Jenny Maria Lundgaard
Nulltoleranse på norsk
Unipub 2011
© Unipub 2011 ISBN 978-82-7477-511-4
Henvendelser om denne boken rettes til:
T: 22 85 33 00 F: 22 85 30 39 E-post: [email protected] www.unipub.no
Omslagsdesign og sats: Unipub Trykk og innbinding: AIT AS e-dit
Boken er gitt ut med støtte fra institutt for kriminologi og rettssosiologi, Universitetet i Oslo.
Det må ikke kopieres fra denne boken i strid med åndsverkloven
Forord
Det er mange jeg vil takke, nå når dette bokmanuset går i tryk- ken. Boken bygger på min masteravhandling i kriminolog, levert ved Institutt for Kriminologi og Rettssosiologi, Universitetet i Oslo (Lundgaard 2009). Aldri hadde jeg trodd at prosjektet jeg valgte som fordypningstema da jeg var fersk masterstudent skulle ende i bokform. Den første takken går til min sensor Vidar Halvorsen, som ved å foreslå at jeg skulle kontakte forlag, nesten fikk meg til å ramle av stolen under muntlig eksamen.
En stor takk går til min uvurderlige veileder på masterprosjektet, Katja Franko Aas. Takk for dine gode spørsmål, spennende proble- matiseringer og evne til å motivere. Også etter fullført mastergrad har jeg satt utrolig stor pris på ditt engasjement.
En takk går også til dem som lot seg intervjue til dette prosjektet og til Osloforskning for mastergradsstipend.
Jeg vil rette en takk til Unipub forlag, ved Eva Rief, for å ha satset på bokprosjektet, og for å ha gitt meg gode tilbakemeldinger underveis.
Tusen takk til Kjersti Ericsson, for å ha hatt såpass tro på bo- ken at du ga utgivelsen støtte, og med det også ga meg en enorm oppmuntring.
En stor takk går også til Helene Gundhus, som etter å ha sensurert avhandlingen også har hjulpet meg videre og gitt meg gode innspill i sluttfasen. Det føles trygt å ha fått din faglige tilbakemelding.
Takk til mine foreldre, for viktige bidrag av ulik art. En særlig takk til mamma for tålmodig språkvask.
Takk også til venner, kolleger og andre som velvillig har diskutert med meg – responsen har vist at temaet engasjerer. Takk for all støtte!
Oslo, juni 2011
Jenny Maria Lundgaard
Innhold
1 Broken Windows, nulltoleranse og
New York-modellen for politiarbeid ... 11
Broken Windows som politistrategi ... 15
New York-modellen for politiarbeid ... 16
Giuliani og Bratton reformerer NYPD ... 17
NYPDs taktiske endringer ... 19
Nulltoleransens gjennombrudd ... 21
NYPDs styringsstrukturelle endringer ... 23
Nærhet til andre politistrategier ... 26
Ordensarbeid og nulltoleranse ... 30
Sammendrag ... 31
2 Gyldighet, kritikk og omkostninger ... 33
Teoriens gyldighet ... 34
New Yorks kriminalitetsreduksjon ... 36
Politimessige årsaksforklaringer ... 37
Demografiske årsaksforklaringer ... 39
Massiv fengsling og færre unge ... 40
Endret narkotikamarked ... 41
Intet mirakel – ingen enkel kur ... 42
Omkostninger, brutalitet og rasisme ... 44
Gjør nulltoleranse politiet mer brutale? ... 46
Utstøtte som uorden ... 48
Lokalsamfunnet i Broken Windows ... 51
Sammendrag ... 52
3 Broken Windows i den kriminalpolitiske samtiden ... 55
Globalisert kriminalpolitikk ... 60
To former for påvirkning ... 63
Ulike historier om påvirkning ... 64
Noen metodiske refleksjoner ... 65
Materiale og empiri ... 67
Sammendrag ... 70
4 Norges første møte med New York-modellen ... 73
Justiskomiteens studiereise ... 74
Anerkjennelse ... 76
Ulike partier – ulik oppfatning ... 79
Innovasjon og brutalitet ... 81
