ØF-rapport nr 02/2001
Med rovdyr og politikk i utmarka
Evaluering av rådgivende utvalg for
rovviltforvaltning og forsøk med rovviltnemnder
av
Ingrid Guldvik og Tor Arnesen
Østlandsforskning
er et forskningsinstitutt som ble etablert i 1984 med Oppland, Hedmark og Buskerud fylkeskommuner samt Kommunaldepartementet som stiftere, og har i dag 25 ansatte.
Østlandsforskning er lokalisert i høgskole-miljøet på Lillehammer.
Instituttet driver anvendt, tverrfaglig og problemorientert forskning og utvikling.
Østlandsforskning er orientert mot en bred og sammensatt gruppe brukere.
Den faglige virksomheten er konsentrert om to områder:
Regional- og næringsforskning Kommunal- og samfunnsforskning
Østlandsforsknings viktigste oppdragsgivere er departement, fylkeskommuner, kommuner, statlige etater, råd og utvalg, Norges forskningsråd, næringslivet og bransjeorganisasjoner.
Østlandsforskning har samarbeidsavtaler med Høgskolen i Lillehammer, Høgskolen i Hedmark og Norsk institutt for naturforskning. Denne kunnskapsressursen utnyttes til beste for alle parter.
Med rovdyr og politikk i utmarka Evaluering av rådgivende utvalg for
rovviltforvaltning og forsøk med rovviltnemnder
Etter flere år med økende konfliktnivå innen rovviltpolitikken, vedtok Stortinget i sin behandling av St meld nr 35 (1996-97), ”Om rovviltforvaltning”, å iverksette forsøk med rovviltnemnder, samt en videreføring av rådgivende utvalg for rovviltforvaltning (RUR).
Evalueringen vurderer i hvilken grad forsøksorganene bidrar til å finne en balanse mellom to målsettinger i rovviltpolitikken, dvs sikre levedyktige bestander av jerv og gaupe og ta
hensyn til viktige beiteområder. Rovviltnemndene og RURene representerer et forsøk på å nå målene ved å gi ansvar for utformingen av nasjonal rovviltpolitikk (kvoter, områdefordeling og forebyggende tiltak) til organer på regionalt nivå. Intensjonen ved etableringen av forsøket var at den regionale medvirkningen og ansvarliggjøringen skulle
bidra til å redusere konfliktnivået i rovviltforvaltningen på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Datamaterialet er innhentet ved hjelp av dokumentstudier, observasjon og intervjuer
med sentrale aktører i forsøket.
ØF-rapport nr 02/2001 ISBN nr 82-7356-473-8
ISSN nr 0809-1617
Tittel: Med rovdyr og politikk i utmarka
Evaluering av rådgivende utvalg for rovviltforvaltning og forsøk med rovviltnemnder
Forfattere: Ingrid Guldvik og Tor Arnesen
ØF-rapport nr.: 02/2001
ISBN nr.: 82-7356-473-8
ISSN nr.: 0809-1617
Prosjektnummer: M 971
Prosjektnavn: Evaluering av regionale rovviltutvalg og forsøk med regionale rovviltnemnder
Oppdragsgiver: Direktoratet for naturforvaltning Prosjektleder: Ingrid Guldvik
Referat: Etter flere år med økende konfliktnivå innen rovviltpolitikken, vedtok Stortinget i sin behandling av St meld nr 35 (1996-97), ”Om
rovviltforvaltning”, å iverksette forsøk med rovviltnemnder, samt en videreføring av rådgivende utvalg for rovviltforvaltning (RUR).
Evalueringen vurderer i hvilken grad forsøksorganene bidrar til å finne en balanse mellom to målsettinger i rovviltpolitikken, dvs sikre levedyktige bestander av jerv og gaupe og ta hensyn til viktige beiteområder. Rovviltnemndene og RURene representerer et forsøk på å nå målene ved å gi ansvar for utformingen av nasjonal rovviltpolitikk (kvoter, områdefordeling og forebyggende tiltak) til organer på regionalt nivå. Intensjonen ved etableringen av forsøket var at den regionale medvirkningen og ansvarliggjøringen skulle bidra til å redusere konfliktnivået i rovviltforvaltningen på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Datamaterialet er innhentet ved hjelp av dokumentstudier, observasjon og intervjuer med sentrale aktører i forsøket.
Sammendrag: Norsk
Emneord: Rovvilt, gaupe, jerv, rovviltpolitikk, naturforvaltning, miljøpolitikk, utmark, beitenæring
Dato: April 2001
Antall sider: 190
Pris: Kr 220,-
Utgiver: Østlandsforskning
Postboks 1066 Skurva N-2601 Lillehammer Telefon 61 26 57 00 Telefax 61 25 41 65 e-mail: [email protected] http://www.ostforsk.no
Dette eksemplar er fremstilt etter KOPINOR, Stenergate 1 0050 Oslo 1. Ytterligere eksemplarfremstilling uten avtale og strid med åndsverkloven er straffbart og kan medføre erstatningsansvar.
Forord
Østlandsforskning (ØF) har, på oppdrag fra Direktoratet for naturforvaltning (DN), evaluert forsøksordningen med rovviltnemnder og videreføringen av rådgivende utvalg for rovviltforvaltning. Forsøket kom i stand som en følge av St meld nr 35 (1996-97) og Stortingets behandling av denne. Evalueringen vurderer hvordan det nye
forvaltningsregimet har fungert i forsøksperioden, og hvordan nemndene som en del av et forvaltningssystem bidrar til å oppfylle målene i rovviltpolitikken. Evalueringen har foregått i tidsrommet sommeren 1999 til årsskiftet 2000/01.
Stig A. Rugset var prosjektleder inntil han sluttet ved ØF sommeren 2000. Etter den tid har Ingrid Guldvik hatt prosjektlederansvaret og Tor Arnesen hatt en sentral rolle i prosjektet. Dessuten har Pelle Engesæter og Simen K. Flygind vært medarbeidere i ulike faser av evalueringen.
NINA har gjennomført en drøfting av det biologiske grunnlaget for rovviltforvaltningen.
Børre K. Dervo har skrevet og står ansvarlig for rapportens kapittel 4. En mer omfattende gjennomgang av den biologiske bakgrunnen er tatt inn i rapporten som vedlegg 1.
Evalueringen bygger blant annet på intervjuer med medlemmer i rovviltnemnder og rådgivende utvalg for rovviltforvaltning, ansatte på fylkesmannens miljøvernavdeling og landbruksavdeling, hos verne- og næringsorganisasjoner på sentralt nivå, samt i DN. Vi ønsker å takke alle som har stilt opp til intervjuer og som på annen måte har bidratt med dokumentasjon og opplysninger.
Vi takker alle involverte for konstruktive innspill i prosessen og kommentarer til tidligere utgaver av rapporten. Forfatterne står selv ansvarlig for vurderinger og konklusjoner i rapporten.
