØS-avtalen. Dette er viktig for at det indre markedet i EØS skal fungere etter hensikten.
Kommunikasjonen med ESA foregår dels i enkeltsaker, dels gjennom de årlige
”pakkemøtene”. Flere av sakene er krevende både tidsmessig og ressursmessig.
All skriftlig kommunikasjon mellom SD og ESA skjer elektronisk via ESA-por- talen. Rutiner for elektronisk kommunikasjon med ESA følger som vedlegg 9.
Dersom ESA ikke mottar notifisering innen gjennomføringsfristen kan organet starte formelle prosedyrer i form av åpningsbrev (”letter of formal notice”) og evt.
grunngitt uttalelse(”reasoned opinion”).
Det er en utfordring at ESA kun er et kontroll- og overvåkingsorgan, og ikke sam- tidig har myndighet til å utvikle og endre regelverket, slik som Kommisjonen har.
Tiltak:
I. Det legges opp til at SD har uformell kontakt med ESA for å finne minnelige løsninger slik at start av formelle prosedyrer kan unngås.
II. I argumentasjonen må det legges vekt på å dokumentere og eksemplifisere behov for fleksibilitet.
III. I større grad vurdere å involvere Regjeringsadvokaten også i en tidlig fase i dialogen med ESA. (Kan bidra til at saken legges
”død” før den kommer for langt.)
IV. Økt dialog med EØS-rettsseksjonen i UD om vanskelige saker.
I følge UDs retningslinjer for departementenes arbeid med EØS- saker skal EØS-rettsseksjonen involveres når ESA har startet formell prosedyre.
5.5 EØS-avtalen og tredjelandsrelasjoner
EU får i økende grad fullmakter til å forhandle indre markeds saker med tred- jeland. Dette reiser en utfordring fordi EØS-avtalen ikke har bestemmelser om forholdet til tredjeland. Kommisjonen synes å ha valgt en ad-hoc tilnærming, hvor Norge gis mulighet til involvering dersom dette er i EUs interesse og ikke gir presedens.
Selv om tredjelandsforbindelser ikke er en del av EØS-avtalen, er det ut fra funger- ingen av det indre markedet fullt mulig å argumentere for at EØS/EFTA-landene bør være en del av Kommisjonens forhandlinger med tredjeland. Det bør brukes politiske og pragmatiske begrunnelser. Det er viktig å sikre at konkurranse- forholdene i det indre markedet er likt for alle deltakere.
6. Deltakelse i EUs forvaltning av gjeldende EU/EØS-lovgivning
6.1 Innledning
Kommisjonen er tillagt store fullmakter mht å konkretisere og videreutvikle EUs lovgivning i form av utfyllende regelverk. Praktisk talt alle nye rettsak- ter har bestemmelser om opprettelse av en komité med representanter for medlemslandene som skal bistå Kommisjonen med oppfølging av regelverket, såkalte komitologi-komiteer. Dette gir medlemslandene muligheter til å påvirke den videre utformingen av regelverket.
De siste årene er det etablert en rekke tilsynsorganer (”agencies”/”byråer”) uten- for Kommisjonen. Hensikten er å avlaste Kommisjonen i regelverksutforming og implementering. Noen har et betydelig offentligrettslig ansvar (regelverksut- vikling, enkelt beslutninger og tilsynsoppgaver) overfor medlemslandene, mens andre foreløpig har mer rådgivende karakter (formidling av ”best praksis” og an- nen informasjon).
Det er også en tendens til at fellesskapsreglene blir vesentlig mer detaljerte gjen- nom byråenes virksomhet; en mulig virkning av dette er at det blir mindre han- dlingsrom for nasjonale tilpasninger. Disse organene er også viktige premisslev- erandører for utvikling av ny lovgivning.
6.2 Komitologi-komiteene
Komitologi-komiteene er komiteer som er oppnevnt av Kommisjonen for å utar- beide utfyllende regelverk til allerede vedtatte rettsakter (basisrettsakter). Dette skjer via delegering av myndighet til Kommisjonen fra Rådet og Europaparla- mentet. Kommisjonen synes i økende grad å få slike fullmakter. Slike rettsakter omtales gjerne som ”komitologi-rettsakter” (Commission Implementing Deci- sions/Directives/Regulations).