Politiets syn ... 83
Kritikk av turen ... 86
En mindre kompleks historie ... 87
Sammendrag ... 89
5 Fra New Yorks tunnelbaner til Vestlandets fiskeoppdrettsanlegg ... 91
Nulltoleranse for hva som helst? ... 94
Begrepers mening ... 97
Sammendrag ... 99
6 Broken Windows og New York-modellen i dagens kriminalpolitikk ... 101
Politisk blikk på New York-modellen ... 102
Et eksempel til etterfølgelse ... 105
Betinget anerkjennelse ... 106
Behovet for reaksjon ... 107
Compstats fravær ... 108
Broken Windows til hjelp for samfunnets utstøtte? ... 110
Statlig kriminalpolitikk – uklare grenser mellom ulike strategier ... 111
Uorden i Oslo ... 115
Fysisk uorden – graffiti ... 118
Sosial uorden ... 120
Narkotikapolitisk nulltoleranse? ... 120
Prostitusjon – synlighet og kontroll ... 123
Tigging – nye grupper, ny kontroll? ... 126
Stedlig nulltoleranse og kosmetisk kriminalpolitikk ... 129
Nulltoleransens forlokkende retorikk ... 132
Et gjensyn med New York-modellen ... 134
Sammendrag ... 136
7 Orden, trygghet og reaksjon ... 137
Når to diskurser møtes ... 139
Frykt i Broken Windows ... 140
Trygghetsdiskursen ... 142
Kriminalpolitikk og trygghetsretorikk ... 144
Trygghet i Oslo ... 147
Handlingers mening ... 149
En ny trygghetsdiskurs? ... 152
Sammendrag ... 155
8 Kriminalpolitisk populisme og kunnskapens vilkår ... 157
Lik retorikk – ulik gyldighet på ulike felt ... 159
Tidlig reaksjon og førkriminalitet ... 161
Populisme, språk og symbolpolitikk ... 165
The tipping point: den legitimerende situasjon ... 166
Populisme og kriminologisk kunnskap ... 168
Politiarbeid som symbolsk makt... 172
Til slutt ... 176
Litteratur ... 179
Innledning
Mellom forskning og politikk, politisk retorikk og vitenskapelig empiri, tradisjonelt politiarbeid og innovasjon står teorien Broken Windows. Den ble framsatt i et lite essay i 1982 og vokste til å bli kanskje verdens mest omtalte teori på det kriminalpolitiske området.
Broken Windows-teorien hevder at dersom man godtar uorden i det offentlige rom, som tilstedeværelse av tiggere, graffiti, knuste ruter, uteliggere eller lignende, vil dette gi grobunn for mer alvorlig kri- minalitet. Politiet må derfor reagere tidlig, og reagere også på små, tilsynelatende ufarlige overtredelser, fordi de små hendelsene gene- rerer de store. Denne tankegangen skulle komme til å prege vestlig kriminalpolitikk i stor grad, og la blant annet grunnlaget for store omorganiseringer i New York-politiet (NYPD) i perioden etter 1994.
Politikorpset gikk gjennom både organisatoriske og taktiske endrin- ger, og politimetoden som ble satt i verk, ble omtalt som nulltoleranse.
New York opplevde en dramatisk nedgang i byens registrerte kriminalitet. Hadde NYPD funnet løsningen på kriminalitetspro- blemet? Politifolk og politikere fra hele verden, også fra Norge, val- fartet til byen for å se og lære. Samtidig kom rapporter som fortalte om et mer brutalt politikorps, og NYPD ble anklaget for å opptre diskriminerende ovenfor etniske minoriteter. Etter hvert ble det fra forskerhold satt store spørsmålstegn ved om teorien i det hele tatt var sann. Var det egentlig noen sammenheng mellom uorden og alvor- lig kriminalitet, eller var Broken Windows bare en legitimering av velkjent politiarbeid og en unnskyldning for å bortvise de som ikke passer inn? Var det NYPDs arbeid som ga den reduserte kriminalite- ten i byen, eller var det andre årsaker til dette?