Lillehammer mars 2001
Per Hetland Ingrid Guldvik
direktør prosjektleder
Innholdsfortegnelse
Forord ... 1
Innholdsfortegnelse... 7
Sammendrag... 9
Rovviltnemndene... 9
Rådgivende utvalg for rovviltforvaltning ... 11
Anbefalinger... 11
1 Innledning ... 13
2 Problemstillinger og metoder... 17
2.1 Problemstillinger... 17
2.2 Bestand, næring og politikk ... 19
2.3 Datagrunnlag og informasjonsinnhenting... 22
3 Perspektiver... 25
3.1 Deltakelse og representasjon... 25
3.2 Staten, - enhet og mangfold ... 27
3.3 Nemnder og utvalg – politiske versus partssammensatte organer ... 29
3.4 Forandring, meningsdanning og konflikt... 31
4 Biologisk kunnskapsgrunnlag ... 37
4.1 Hvorfor er det så vanskelig å forvalte store rovdyr?... 37
4.2 Modeller for bestandskontroll... 38
4.3 Kunnskap om arealbruk ... 39
4.4 Metoder for å registrere størrelsen på gaupe- og jervebestander i Norge ... 40
4.4.1 Registrering av familiegrupper hos gaupe... 40
4.4.2 Endagstellinger av gaupe... 41
4.4.3 Ynglehiregistrering for jerv... 41
4.4.4 Endagstellinger for jerv ... 41
4.4.5 Vurdering av usikkerheten på bestandsestimatene for gaupe og jerv... 42
4.4.6 Tapsstatistikk for husdyr som indikator på bestandsstørrelse ... 42
4.4.7 Kunnskap om levedyktigheten til bestander... 44
4.4.8 Data for å kalkulere vekstraten til bestander av jerv og gaupe... 44
4.5 Bestandsutvikling hos gaupe og jerv det siste tiår ... 45
4.5.1 Bestandsstatus for gaupe ... 45
4.5.2 Bestandsstatus for jerv... 46
4.7 Nemndenes beslutningsgrunnlag ... 48
4.8 RURs beslutningsgrunnlag ... 49
4.9 Konklusjoner... 49
5 Rovviltpolitikkens 10-år... 51
5.1 Et lite tilbakeblikk på norsk rovviltpolitikk ... 51
5.2 Stortingsmelding nr 35 ”Om rovviltforvaltning”... 53
5.2.1 Målsettingene er motstridende... 53
5.2.2 Konflikter løftes fram som et problem ... 56
5.2.3 Departementets små skritt mot økt medvirkning... 57
5.3 Innstilling S. nr 301 (1996-97) og Stortingets behandling... 59
5.3.1 Stortinget innstiller på omstilling ... 60
5.3.2 Oppsummerende drøfting... 61
5.3.3 Nærhetsprinsippet (subsidiaritet) på vei inn i naturforvaltningen ... 64
6 Rovviltnemndene ... 67
6.1 Jervenemnda i Nord-Norge (JNN)... 67
6.1.1 Oppnevning og sammensetning... 67
6.1.2 Saksbehandling og møter ... 68
6.1.3 Nemndas egne vurderinger av sentrale forhold... 69
6.1.4 Sekretariatet... 71
6.2 Jervenemnda i Sør-Norge (JSN) ... 73
6.2.1 Oppnevning og sammensetning... 73
6.2.2 Saksbehandling og møter ... 74
6.2.3 Nemndas egne vurderinger av sentrale forhold... 77
6.2.4 Sekretariatet... 80
6.2.5. Drøfting av utvalgte forhold ved denne nemnda ... 83
6.3 Gaupenemnda i Nord-Trøndelag og Fosen (GNF) ... 88
6.3.1 Oppnevning og sammensetning... 88
6.3.2 Saksbehandling og møter ... 89
6.3.3 Nemndas egne vurderinger av sentrale forhold... 90
6.3.4 Sekretariatet... 92
6.4 Gaupenemnda i Hedmark (GH) ... 93
6.4.1 Oppnevning og sammensetning... 93
6.4.2 Saksbehandling og møter ... 94
6.4.3 Nemndas egne vurderinger av sentrale forhold... 96
6.4.4 Sekretariatet... 99
6.4.5 Drøfting av utvalgte forhold ved denne nemnda ... 100
6.5 Noen generelle vurderinger knyttet til nemndene... 101
6.5.1 Iverksetting... 101
6.5.2 Forskriften ... 102
6.5.3 Mandat... 103
6.5.4 Fellingseffektivitet... 103
6.5.5 Oppnevning på to forskjellige grunnlag ... 104
6.5.6 Medlemmenes bakgrunn ... 105
6.5.7 Politikerrollen ... 105
6.5.8 Fag, sekretariat og medlemmer ... 106
6.5.9 Nærhetsprinsippet... 108
6.5.10 Instruksjonsmyndighet og klageadgang ... 110
6.5.11 Tilnærming mellom sekretariat og nemnd over tid ... 110
6.5.12 Sekretariat- og iverksettingsrolle... 112
6.5.13 Kostnader ved drift av nemnder og sekretariater... 113
6.6 Oppsummering og sammenligning av alle nemndene ... 116
6.7 Konklusjoner... 122
7 Rådgivende utvalg for rovviltforvaltning (RUR)... 125
7.1 Fylkesvise utvalg før RUR ... 126
7.2 Tilskudd til forebyggende tiltak mot rovviltskader... 127
7.3 Små variasjoner i sammensetning... 129
7.4 Etableringsperioden - en kritisk fase... 132
7.4.1 Hedmark ... 132
7.4.2 Oppland ... 135
7.4.3 Nordland... 137
7.5 Forvaltningen realiseres på regionalt nivå ... 138
7.5.1 Mandatene er relativt like... 138
7.5.2 Forskjellig omfang av sekretariatsarbeid... 139
7.5.3 Møter og dagsorden... 140
7.6 Aktørenes erfaringer fra arbeidet ... 142
7.6.1 Hvem representerer medlemmene? ... 143
7.6.2 Konflikter og konfliktløsning ... 144
7.6.3 Deltakelse gir innflytelse... 147
7.6.4 Anvendelsen av biologisk kunnskap ... 148
7.7 Oppsummerende drøfting ... 150
7.8 Forholdet rovviltnemnd - RUR... 154
7.9 Interesseorganisasjonene sentralt... 156
7.10 Konklusjoner... 159
Referanser ... 163 Vedlegg
Sammendrag
Etter flere år med økende konfliktnivå innen rovviltpolitikken, vedtok Stortinget i sin behandling av St meld nr 35 (1996-97) ”Om rovviltforvaltning” å iverksette et forsøk med regionale rovviltnemnder med myndighet til å fastsette kvoter for lisensjakt på jerv og kvotejakt på gaupe. Det ble også besluttet en videreføring av rådgivende utvalg for rovviltforvaltning (RUR), og at disse skulle tillegges myndighet til å fordele midler til forebyggende tiltak mot rovviltskader. Direktoratet for naturforvaltning (DN) iverksatte forsøket med rovviltnemnder ved å opprette to gaupenemnder på fylkesnivå/regionnivå (Nord-Trøndelag med Fosen, og Hedmark) og to regionale jervenemnder (Sør-Norge og Nord-Norge inkl. Nord-Trøndelag). Forsøket startet vinteren 1997/98 og avsluttes
jaktsesongen 2000/01. Denne evalueringen har fulgt forsøksorganene fra opprettelse og ut år 2000.
Evalueringen vurderer i hvilken grad forsøksorganene bidrar til å finne en balanse mellom to målsettinger i rovviltpolitikken, dvs å sikre levedyktige bestander av jerv og gaupe og ta hensyn til viktige beiteområder. De fire rovviltnemndene og RURene er et forsøk på å nå målene ved å gi ansvar for gjennomføring av nasjonal rovviltpolitikk (kvoter,
områdefordeling og forebyggende tiltak) til organer på regionalt nivå. Organene forventes å operere innenfor etablerte, nasjonale rovviltpolitiske rammer. Vedtak i forsøksorganene kan påklages til DN, som skal vurdere om forsøksorganenes vedtak er innenfor rammen av nasjonal politikk. Ved å overføre noe ansvar for utøvelse av nasjonal politikk til organer med medlemmer fra berørte områder, skapes en ny regionalpolitisk arena innenfor
rovviltforvaltningen. Intensjonen ved etableringen av forsøket var at den regionale medvirkningen og ansvarliggjøringen skal bidra til å redusere konfliktnivået i rovviltforvaltningen på sentralt, regionalt og lokalt nivå.
Rovviltnemndene
I forskriften om forsøk med regionale rovviltnemnder blir fylkeskommunen og kommuner gitt i oppgave å peke ut medlemmer til rovviltnemndene. Tre av nemndene, jervenemnda i Sør-Norge og i Nord-Norge/Nord-Trøndelag (hver med 7 medlemmer) og gaupenemnda i Nord-Trøndelag/Fosen (med 5 medlemmer), ble sammensatt på allmennpolitisk grunnlag.
Fylkeskommunene fant fram til berørte kommuner som så foretok valg av medlemmer til nemndene på fritt grunnlag. Gaupenemnda i Hedmark (med 5 medlemmer) ble et
partssammensatt organ med medlemmer fra landbrukets næringsorganisasjoner, verneinteresser og et medlem fra fylkeskommunen. Hedmark fylkeskommune utpekte medlemmene. Rapporten gir argumenter for at rovviltnemndene bør bestå av allmennpolitisk oppnevnte framfor partsoppnevnte medlemmer. Sekretariat og ansvar for å gi faglige råd til nemndene ble gitt fylkesmennene i henholdsvis Troms, Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag og Hedmark.
Nemndene fastsetter størrelsen på og fordelingen av fellingskvoter ved lisensjakt for jerv og ved kvotejakt for gaupe. Gjennomgående vedtok nemndene i en tidlig fase høyere kvoter enn innstilt fra sekretariat og faglig rådgiver. Etter hvert har avstanden i hovedsak avtatt. Et unntak er jervenemnda i Nord-Norge. Her har avstanden økt mellom innstilling og vedtak, men dette avspeiler ikke økende avstand mellom sekretariat og nemnd. Det har også vært en utvikling hvor antallet klager på nemndenes vedtak er redusert. De overprøvinger som har
forekommet i forsøksperioden, er innenfor rammen av en normal praktisering av
klageinstituttet. Vi mener det er rimelig å tolke fagmyndighetene slik at nemndsmodellen ikke oppfattes som en trussel mot muligheten til å nå målsettingene i rovviltpolitikken. Dette gjelder for begge gaupenemndene og jervenemnda i Nord-Norge. Et unntak fra dette bildet er jervenemnda i Sør-Norge.
Jervenemnda i Sør-Norge har hatt den mest omfattende og vedvarende konflikten med DN og med sitt sekretariat og faglige rådgiver. Etter to år med overprøving av nemndas vedtak, endret DN strategi og godtok vedtakene med henvisning til at nemnda var et forsøksorgan under evaluering, og den måtte ha anledning til å prøve ut sine vedtak. Samtidig ga DN uttrykk for at vedtakene var uforsvarlige. I de siste to årene har sekretariatets forslag og nemndas vedtak nærmet seg hverandre, men det er vanskelig å si om dette bunner i en faktisk tilnærming, eller om det er en ”tilpasning” fra sekretariatets side med samme begrunnelse som DN.
