Inger Marie Hagen Sveinung Skule Mona Bråten
Nye tjenester
på postkontorene?
Nye tjenester på postkontorene?
Forskningsstiftelsen Fafo Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen N-0608 Oslo
Fafo-rapport 249 ISBN 82-7422-215-6
Denne rapporten handler om muligheten for å styrke og opprettholde et landsdekkende nett av postkontorer gjennom å tilby nye tjenester ved postkontorene. Bakgrunnen er nedgangen i antall skranketjenester utført ved norske postkontor de senere årene, og den påfølgende nedleggingen av 1500 postkontorer over en treårsperiode. Formålet med rapporten er å undersøke om det er mulig å bedre lønnsomheten og øke antallet
skranketjenester i postkontornettet ved å tilby tjenester for offentlige etater, banker og andre tjenesteprodusenter. Tre konsepter eller
utviklingsretninger for fremtidens postkontor drøftes: Postkontoret som distribusjonssentral for offentlige tjenester, postkontoret som filial for finansielle tjenester, og postkontoret som supermarked for
landsdekkende tjenester.
Rapporten beskriver og analyserer resultatene fra en landsomfattende undersøkelse om publikums holdninger til Posten, postkontorene og postpolitikken, og deres interesse for nye tjenester på postkontorene. De tre konseptene drøftes i lys av både denne undersøkelsen, internasjonale utviklingstrekk innenfor postsektoren, og hvordan utvikling av ny
teknologi og nye betjeningsformer vil påvirke behovet for ulike typer skranketjenester i fremtiden. Rapporten er skrevet på oppdrag fra Den norske Postorganisasjon.
Inger Marie Hagen Sveinung Skule Mona Bråten
Nye tjenester på postkontorene?
Fafo-rapport 249
© Forskningsstiftelsen Fafo 1998 ISBN 82-7422-215-6
Omslag: Jon S. Lahlum
Omslagsfoto: Erlend Sæteren (m) Trykk: Centraltrykkeriet AS
Innhold
Forord ... 5
Sammendrag ... 7
Kapittel 1 Nye tjenester på postkontorene? ... 17
1.1 Formål med prosjektet ... 18
1.2 Bakgrunnen for prosjektet ... 20
1.3 Datagrunnlag ... 25
1.5 Rapportens oppbygning ... 26
Kapittel 2 Perspektiver og kriterier for vurdering av nye tjenester ... 29
2.1 Analyseperspektiv ... 29
2.2 Analysemodell ... 41
2.3 Vurderingskriterier for nye tjenester ... 42
Kapittel 3 Posten Norge ... 49
3.1 Publikums holdninger til Posten, postkontorene og postpolitikken ... 52
3.2 Statlig styring og politiske føringer ... 63
3.3 Strategi og organisasjon ... 69
3.4 Postkontornettet ... 80
3.5 Bruken av postkontoret ... 87
Kapittel 4 Internasjonale utviklingstrekk ... 103
4.1 EUs politikk på postmarkedet ... 103
4.2 Utviklingen i postkontornettene ... 106
4.3 Sverige ... 108
4.4 Danmark ... 111
4.5 Finland ... 113
4.6 Storbritannia ... 115
4.7 Nederland ... 116
4.8 Tyskland ... 117
4.9 Oppsummering av internasjonale utviklingstrekk ... 119
Kapittel 5 Postkontoret som distribusjonssentral
for offentlige tjenester ... 123
5.1 Distribusjon av offentlige tjenester ... 125
5.2 Publikums behov og preferanser ... 139
5.3 Postens eiere ... 149
5.4 Tjenesteprodusentene ... 155
5.5 Posten ... 164
5.6 Oppsummering og konklusjoner ... 173
Kapittel 6 Postkontoret som filial for finansielle tjenester ... 177
6.1 Postens historiske rolle – fra infrastruktur til kommersiell aktør ... 178
6.2 Utviklingstrekk innenfor finansiell tjenesteyting ... 180
6.3 Dagens finansielle tjenester – Postbanken ... 190
6.4 Hvilke muligheter skaper disse utviklingstrekkene for Posten? ... 198
6.5 Inntektspotensiale, trafikkgrunnlag og levetid for enkle banktjenester ... 199
6.6 Ønsker publikum å utføre enkle banktjenester på postkontoret? ... 205
6.7 Bankenes behov og interesse ... 213
6.8 Postens fortrinn og forutsetninger ... 216
6.9 Forsikringstjenester ... 223
6.10 Utenlandske erfaringer med finansielle tjenester på Posten ... 228
6.11 Oppsummerende vurdering ... 232
Kapittel 7 Postkontoret som supermarked for landsdekkende tjenester ... 239
7.1 Postens erfaringer med tilleggstjenester ... 240
7.2 Publikums ønsker og behov ... 251
7.3 Volum, inntekter og aktuelle samarbeidspartnere ... 257
7.4 Postens fortrinn og forutsetninger ... 262
7.5 Institusjonelle rammer og politiske føringer ... 264
7.6 Oppsummerende vurdering ... 265
Kapittel 8 Håp for postkontoret? ... 271
8.1 Rammebetingelser og utviklingstrekk ... 271
8.2 Aktører som påvirker Postens handlingsrom ... 272
8.3 Strategier for nye tjenester på postkontorene ... 274
8.4 Sammenlikning og strategiske avveininger ... 280
Referanser ... 285
Vedlegg 1 Organisasjoner og enheter der det er foretatt intervjuer ... 289
Vedlegg 2 Spørreskjema – Personkunder ... 290
Vedlegg 3 Bakgrunnsvariabler ... 302
Forord
Denne rapporten er sluttresultatet fra prosjektet «Nye tjenester på postkontorene».
Bakgrunnen for prosjektet er nedgangen i skranketrafikk de senere årene, og den påfølgende nedleggingen av 1500 postkontorer over en tre års periode. Formålet med prosjektet har vært å undersøke om det er mulig å øke trafikk og inntekter i postkontornettet ved å tilby nye tjenester for offentlige etater, banker og andre tjenesteprodusenter med behov for fysisk distribusjonsnett, og dermed bidra til å styrke og opprettholde et landsdekkende nett av postkontorer.
Rapporten er skrevet på oppdrag fra Den norske Postorganisasjon, som or- ganiserer de skrankeansatte på postkontorene. Posten Norge BA har også bidratt til finansieringen av prosjektet.
Referansegruppen for prosjektet har bestått av følgende personer:
Rutt Siri Kregnes, DnP (til oktober 1997) Randi Løvland, DnP (fra november 1997) Halvard Helgheim, DnP
Per Henning Grimsrud, Posten Salg og Distribusjon Oddbjørn Andestad, Posten Salg og Distribusjon
Vi takker referansegruppen for gode innspill, diskusjoner og tilbakemeldinger under arbeidet med rapporten. Vi takker også alle som velvillig har stilt opp til intervjuer underveis. En spesiell takk til Arne Pape ved Fafo for god og inspirerende veiled- ning og verdifull tilbakemelding under arbeidet. Våre kollegaer Eivind Falkum og Eli Feiring har også bidratt med svært nyttige kommentarer. Vi understreker at resultater og konklusjoner helt og holdent står for forfatternes regning.
Rapporten er forfattet av Inger Marie Hagen (kapittel 1, 2, 3 og 5), Mona Bråten (kapittel 3 og 4) og Sveinung Skule (kapittel 1, 2, 4, 6, 7 og 8), sistnevnte har vært prosjektleder. I tillegg arbeidet Gro Ladegaard med prosjektet i dets første fase, særlig den delen som omhandler finansielle tjenester. Jon S. Lahlum og Agneta Kolstad ved Fafos publikasjonsavdeling har stått for ferdigstilling av rapporten.
Et fyldig sammendrag av rapporten finnes som egen publikasjon; Fafo- sammendrag 912.
Oslo, april 1998: Inger Marie Hagen Sveinung Skule Mona Bråten
Sammendrag
Bakgrunn og formål1
Bakgrunnen for prosjektet er nedgangen i skranketrafikk de senere årene, og ned- leggingen av 1500 postkontorer i perioden 1996-1999. Selvbetjente og fjernbetjente løsninger, som betalingskort, postgiro og telefonbank på banksiden, og hjemme- tjenester som dør til dør-løsninger på pakkesiden, foretrekkes av stadig flere kunder.
Reduksjonen i trafikk som følge av overgang til nye løsninger på bank- og pakke- området har vært dramatisk. Fra 1991 til 1997 er antall ekspedisjoner over skranke redusert med 42 prosent. Prognosene tilsier fortsatt sterk reduksjon. Dersom ikke tjenestetilbudet utvides er det derfor stor sannsynlighet for at antallet postkontor vil reduseres ytterligere.
Reduksjonen i antall postkontor må også ses i sammenheng med den inter- nasjonale utviklingen. Et nytt EU-direktiv om posttjenester innebærer at postsek- toren på sikt vil dereguleres innenfor EU-området. Mange land innskrenker eller fjerner enerettsområder, og innfører klarere skille mellom forvaltningsmyndighet og operativ virksomhet. Postverkene omdannes til postselskaper og forbereder seg på økt konkurranse. For postkontornettene betyr dette at lønnsomhetskravene skjerpes. Kostnadskutt gjennom reduksjon av antallet postkontor og økt bruk av franchise- og agentløsninger er klare trender. Det samme er satsning på å øke inn- tektene gjennom distribusjon av nye tjenester. Postkontornettene differensieres i ster- kere grad, slik at kontaktpunktene varierer med markedspotensialet. Ved økt libe- ralisering blir det vanskeligere enn tidligere for Posten Norge å konkurrere dersom lønnsomheten i postkontornettet er betydelig lavere enn hos andre lands postselskap.