Historien om Broken Windows stiller oss overfor svært mange kriminologisk interessante spørsmål. Hvordan kan en teori som har en så omdiskutert empirisk gyldighet, slå gjennom i så stor grad som
Broken Windows har gjort? Hva handler dette om? Dette paradokset er også et spørsmål om hvilken type forskning og kunnskap som får innpass i den offentlige og politiske diskursen.
I denne boken søker vi å finne svar på og forklare teoriens suk- sess. Samtidig ser vi på hvordan den har påvirket den norske krimi- nalpolitiske diskursen. Hvorfor valgte den norske justiskomiteen å reise til New York? Hvordan ser man på Broken Windows og New York-modellen her i Norge? I en global tidsalder utveksles informa- sjon og kunnskap på tvers av landegrenser som aldri før. Hva skjer med denne kunnskapen når den møter andre kulturer og diskurser?
Hva blir resultatet når teorier og modeller fra USAs kriminalpolitikk møter norsk virkelighet? I tillegg til de kritiske spørsmålene om teo- riens empiriske fundament og politimessige følger, kan man spørre om Broken Windows og New York-modellen har en annen funksjon i den kriminalpolitiske diskursen; om det ikke er dens praktiske ef- fekter som gjør den politisk attraktiv, hva er det da?
Her skal vi se på hva som skjedde da Broken Windows og New York-modellen for politiarbeid kom til Norge. Vi skal også se på hva som står igjen av teorien nå, ti år etter. I hvilken grad, og på hvilke måter, kan vi finne igjen ideene i denne teorien og modellen i dagens norske kriminalpolitiske diskurs? Hvordan møter teorier fra USA, et land som er kriminalpolitisk svært forskjellig fra Norge, den norske diskursen? Hva skjer når teorier som er ment å være allmenngyldige, møter så ulike virkeligheter? Hva ble nulltoleranse på norsk?
Siste del av boken ser på trekk ved Broken Windows og New York-modellen og hvordan Broken Windows’ posisjon i Norge for- teller oss noe om forholdet mellom kriminalpolitikk, populisme og kriminologisk vitenskap.
1 Broken Windows, nulltoleranse og New York-modellen for politiarbeid
I dette kapittelet vil vi gjennomgå teorien «Broken Windows»1 og politiarbeidet i byen hvor teorien først fikk praktisk påvirkning: New York. Det er mange ele- menter som til sammen utgjør Broken Windows-teoriens resonnement, og New York-modellen omfatter både denne teorien samt en rekke andre elementer av organisatorisk og strategisk art.
Det vil lønne seg å reparere de knuste vinduene i Oslo sentrum med en gang. Før du og jeg begynner med pøbelstreker. […] la oss innrømme det: I det vi passerer et ensomt forlatt hus med knuste ruter og maling som flekker av, legger vi ekstra godt merke til to ting: den ene ruten som fortsatt er intakt – og den store steinen som ligger strategisk på veien foran oss. Ah, en sånn akkurat passe stor stein som vil ligge rund, god og hard i hånden før vi knerter den siste overlevende ruten.
Har du kjent den følelsen, den nesten uoverstigelige trangen til å ødelegge?
Du er ikke alene.
Forskere kaller fenomenet «broken windows theory» – teorien om de knuste vinduer […]. Forskere mener nemlig at lavere grads overtramp – enten det er fyllebråk, graffiti eller søppel – i lengden vil medføre alvorligere kriminalitet som innbrudd, narkotikafor- brytelser og ran.
1 I denne boken brukes begrepet «Broken Windows» som begrep for teorien som er beskrevet i Wilson og Kellings essay (1982). Begrepet omfatter de teoretiske ele- mentene og måten å tenke om kriminalitet på som ligger til grunn for essayet, og som vil redegjøres for i dette kapittelet.
På tide å sende noen forskere ned til Oslo sentrum?