Nemndene har så langt vi kan bedømme gjennomgående lykkes i sin funksjon som
konfliktreduserende organ, både i forholdet mellom nemnd og regionale/sentrale myndigheter og i forholdet mellom lokalsamfunnene og forvaltningen på regionalt nivå. Dette gjelder også i de tilfeller hvor skadetallene har økt de senere årene. Det betyr ikke at konflikter er
fraværende, men snarere at de gjennom disse organene har funnet en arena som partene er villige til å prøve ut. Dette gjelder uavkortet for gaupenemnda i Nord-Trøndelag og Fosen og jervenemnda i Nord-Norge, men også i noen grad for gaupenemnda i Hedmark og
jervenemnda i Sør-Norge. Det er imidlertid ingen ting som tyder på at konfliktnivået er endret vesentlig blant aktører på sentralnivået.
Nemndenes vurderinger bygger på målsettingen om en differensiert forvaltning og oppfylling av den todelte målsettingen. I en slik sammenheng har nemndene muligheten til å
gjennomføre en tilsiktet bestandsreduksjon i et geografisk område for en periode, forutsatt at det ikke går ut over de fastsatte målsettingene. Fra biologisk hold er det et spørsmål om tilpasninger i nemndene skjer raskt nok og/eller om reduksjonene er tilstrekkelige. Data fra gaupenemnda i Nord-Trøndelag tyder på at nemndene reduserer kvotene når bestanden avtar.
For jervenemndene er dette vanskeligere å vurdere fordi uttaket av kvoter har vært lavt, særlig i Sør-Norge. Forsøksperioden og dataene gir ikke tilstrekkelig grunnlag for å vurdere tilpasningene i nemndene.
Erfaringene fra forsøket viser at det er mulig å overlate gjennomføring av oppgaver innenfor nasjonal rovviltpolitikk til regionale politiske organ. Erfaringene viser også at det over tid kan utvikles en gjensidig forståelse mellom faglige aktører hos fylkesmannens miljøvernavdeling og lekfolk med sterk næringsfaglig kunnskap og nettverk, og en lokal tilhørighet. Denne forståelsen kan så danne grunnlag for en politikk lokalt/regionalt som faller innenfor de rovviltpolitiske rammer som er trukket opp sentralt, dvs ivaretakelse av målsettingene om levedyktige rovviltbestander og beitebruk i utmark.
Men forsøket viser også at en ikke automatisk lykkes bare fordi det er lokal representasjon i politiske organer. Rapporten argumenterer for at jervenemnda i Sør-Norges problemer skyldes dårlig samsvar mellom oppgaven og virkemidler på den ene sida og de problemer og utfordringer medlemmene fra berørte områder er opptatt av på den andre sida. Nemnda har ingen funksjon innenfor kjerneområdet, og de er pålagt å ta spesielle bestandshensyn i
området mellom kjerneområdet og svenskegrensa for å ivareta hensynet til utveksling av jerv med bestanden på Nordkalotten (den såkalte ”østkorridoren”). I likhet med de øvrige
nemndene, har de ikke myndighet til å gi skadefellingstillatelser. Medlemmens kompetanse, bakgrunn og fokus tilsier at de er opptatt av og kjenner skadebildet og den trussel det
representerer mot utmarksnæringene og lokalsamfunn. Det er også i forhold til dette de må
”levere” resultater lokalt for å høste en større legitimitet for rovviltforvaltningen i området.
Slik oppgavene er fordelt til nemnda, er de avskåret fra denne måten å virke konfliktdempende på.
Forsøket gir indikasjoner på at fylkesmennenes arbeid som sekretariater krever i størrelsesorden 5-6 ukeverk pr år for jervenemndene og 2-3 ukeverk i året for gaupenemndene. Arbeidet hos sekretariatets ”underleverandører” (innspill fra andre fylkesmenn) er ikke inkludert siden de også hadde saksforberedelser under det ”gamle”
systemet. Kostnadene knyttet til honorering, reise- og oppholdskostnader til nemndene varierer betydelig med den geografiske situasjonen for nemnda. Et gjennomsnittstall på 125000 kr per nemnd per år for jervenemndene og kr 30 000 for gaupenemndene kan gi en indikasjon på driftskostnadene.
Rådgivende utvalg for rovviltforvaltning
Rådgivende utvalg for rovviltforvaltning er etablert i 14 av landets fylker. Utvalgene har beslutningsmyndighet i fordeling av midler til forebyggende tiltak, for øvrig har de rådgivende funksjon overfor fylkesmannen. Evalueringen omfatter studier av utvalgene i Hedmark, Oppland og Nordland.
Det har ikke vært store konflikter internt i utvalgene i Nordland og Oppland. Men
spenningsforholdet mellom medlemmer i utvalget og miljøvernavdelingene, det vi kaller eksterne konflikter, har vært høyere i Oppland enn i Nordland. I Hedmark har det vært sterke konflikter så vel internt som eksternt, noe som førte til en ”avskalling” av verne- og
næringsinteresser etter relativt kort virketid. Årsakene til den forskjellige utviklingen i utvalgene er dels å finne i historiske betingelser, dels i ulik praksis i etableringsfasen og ikke minst i forskjellig forvaltningssituasjon.
Evalueringen viser at utvalgene har fungert forskjellig. Likevel må videreføringen av RUR sies å ha vært vellykket ut fra en helhetsvurdering. Det har bidratt til konfliktreduksjon, for det første mellom ulike interesser innen rovviltpolitikken på regionalt nivå og for det andre mellom representanter i organene og sekretariatene/miljøvernavdelingene hos fylkesmannen.
Rådgivende utvalg for rovviltforvaltning har betydelige økonomiske og administrative konsekvenser for fylkesmannsembetene. Arbeidsinnsatsen varierer fra 5 til 12 ukeverk per år og driftsutgiftene fra kr 65 000 til kr 120 000. Ressursinnsatsen avhenger i stor grad av antall møter og hvor mange fagpersoner som deltar i møtene.
Anbefalinger
Erfaringene med nemnder og rådgivende utvalg for rovviltforvaltning viser at dette er en vei å gå i den videre utviklingen av rovviltforvaltningen. Den representerer en tredje vei mellom lokalt ansvar for rovdyr og sentralt styrt og iverksatt politikk. Forsøket viser at nasjonale
politikkoppgaver kan tolkes og iverksettes i regionale rovviltnemnder på vegne av nasjonen.
Sentrale organers oppgave blir, gjennom klageinstituttet, å sikre at den politikk som velges ligger innenfor rammene av det Storting og regjering beslutter. I denne modellen kan de partssammensatte RURene bl.a. ha som oppgave å respondere som høringsorganer overfor politisk sammensatte nemnder. Vi kaller dette utvikling av subsidiaritet eller
nærhetsprinsippet i rovviltforvaltningen, dvs at beslutninger om gjennomføring av nasjonal politikk tas av organer på regionalt nivå. Samme modell bør kunne prøves for andre
rovdyrarter, og det bør vurderes forsøk hvor flere arter samles i en nemnd.
Modellen har potensialer for forbedringer ved en videreføring av et forvaltningsregime basert på desentralisering og subsidiaritet. Stikkordsmessig er det naturlig å vurdere følgende forhold:
For rovviltnemnder:
- Videreføre politisk sammensatte organer på områder hvor det skal fattes beslutninger om gjennomføring av nasjonal politikk på regionalt-/landsdelsnivå (subsidiaritet)
- Videreføre representasjon fra berørte kommuner (geografisk representativitet) For rådgivende utvalg for rovviltforvaltning:
- Videreføre partssammensatte utvalg når hensikten er forhandlinger om eller iverksetting av statlig politikk på regionalt nivå, eks høring om kvoter, fordeling av midler til
forebyggende tiltak, utvikling av forvaltningsplaner, bestandsregistrering, erstatninger osv.