Norge ligger fortsatt høyt når det gjelder antall postkontor per innbygger, og lavt når det gjelder andelen av kontorer som er drevet av andre enn Posten.
Formålet med prosjektet har vært å vurdere muligheten for å øke trafikk og inntekter i postkontornettet ved å tilby nye tjenester for offentlige etater, banker og andre tjenesteprodusenter med behov for fysisk distribusjonsnett, og dermed bidra til å styrke og opprettholde et landsdekkende nett av postkontorer drevet av Posten Norge. Vurderingen konsentrerer seg om tre ulike hovedretninger eller kon- septer for utviklingen av fremtidens postkontor.
1 Det er også laget et fyldig sammendrag av rapporten (48 sider) som finnes som egen publi- kasjon; Fafo-sammendrag 921.
Postkontoret som distribusjonssentral for offentlige tjenester.
Konseptet innebærer at postkontoret blir et felles kontaktpunkt og førstelinjetjeneste for ulike offentlige etater og organer, der Posten tilbyr enkle informasjons- og saks- behandlingstjenester på vegne av disse.
Postkontoret som filial for finansielle tjenester.
Hovedtanken i dette konseptet er å styrke postkontorenes rolle som et Norges kontant- og transaksjonsnett gjennom at Posten utfører enkle banktjenester på opp- drag fra flere banker.
Postkontoret som supermarked for landsdekkende tjenester.
Kjernen i konseptet er å tilby et bredt spekter av tjenester innenfor utvalgte tjeneste- områder eller livsområder knyttet til publikums hverdagslige behov, en slags analog til Rimi eller Rema, men med fokus på tjenester med landsdekkende etterspørsel.
Vurderingen er basert blant annet på en landsomfattende publikumsundersøkelse med 1200 respondenter, intervjuer med tjenesteprodusenter som har behov for et fysisk distribusjonsnett som for eksempel offentlige etater og banker, og med ledere og tillitsvalgte i Posten, samt en rekke ulike dokumenter og rapporter av og om Posten.
Perspektiv og vurderingskriterier
Vårt perspektiv på vurderingen tar utgangspunkt i at Posten både er pålagt å drive lønnsom forretning, samtidig som virksomheten har ansvaret for viktige samfunns- oppgaver. Posten befinner seg altså i skjæringspunktet mellom politikk og marked, noe som gir opphav til ulike og til dels kryssende forventninger til hvilke oppgaver postkontornettet skal ha. Dels er postkontornettet en konkurranseutsatt salgs- og distribusjonskanal, dels er det en del av en landsdekkende infrastruktur. Antallet postkontor er dermed dels bestemt av kundegrunnlaget og lønnsomheten for de største tjenesteprodusentene, dels av den pålagte samfunnsplikten. Staten opptrer også i to roller, både som regulator og ansvarlig for å opprettholde et landsdekkende nett, og som bedriftseier med krav til lønnsomhet. Publikum opptrer på sin side både som samfunnsborgere med krav til den offentlige infrastrukturen, og som kunder med krav på effektiv service og konkurransedyktighet. De tvetydige og til dels motstridende forventningene som rettes mot Posten med utgangspunkt i disse ulike rollene vil påvirke Postens handlingsrom. Når det gjelder innføring av nye tjenester på postkontorene, bidrar Postens særegne rolle på den ene siden til å be- grense de kommersielle mulighetene, men også til å gi Posten bestemte fortrinn.
Vurderingen av nye tjenester er basert på fire hovedkriterier. For det første må en tilstrekkelig stor andel av publikum (personer og organisasjoner), ha et ønske om å bruke postkontoret for å få dekket sitt behov for den aktuelle tjenesten. For det andre må produsentene av en tjeneste ha behov for et distribusjonsnett for sine tjenester.
Den samlede betalingsvilligheten fra kunde og produsent må være så stor at tjenes- ten kan bli lønnsom. For det tredje må det ikke være institusjonelle rammer (lover og reguleringer) eller politiske føringer som hindrer Posten i å tilby tjenesten. For det fjerde må Posten og postkontornettet ha de nødvendige forutsetninger for å tilby tjenesten, og ett eller flere fortrinn som medfører at postkontoret vil være den fore- trukne distribusjonskanalen også over tid.
Publikums holdninger til Posten, postkontorene og postpolitikken Publikumsundersøkelsen viser at det er «vanlige folk» som bruker postkontoret, og de bruker det fortsatt mye, i gjennomsnitt 36 ganger i året. Drøyt 70 prosent er helt eller delvis enige i at de har et svært godt totalinntrykk av Posten. Det er en svak tendens til at særlig eldre og de med lav utdanning har et noe bedre inntrykk av Posten enn de andre. Og tilsvarende – det er de yrkesaktive som er mest negative.
Mange klager imidlertid over kø på postkontorene. Over 70 prosent av stor- byboerne er helt eller litt enige i at det er for lange køer, mens bare 30 prosent av dem som er bosatt på landsbygda sier det samme. Likevel oppleves servicen på post- kontoret som god. For mange, over 40 prosent, har postkontoret også en sosial funksjon. Engasjementet for det lokale postkontoret er sterkt, på tvers av bak- grunnsvariabler som politiske preferanser, alder, bosted, kjønn og yrkesaktivitet.
Motstanden mot ytterligere nedleggelser er svært stor, nesten 80 prosent mener politikerne må stoppe nedleggingen av postkontorer. Når publikum opplever at det nærmeste postkontoret blir nedlagt virker det sterkt negativt for deres totalinntrykk av Posten.
En ytterligere nedbygging av postkontorene vil dermed bli en stor belast- ning både for de politiske partiene som skal administrere en slik nedbygging, og for Posten selv. I dette perspektivet blir det viktig å finne nye inntektskilder som kan bidra til å styrke økonomien i postkontornettet.
Postkontoret som distribusjonssentral for offentlige tjenester Konseptet «postkontoret som distribusjonssentral for offentlige tjenester» bygger på to forhold. For det første: forsøksvirksomheten med offentlige servicekontor har vist seg svært vellykket. Brukerne sier seg meget fornøyd med å kunne henvende seg til ett enkelt sted for å få utført en mengde forskjellige offentlige tjenester. Dernest har vi tatt utgangspunkt i følgende spørsmål: I en tid med rask teknologisk utvikling
og effektivisering av statlig virksomhet, kan det være nødvendig med 2-3000 statlige
«lokalkontorer» spredt utover landet? Er det mulig å tenke seg felles statlige inn- gangsporter inn til etater som Trygdeetaten, Arbeidsmarkedsetaten, Ligningsetaten, politiet og fylkesmannen ?
Vårt svar, eller riktigere vår antagelse, er at det er store gevinster å hente ved å samle deler av disse tjenestene på ett sted, spesielt gjelder dette i mindre kommuner hvor etatene opplever at kontorene blir så små at det skaper problemer. Det er stor politisk interesse for å fortsette og utvide en eller annen variant av offentlige ser- vicekontor. Dette settes imidlertid i sammenheng med en større gjennomgang og fornyelse av tjenesteorganiseringen i offentlig sektor. Fra etatenes side er interessen mindre, først og fremst begrunnes dette i forholdet til brukerne og målsettinger om sterkere brukerorientering, med andre ord:. man ønsker å beholde førstelinjefunk- sjonen i etaten. Videre argumenteres det med forvaltningsansvar og andre juridis- ke forhold som taushetsplikt, tilgang til andre etaters registere, og så videre.
Vår konklusjon er dermed at det er et sprik mellom de overordnede politiske mål om samordning og effektivisering av tjenestene og etatenes særinteresser. Dette innebærer at det kreves sterke politiske initiativ for å realisere et slikt konsept. Vi antar dessuten også at det vil være svært viktig at effektiviseringsgevinster tilbake- føres til etatene slik at ledig kapasitet på grunn av at mindre førstelinjetjeneste kan brukes til å styrke etatene og etatenes kjernevirksomhet.
Våre funn fra publikumsundersøkelsen og erfaringene fra det offentlige servicekontoret på Storforshei (som altså ble lagt til postkontoret) tyder på at publikum godt kan tenke seg å gå på Posten for å få utført enklere tjenester. I publikumsundersøkelsen sa 65,5 prosent at de kunne tenke seg å benytte postkon- torer for å utføre de enkleste offentlige tjenestene. Totalt er det 25,7 prosent av total- utvalget som både foretrekker personlig kontakt over skranke (i stedet for brev, telefon med videre) og som svarer at de sannsynligvis vil benytte postkontoret til å få utført enklere tjenester. Dette, som kan kalles kjernemarkedet for offentlige skranketjenester på postkontoret, utgjør ca. 870 000 personer over 18 år. Vårt anslag tilsier at dette utgjør et sted mellom 0,4 og 0,8 årsverk pr. kontor, men det knytter seg mange forbehold og forutsetninger til et slikt tall.