(Steinar Q. Andersen 2009)
I 1982 sto et kort essay på trykk i tidsskriftet The Atlantic monthly, skrevet av James Q. Wilson og George Kelling. Essayet på knappe 13 sider hadde tittelen «Broken Windows: The police and neighborhood safety» og viste seg å skulle bli tidenes kanskje mest omtalte og om- diskuterte kriminologiske essay om politiarbeid. Wilson og Kelling framsetter i essayet en sosiologisk normteori om forholdet mellom uorden og alvorlig kriminalitet – om hvordan små problemer kan bli store dersom man ikke griper tidlig inn. Teorien omhandler det offentlige byrommet og hevder at dersom det i dette rommet finnes uorden, som for eksempel tiggere, alkoholikere, graffiti eller knuste ruter, vil det gi grobunn for økt forekomst av alvorlig kriminalitet som vold og ran. Å bruke begrepet uorden om sosiale fenomener som tigging og rusbruk kan synes kaldt og distansert. Dette er imid- lertid det begrepet forfatterne selv bruker, og vi vil la kritikken ligge i denne omgang, men kommer tilbake til dette senere i boken.
Et lokalsamfunn preget av uorden vil med tiden også oppleve økt alvorlig kriminalitet: «[At] the community level, disorder and crime are usually inextricably linked, in a kind of developmental sequence»
(Wilson & Kelling 1982, 402). På denne måten kan handlinger som i seg selv ikke er så veldig alvorlige, få store konsekvenser; gjenger som henger på gatehjørner på en truende og uhøflig måte, kan ødelegge et nabolag uten at de har begått noen kriminelle handlinger. Uorden forstås her som sosial eller fysisk uorden, på samme måte som uorden forstås i det meste av litteraturen om Broken Windows. Sosial uorden utgjøres av grupper eller individer: ungdomsgjenger, rusmisbrukere, uteliggere, tiggere osv. Fysisk uorden er for eksempel knuste ruter, for- søpling, støy eller graffiti (se blant annet Skogan 1990, 51). Årsaken til at kriminaliteten vil øke ligger, ifølge forfatterne, i at uorden gjør befolkningen i et lokalsamfunn utrygge og fører til at de trekker seg ut av det offentlige rommet. Det gjør lokalsamfunnet sårbart for kriminell invasjon (Wilson & Kelling 1982, 403). Publikum frykter uorden, ikke kriminalitet, fordi uorden signaliserer at ingen har kon- troll. Folks frykt er ifølge forfatterne rasjonell, all den tid uorden gir
økt kriminalitet. Med økt forekomst av uorden vil også folks tiltro til politiet synke. Mangelen på kontroll sees som tegn på at politiet ikke gjør noe med problemene i området.
Wilson og Kellings essay er først og fremst bygget rundt en form for fornuftstankegang, og har ikke noe selvstendig empirisk fundament (se også Halvorsen 2000). De har ikke utført egne un- dersøkelser, men henviser til forskeren Zimbardos forsøk, hvor han satte ut forlatte biler og observerte hva som hendte med disse.
Forsøket viste at det ble begått hærverk på bilen mye raskere dersom Zimbardo hadde knust rutene på den enn om den var hel og uskadd.
Konklusjonen Wilson og Kelling trekker, er at forlatt eiendom blir gjenstand for ødeleggelse også fra ellers lovlydige folk. På samme måte som den forlatte bilen signaliserer at ingen bryr seg, er for ek- sempel graffiti visuelle manifestasjoner på fraværet av kontroll. Det samme gjelder tiggere, også de kan være et områdes første «knuste rute». Forfatterne viser også til en undersøkelse gjort ved Harvard Law School, som viste at folk krysser gaten når de treffer ukjente ungdommer. Dermed fastslår teorien at fryktens konsekvenser er store, og at den er en bakenforliggende årsak til at uorden avler kri- minalitet (Innes 1999, 401):
[A] key facet of ZTP [zero tolerance policing] strategies is that they take the phenomenon of fear of crime as being a problem on a par with objective risks of victimization and set out to proffer a solution to it.