For begge typer organer:
- Legge vekt på allmennpolitiske prinsipper ved valg av representanter, dvs mest mulig representative organer med tanke på kjønn, alder, yrkesbakgrunn og lignende
- Videreføre sekretariater hos fylkesmannen
- Bevisstgjøre aktørene omkring roller/arbeidsdeling mellom nemnd/utvalg og fylkesmannen
- Utvikle samarbeidet mellom fylkesmannens miljøvernavdeling og landbruksavdeling - Utvikle landbruksavdelingenes sammensetning og bruk av data om skade og tap - Opplæring/fagsamlinger for medlemmer i nemnder/utvalg, særlig med tanke på
beslutningsgrunnlaget (biofaglig, landbruksfaglig)
- Refleksjon over fylkesmannens og DNs nye roller i et regionalt forvaltningsregime - Avklaring av forvaltningssituasjonen, dvs skape sammenheng mellom organenes
forvaltningsoppgaver og de virkemidler representantene rår over
- Skape sammenheng mellom lekmannsskjønnets særlige kunnskapsmessige grunnlag og den myndighet organene har (eks. skadefelling)
- Utvikle samhandlingen mellom biologisk og landbruksfaglig forskning på den ene side og nemnder, utvalg og fylkesmannen på den andre
- Utvikle bruken av DNs ROVBASE og det nye nasjonale overvåkingsprogrammet for store rovdyr, slik at oppdaterte opplysninger om rovviltbestandene, tap av bufe og tamrein og døde rovdyr gjøres lett tilgjengelig, jf vedlegg 1
- Utvikle samhandlingen mellom rovviltnemnder og rådgivende utvalg for
rovviltforvaltning, slik at utvalgene fungerer som høringsinstanser på vegne av ulike partsinteresser i forhold til vedtak i nemndene
1 Innledning
De fire store rovdyrene i Norge var ved inngangen til 20. århundre redusert til et minimum og ble i mange områder helt utryddet som en følge av aktiv bekjempelse (St meld nr 35 (1996- 97)). For småfeholdets vedkommende gav dette rom for utvikling av ekstensive former for utmarksbasert beite med minimalt tilsyn. Denne ekstensive beiteformen representerer en tilpasning til ressursgrunnlaget i den forstand at den forutsetter at beite kan foregå i et miljø som er mer eller mindre fritt for rovvilt. Samtidig har det skjedd en markert overgang fra storfe til sau, og en betydelig vekst i både sauetall og reintall. Konflikter som følger av forandringer i beiteform og omfang, sammen med en økning i rovdyrtallet ut over 80- og 90- tallet, danner bakgrunnen for opprettelsen av de forvaltningsorganer og den rovviltpolitikken vi her skal studere.
Myndighetene mente etterhvert at rovdyra var truet av utrydding. På begynnelsen av 1970- tallet ble det derfor innført fredning av ulv, bjørn og jerv (St meld nr 35 1996-97), med en påfølgende økning i bestandene på 1990-tallet. Myndighetenes preferanser ble med andre ord omsatt til handling, dvs at norske myndigheter begynte aktivt å forvalte rovdyrbestandene.
Når så rovdyrtrykket øker, ser vi at Norge får det høyeste tap av bufe og tamrein per rovdyr (gaupe, ulv, jerv, bjørn) i hele Europa, samtidig som Norge er alene om å bruke en slik ekstensiv driftsform (Langhelle 2000).
I et tiår med en økende konfliktnivå ble Stortinget presentert en rovviltmelding i 1992, og nok en i 1997. Meldingen i 1997 ble uhøytidelig benevnt en ”omkamp-melding”, etter at
meldingen i 1992 hadde gjennomført en rekke grep for å skjerme sårbare, men økende rovviltstammer. I meldingen av 1992 beholdt sentrale myndigheter styringen over rovviltpolitikkens utforming, utvikling og iverksetting. Dette betydde samtidig en fagliggjøring av rovviltpolitikken, med en tilhørende avstand til ikke-vitenskapelige betraktninger om rovviltets tilstand, utbredelse, atferd og lignende. Kommuner og interessegrupperinger var kun marginalt trukket inn i arbeidet, og da først og fremst som høringsinstanser med klageadgang etter forvaltningslovgivingen. Grunntonen var at rovviltpolitikken var et nasjonalt anliggende, altså måtte staten sentralt ha styringen.
Departementet ønsket i meldingen av 1997 ingen store endringer i dette. I forbindelse med Stortingets behandling av meldingen i 1997, og etter et betydelig påtrykk fra
distriktsinteresser, tok Stortinget et nytt grep på forvaltningen av rovviltpolitikken. I et forsøk på å redusere det økende konfliktnivået søkte en å finne modeller for å flytte ansvaret for en nasjonal rovviltpolitikk nedover i forvaltningssystemet og utover mot de berørte
grupperingene. Rovviltpolitikken skulle fortsatt være et nasjonalt anliggende. Men spørsmålet var om det nasjonale ansvaret kunne forenes med at politikkansvaret innenfor visse rammer kunne flyttes til de som i størst grad blir berørt av denne politikken. Slik ble forsøket med rovviltnemnder utformet som et nytt grep i rovviltpolitikken, samtidig med at rådgivende utvalg for rovviltforvaltning ble videreført. Forhåpningene var at endringene skulle representere et skritt i retning av å skape en bredt akseptert balanse mellom hensynet til beite- og utmarksnæringer, lokalsamfunn og nasjonale forpliktelser om å bevare store rovdyr.
Prosjektets overordnede målsetting er å evaluere i hvilken grad forsøket med regionale rovviltnemnder og ordningen med rådgivende utvalg for rovviltforvaltning (RUR) bidrar til å oppfylle Stortingets målsettinger slik de er beskrevet i St meld nr 35 (1996-97) og
Innst.S.nr.301 (1996-97). Det sentrale er å balansere hensynet til levedyktige rovdyrstammer mot hensynet til utmarksbaserte næringsinteresser. Videre er medvirkning og
konfliktreduksjon på sentralt, regionalt og lokalt nivå sentrale tema.
Sentrale spørsmål i evalueringen er:
• Opprettelse og representasjon; hvem rekrutteres og på hvilket grunnlag?
• Hva ligger i mandater og hvordan skal disse tolkes?
• Hva slags kunnskapsgrunnlag ligger til grunn for utvalgenes og nemndenes arbeid og beslutninger?
• Hvordan kommuniserer utvalgene og nemndene med andre deler av forvaltningen, forskningsmiljøer og andre interesseparter?
• Hvordan organiserer disse institusjonene arbeidet og hvordan kommer de fram til beslutninger?
• Hvordan fungerer samspillet mellom de rådgivende utvalgene og nemndene?
• I hvilken grad drar rovviltnemndene nytte av erfaringer fra andre typer nemnder i norsk forvaltningspraksis?
• Hvilke økonomiske og administrative konsekvenser gir ordningene med rådgivende utvalg og regionale rovviltnemnder?
• Hva er sannsynlige bestandsmessige konsekvenser og konsekvenser for berørte næringsinteresser av dette forvaltningsregimet?
Kapittel 2 inneholder en konkretisering av problemstillinger og redegjørelse for metoder og datagrunnlag. I kapittel 3 gir vi en beskrivelse av teoretiske tilnærminger og begreper som ligger til grunn for studien. Kapittel 4 er en gjennomgang av biofaglige tilnærminger som danner et faglig grunnlag for rovviltforvaltningen. Den biologiske bakgrunnen er mer utførlig beskrevet i vedlegg 1. St meld nr 35 (1996-97) og Innst S nr 301 (1996-97) gir premisser for evalueringen. Disse beskrives i kapittel 5.
Evalueringen er konsentrert om de nye forsøksorganene, rovviltnemndene. Nemndenes sammensetning og virkeområde er beskrevet i forskrift fra Direktoratet for naturforvaltning (DN) (FOR 1997-11-07 nr 1154). Forskriften og aktiviteten i nemndene beskrives og
analyseres i kapittel 6. Kapittel 7 gir en vurdering av virksomheten i tre rådgivende utvalg for rovviltforvaltning. Vi ser i dette kapitlet også på hvordan interesseorganisasjoner på sentralt nivå vurderer forsøket.
2 Problemstillinger og metoder
Rovviltpolitikken har vært gjenstand for en rekke samfunnsfaglige analyser med forskjellige teoretiske tilnærminger. Det har bl.a. vært fokusert på tema som holdninger til rovvilt, gjerne i forvaltningen kontra lokalbefolkningen (f.eks. Bjerke og Kaltenborn 2000, Bjørkhaug 1999, Knutsen, Aasetre og Sagør 1998), rovvilt og kunnskap, gjerne ekspertkunnskap versus lokal kunnskap eller lekmannskunnskap (f.eks. Aasetre 1999a og 1999b), rovvilt og verdisystemer i konflikt (f.eks. Aasetre 1999b, Brox 2000, Sagør og Aasetre 1997), konflikthåndtering og rovvilt (f.eks. Brox 2000, Blekesaune, Kleppa og Aasetre 1999) og forvaltningen av rovdyr (Rideng 1999).
Vi vil i evalueringen trekke på sentrale tema, tilnærminger og konklusjoner fra andre forskningsarbeider. Allikevel er de dimensjonene som er av særlig interesse for denne evalueringen gjennomgående av en noe annen art enn det rovviltforskningen tradisjonelt har fokusert på. Mens forskningen har vært tungt fokusert på offentlig debatt og den til dels støyende konflikten mellom grupperinger i befolkningen, mellom sentrale og lokale forvaltningsnivå, mellom næringer ol, vil vi i evalueringen legge mer vekt på de
organisatoriske og forvaltningspolitiske forutsetninger for og implikasjoner av forsøket med ny forvaltningsmodell.
2.1 Problemstillinger
Gjennom evalueringen vil vi vurdere hvordan det nye forvaltningsregimet med regionale rovviltnemnder og -utvalg har fungert i forsøksperioden, og hvordan nemndene som en del av et forvaltningssystem bidrar til å oppfylle målene i rovviltpolitikken.