Posten og Postens ansatte har også den legitimitet som er nødvendig for at folk skal føle seg trygge på nøytralitet og likebehandling når eksempelvis skilsmisse, attføringspenger eller skatteforhold skal behandles. Den viktigste innvendingen er behovet for kompetanse for å utføre disse tjenestene. Kompetansen må ligge på et nivå som gjør det mulig for etatene å overføre så mange oppgaver at det for det første fører til effektivisering og frigjøring av ressurser hos etatene, og for det andre, at postkontorene opplever et volum som gjør dette interessant som dimensjonerings- kriterium for Posten. Postansatte har ikke denne kompetansen i dag, men de har i
rimelig stor grad forutsetninger som, vil vi anta, gjør det mulig å oppnå slik kom- petanse, dette bygger vi blant annet på postansattes regelorientering.
Et slikt konsept vil på mange måter utfordre Postens egne planer fordi konseptet forutsetter at postkontorene blir mer permanente enn i dag. Ligningsetaten kan for eksempel ikke legge ned sitt kontor i en kommune, og be sine skatteytere henvende seg til postkontoret for å få utført enklere tjenester, uten at Posten kan garantere at det aktuelle postkontoret ikke blir nedlagt i overskuelig fremtid. Tilsvarende, Posten kan ikke opprettholde kontorer på basis av offentlige tjenester uten garantier for at etatene vil beholde sine førstelinjetjenester på Posten.
Konseptet ««postkontoret som distribusjonssentral for offentlige »tjenester»
møter på sett og vis alle de krav vi har satt opp i kapitlet om vurderingskriterier, selv om interessen fra de offentlige etatene er relativt begrenset. Det sentrale punk- tet er timingen. Initiativet ligger hos politikerne, Posten har neppe tid til å vente på en lengre gjennomgang og reorganisering av det offentlige tjenestetilbudet. Når politikerne eventuelt har bestemt seg, kan så mange postkontor være nedlagt at toget er gått for en slik løsning.
Postkontoret som filial for finansielle tjenester
Hovedtanken i dette konseptet er å styrke postkontorenes rolle som et Norges kon- tant- og transaksjonsnett, gjennom å utføre enkle banktjenester på oppdrag fra flere banker i tillegg til Postbanken. Bakgrunnen for at dette er interessant for bankene, er at mange forsøker å redusere andelen manuelle skranketjenester i sine filialnett, og vri oppgavene mer over mot rådgivning og salg. Samtidig reduseres antallet fili- aler og/eller antallet ansatte. De enkle tjenestene er arbeidsintensive, samtidig som de skaper lite merverdi for bankene. Vår konklusjon er at trafikkvolumet og inn- tektsgrunnlaget for disse tjenestene trolig er tilstede. Selv om slike spådommer er svært usikre, antar vi at i størrelsesorden 5-15 prosent av de enkle banktjenestene vil utføres over skranke også i et lengre tidsperspektiv. Årsaken er at en andel av kundene fortsatt vil foretrekke denne betjeningsformen, samtidig som enkelte tje- nester trolig vil være dyre og/eller vanskelige å få over på selvbetjente former. Noen må derfor utføre disse tjenestene, og både bedrifts- og samfunnsøkonomisk kan det under en del forutsetninger være lønnsomt å sentralisere håndteringen til én aktør.
Posten har, i samarbeid med Postbanken, de nødvendige forutsetningene for å ivareta en slik oppgave, og er den mest velegnede organisasjon for å innta rollen som den sentrale aktør på dette området. Tilgjengeligheten gjennom det landsdekkende postkontornettet, mer kundevennlige åpningstider og god personalkompetanse på denne typen oppgaver utgjør Postens viktigste fortrinn. Samtidig kan det finnes inntektsmuligheter for Posten innenfor relaterte tjenester som transport og opp- telling av kontanter.
På publikumssiden er det relativt små problemer forbundet med å få en stor andel av bankkundene til å bruke postkontoret. De tyngste brukerne av manuelle skran- ketjenester i bankene besøker allerede postkontoret svært ofte, og har et mer posi- tivt forhold til Posten og postkontorene enn gjennomsnittsnordmannen. Volumet vil imidlertid langt fra være stort nok til å kompensere for trafikknedgangen, selv dersom Posten skulle klare å overta halvparten av disse tjenestene fra andre banker.
På produsentsiden er minst to av de største bankene interessert i å innlede et samarbeid med Posten om slike tjenester. Vår vurdering er at et vellykket sam- arbeid med disse også vil medføre økt interesse fra flere banker. Bankenes betalings- vilje avhenger av om de fortsatt vil tilby slike tjenester selv, eller om de nedlegger filialer og tjenestetilbud selv. Spesielt i det siste tilfellet er det gode forutsetninger for en situasjon der både bankene og Posten/Postbanken kan tjene på at Posten overtar disse oppgavene.
Den viktigste hindringen for gjennomføringen av konseptet er Postbankens plikt og enerett til å være tilstede i nettet. Konseptet kan innebære fordeler også for Postbanken, ved at kostnadene for nettet kan deles med andre banker. Eneretten er dessuten allerede kraftig uthulet gjennom samordningen med bankene i betalings- formidlingen, innføringen av fellesblanketten og muligheten for å bruke kort fra andre banker i postkontorenes betalingsterminaler. Likevel er det rimelig å si at Postbanken mister en konkurransefordel dersom nettet åpnes for andre banker. Dette tapet må kompenseres gjennom at fortjenesten deles mellom Posten og Postban- ken eller ved at Postbanken mister plikten. Det siste alternativet kan være svært uheldig i forhold til muligheten for å opprettholde et landsdekkende postkontornett.
Volum og inntekter fra disse tjenestene vil være langt mindre enn det som skapes av Postbanken, Posten Brev og Lettgods. Vi har anslått en størrelsesorden på 10–14 millioner transaksjoner per år som realistisk. Dette kompenserer 20–25 prosent av nedgangen i ekspedisjonstjenester for Postbanken. Omregnet i årsverk representerer enkle banktjenester i størrelsesorden 0,15–0,29 årsverk per kontor. Vi må imidlertid understreke at det er knyttet store usikkerheter til disse tallene.
De nye tjenestene kan med andre ord ikke bidra til å forsvare et postkon- tornett som er større enn det samfunnsplikten og behovet til dagens store tjeneste- produsenter tilsier. De viktigste konsekvensene av dette konseptet er trolig ikke økt trafikkvolum eller økte inntekter, men at båndene mellom Posten og Postbanken løsnes noe. Samtidig forskyves postkontornettets rolle på det finansielle området mer i retning av å være en landsdekkende infrastruktur for enkle banktjenester, og mindre i retning av å være salgskanal for Postbanken alene.
Postkontoret som supermarked for landsdekkende tjenester Grunntanken bak dette konseptet er å lage en slags analog til Rimi eller Rema på tjenesteområdet. I stedet for at én spesiell tjeneste skaper trafikk og inntekter, er det heller den samlede bredden i utvalget av tjenester som trekker publikum inn på postkontoret. Lignende satsninger finnes i andre land, dels med fokus på kiosk-, bok- og papirvarer (Tyskland, Nederland), dels med fokus på tjenester av ulike slag (England).
Publikumsundersøkelsen viser at det er stor interesse for et relativt bredt spekter av tjenester på postkontorene. 70 prosent av publikum sier de vil benytte seg av et slikt supermarked. På spørsmål om 17 ulike tjenester foretrekker et fler- tall av publikum postkontoret som distribusjonskanal for 13 av de 17 tjenestene.
Nærmere 60 prosent av publikum foretrekker postkontoret framfor andre distri- busjonskanaler for minst seks av tjenestene. Den gruppen som er mest interessert i et bredt spekter av tjenester er yngre og har høyere yrkesaktivitet enn gjennomsnittet.
Størst interesse er det for de enkle ekspedisjonspregede tjenestene med offentlig karakter (utstedelse av pass, førerkort/vognkort med videre) og ulike typer billet- tjenester. Dette er imidlertid ikke områder som har det største potensiale når det gjelder inntekter. Mange av dem vil i framtiden også tilbys via Internett, flerbruks- kort, telefon og ulike typer automater. Også vil det trolig bli et manuelt betjent «rest- marked» på samme måte som for de enkle banktjenestene. Offentlige informasjons- tjenester er også svært etterspurt av publikum. Når det gjelder tjenester som forbindes med kompetansebasert rådgivning foretrekker flertallet av publikum an- dre distribusjonskanaler.
Vi har få data om tjenesteprodusentenes interesse og betalingsvillighet for å distribuere sine tjenester gjennom postkontorene. Når det gjelder tjenesteprodu- senter med stort behov er det lettest å påpeke slike innenfor offentlige informasjons- tjenester, der Postens SDS og Statens Informasjonstjeneste kan være aktuelle sam- arbeidspartnere. Ved å ta utgangspunkt i distribusjon av tjenester for slike aktører, kan det være mulig å legge et «offentlig informasjonssupermarked» i bunnen av konseptet. Det organiserende prinsippet kan være å levere alle typer offentlig in- formasjon knyttet til et utvalg ulike livssituasjoner (bygge hus, bli pensjonist, arve penger med videre), slik dette er planlagt presentert av Statens Informasjonstjeneste i fremtiden. Også her vil det bli snakk om å betjene det manuelle restmarkedet som ikke ønsker eller har mulighet for å bruke Internett og andre fjernbetjeningsformer.