Norge har gjennom EØS-avtalen art. 100 mulighet til å delta i disse komiteene - som observatør (dvs. med talerett, men uten stemmerett). Flertallet av rettsak- tene som innlemmes i EØS-komiteen (ca. 70-80 prosent) er slike ”komitologirett- sakter”, dvs. at de vedtas som følge av komitologiprosedyrer istedenfor som følge av den formelle beslutningsprosedyren gjennom Rådet og Europaparlamentet.
Som følge av Lisboa-traktaten har EU utformet nye komitologiprosedyrer. Det skilles nå mellom to typer utfyllende regelverk: delegerte rettsakter (delegated
acts) og gjennomføringsrettsakter (implementing acts). For de delegerte rettsak- tene er det ikke lenger et krav om formell konsultasjon/komitéprosedyre, dvs. at Kommisjonen ikke trenger å konsultere en fast komité. Kommisjonen kan likevel, i den grad den har behov for dette, konsultere uformelle ekspertgrupper. I disse har Norge i utgangspunktet ingen formell rett til deltakelse. Signaler fra Kommis- jonen tyder imidlertid på at det vil være mulig å delta. Dette må dermed følges opp nærmere fra sak til sak. Utfordringen er å fange opp informasjon om opprettelsen av slike grupper.
For gjennomføringsrettsaktene opprettholdes det vi i dag omtaler som komi- tologi-komiteer, men det innføres nye prosedyreregler for komiteene. I de nye prosedyrereglene er det tatt inn en generell referanse til EFTA-landene.
Norsk holdning er at dette virker tilfredsstillende så langt. Imidlertid antas det at de nye prosedyrene må gå seg til noe i praksis før vi kan konkludere når det gjelder norsk deltakelse. Det er svært viktig at vi fra norsk side ikke kommer dår- ligere ut når det gjelder mulighet for deltakelse (og dermed mulighet til påvirkn- ing) som følge av de nye prosedyrene.
Komitologi-rettsakter er som hovedregel EØS-relevante når de er hjemlet i en rettsakt som allerede er innlemmet i EØS-avtalen. Imidlertid skal det alltid foretas en selvstendig vurdering av EØS-relevans.
Tilfredsstillende deltakelse i komitologi-komiteene er viktig for å sikre at EØS- avtalen fungerer etter hensikten. Se vedlegg 15 for oversikt over hvilke komiteer SD og underliggende etater/tilsyn deltar i på samferdselsområdet.
I de tilfeller der underliggende etater/tilsyn deltar i komitologi-komiteer uten at departementet også deltar er det viktig med god informasjonsstrøm både i forkant og i etterkant av møtene. Det samme gjelder dersom departementet deltar uten etatene/tilsynene. Det skal skrives møtereferat også fra møter i komitologi-komi- teer. Det er særlig viktig å identifisere problemstillinger av politisk og prinsipiell karakter, og regelverk som kan få økonomiske og administrative konsekvenser av betydning. Det forventes, i den grad det er mulig, at norske posisjoner er avklart i forkant av møtene, og at markedsaktører er konsultert der det er hensiktsmessig.
EFTA-landenes deltakelse i komitologi-komiteene bør reguleres på samme måte som i EASA-komiteen (European Aviation Safety Agency Committee) hvor det i
tilpasningsteksten til forordningen heter: ”The EFTA States shall participate fully in the Committee established pursuant to paragraph 1, and shall within it have the same rights and obligations as EC Member States, except for the right to vote”.
6.3 EU-byråene
Norge er i dag medlem av følgende byråer innenfor SDs ansvarsområde: Det eu- ropeiske luftfartssikkerhets-byrået EASA (European Aviation Safety Agency), det europeiske jernbanebyrået ERA (European Railway Agency), og det europeiske informasjons- og nettverkssikkerhetsbyrået ENISA (European Network and In- formation Security Agency). I tillegg arbeides det for tiden med norsk deltakelse i BEREC (Body of European Regulators for Electronic Communications). BEREC er imidlertid ikke et EU-byrå i tradisjonell forstand, men en sammenslutning av europeiske regulatører på ekomområdet.