Vi vil prioritere avvik, kontroverser og problemer som forsøksorganene har hatt, i den grad de berører eller beskjærer organenes mulighet til å fungere på en demokratisk og effektiv måte. ”Normale” kontroverser og problemer kan være interessante i seg selv, men dersom de etter vår oppfatning ikke griper inn i muligheten for at forsøksorganene skal utføre sin oppgave, går vi i denne sammenheng ikke inn i dem. Dette er en forskjell mellom en
evaluering som denne, og en organisasjonsstudie eller et generelt forskningsarbeide. Her er vi opptatt av det som i vesentlig grad hemmer eller fremmer muligheten av å fylle oppgaven.
Iverksetting av rovviltpolitikken omfatter flere faser (Kjellberg og Reitan 1995:134):
Fase 1 Politikkutforming: Utredning i form av en Stortingsmelding.
Fase 2 Beslutning om tiltaket: Komiteinnstilling og Stortingets behandling.
Fase 3 Spesifisering på sentralt nivå: Forskrifter/retningslinjer fra DN.
Fase 4 Spesifisering på regionalt nivå: Retningslinjer/instrukser fra fylkesmannen Fase 5 Realisering regionalt/lokalt: Aktivitet i regionale organer; rovviltnemnder, RUR.
Fase 6 Gjennomføringspraksis regionalt/lokalt: Resultater av tiltaket.
Fase 7 Tilbakeføring av erfaringer.
Fasene 1 – 3 blir lagt til grunn for analysene av forsøket, men fasene 4 – 6 er de sentrale i evalueringen. Som bakgrunn for forsøket redegjør vi for Stortingsmelding nr 35 (1996-97)
”Om rovviltforvaltning” (fase 1), behandlingen av denne i Innstilling S nr 301 (1996-97) (fase 2) og DNs utforming av forsøket gjennom forskrift om forsøk med regionale rovviltnemnder og om lisensjakt på jerv (FOR 1997-11-07 nr 1154) (fase 3).
Evalueringen retter fokus mot mandatet for forsøkene, realiseringen og gjennomføringen av tiltakene og hvilke resultater en kan spore fra forsøket (fase 4, 5 og 6). Dette vil si noe om graden av suksess i forsøket. Vi beskriver og analyserer ulike sider ved nemnder og utvalg.
Sentrale tema er:
• Oppnevnelse, deltakelse og representativitet i politisk nemnd vs partsammensatt utvalg.
• Praksis med tanke på møtefrekvens, saker, økonomiske og administrative konsekvenser.
• Makt, myndighet og legitimitet i henholdsvis nemnder og utvalg.
• Konflikter internt og eksternt.
• Alliansebygging mellom partene.
• Forvaltningssituasjon, dvs de forskjellige forutsetninger organene står overfor i sitt arbeide med hensyn til det biologiske “materialet” de skal forvalte (gaupe vs jerv) og må ta hensyn til (sau, storfe, rein).
• Nærhetsprinsipp i rovviltforvaltningen.
• Anvendelsen av beslutningsgrunnlaget.
• Sannsynlige bestandsmessige konsekvenser og konsekvenser for berørte næringsinteresser av forsøket med rovviltnemnder.
Evalueringen er selv et element i den siste fasen (fase 7), dvs at resultater fra iverksettingen av nye tiltak i rovviltforvaltningen tilbakeføres til myndigheter på ulike forvaltningsnivå.
Vurderinger av henholdsvis nemnder og utvalg har forskjellig karakter. Nemndene er et nytt fenomen i denne sammenhengen. Vi har vurdert dette fenomenet i sin helhet, dvs at
evalueringen omfatter alle de fire forsøksnemndene. Vi kan derfor trekke konklusjoner som gjelder denne delen av forvaltningsregimet som helhet. Da tenker vi på vurderinger av hvordan nemndsystemet ble utformet og hvilken praksis som er etablert i nemndsarbeidet, samtidig som vi vurderer nemndenes plass i det øvrige forvaltningssystemet.
Når det gjelder rådgivende utvalg for rovviltforvaltning har vi foretatt case-studier i 3 av 14 utvalg. En styrke ved case-studier er muligheten til å bruke forskjellige datakilder. På den måten kan en gå i dybden i det enkelte case for å skape forståelse for prosesser og forhold som fremmer og hemmer arbeidet i utvalgene. Case-studier gir ikke grunnlag for statistisk generalisering. Hensikten er heller at empiriske resultater fra case-studien vurderes i forhold til tidligere utvikla teorier (Yin 1989).
2.2 Bestand, næring og politikk
St meld nr 35 (1996-97) understreker at den nasjonale rovviltpolitikken skal ha et todelt mål, dels skal det tas hensyn til rovviltbestandenes overlevelse og dels skal det tas hensyn til viktige beiteområder (jf kapittel 5). I forvaltningen av rovviltbestandene skal et føre-var- prinsipp legges til grunn, noe som betyr en konservativ, forutsigbar og velregulert forvaltningspolitikk (jf kapittel 4). I forhold til beitenæringene er hensynet til akseptable økonomiske rammevilkår sentralt, et hensyn som det er vanskelig å gi en konkret
spesifisering av.
Et sentralt spørsmål i evalueringen er: Hva er de sannsynlige bestandsmessige konsekvenser og konsekvenser for berørte næringsinteresser av forsøket med rovviltnemnder? Med
”sannsynlige” konsekvenser menes en ”sannsynliggjøring” av konsekvenser, hva som synes rimelig eller trolig, på bakgrunn av den informasjon som er tilgjengelig fra forsøket.
I rovviltpolitikken og -forvaltningen har en ikke annen tilgang til å ”se” hva som foregår i rovviltbestander og næringsliv enn det som kommer til uttrykk gjennom utredninger, utspill og diskusjoner innad i og mellom fagmiljø som har ansvar og interesser i rovvilttematikken.
Vi kaller dette for forskjellige faglige diskurser. Rovviltpolitikken forholder seg til (minst) to slike diskurser, - den biofaglige og den beitefaglige diskursen.
Politiske vedtak som fattes i rovviltpolitikken er å oppfatte som del av en politisk diskurs.
Politiske diskurser har som oppgave å ta opp i seg og prioritere hensyn som framkommer i de faglige diskursene. Utfallet av denne prosessen vil bl.a. være bestemt av hvor sterkt de
forskjellige interessene står i politikkutformingen (se også kapittel 3.4). Den rovviltpolitiske diskursen har som oppgave å ”sy sammen” faglige argumenter og hensynet til nasjonale politiske rammer. Det er derfor viktig å trekke et skille mellom de vitenskapelige, faglige diskursene og den rovviltpolitiske diskursen.
Rovviltnemndene skal, innenfor sitt mandatområde, finne en balanse mellom de to målsettingene om ”vern” og ”bruk”. Hvordan kan vi ”måle” om de lykkes i dette?
Hvordan kan det klarlegges om nemndenes virke representerer en akseptabel avveining i forholdet mellom bestandsutvikling og næringsutvikling? For å belyse dette spørsmålet vurderer vi omfang og innhold i to typer prosesser:
1) Klager og behandling av klager fra klageberettigede aktører. Dette dreier seg om klager fra primærnæringsorganisasjoner (”næringsklager”), naturvern- og økopolitiske
organisasjoner (”verneklager”) og fra kommuner (som i denne sammenheng faller inn under kategorien ”næringsklager”1) og DN sin behandling av klagene. Rovviltnemndene har beslutningsmyndighet i spørsmål om kvoter og fellingsopplegg. Vi tolker nemndenes vedtak som innenfor rammen av nasjonal politikk dersom eventuelle klager ikke tas til følge. Dersom klagene derimot tas til følge ligger vedtakene utenfor de nasjonale rammene. Dette er vurdert i kapittel 6.
1 Klager fra kommunalt hold kategoriseres som “næringsklager” fordi de i disse tilfellene har vist til
2) Utredninger og innspill fra biofaglig hold utenfor forvaltningen utgjør det sentrale og tyngste innspillet i hva som har status som gjeldende kunnskap om bestander, og i noen grad skadeutviklingen. Hele forvaltningsapparatet er ansvarlig for å oppdatere seg med tanke på innspill fra biofaglig hold. Nemndene og sekretariatene må oppdatere seg i sitt arbeide med konkrete vedtak. DN må oppdatere seg i sitt arbeide med klagebehandling og tolking av nasjonale rammer for rovviltpolitikken. Den biofaglige vurderingen av
bestander fra forskningsmiljøer tas som en indikator for om forvaltningsregimet generelt, og rovviltnemndene spesielt, opererer innenfor rammen av akseptabel risiko med hensyn til å sikre levedyktige bestander. Advarsler fra dette hold må oppfattes som en advarsel rettet mot det samlede forvaltningsregimet, hvor rovviltnemndene utgjør en del. En advarsel om for høye kvoter kan enten tolkes som en kritikk mot den nasjonale
rovviltpolitikken, dersom eventuelle klager ikke er tatt til følge, eller kritikken kan rettes mot nemndene hvis eventuelle klager er tatt til følge, jf kapittel 4.
Vi konkluderer dermed om sannsynlige bestands- og næringsmessige konsekvenser av rovviltnemndenes virke dels på bakgrunn av utvikling i klager og klagebehandlingen, og dels på bakgrunn av biofaglige vurderinger av bestandsrisikoen.