Det springende punktet når det gjelder å tilby slike tjenester er om den samlede betalingsvilligheten fra publikum og tjenesteprodusentene er stor nok til at tjenesten vil være lønnsom for Posten. Offentlige informasjonstjenester kan med fordel kombineres med distribusjon av tjenester for private tjenesteprodusenter innenfor de samme livssituasjonene. Postbankens finansielle tjenester passer godt til å
kombineres med et slikt konsept, noe som kan øke muligheten for kryssalg mellom de to typene av tjenester.
Det er vanskelig å se at noen av de aktuelle samarbeidspartnerne kan ha så stort behov og betalingsvillighet, at de kan virke inn på dimensjoneringen av nettet.
De kan med andre ord neppe bidra til å forsvare et postkontornett som er større enn det samfunnsplikten og behovet til dagens store produsenter tilsier. Potensia- let for marginalt lønnsomme tjenester, som utnytter personalets ledige tid derimot, synes likevel mer lovende enn volumet av dagens tilleggstjenester skulle tilsi.
Det er i utgangspunktet få institusjonelle hindringer eller politiske føringer som kan stoppe gjennomføringen av dette konseptet. Dersom supermarkedet til- byr varer og tjenester som konkurrerer med andre viktige institusjoner i lokalsam- funnet (for eksempel bygdebutikken), kan det imidlertid bli vanskelig å tilby tje- nester som bare er marginalt lønnsomme. Staten vil da kunne bli beskyldt for å subsidiere slike tjenester gjennom tilskuddet til ulønnsomt nett, og regelverket mot kryssubsidiering av konkurranseutsatte produkter vil trolig kunne bli brukt mot Posten.
Blant Postens fortrinn i et slikt supermarkedskonsept er et finmasket fysisk nettverk, kombinert med tilknytningen til et elektronisk nett, gode rutiner for ut- føring av enkle ekspedisjonstjenester, stor kundemasse, høy tillit hos publikum og en unik rolle som distributør av både offentlige og private tjenester. Realisering av et supermarkedskonsept i dette skjæringsfeltet vil bidra til å befeste Postens særeg- ne rolle mellom samfunnsinstitusjon og forretningsvirksomhet.
Sammenligning og strategiske avveininger
Ingen av de tre konseptene skårer fullt hus på hele vårt sett av vurderingskriterier.
Innenfor alle de tre konseptene finnes det et kundegrunnlag i form av interesse fra publikum for de nye tjenestene. Av de tre konseptene er det bare en full realisering av det første som bærer forhåpninger om å kunne kompensere en større andel av trafikknedgangen. Bare dette konseptet kan altså virke inn på dimensjoneringen av nettet
Fordi betalingsvilligheten fra publikum i mange tilfeller ikke dekker kost- nadene ved tjenesteproduksjonen, er gjennomføringen av de ulike konseptene av- hengig av å finne strategiske samarbeidspartnere på produsentsiden som er villige til å betale for at deres kunde- eller brukergrupper betjenes. Det er her det største problemet ligger i alle de tre konseptene. Behovet og betalingsvilligheten på kort sikt er størst for det konseptet som har minst lovende trafikkgrunnlag på publikums- siden, nemlig de enkle banktjenestene.
Et viktig budskap i rapporten er at det i hovedsak er offentlige produsenter som kan skape det største trafikkvolumet. Det bidrar til at ballen sparkes over på
politikkens banehalvdel. Dersom politikerne virkelig er interessert i å hindre en fortsatt nedbygging av postkontornettet kan de bidra, i form av politiske beslut- ninger som tilrettelegger for at deler av det offentlige tjenestetilbudet kan legges til postkontorene. Postens eget handlingsrom er her begrenset til å gjøre seg lekker, mens det først og fremst må være politikernes oppgave å by opp til dans.
Når det gjelder begge de to første konseptene, distribusjonssentral for of- fentlige tjenester og filial for finansielle tjenester, medfører en eventuell realisering et strategisk problem for Posten. Begge konsepter forsterker postkontornettets rolle som del av en landsdekkende infrastruktur med monopolkarakter, og bidrar der- med til å trekke Posten lengre inn i den statlige og politiske sfære. En realisering av disse konseptene vil forsterke postkontornettets profil som menneskelig inngangs- port til en landsdekkende infrastruktur, på bekostning av profilen som konkurran- seutsatt distribusjonskanal. Dette medfører at publikums forventninger til Posten i større grad vil preges av rollen som samfunnsborgere, noe som øker legitimiteten i kravene om høy tilgjengelighet og dermed opprettholdelse av postkontorene.
Dersom et postkontor legges ned i en framtid der slike konsepter realiseres vil ikke bare post- og postbanktjenester forsvinne, men også tjenestetilbud for statlige etater eller private banker. Som del av en samfunnsmessig infrastruktur blir det vanskeli- gere, ikke lettere, for Posten å opptre forretningsmessig, og drive kontinuerlig til- pasning av postkontornettet til størrelsen på etterspørselen. I en postal verden med stadig liberalisering og økt konkurranse på alle områder, kan dette motvirke en av Postens viktigste strategier, nemlig å oppnå økt handlingsfrihet i forhold til skif- tende politiske styringssignaler fra eieren. Trolig er derfor den tapte handlingsfri- heten i den kommersielle sfæren det viktigste argumentet for Posten mot realise- ring av disse to konseptene. Postens og de ansattes organisasjoner står derfor ovenfor en avveining av hvilken vekt som legges på fremtidig kommersiell handlingsfrihet for Posten som helhet på den ene side, og hensynet til inntekter i postkontornettet på den annen side.
Supermarkedskonseptet er det som i minst grad krever tunge strategiske over- veielser og veivalg. Selv med et innslag av offentlige tjenester, vil rollen som infra- struktur bli mindre dominerende, fordi postkontornettet ikke får rollen som eneste distribusjonskanal. Når alternative eller konkurrerende distribusjonskanaler eksis- terer parallelt, er det mer legitimt at Posten justerer sitt postkontornettet etter etter- spørsel og betalingsvillighet. Eventuelle offentlige tjenestetilbud vil dermed ikke bidra til en sementering av postkontornettet på samme måte som for de to øvrige konseptene, som er basert på at færre alternativer eksisterer i form av fysisk tilstedeværelse.
Ingen av de tre konseptene utelukker en samtidig satsning på de to andre.
Særlig supermarkedskonseptet kan framstå såpass fleksibelt at det er mulig å «plukke»
tjenester fra de to øvrige konseptene, og integrere dem i satsningen. Faren er at en
slik «plukking» fører til en alt og ingenting-satsning, der postkontoret framstår uten profil, og satsningen som lite fokusert. En fokusert satsning på utvalgte forretnings- områder etter en «engelsk modell» kan integrere både offentlige tjenester og bank- tjenester på utvalgte områder, slik at disse tjenestene utgjør biter i mer helhetlige pakkeløsninger for de utvalgte satsningsområdene. En slik blanding av private og offentlige tjenesteprodusenter vil utnytte og bygge videre på Postens posisjon mellom butikk og politikk, samtidig som man unngår den reduserte handlingsfriheten i den kommersielle sfæren som følger som konsekvens av de to øvrige konseptene.
Vår gjennomgang av de tre konseptene peker ikke ut et Nirvana der post- kontornettet kan eksistere uberørt av omveltninger i internasjonale og nasjonale rammebetingelser, ny teknologi og nye betjeningsformer. Vår vurdering av nye tje- nester tilsier at det er lite sannsynlig at Posten greier å erstatte fullt ut den trafikk- og inntektsnedgang i postkontornettet, som følger av at nye betjeningsformer tas i bruk i bank- og lettgodsmarkedet. Samtidig har vår vurdering sannsynliggjort at det både på kort og lang sikt er mulig å skape større inntekter enn i dag, gjennom å satse mer offensivt på nye tjenester. For den videre omstillingen av postkontor- nettet vil denne doble konklusjonen mest sannsynlig bety at begge de omstillings- former vi har omtalt, dvs. fortsatt nedlegging av egendrevne postkontor på den ene siden, og satsning på nye tjenester på den andre siden, vil være aktuelle også i fremtiden.
Verken for de ansattes organisasjoner eller for Postens ledelse er en slik dobbel strategi enkelt å håndtere. Fortsatt nedlegging kan kreve mye oppmerksomhet i forhold til publikum, media, politikere og ansatte. Det kan føre til intern uro og lav motivasjon hos ansatte i forhold nye satsninger, og svekke Postens tillit og pro- fil hos publikum. Dette kan i sin tur redusere gjennomføringskraften i arbeidet med nye tjenester. På den annen side tilsier både arbeidsmarkedet generelt og Postens generelle vekstmuligheter at restrukturering av nettet kan gjennomføres med mindre skadevirkninger for de ansatte dersom de gjennomføres nå, enn dersom de utsettes til en periode med færre muligheter i det interne og det eksterne arbeidsmarkedet.
Også slike avveininger må både Posten og de ansattes organisasjoner forholde seg til i et langsiktig perspektiv i det videre arbeidet med å forme fremtidens post- kontornett.
Kapittel 1 Nye tjenester på postkontorene?