Som fullverdig deltaker i EUs indre marked er det viktig for Norge å kunne delta i byråene på en tilfredsstillende måte. Det gir mulighet til å bidra til en regelverk- sutvikling og -håndheving hvor også norske interesser blir lagt vekt på i proses- sen. Deltakelse i byråene gir også muligheter for å ta aktivt del i kompetanseover- føring og -oppbygging innenfor aktuelle arbeidsområder.
”Byråene” som EU-institusjoner er etablert etter at EØS-avtalen ble inngått, og har således ingen klare regler om EFTA/EØS-lands deltakelse. Det må forhan- dles om deltakelse i hvert enkelt tilfelle, og man erfarer en uensartet praksis fra Kommisjonens side. Byråene passer heller ikke godt inn i den såkalte to-pilar-ord-
Tiltak:
I. I arbeidet med ny EØS-relevant lovgivning er det viktig å påse at våre rettigheter til deltakelse i komitologi-komiteene etter artik- kel 100 i EØS-avtalen blir ivaretatt.
II. Delta aktivt i komitologi-komiteene for å på et tidlig tidspunkt fange opp endringer i utfyllende regelverk.
III. Være oppmerksom på nye ekspertgrupper som opprettes i ut- arbeidelsen av delegated acts.
ningen hvor ESA kontrollerer EFTA/EØS-landene og Kommisjonen kontrollerer EU/EØS-landene.
Generelt oppleves imidlertid SDs deltakelse i byråene som positiv. Det er få prob- lemer knyttet til deltakelsen og hovederfaringen er at vår stemme blir hørt, selv om vi ikke har stemmerett - dvs. at vi når frem med gode faglige argumenter.
Når det gjelder deltakelsen i byråenes styrer og komiteer/grupper spiller også underliggende etater/tilsyn en viktig rolle.
Tiltak:
I. SD vil arbeide aktivt for å opprettholde presedensen for at EFTA/EØS-land skal kunne delta i nye byråer relatert til det indre markedet.
II. Departementet vil arbeide for en mest mulig likeverdig del- takelse i byråenes organer der beslutninger treffes. Her er det
viktig å trekke veksler på de erfaringer som allerede er gjort.
7. Ressurser og oppfølging
7.1 Ressursbehov
Det er viktig å være bevisst på at hvor aktivt departementet klarer å være i med- virkningsarbeidet overfor EU, har sammenheng med de ressursene som settes av til EØS-arbeidet. I den enkelte seksjon må EØS-kontaktpersonene få mulighet til å prioritere sine EØS-oppgaver, dette gjelder særlig for stedfortreder for EØS- koordinator.
Det er en særlig oppgave for ledere i SD å sette av tid og midler til EØS-arbeid og -opplæring. Nettverksbyggende tiltak, som arrangementer der SD inviterer til workshops, befaringer og lignende, vil kreve separate budsjettmidler. Videre er god forankring av EØS-arbeidet i politisk ledelse en forutsetning for effektiv med- virkning.
Finansiering av nasjonale eksperter i samsvar med målsetningen om en til to slike i Brussel til enhver tid, kan finansieres på forskjellige måter. EFTAs programsa- marbeid er én måte. Kostnadene kan i enkelte tilfeller søkes dekket i samarbeid med etater/tilsyn, ev. andre departementer, men det må også påregnes kostnader over SDs budsjett.
7.2 Oppfølging
Det er viktig å gjøre strategien og det halvårlige EØS-arbeidsprogrammet til
”levende” dokumenter. Det bør skje på følgende måte:
• Strategien må følges opp i den enkelte seksjon.
• Strategien publiseres på SDs intranett, og trykkes opp som hefte.
• Strategien oversendes SDs underliggende etater/tilsyn.
• Strategien inngår i de dokumenter som alle nyansatte mottar ved tiltredelse, og EØS-koordinator redegjør for strategien på nyansattkurs.
• EØS-arbeidsprogrammet oppdateres halvårlig etter innspill fra seksjonene og underliggende etater/tilsyn.
• Strategien bør revideres med jevne mellomrom.