En målsetting med medvirkning gjennom rovviltnemnder og RUR, er konfliktreduksjon i forholdet mellom partene i rovviltpolitikken, både på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå.
Utviklingen av konfliktnivået kan ”måles” på ulike måter. I denne evalueringen legger vi for det første vekt på å vurdere endringer i konfliktnivået gjennom å studere vedtaksprosessene i rovviltnemndene. En tilnærming mellom sekretariatenes innstilling til kvoter og nemndenes vedtak over tid kan være uttrykk for en reduksjon i konflikter mellom disse aktørene. Isolert sett gir likevel ikke tallmaterialet om innstilling og vedtak noe entydig signal om
konfliktnivået. Tallmaterialet må sammenholdes med supplerende informasjon, jf drøftingen i kapittel 6.5.11. For det andre vil aktørenes erfaringer fortelle oss hvordan de opplever
konfliktnivået, det gjelder ansatte i sekretariatene, medlemmer i nemnder og RUR, samt ansatte i interesseorganisasjonene på sentralt nivå. Aktørene har en bred nok kontaktflate til ulike berørte parter innen rovviltpolitikken til at vi på denne måten får belyst utviklingen i konfliktnivået nasjonalt, regionalt og lokalt.
Andre mulige måter å ”måle” konfliktnivået på kunne være å foreta en bredt anlagt spørreundersøkelse innen ulike segmenter (for eksempel nærings-, verneorganisasjoner, offentlige organer på ulike nivå). Eller en kunne foreta dybdestudier på forskjellige tidspunkter i de mest rovdyrutsatte områder for å studere utviklingen i konflikter over tid.
Denne evalueringen gir imidlertid ikke rom for slike tilnærminger.
Flere undersøkelser viser at konfliktnivået har vært høyt og at situasjonen til dels har vært fastlåst (Brox 2000, Blekesaune, Kleppa og Aasetre 1999). Konflikt i seg selv er likevel ikke å forstå som negativt. Når vi i denne undersøkelsen bruker klager og klagebehandling som en indikator på konsekvenser av politikken for natur og samfunn, ligger det implisitt at
klageinstituttet har en sentral funksjon i utviklingen og den løpende oppdateringen av rovviltpolitikken. Vel informerte og godt argumenterte klager er verdifulle instrumenter i en forvaltning med konstruktive læringssløyfer. Når vi derfor ser på trender i klageutviklingen og utviklingen i konfliktnivået (kapittel 6 og 7), må det ikke forstås slik at idealet er ingen klager og ingen konflikt. Et visst nivå på antallet klager er snarere et signal om en vel fungerende forvaltning. Det er kun i forhold til en konfliktsituasjon som oppleves som for stor eller fastlåst, at en reduksjon i klageomfanget kan forstås som et positivt signal, jf kapittel 3.3.
2.3 Datagrunnlag og informasjonsinnhenting
Evalueringer kan gjennomføres på mange måter og med forskjellige fokus. Det er vanlig å skille mellom ulike typer evalueringer, avhengig av hva hovedvekten legges på. Vi kan eksempelvis skille mellom resultatorienterte og prosessorienterte evalueringer.
Prosessevaluering innebærer at en er opptatt av selve prosessene, hva som skjer, hvilke faktorer og aktører som påvirker prosessene, og hvordan dette igjen kan påvirke andre prosesser. Resultatorienterte evalueringer belyser resultater eller effekter av ulike tiltak eller virksomheter, og dette sammenholdes med intensjonene eller målsettingene (Almås 1990).
Evalueringen av rovviltnemnder og rådgivende utvalg for rovviltforvaltning har innslag av både prosess- og resultatevaluering. Vi ønsker å studere de interne prosessene i
rovviltnemnder og -utvalg, for å se hvordan disse har utviklet seg over tid. Videre er vi interessert i å vurdere hvorvidt det nye forvaltningsregimet har redusert konfliktnivået
mellom ulike parter eller aktører innen rovviltpolitikken. Dessuten vurderer vi sannsynlige bestands- og næringsmessige konsekvenser av forvaltningsregimet.
For å belyse de ulike sidene ved forvaltningsregimet benytter vi ulike metodiske tilnærminger som dokumentstudier, observasjon og intervju.
Dokumentstudier: Dokumentstudier gir en oversikt over hvilke saker nemnder/utvalg har arbeidet med, hvilke vedtak som er gjort, klager etc. Datamaterialet består av
saksdokumenter fra alle fire rovviltnemnder og tre rådgivende utvalg som utgjør case (Hedmark, Oppland, Nordland), samt utredninger fra fagavdelingene hos fylkesmannen.
Videre utgjør offentlige dokumenter som stortingsmeldinger, innstillinger og forskrifter en viktig del av materialet.
Observasjon: Samarbeid og arbeidsmåter er studert gjennom observasjon i møter i nemnder og utvalg (se tabell 2.1 under). Metoden er egnet for å belyse prosesser, samarbeid og konflikter i organene. Observasjon har vært gjennomført i perioden høsten 1999 til høsten 2000. Datamaterialet er samlet i referater fra observasjon i møtene.
Intervju: Vi har gjennomført intervju med sentrale aktører i nemnder/utvalg, hos
sekretariatene/fylkesmennene, i DN og blant ansatte/tillitsvalgte i interesseorganisasjonene på sentralt nivå (se tabell 2.1). Intervjuene er gjennomført både i gruppe og individuelt, og de er gjennomført i møte med informantene eller via telefon. Intervjuene har funnet sted på
informantenes kontorer, på møterom i fylkesmannens lokaler eller på nemndenes vanlige møtesteder. Intervjuene er utskrevet på bakgrunn av notater. Datamaterialet gir kunnskap om aktørenes erfaringer med arbeidet, både internt og eksternt. Samtidig bidrar det til å belyse spørsmålet om konfliktnivå innen politikkområdet. Intervjuene er gjennomført høsten 2000.
Tabell 2.1 Intervjuer og observasjoner gjennomført i ulike organer/institusjoner Individuelle intervju
Per møte Per telefon
Gruppeintervju med :
Observasjon Jervenemnda Nord-Norge og Nord-
Trøndelag (JNN)
leder 4 av 6 medlemmer
2 møter
Jervenemnda Sør-Norge (JSN) 5 av 7
medlemmer
1 telefonmøte Gaupenemnda Nord-Trøndelag og
Fosen (GNF)
3 av 5 medlemmer 1 møte
Gaupenemnda Hedmark (GH) 1 medlem 4 av 5
medlemmer
1 møte
RUR Nordland 4 medlemmer 1 møte
RUR Hedmark 1 medlem 6 medlemmer 1 møte
RUR Oppland leder
(fylkesmannen)
4 medlemmer 3 møter
Fylkesmannen Troms (sekretariat JNN)
Rovviltkonsulent Fylkesmannen Sør-Trøndelag
(sekretariat JNS)
rovviltkonsulent
avdelingsleder Fylkesmannen Nord-Trøndelag
(sekretariat GNF )
Rovviltkonsulent Fylkesmannen Hedmark
(sekretariat for GH og RUR)
miljøvernsjef
avdelingsleder seksjonsleder rovviltkonsulent Fylkesmannen Nordland
(sekretariat for RUR)
2 rovvilt-
konsulenter (telefonintervju) Fylkesmannen Oppland
(sekretariat for RUR)
sekretær
rovviltkonsulent
Direktoratet for Naturforvaltning seksjonsleder
konsulent Interesseorganisasjoner sentralt* 5 personer 2 personer
Sum 14 personer 16 personer 25 personer 10 møter
* ansatte eller rovviltansvarlige i sentralorganisasjonen av
• Foreningen våre rovdyr,
• Norges Bondelag,
• Norges jeger- og fiskeforbund,
• Norges naturvernforbund,
• Norsk bonde- og småbrukarlag,
• Norsk sau- og geitalslag,
• Norske reindriftssamers landsforbund.
3 Perspektiver
I dette kapittelet skal vi introdusere sentrale teoretiske perspektiver og begreper som vil bli benyttet i evalueringen.
Når vi snakker om ”rovviltforvaltning” handler det om de fire store rovdyra; jerv, gaupe, bjørn og ulv, selv om også andre rovdyr som for eksempel ørn kan gjøre skade på sau og rein.
Grunnlaget for rovviltforvaltningen er nedfelt i norsk miljøvernlovgivning, miljøpolitikk og internasjonale avtaler som Norge har sluttet seg til2. Avtalene forplikter Norge på ulike måter, bl.a. til å holde vedlike levedyktige bestander av arter som omfattes av konvensjonene og som naturlig finnes innenfor landets grenser. Samtidig plikter Norge å samarbeide med naboland der dette er formålstjenlig (St meld nr 35 1996-97).
3.1 Deltakelse og representasjon
Utforming og iverksetting av offentlig politikk gjennomføres med ulik grad av lokal deltakelse og medvirkning. De siste 25 åra framstår økt medvirkning som et ønskemål for sentrale og lokale myndigheter, både nasjonalt og internasjonalt (Offerdal og Aars 1998, Friedmann 1987). Også innen naturforvaltningen er det økt oppmerksomhet omkring lokal medvirkning i for eksempel verneplanarbeid (Kaltenborn og Thorsberg 1998, Dervo et al 1996).