I 1955 fantes det , alt ettersom hvordan et postkontor defineres, et sted mellom 4000 og 5000 postkontorer i Norge. Første januar 1999 skal det etter planen være 900 postkontorer og 450 postfilialer i butikker og bensinstasjoner. Drøyt halvparten av landets kommuner vil, etter denne datoen, bare ha ett postkontor, omtrent en fjerde- del av kommunene ha to og den siste fjerdedelen tre eller flere postkontorer.
Endringer i postverkenes tjenestetilbud- og organisering er en internasjonal trend. «Postkontormassakren» er på langt nær et særnorsk fenomen, men har sin bakgrunn i at publikum velger nye betjeningsformer for å få dekket sine behov for post- og banktjenester. Det er ikke slik at vi har sluttet å gjøre det vi før gjorde på postkontorene, men det er slik at vi nå utfører de samme tingene selv, eller ved hjelp av andre betjeningsformer enn det tradisjonelle besøket på postkontoret. Som re- sultat har antall ekspedisjoner over skranke sunket med 42prosent fra 1991 til 1997.
Det er ikke fordi Posten1 har redusert sitt produkt- eller tjenestespekter, men fordi tjenestene nå tilbys gjennom nye distribusjonskanaler. Postkontoret overflødiggjøres i stadig sterkere grad som en nødvendig del av Postens virksomhet.
Dersom endringene i publikums betjeningsvaner fortsetter, noe det er all grunn til å tro, vil 900 postkontorer neppe representere et endelige endepunkt i Postens omstillingsprosess. Det er ingenting – verken i publikums vaner eller Pos- tens planer – som tilsier at etterspørselen etter postkontorets tjenester i fremtiden vil fylle kapasiteten på de 900 kontorene – dersom ikke tjenestetilbudet endres ra- dikalt.
Posten står dermed ovenfor tre grunnleggende alternativer: Det første alter- nativet er å opprettholde de 900 kontorene i postkontornettet og håpe at politikerne er villig til å betale for et akselererende underskudd. Erfaringen med politikernes betalingsvillighet, når dekningen av dette underskuddet må veies opp mot andre gode formål i statsbudsjettet, er så langt dårlig. For 1998 er det for eksempel bevil- get 550 millioner til ulønnsomt nett, mens underskuddet er beregnet til 666 mil- lioner. Det andre alternativet er å redusere kostnadene ved fortsette nedlegging av postkontorer og omdanning til postfilial i butikk, som er en billigere driftsform for Posten. Alternativet innebærer overtallighet for mange ansatte i distriktene, og
1 Frem til overgangen til særlovselskap var Postverket det offisielle navnet, etterpå heter virk- somheten Posten Norge BA. Gjennom hele rapporten bruker vi Posten, selv om forhold som omfatter tiden før 1.12.96 omtales.
reduksjon i tjenestetilbudet til publikum som benytter skranketjenestene. Det tredje alternativet er å finne nye inntektsmuligheter som kan bidra til å øke trafikken og redusere underskuddet i dagens postkontornett. Dette prosjektet er iverksatt for å utrede hvilke muligheter som finnes innenfor det siste alternativet.
I den offentlige debatten har det vært lite fokus på om, og eventuelt hvor- dan, bortfallet i skranketrafikk kan kompenseres gjennom nye tjenester. Debatten har i stedet dreid seg om konsekvensene for lokalmiljøer og bygdesamfunn som får sine postkontor nedlagt, og om køene ved enkelte postkontor i byene. For post- kontorenes fremtid er imidlertid debatten om nye tjenester langt viktigere.
1.1 Formål med prosjektet
Formålet med prosjektet er å vurdere mulighetene for å tilby nye tjenester gjennom Postens ekspedisjonsnett. De nye tjenestene skal være bedriftsøkonomisk lønnsom- me, og bidra til å styrke og opprettholde et landsdekkende nett av postkontorer drevet av Posten Norge. Vurderingen konsentrerer seg om tre ulike hovedretninger eller konsepter for utviklingen av fremtidens postkontor. Hvert av de tre konseptene er knyttet til innføring av ulike typer nye tjenester:
Postkontoret som distribusjonssentral for offentlige tjenester
Konseptet innebærer at postkontoret blir et felles kontaktpunkt og førstelinjetje- neste for ulike offentlige etater og organer, der Posten tilbyr enkle informasjons- og behandlingstjenester på vegne av disse. Konseptet innebærer en forlengelse av tankegangen bak forsøkene med offentlige servicekontorer, men i tillegg til den brukerorienteringen som der er vektlagt setter vi samtidig fokus på de offentlige tjenesteprodusentenes muligheter for å effektivisere sitt eget regionale apparat gjen- nom å sette ut enkle og rutinepregede oppgaver til Posten
Postkontoret som filial for finansielle tjenester
Hovedtanken i dette konseptet er å styrke postkontorenes rolle som et Norges kon- tant- og transaksjonsnett, gjennom å utføre enkle banktjenester på oppdrag fra flere banker, i tillegg til Postbanken. Vi ser også på mulighetene for å øke aktiviteten innenfor andre relaterte tjenester, som opptelling og transport av kontanter. Til slutt diskuterer vi mulighetene for å øke Postens inntekter innenfor området forsikrings- tjenester.
Postkontoret som supermarked for landsdekkende tjenester
Her vil vi vurdere muligheten av å lage en slags analog til Rimi eller Rema på tjeneste- området. I stedet for at én spesiell tjeneste skaper trafikk og inntekter, er ideen at det er den samlede bredden i utvalget av tjenester som trekker publikum inn på postkontoret. Kjernen i konseptet er å tilby et bredt spekter av tjenester innenfor utvalgte tjenesteområder eller livsområder knyttet til publikums hverdagslige be- hov. Slike livsområder kan være tjenester knyttet til hus og hjem, til billetter og reiser, til kommunikasjon, eller til bil og båt. Konseptet forutsetter at det innledes sam- arbeid med både offentlige og private tjenesteytere innenfor de aktuelle områdene.
For å vurdere hvert enkelt av de ulike konseptene utvikler vi et sett av kriterier.
Kriteriene tar utgangspunkt i Postens særegne rolle som konkurranseutsatt forret- ningsvirksomhet som samtidig har ansvar for å ivareta viktige samfunnsmessige hensyn. For at Posten skal kunne innføre de nye tjenestene det her er snakk om, må fire ulike forutsetninger oppfylles: For det første må en tilstrekkelig stor andel av publikum, ha et ønske om å bruke postkontoret som kanal for å få dekket sitt behov for den aktuelle tjenesten, samtidig som dette behovet må være tilstrekkelig geografisk distribuert. For det andre må produsentene av tjenesten ha behov for et distribusjonsnett for sine tjenester, og de må være villige til å betale så mye for å bruke postkontornettet at tjenesten kan bli lønnsom for Posten også over tid. For det tredje må det ikke være institusjonelle rammer eller politiske føringer som hin- drer Posten i å tilby tjenesten. For det fjerde må Posten og postkontornettet ha de nødvendige forutsetninger for å tilby tjenesten, og ett eller flere fortrinn som med- fører at postkontorene vil være den foretrukne distribusjonskanalen. Vår bruk av disse vurderingskriteriene er fleksibel i forhold til de ulike konseptene som vurderes.
Vurderingen tar mer form av en gjennomtenkning av muligheter, hindringer og strategiske avveininger knyttet til konseptet, enn av rendyrkede forretningsmessige kalkyler.
Et viktig ledd i vurderingen er derfor å belyse hvordan publikum, tjeneste- produsenter, staten som eier og Posten selv endrer sine forventninger og relasjoner til hverandre ved innføringen av nye tjenester. Det er slike forventninger og rela- sjoner som bestemmer hva slags organisasjon Posten oppfattes som, og dermed hvilke krav og føringer virksomheten vil bli utsatt for. En satsing på de ulike konseptene vil trekke postkontornettet og Posten som bedrift i ulike retninger på aksen mel- lom konkurranseutsatt forretningsdrift og ivaretaker av samfunnsmessige infrastruk- turoppgaver.
Endelig vil hver av de ulike konseptene også bli belyst med utgangspunkt i internasjonale utviklingstrekk og erfaringer med produksjon av liknende tjenester i andre land
Hvorfor disse tre konseptene?
Valget av hvilken type tjenester som vurderes her er dels et resultat av hvilken type tjenester vi har kjennskap til fra andre lands postverk, og dels av hvilke strategier det arbeides med for postkontornettet internt i Posten. Vi har lagt vekt på å lage brede konsepter som kan fange opp mange av de forslag til enkelttjenester som har vært fremmet internt i organisasjonen og fra de ansatte i løpet av de siste årene. Ved å legge våre vurderinger på et konseptnivå, og drøfte grupper av tjenester heller enn enkelttjenester, er intensjonen også å legge det prinsipielle grunnlaget for å vurdere også eventuelle nye enkelttjenester som kan tenkes utredet men som ikke er direkte drøftet innenfor noen av våre tre konsepter.
1.2 Bakgrunnen for prosjektet
Posten har i de senere årene gjennomgått en rekke omstillingsprosesser, hvorav ned- legging av postkontor er den prosessen som har fått mest oppmerksomhet i media.