Naturforvaltningen, og særlig forvaltningen av rovvilt, har stått sterkt plantet i en
forskningsbasert, vitenskapelig tradisjon. Tilnærmingen har i noen grad blitt oppfattet som et motstykke til og hinder for folkelig deltakelse og representasjon (Aasetre 1999). Dette er allment kjent i saksforhold hvor vitenskapen ”møter” befolkingen, og da ikke minst innenfor miljø- og naturforvaltning (Irwin 1995).
Dette har historisk sett i Norge, som i mange andre land, ført til at den politiske siden av forvaltningen er tonet ned. Men nettopp rovviltkonflikten synliggjør at det er vanskelig å skille faglige vurderinger fra politiske prosesser (Aasetre 1999a), selv om det er fullt mulig å
skille vitenskapelig autoritet og vitenskapelige bidrag fra andre aspekter som politikk og hensynet til landbruksfaglig kunnskap og dagliglivets erfaringer (hvordan befolkningen opplever å ha store rovdyr i sitt leveområde). Opprettelsen av regionale organer i rovviltforvaltningen bærer bud om sterkere vektlegging av politiske vurderinger i forvaltningssystemet.
Det er flere grunner til at deltakelse står som et ideal for planlegging og forvaltning i
samfunnet, et ideal som også natur- og miljøforvaltning synes å måtte ta tyngre inn over seg.
Begrunnelsene er stikkordsmessig rettferdighet/ansvarliggjøring, interesser og ressurser. For det første kan vi ikke ut fra biologisk kunnskap alene (som er en kunnskap om hvordan ting er) utlede hvordan ting bør være (som er et verdivalg). Demokrati er utenkelig uten en eller annen form for folkelig deltakelse i alle verdivalg. Det er rettferdig at ulike grupper skal ha like muligheter til å delta og ha innflytelse i rovviltpolitikken.
Forsøket her dreier seg om fordeling og omfordeling av myndighet på flere kompetanse- og områdenivå. Det kan betegnes som en utvikling mot mer nærhet eller subsidiaritet. Med det mener vi en utvikling hvor
1) en lavere myndighet gis en viss grad av uavhengighet i forhold til en høyere instans, eller en lokal myndighet en viss grad av uavhengighet i forhold til en sentral myndighet, 2) grupperinger og områder som er berørt av en beslutning, her i første rekke
utkantsamfunnene representert gjennom sine demokratiske institusjoner, gis en viss grad av uavhengighet i forhold til områder og grupperinger som ikke er direkte berørt og 3) en lavere myndighet gis en sentral rolle og en viss uavhengig myndighet i et nasjonalt
politisk anliggende.
Det første punktet er det vi gjerne mener med desentralisering av myndighet, dvs at
beslutninger flyttes nedover i forvaltningen. En slik desentralisering av myndighet har på hele 90-tallet foregått til kommunenivået, og utviklingen i rovviltforvaltningen kan tolkes inn i dette mer allmenne mønsteret.
I tillegg inneholder det andre punktet et annet viktig trekk ved forsøket. Det er en bemyndigelse av direkte berørte utkantsamfunn. Områder med utmark/beitemark gis en
særlig myndighet til fortrengsel for andre deler av samfunnet. Dette er verdt å merke seg, ettersom det kan hevdes at rovviltpolitikk er et politikkområde som “byfolk” i like stor grad som “bygdefolk” har rett til å influere på. Spørsmålet om hvordan den norske naturen skal være, kan med rette hevdes å være alles anliggende. Sist, men ikke minst, ønsker en å ansvarliggjøre lavere nivåer i utformingen av nasjonal politikk.
For det andre ønsker en å fremme deltakelse fordi folk skal ha muligheter til innflytelse på områder som angår den enkelte innbygger eller grupper av innbyggere. Hovedlinjene i rovviltpolitikken vedtas av sentrale myndigheter, men det ligger rom for politisk skjønn i implementeringen. Forskjellige grupper vil ha ulike og til dels motstridende interesser. Lokal deltakelse vil gi politiske vedtak større legitimitet i lokalbefolkningen.
For det tredje besitter folk lokalkunnskap og ressurser som myndighetene ønsker å få tilgang til. Det bygger på en erkjennelse av at ”den kjenner best hvor skoen trykker den som har den på”. De som daglig kjenner rovdyrproblemene på kroppen har en kompetanse som for eksempel eksperter i byråkratiet ikke besitter.
Pendelen har beveget seg fra etterkrigstidens planleggingsoptimisme, hvor eksperter var de som kunne finne løsningene på samfunnsproblemene, til en erkjennelse av at det ikke finnes én beste løsning (Amdam og Veggeland 1991). Det gjelder heller å utnytte kunnskapen fra eksperter, sammen med den erfaringsbaserte kunnskapen som finnes lokalt. Ut fra dette perspektivet vil deltakelse fra ulike aktører i rovviltpolitikken føre til et bredere
beslutningsgrunnlag og bedre politiske vedtak.
3.2 Staten, - enhet og mangfold
Ansvarsfordelingen mellom nivåene har gjennomgått en betydelig endring gjennom årene. På fylkesnivå foregikk ved inngangen til 80-tallet en utbygging og spesialisering innen
miljøvernet. Sentralt sto utbygging av en miljøvernavdeling i fylkesmannsembetet (som også innebar en kamp mellom fylkeskommunen og fylkesmannen om dette nye “beinet”, en kamp som ble avgjort til statens fordel) (Arnesen 1991). Ved inngangen til 90-årene ble det
kommunale miljøvernet utbygget gjennom MIK-reformen3. Forvaltning av store rovdyr var
ikke en del av denne, men for øvrig styrket den kommunenes engasjement i naturforvaltning, for eksempel småvilt- og fiskeforvaltning (Jansen 1989).
Egeberg (1978) opererer med et perspektiv pD det statlige forvaltningsapparatet som bryter med hierarkitenkningen. Sentraladministrasjonen blir her forstått som flere sett aktører satt til å ivareta, forhandle om og utvikle spesialinteresser. På den måten blir institusjoner i sentral- administrasjonen et system for å fremme interesser i en forhandlingslignende relasjon mellom ulike interesseparter. Det kan være rimelig å forstå forholdet mellom rovviltpolitikk og
landbrukspolitikk slik. På 70- og 80-tallet og til dels på 90-tallet førte staten en
landbrukspolitikk som med bred folkelig støtte fremmet vekst i antall dyr på utmarksbeite, inklusive en overgang fra storfe til småfe. Samtidig bygget man fra slutten av 80-tallet opp en politikk som økte antall store rovdyr i utmarka. Dette kan best forstås som en utvikling drevet fram av to sett med spesialinteresser, snarere enn som uttrykk for en enhetlig hierarkisk politikk.
Egebergs fokus var på relasjoner innenfor ett forvaltningsnivå, sentraladministrasjonen. Dette perspektivet kan vi med fordel også legge på relasjonen mellom statssektor og
kommunesektor. I dette ligger det at kommunen er en arena for å politisere forholdet mellom statssektor og kommunesektor i miljøvernet. Kommunen blir i dette perspektivet en
miljøpolitisk aktør i forhold til staten. På grunnlag av lokalpolitiske vurderinger kan kommunen velge å forholde seg opposisjonelt til statlige vurderinger og handlinger i forvaltningen av vårt felles miljø. Dette kan man se i saker hvor storsamfunn og
lokalsamfunn "tørner sammen" i miljøvernspørsmål, og rovviltpolitikken er ikke noe unntak her.
Politikk-dimensjonen er åpen. Alle saker kan bli gjenstand for politisk oppfølging fra kommunens side overfor statsmyndigheter. Staten selv er på banen med flere sektorer og nivåer samtidig. Dermed oppstår et rom for "å drive politikk" i forholdet mellom kommune og stat, og mellom deler av kommunene og deler av staten. Forvaltningspolitikkens rom er således ikke bare knyttet til spørsmål om institusjonsutvikling, prosessutforming og
beslutningsstrukturer, men også til en politisk utvikling om saker og argumentenes legitimitet og aktørenes muligheter til å få gjennomslag. Dette er alt annet enn hierarkiske
kommandorelasjoner (Buanes 1996).
I dette perspektivet kan man se på det foreliggende forsøket som et forsøk på å bygge bro mellom utmarksinteressene i landbruks- og distriktspolitikk og utmarksinteressene i miljøpolitikken, og et forsøk på å bygge bro mellom stat og kommune.
3.3 Nemnder og utvalg – politiske versus partssammensatte organer
Ideen bak forsøkene med rovviltnemnder og rådgivende utvalg for rovviltforvaltning bygger på det en kan kalle lekmannsskjønn. Dette er tradisjonelt forvaltet av personer som
representerer ulike politiske interesser, det være seg representanter fra politiske partier, interesseorganisasjoner eller bestemte geografiske områder. En regner med at lekpersoner har en spesiell kompetanse til å fatte vedtak på politikkområder hvor faglige råd må settes inn i en større sammenheng og veies opp mot andre samfunnsinteresser.
Innenfor store deler av norsk forvaltning har nemnder og utvalg vært svært vanlig. I
kommunene har en for eksempel over 150 års erfaring med å arbeide gjennom slike organer.
Representanter fra ulike politiske partier møtes for å avgjøre saker innen bestemte
saksområder. Tradisjonelt bygger dette på behovet for arbeidsdeling og spesialisering. På statlig nivå oppnevnes også flere typer nemnder, råd og utvalg. Her er det mer vanlig at representanter fra ulike interessegrupper møter deler av forvaltningen i det som kalles den korporative kanal.
Det er altså to systemer som ligger til grunn for oppnevning av nemnder og utvalg; den parlamentariske/politiske og den korporative/partssammensatte kanal. I det parlamentariske, eller det politiske systemet som vi velger å kalle det, skal nemnder ideelt sett være bredt sammensatte organer. Rovviltnemnder skal, i likhet med kommunestyret og andre folkevalgte organer, utgjøre et tverrsnitt av befolkningen med tanke på alder, kjønn, yrke, bosted,
etnisitet, organisasjonsmedlemskap osv, dvs sosial representativitet.
Kjønn er ansett som et viktig representasjonskriterium i det norske systemet. For å rette opp den skjeve kjønnsfordelingen i nemnder og utvalg er det nedfelt regler om kjønnsfordeling4 både i likestillingsloven og kommuneloven. Likestillingsloven handler om kjønnsfordeling i
statlig oppnevnte utvalg (Lov om likestilling mellom kjønnene, §21), mens for utvalg som er valgt av folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner gjelder bestemmelsene i Kommuneloven (Lov om kommuner og fylkeskommuner, §§36 – 38). Når
kommuner/fylkeskommuner velger medlemmer til statlige nemnder gjelder ikke disse lovene direkte, men Justisdepartementets lovavdeling uttaler at ”reglene om kjønnsfordeling (…) anvendes analogisk på disse organene” (Kommunal- og regionaldepartementet, rundskriv H- 27/99).
I tillegg er geografisk tilhørighet gjerne et viktig kriterium ved valg av representanter til politiske posisjoner. Tanken er da at folk fra samme bygd, bydel eller distrikt har samme preferanser i en del spørsmål. De kan være berørt på spesielle måter, som for eksempel i rovviltpolitikken.
Rovviltnemndene er politiske organer med politisk mandat, og representantene er politisk oppnevnt av fylkestinget bl.a. på bakgrunn av geografisk tilhørighet, politisk engasjement og interesse for rovdyrproblematikk. I denne sammenhengen er det viktig å understreke at vi trekker et analytisk skille mellom det at medlemmer i forvaltningsorganer representerer spesielle næringer og at de representerer lokalsamfunn der spesielle næringer og interesser står sterkt. Dette får føringer på hvordan representasjonsfunksjonen i de nye organene skal forstås, noe vi kommer tilbake til.
Historisk har partssammensatte, korporative utvalg hatt to funksjoner. For det første skal utvalgene bidra med faglig ekspertise i forhold til forvaltningen. Dette kan være for eksempel rådgivende organer, sammensatt av folk med spesiell innsikt innenfor det saksområdet
utvalget dekker. For det andre utgjør organene forhandlingsorganer hvor folk fra forvaltningen og utenforstående interessegrupper møtes. Interesseorganisasjonene får muligheter til å fremme sine synspunkter, og dermed kan de ha innflytelse på politikkens innhold (Nordby 1994).
Rådgivende utvalg for rovviltsaker er partssammensatte utvalg med representanter fra ulike interesseorganisasjoner og offentlige myndigheter. Som navnet tilsier er de hovedsakelig rådgivende overfor fylkesmannen, dvs at medlemmene bidrar med ekspertise, men samtidig
4 Hovedreglen er at dersom det skal velges 4 medlemmer eller flere, skal hvert kjønn være representert med
vil de ha innflytelse gjennom samhandlingen med myndighetene. På den andre sida kan representanter fra organisasjonene oppleve seg som ”gisler” dersom myndighetene i stor grad kontrollerer utfallet av saker, men samtidig binder organisasjonene gjennom deltakelsen (Moren 1974). Vi vil gjennom evalueringen se om vi finner eksempler på at ulike parter opplever at de blir gisler når de trekkes inn i rovviltforvaltningen.
3.4 Forandring, meningsdanning og konflikt
Overføring av ansvar for forvaltning av rovviltpolitikken fra sentralt til regionalt/lokalt nivå innebærer relativt store, prinsipielle endringer i styringsform. Det er ikke lenger (bare) fagekspertisen i departement, direktorat og hos fylkesmannen som skal forvalte rovdyrene.
Lekmannsskjønn og lokal kunnskap tillegges vekt i forvaltningen. Myndighetene inviterer lokale aktører til samarbeid, særlig med tanke på å redusere konfliktnivået i rovviltpolitikken.
Likeså er det nytt at det opprettes nemnder som skal forvalte enkeltarter av rovdyr,
eksempelvis jerv og gaupe. Nemndene har altså ikke anledning til å vurdere artene under ett.
Slike endringer i forvaltningsregimet krever forandring i så vel konkrete oppgaver som i tenkning omkring og forståelse av forvaltningsfeltet. Ansatte i fylkesmannens
miljøvernavdeling får nye oppgaver som sekretariater for rovviltnemnder og –utvalg. De skal forberede og legge fram saker, skrive referater, følge opp vedtak, skrive uttalelser osv. I en del tilfeller må de følge opp vedtak og skrive uttalelser de ikke nødvendigvis er enige i.
Samtidig skal de ansatte forholde seg til nye politiske eller partssammensatte organer som har beslutningsmyndighet på områder som tidligere lå under fylkesmannens og DN sitt domene.
Det ligger store utfordringer i å innarbeide slike nye arbeidsmåter og perspektiver i rovviltforvaltningen.
Normer og tradisjoner nedfelt i bestemte institusjonelle rammer antas å ha sterk innflytelse på endringsprosesser. Tilnærmingen går under merkelappen nyinstitusjonalisme og omfatter to hovedretninger (Olsen 1988, Børhaug 1994). Den ene kjennetegnes ved vektlegging av organisasjoner som institusjoner. En institusjon betraktes som en samling av normer og regler som definerer hvilke deltakere og dagsordener som er legitime. Slike normer er stabile og relativt ”robuste”, og de tenderer mot å opprettholde status quo. Forandringer som tar sikte på
å endre etablerte og anerkjente normer vil møte motstand i organisasjonen, og de vil være vanskelige å gjennomføre (Van Meter og Van Horn 1975). Endringer vil i dette perspektivet skje stegvis, som et resultat av at virkelighetsoppfatning og normgrunnlag endres sakte og over tid (Brunsson og Olsen 1990).
Gjennom forsøket er rovviltforvaltningen påført et krav om endring utenfra, dvs fra
Stortinget. Et krav utenfra kompliserer endringsprosessen. Selv forsøk som for så vidt kan betraktes som vellykkede, vil ventelig gjennomløpe start-faser av motstand når normgrunnlag
”kolliderer”. Et vellykket forsøk betyr da at nye verdier integreres etter hvert, og glir over i mer opplevd felles forståelse av hverandres normgrunlag og utvikling av en ny felles plattform. I sammenhengen med den foreliggende evalueringen betyr dette at:
• Man må følge utviklingen over tid. Både forskrifter, veiledning og oppfølging av utviklingen vil være sentrale for analysen.
• Motstand mot endring i en innledningsfase er ikke et signal om at forsøket er eller vil bli mislykket.
• Er forsøket vellykket kan det vise seg ved at partene utvikler respekt og forståelse, og integrerer nye verdier som legges til grunn for arbeids- og tenkemåter (Nylehn 1992).
Vitenskapsbasert forvaltning er av de grunnleggende verdier innen rovviltpolitikken.
Gjennom forsøket blir denne normen utfordret fordi ”ikke-vitenskapelige” representanter har beslutningsmyndighet i spørsmål basert på vitenskapelig kunnskap. Vi har da også sett avisoppslag i denne saken hvor det gis uttrykk for at ” Det er uansvarlig å la lekfolk forvalte store rovdyr” (Nationen 14.09.00). I tillegg til dette betyr forsøket at det blir gitt rom for å ta hensyn til det vi kan kalle for ikke-vitenskapelig kunnskap (dagliglivets kjennskap til
rovviltsituasjon og skadebilde i et område og anekdotisk kunnskap). En større vektlegging av erfaringsbasert kunnskap og lekmannskjønn strider mot etablerte normer i natur- og
miljøforvaltningen. Den etablerte rovviltforvaltningen vil med andre ord kunne motsette seg forsøkene på forandringer av systemet.
Noe som ytterligere vanskeliggjør forandringer er at politiske vedtak gjerne er lite konkret uttrykt. For å unngå altfor åpenlyse konfrontasjoner blir målene vagt formulert.
Konsekvensen er at de organer som står for gjennomføringen blir overlatt den utakknemlige