Det er ingen tvil om at dette prosjektet i all hovedsak skal se fremover, men det er likevel grunn til å starte med det mer grunnleggende spørsmålet om hvorfor post- kontorer i stor grad representerer en gammeldags organisering av det postale tje- nestetilbudet. Hvorfor har publikum endret sine vaner og hvorfor spiller postkon- toret en stadig mer marginal rolle i Postens produksjon?
I letingen etter utløsningsmekanismen er det viktig å skille mellom forhold internt i virksomheten og forhold i virksomhetens omgivelser2. I denne sammen- hengen må vi spørre om behovet eller ønsket om endring av produksjonsprosess- ene i Posten kommer fra Posten selv, Postens eiere eller historiske begivenheter i Postens omverden. En alternativ måte å stille spørsmålet på er å undersøke Postens grad av kontroll over utløsningsmekanismene.
Postverket ble omgjort til særlovsselskap 1.12.96, Posten er nå ikke lenger, juridisk eller økonomisk, en del av statlig forvaltning. Prinsipielt har en forvaltnings- bedrift, til tross for de utvidede fullmaktene Postverket nøt godt av i mange år, li- ten kontroll over hvordan virksomheten som sådan skal forholde seg til omgivelsene.
Dette er staten og politikernes ansvar. Forvaltningsutvikling og forvaltningspolitikk blir dermed et sentral poeng når Postens nære historie skal skrives. Hvordan reage- rer denne politikken på endringer i markedet og hvordan endres markedet som resultat av ny eller endret forvaltningspolitikk? Samspillet mellom disse to faktorene er sentral for å forstå utviklingen i organiseringen av tjenestetilbudet i Posten.
2 Se Hagen og Pape (1997).
Overskriften på dette avsnittet antyder forholdsvis klart at vi mener at årsakene for omstillingsbehovet først og fremst må søkes i Postens omverden. Dette bygger del- vis på endringer i markedet og i politikken, men også på det faktum at det er lite som tyder på at dårlig drift av Posten skulle nødvendiggjøre endringer av den typen Posten har gjennomgått de siste årene.
Plastkort og dør til dør-tjenester
I 1995 utgjorde bank- og betalingsformidling nesten 60 prosent av oppgavene på et gjennomsnittlig postkontor. I 1990 ble det bokført drøyt 100 millioner sendin- ger, og man antar at dette vil halveres frem til år 2000 (St.meld. nr. 41 (1995–96)).
I stor grad handler denne nedgangen om at bank- og betalingstjenestene nå er organisert på en ny måte. Grytli oppsummerer historien om betalingsformidlingen slik «...starter med bankenes offensiv for å gjøre hele befolkningen til bankkunder gjennom lønnskontoordningen på 60-tallet. Den følger utviklingen fra introduk- sjonen av elektroniske tjenester, via deregulering av banknæringen og bankkrisa til de store endringene på 90-tallet med introduksjon av nettbaserte løsninger og ned- leggelser av bankfilialer og postkontor» (Skule og Grytli 1997:75).
Stikkordsmessig handler dette om innføring av ulike elektroniske verktøy for betalingsformidling både hos bankene og i Posten selv. Liberaliseringen av bank- næringen på 1980-tallet førte til økt konkurranse bankene imellom og dermed økt press for å redusere kostnadene. Den teknologiske utviklingen sørget for virke- midlene. Snart er plastkort allemannseie, mens brevgiro, autogiro og etter hvert PC- bank, det selvfølgelige førstevalget både for privat- og bedriftskunder. Kort sagt: post- kontoret er ikke lenger et sted hvor vi bytter utbetalingsblanketter i penger og betaler regninger.
Postkontoret er dessuten også i ferd med å forsvinne som pakkesentral. I 1995 utgjorde lettgods 16 prosent av arbeidsoppgavene på vårt gjennomsnittlige post- kontor (kilde: St meld nr. 41 (1995–96). Lettgodsmarkedet er sterkt preget av kon- kurranse. Markedet er i vekst, men Posten har tapt markedsandeler. Publikums bruk av, og krav til, disse tjenestene er dessuten i sterk endring, vi ønsker ikke lenger å bruke postkontoret, vi vil få pakken levert på døra. Postens regner derfor med en dramatisk nedgang i inn- og utlevering på postkontorene, mens dør til dør-tjenes- ten øker sterkt. Postens prognoser viser at denne tjenesten så å si vil forsvinne fra postkontorene frem mot år 2000.
Forvaltningsreformer
Markedsendringene har altså ført til kraftig nedgang i etterspørselen etter tjenester på postkontoret. I prinsippet kunne selvsagt Posten like godt opprettholdt antall
postkontorer og latt underskuddet i nettet øke. Siden 1970 og frem til i dag har Posten 21 overskudds- og 6 underskuddsår. Det ville derfor, for å si det enkelt, være mulig å bruke mer penger på postkontorene. En slik strategi ville imidlertid kreve at Posten ble skjermet for konkurranse fra andre aktører på postmarkedet og dermed et langt lavere investeringsbehov enn hva tilfelle er i dag . Det ville videre kreve at staten, som Postens eiere, ikke mente de hadde rett til utbytte fra Postens virksom- het. Kort sagt: Posten ville måtte fortsette å være en del av forvaltningen.
Debatten omkring statens forretningsdrift er, som vi viser i kapittel 3, på langt nær en ny debatt. Kravet om å skille mellom statens forretningsdrift og statens for- valtningsoppgaver er gammelt, men det var først på midten av 1980-tallet at arbeidet med de store forvaltningsreformene skjøt fart. Disse reformene og reformarbeidet beskrives ofte som en del av en internasjonal trend og stikkordet er «New Public Management». Mål- og resultatstyring settes i sentrum, offentlige virksomheter skal selv organisere seg (og ta de beslutningene som er nødvendig) på en måte som gjør at politikernes mål blir oppfylt. Desentralisering og økt beslutningsmyndighet i den enkelte virksomhet står dermed sentralt. Slik sett plasserer samferdselsminister Dørum seg i en god tradisjon nå han i VG 2. mars 1998 uttaler at: «Jeg er opptatt av hva Posten får utrettet, ikke så opptatt av hvordan de utretter det».
Eriksen (1997) oppsummerer den nye statsskikk slik: «Markedsanaloge sty- ringsprinsipper introduseres i økende grad. Bruk av prestasjonslønnssystemer, desentralisert budsjettansvar, interne markeder, tidsavgrenset kontrakter og konkur- ranse mellom ulike institusjoner og organer er eksempler på dette. Målet er at det skal bli flere tjenester og bedre service for kronene. Deler av offentlig virksomhet utkontraheres til private firma og nye organisasjonsformer er kommet til […]. Med dette skilles deler av offentlig virksomhet ut fra forvaltningens ordinære virksom- het og etableres som selvstendige økonomiske og/eller juridiske enheter. Hensik- ten er å minimalisere risikoen for det offentlige og å øke effektiviteten gjennom konkurranse på markedet. […] Reformene domineres av en effektivitetsstandard, der det å optimalisere tjenesteytingen og det å strømlinjeforme og tilpasse organi- sasjonene omgivelsen er høyeste mål» (ibid:4)
Posten har hele tiden vært blant de av statens virksomheter som har hatt størst autonomi i organiseringen av egen drift. Først og fremst har dermed debatten om Posten dreid seg om tilknytningsform, spørsmål omkring virksomhetens tilknyt- ningsform dominert fornyelses-debatten på 1990-tallet. Debatten ender med at Posten og NSB skilles ut som særlovselskap. Konkurranse er stikkord for debatten, på den ene siden skal, som Eriksen understreker, konkurranse utnyttes som virke- middel for å øke kvaliteten å tjenestene og for det andre hevdes det at konkurran- sesituasjonen krever slike løsninger. I kapittel 2 viser vi hvordan bla. EUs regule- ringer er en del av dette bildet.
Innenfor en slik utvikling er det vanskelig å se at Posten, dersom de hadde ønsket det, skulle få gjennomslag for bevilgninger til det vi har kalt en gammeldags orga- nisering av tjenestene. Fokus på tjenestetilbudet som sådan og ikke måten det gjø- res på, gir ikke Posten muligheten til å prioritere et slikt tilbud.
I de kommende avsnitt vil vi imidlertid legge stor vekt på tvetydigheten i statens styring av Posten. Postens eiere insisterer på at Posten skal være både butikk og politikk: Posten skal tjene penger, men skal også oppfylle sitt samfunnsansvar.
Politikerne har ønsket å utsette Posten for konkurranse for å bedre tjenestetilbudet og effektivisere det postale tilbudet i Norge. Samfunnsansvaret er bakgrunnen for at staten fortsatt ønsker å eie og dermed ha kontroll med Postens virksomhet. Dette betyr at Postens muligheter for å utnytte markedsmekanismene er sterkt begrenset.
Denne tvetydigheten har preget Posten og vil sannsynligvis også være der i over- skuelig fremtid. Postens utfordring ligger i stor grad i hvordan de håndterer denne tvetydigheten.
Internasjonale utviklingstrekk
Også de internasjonale rammebetingelsene for Posten er i endring. Postsektoren er i ferd med å dereguleres både innenfor EU-området og i andre deler av verden.
Dereguleringen går foreløpig langsommere enn det var lagt opp til i EUs grønn- bok om postsektoren fra 1992, men retningen er likevel klar. På det nasjonale pla- net er hovedtrekkene innskrenkning av enerettsområder og klarere skille mellom forvaltningsmyndighet og operativ virksomhet. Postverkene omdannes til post- selskaper, og forbereder seg på økt konkurranse. For postkontornettene betyr dette at lønnsomhetskravene skjerpes.
Ved økt liberalisering blir det vanskeligere enn tidligere for Posten Norge å konkurrere dersom lønnsomheten i postkontornettet er betydelig lavere enn hos andre lands postselskap. Norge ligger fortsatt høyt når det gjelder antall postkon- tor per innbygger, og lavt når det gjelder andelen av kontorer som er drevet av andre enn Posten. Også dette er forhold som spiller inn når Posten legger sine strategier for utviklingen av postkontornettet.
Postens eget arbeid og strategier
De tre avsnittene ovenfor antyder at Posten har hatt et forholdsvis lite handlings- rom, det er forhold i Postens omverden som har utløst behovet for omstilling.
Handlingsrommet, eller tid, personale og økonomiske ressurser, til å satse på ut- vikling av nye tjenester, til å beholde ulønnsomme postkontorer og til å beholde eller utvikle en produksjonslinje som inkluderte postkontorene, har vært og er be- grenset av de faktorene vi har beskrevet ovenfor. Det er kombinasjonen av teknologisk
utvikling og den nye forvaltningspolitikken som begrenser handlingsrommet. Uten lønnsomhetskrav kunne Posten beholdt langt flere kontorer, til tross for de tekno- logiske endringene.
Dette betyr likevel ikke at Posten bare har vært en passiv tilpasser til begi- venheter utenfor seg selv, eller at det ikke bør settes et kritisk søkelys på Postens bruk av det eksisterende handlingsrommet. Posten er heller ingen isolert aktør uten påvirkningsmuligheter på statens samferdselspolitikk. Det er liten tvil om at Posten har vært en pådriver for mer frihet i henhold til sine eiere og at særlovselskapsformen snarere representerer et minimum enn en form Posten har motsatt seg.
Det er lett å kritisere Posten for manglende satsing på postkontorene, en rekke forskjellige tilleggstjenester er prøvd ut, men det er liten tvil om at Posten har brukt langt flere ressurser på å nedbygge nettet på en mest mulig skånsom måte for de ansatte enn på å forsøke å finne frem til nye inntektskilder og mulige tjenester.
Oppmerksomheten er likevel hele tiden rettet mot de områder hvor Posten har sine viktigste inntekter og de områdene hvor konkurransen føles sterkest. Det er ikke like lett å kritisere en slik strategi. Et av hovedargumentene for nedlegging er at de økonomiske ressursene som til nå har vært bundet opp i et ulønnsomt nett, er helt nødvendig for utvikling og nyinvesteringer i de delene av Posten hvor kon- kurransepresset føles sterkest. Postens konkurransesituasjon tilsier dermed at nye tjenester på postkontoret må være lønnsomme.
Det er viktig å legge til at Posten ikke bare er en virksomhet som får tve- tydige signaler fra sine eiere, Posten er selv preget av både forretnings- og forvalt- ningskultur. I en undersøkelse Fafo har gjennomført i samarbeid med Statskonsult fant vi at region- og områdeledere3 i gjennomsnitt har arbeidet i Posten i 34 år, per- sonalstaben ute i regioner og området i 26 år og de tillitsvalgte i DnP og NPF i 22 år. Dette innebærer altså at hoveddelen av beslutningstakerne i Posten på lokalt nivå har levd gjennom de ulike omstillingene, men også at de i mesteparten av sitt yrkesaktive liv har jobbet i en forvaltningsbedrift. Denne tvetydigheten er også et bakteppe for vårt prosjekt.
Dagens strategi
Overgangen til særlovselskap med den påfølgende omorganiseringen av Posten har ført til økt oppmerksomhet på postkontornettet. Noe av hensikten er å skille ut nettet som egen forretningsenhet for dermed bedre å kunne synliggjøre de utgifter nettet påfører Posten. Mye av denne strategien ble lagt etter at Fafos prosjekt kom i gang og vi har derfor i liten grad latt den nye strategien virke begrensende på vårt arbeid.
3 Undersøkelsen ble gjennomført i desember 1997, vi valgte likevel å benytte de gamle om- rådeinndelingene som grunnlag for vårt utvalg.
Postkontornettets forretningside kan fremstilles slik: Å utnytte det nettet samfunns- plikten pålegger Posten å opprettholde på en måte som er tilpasset de største (in- terne og eksterne) oppdragsgiverne i nettet, og videre utnytte det på den mest mulig lønnsomme måten.
Vi oppfatter ikke at Posten har foretatt noen grunnleggende endring i sin strategi i den forstand at dette ikke lenger danner grunnlaget for nettets virksomhet.
Derimot er det grunn til å fremheve at strategien, eller forretningsideen, uttrykkes langt mer offensivt. Det settes opp en målsetting om at nettet skal gå i balanse om ikke alt for mange år. Postens konkurransefortrinn på markedet for tjenester med landsdekkende behov fremheves og skal utbygges. Det søkes aktivt etter nye opp- gaver og oppgaveområder, samtidig som det settes klare krav til at tjenestene må underbygge og tilpasses Postens behov for tjenester på postkontorene eller som Posten sier: «Tjenesten skal enten bidra til å støtte opp om hovedtjenesten eller i seg selv gi betydelige bidrag til lønnsom drift».
Alt i alt finner ser man nå en langt mer helhetlig strategi når det gjelder ut- vikling av nye tjenester. Hvilke og hvor tilleggstjenestene i dag tilbys er langt på vei tilfeldig og et resultat av lokale initiativ enten fra postkontorets folk eller lokale produsenter.
1.3 Datagrunnlag
I all hovedsak stammer våre data fra fire kilder:
• Intervjuer med sentrale beslutningstakere blant eierne (politisk og adminis- trativt nivå) og blant tjenesteprodusenter som kan tenkes å distribuere sine tjenester gjennom postkontornettet (offentlige etater, banker o.a.). I tillegg har også en rekke ledere og tillitsvalgte i Posten blitt intervjuet. I vedlegg 1 finnes en liste over informanter.
• Dokumentanalyser med særlig vekt på:
1. Offentlige plan- og styringsdokumenter
2. Postens egne dokumenter, både interne og offentlige
3. Årsmeldinger og andre dokumenter fra postverk i et utvalg land
4. Årsmeldinger, plandokumenter og annet fra de ulike tjenesteprodusentene 5. Diverse evalueringer foretatt av eksterne aktører, blant annet. Statskon- sults evalueringer av forsøksprosjektene med Offentlige Servicekontorer
• Publiserte og interne kvantitative analyser foretatt av Posten selv eller av andre på oppdrag fra Posten
• Publikumsundersøkelse foretatt av Opinion på oppdrag av prosjektet (se nedenfor)
Publikumsundersøkelsen4
I all hovedsak stammer data omkring publikums holdninger og bruk av postkon- toret fra en landsomfattende telefonintervjuundersøkelse foretatt av Opinion i månedsskiftet november/desember 1997. Undersøkelsen har i utgangspunktet et representativt utvalg på 1200. Alternativ bruk av postkontoret, eller salg av oppga- ver/tjenester for andre tjenesteprodusenter er særlig aktuelt i mer spredtbygde strøk, dette er bakgrunnen for at utvalget ble vektet i forhold til geografisk fordeling slik at landkommuner er overrepresentert. Utgangspunktet for vår inndeling i «storby, by og land» var Postens egne beregninger slik de fremkom gjennom den postkon- torstrukturen som er planlagt ferdig 1.1.99. Jo flere postkontorer i kommunen jo mer sentralt plassert på variabelen, men det må legges til at denne regelen ble modifisert etter SSB ulike sentralitetsmål.
Svarprosenten i undersøkelsen (målt i forhold til de som takket nei til å delta) var på omkring. 62prosent, dette er forholdsvis lavt, men likevel i tråd med Opini- ons erfaringer med telefonintervjuer av en slik type. Samtidig bekrefter svarene våre på flere punkter resultatene fra andre undersøkelser som er foretatt omkring samme tema, dette gjør at vi i liten grad tror at utvalget er systematisk skjevt. Intervjuet tok omkring 12 min og vedlegg 2 viser hvilke spørsmål som ble stilt. Vedlegg 3 viser fordelingen på de bakgrunnsvariabler vi tar utgangspunkt i: bosted, kjønn, utdan- ning, alder, tilknytning til arbeidsmarkedet og preferanser for personlig eller upersonlig betjening.
I analysene har vi benyttet vanlige statistiske mål og krav. Dette innebærer at dersom vi bruker uttrykk som «betydelige forskjeller», «svak, men betydelig ten- dens» viser dette tilbake til et 0,05-signifikansnivå. Primært har vi benyttet vanlige prosentueringer, men MCA-analyse (Anova) og beregning av korrelasjonskoeffisi- enter (hovedsakelig Spearmann) inngår i deler av analysene.
1.5 Rapportens oppbygning
Rapporten består av tre deler. Del I (kapittel 1 og 2) er en introduksjon til problem- stilling og perspektiver i rapporten. Del II (kapittel 3 og 4) inneholder bakgrunns- stoff om Posten, Postens rammebetingelser og den internasjonale utviklingen, mens
4 Alle tabeller, figurer eller tall i teksten uten kildehenvisning stammer fra denne undersøkelsen.
Del III (kapittel 5, 6 og 7)er vår vurdering av de nye tjenestene. Innholdet i de ulike kapitlene er som følger:
I kapittel 2 redegjør vi for vårt perspektiv på Posten som organisasjon, og postkontornettets rolle innenfor Postens totale virksomhet. Spesielt er vi opptatt av hvilke aktører som bidrar til å forme og begrense Postens handlingsmuligheter når det gjelder innføringen av nye tjenester. Med utgangspunkt i disse aktørene utvi- kler vi en analysemodell, og et sett av mer spesifikke kriterier, som vi siden bruker til å vurdere de tre ulike konseptene for fremtidens postkontor.
Kapittel 3 beskriver mer i detalj hvilke krav og forventninger Posten er ut- satt for fra omverden i form av publikums holdninger til Posten og postkontorene, og i form av statlig styring og politiske føringer for virksomheten. Deretter presen- terer vi Postens organisasjon og strategi, samt virksomhetens viktigste ressurser;
ansatte, kompetanse, teknologi og fysiske nettverk. Størst vekt legger vi naturlig nok på den delen av virksomheten som omfatter selve postkontornettet. Kapitlet avsluttes med en analyse av publikums faktiske bruk av postkontoret, besøksfrekvenser, hvilke tjenester som benyttes hyppigst, hvilke preferanser publikum har når det gjelder å bli betjent over skranke i forhold til å benytte ulike selvebetjeningsformer, og hvor- dan slike forhold varierer med alder, kjønn, utdanning, bosted og andre bakgrunns- variabler. Denne analysen danner bakgrunn fro å si noe om postkontorenes fram- tidige marked, nemlig den delen av publikum som ønsker skranketjenester også i fremtiden.
De internasjonale rammebetingelsene for virksomheten, der EUs nye direktiv for postsektoren står sentralt, presenteres i kapittel 4. Vi beskriver også hvordan en del utvalgte land har valgt å forberede seg på en mer liberalisert konkurransesitua- sjon, hvilke konsekvenser dette har fått for utviklingen i antall postkontor, og for utbredelsen av ulike former for franchise- og agentløsninger i postkontornettet. Vi beskriver også utviklingstrekk når det gjelder satsning på nye tjenester i disse landene, og i hvilken grad slike satsninger har bidratt til utformingen av postkontornettet.
I kapittel 5,6 og 7 beskrives og vurderes de tre ulike konseptene for fremtidens postkontor; distribusjonssentralen for offentlige tjenester, filialen for finansielle tjenester, og supermarkedet for landsdekkende tjenester. For hvert av konseptene belyser vi, med utgangspunkt i vurderingskriteriene, forutsetninger, muligheter og hindringer for en eventuell satsning: Potensialet for trafikk og inntekter, publikums interesse for å få utført de aktuelle tjenestene på postkontoret, de ulike tjeneste- produsentenes fremtidige behov for fysiske distribusjonskanaler, de institusjonelle og politiske føringer som kan stå i veien for en realisering av konseptet, og Postens fortrinn og forutsetninger for å innføre konseptet. Videre diskuterer vi hvilke stra- tegiske konsekevenser innføring av nye tjenester vil få for Postens og postkontor- enes fremtidige virksomhet, i form av forskyvninger i Postens rolle og handlings- frihet på skalaen mellom kommersielle hensyn og pålagt samfunnsansvar. Hvert
kapittel er skrevet slik at det kan leses relativt uavhengig av de øvrige. Kapittel 7 inneholder i tillegg til vurderingen av supermarkedkonseptet, en gjennomgang av Postens tidligere forsøk med, og utredninger omkring, nye tjenester i postkontor- nettet.
Kapittel 8 inneholder en sammenlignende oppsummering av våre vurderin- ger, og peker på de viktigste valg og avveininger Posten og de ansattes organisasjo- ner står ovenfor i det videre arbeidet med utviklingen av postkontornettet.
Kapittel 2 Perspektiver og kriterier for vurdering av nye tjenester
I dette kapitlet skal vi presentere den tilnærmingen vi har valgt å legge på vurderin- gen av de tre konseptene. Den første delen av kapitlet er viet en gjennomgang av hvordan vi, i valget av ulike tilnærmingsmåter, har valgt å definere og presisere hva et postverk egentlig er og hvordan vi kan forstå den rollen som et postkontornett kan spille i et postverk. Sentralt i tilnærmingen står forholdet mellom de forvent- ninger som rettes mot aktørene og hvilke rolle de inntar. Avsnittet avsluttes med vår analysemodell.
I den andre delen av kapitlet er vi mer konkrete og presenterer de vurderings- kriteriene vi har lagt vekt på når relevansen i de ulike konseptene undersøkes nær- mere i den siste delen av rapporten. Disse kriteriene er, i tillegg til at de brukes i våre analyser, ment å være et selvstendig bidrag, med andre ord er hensikten at de skal kunne brukes i vurdering av andre tjenester enn de vi har konsentrert oss om.
2.1 Analyseperspektiv
Dette avsnittet starter med det mer grunnleggende spørsmålet om hva et postverk er, og går deretter videre til spørsmålet om hva et postkontor er. Til slutt ender vi opp med en analysemodell som viser hvilke aktører eller aktørgrupper vi vil fokusere på. Det sentrale poenget i fremstillingen er at Posten som sådan ikke kan betraktes bare som butikk eller bare som en del av statens forvaltning eller samfunnets infra- struktur. Aktørenes forventninger skifter og enkelte aktører har tvetydige forvent- ninger.
Hva er et postverk?
Det umiddelbare svaret er at Posten Norge BA er omkring 30 000 arbeidstakere spredt over hele landet, tusenvis av biler og containere, millionvis av røde, gule og grønne postkasser, et utall sorteringsmaskiner og et sted mellom 1000 og 2000 postkontorer. Alt dette brukes, som Thue sier i Postens historie, til «Å formidle
viktige budskap og verdifulle varer til rett tid og forskriftsmessig stand» (1996:392).
Dette svaret hjelper oss imidlertid lite dersom vi skal besvare spørsmålet ovenfor.
Et annet, men kanskje like ufullstendig svar er å slå fast at Posten er Norges største distribusjonsbedrift. Posten er det mest omfattende transport- og logistikknettet i Norge. Posten er dessuten en del av det internasjonale postnettet og således en del av det største verdensomspennende transport- og logistikknettet. Lars Thue knyt- ter svaret til informasjonsformidling og hevder at «Hadde det ikke vært knyttet informasjon til de objekter som bedriften formidler, hadde organisasjonen vært en vanlig transport eller logistikkbedrift. Postverket er vår eldste bedrift for informa- sjonsformidling og utgjør en sentral del av informasjonssamfunnets røtter» (ibid:12).
I vårt forsøk på å definere hva et postverk er skal vi ta utgangspunkt i ytter- punktene. På den ene siden kan vi si at Posten er en vanlig bedrift som ønsker å produsere med størst mulig overskudd eller profitt. Produktet er transport av in- formasjon og fysisk gods. I den andre ytterkanten kan vi si at Postens formålet er å levere de tjenester som samfunnsborgerne trenger for å tilfredsstille sine behov innen- for det postale området. I det første tilfellet settes grensene for Postens virksomhet ved hjelp av lønnsomhet, i det siste settes grensene ved samfunnsborgernes behov.
Den politiske debatten rundt Posten og Postens virksomhet er i stor grad nettopp debatten om hvorvidt disse to lar seg kombinere, eller sagt på en annen måte: hvor- dan skal Posten opptre når samfunnsborgernes behov ikke er grunnlag for lønnsom virksomhet?
Samfunnsborgernes behov for de tjenester som Posten (teoretisk) kan levere er selvsagt ingen fast størrelse. Spørsmålet er todelt: for det første må vi finne frem til en definisjon av behovene og dernest må vi spørre om «noen andre« enn individet selv har ansvaret for at dette behovet blir dekket til en pris som individet er villig til å betale. Dette siste er spørsmålet om hvor legitime behovene er. La oss imidler- tid starte med den første delen av spørsmålet.
Kommunikasjonsbehov og alternative dekningsmåter
Som samfunnsborgere og som privatpersoner har vi alle behov for å kommunisere med andre enn dem som befinner seg i vår umiddelbare nærhet. Prinsipielt kan dette skje ved at enten jeg eller den andre fysisk flytter på seg eller at vi benytter oss av en eller annen kommunikasjonskanal. Dette gjelder enten kommunikasjonen betyr informasjonsutveksling eller utveksling av fysisk gods eller økonomiske verdier. Vi har fem basis kommunikasjonsnett i Norge; telenettet, veinettet, luftnettet, jern- banenettet og sjøveien1. Tommelfingerregelen er at staten eier nettene, eller even- tuelt de installasjoner som gjør det mulig å benytte det aktuelle nettet. Alle som vil
1 Havet er selvsagt ikke infrastruktur i seg selv. Havner, sjømerker, værmelding o.a. gjør det mulig å benytte sjøen som infrastuktur. Dette er dels statens og dels kommunenes ansvar.