Konklusjonen blir for Wilson og Kelling at ulike former for uøn- sket atferd ikke bør avkriminaliseres eller legaliseres, selv om denne ikke er til direkte skade for andre. På lang sikt er det disse tilsynela- tende uproblematiske fenomenene som ødelegger lokalområder. Det gradvise forfallet i et nabolag visualiseres av forfatterne (Wilson &
Kelling 1982, 403):
A stable neighborhood of families who care for their homes, mind each other’s children, and confidently frown on unwanted intruders can change, in a few years or a few months, to an inhospitable and
frightening jungle. A piece of property is abandoned, weeds grow up, a window is smashed. Adults stop scolding rowdy children; the chil- dren, emboldened, become more rowdy. Families move out, unat- tached adults move in. Teenagers gather in front of the corner store.
The merchant asks them to move; they refuse. Fights occur […].
Små hendelser genererer ytterligere uorden i en nedadgående spiral som ikke stopper før området er ødelagt. Denne forståelsen leder til forfatternes syn på politiets rolle. Denne må endres slik at politiet får tilbake til sin gamle rolle som ordenshåndhevere. Ifølge Wilson og Kelling er den negative utviklingen politirollen har opplevd, kommet som følge av rettspolitiske endringer kjempet fram av borgerretts- bevegelsen på 60- og 70-tallet. Som et resultat av denne bevegelsens kamp, ble fokuset på individuelle rettigheter styrket. Dette gikk, ifølge Wilson og Kelling, på bekostning av rettighetene og interes- sene til lokalsamfunnet (Wilson & Kelling 1982, 406):
Over the past two decades, the shift of police from order-maintenan- ce to law enforcement has brought them increasingly under the influence of legal restrictions, provoked by media complaints and enforced by court decisions and departmental orders.
Endringene har gjort at politiet mistet muligheten til å slå ned på det som skaper utrygghet i og forringer lokalsamfunnet – uorden (Wilson & Kelling 1982, 405): «The link between order-maintenan- ce and crime-prevention, so obvious to earlier generations, was forgotten.» Denne ordensrollen hos politiet er det sentrale i es- sayet. Forfatterne ønsker at politirollen skal gå tilbake til å være nettopp en vokter av lov og orden, en rolle som ifølge dem er glemt i moderne politiarbeid. Politiets ordensarbeid vil føre til at de sosiale kontrollmekanismene som finnes i et samfunn, endres, og lokalbefolkningen gjenvinner kontrollen over eget territorium:
«The essence of the police role in maintaining order is to reinforce the informal control mechanisms of the community itself» (Wilson og Kelling 1982, 406). Verdt å merke seg her, fordi vi snart skal snakke om det praktiske politiarbeidet som fulgte av teorien, er at
forfatterne anser det som tilfredsstillende med en mild reaksjon på uorden. Dette står i kontrast til politistrategiene som vokste fram av essayet. Det er ifølge dem nok å sende av gårde de uønskede individene, man trenger ikke rettsforfølge og straffe dem: «The en- forcement need involve nothing more than ejecting the offender»
(Wilson & Kelling 1982, 410). Politiet trenger bare i liten grad å involvere seg, dette ordensarbeidet kan også opprettholdes av sivile patruljer fra befolkningen (citizen patrols) eller private selskaper.
Likevel har politiet ansvaret og må identifisere og drive målrettet arbeid mot nabolag som befinner seg på the tipping point: områ- der som preges av uorden, og som dermed befinner seg på randen av forfall, og som kan bli arena for alvorlig kriminalitet. I denne prosessen må fotpatruljene, politiets arbeid på gateplan, gis høyere status, fordi det er essensielt at politiet er i umiddelbar nærhet til lokalområdet og befolkningen.
For å oppsummere: Broken Windows er altså en sosial normteori som hevder at aksept for uorden i et område vil gi økt forekomst av mer alvorlig kriminalitet. Årsaken ligger i at uorden signaliserer at ingen bryr seg, og at ingen har kontroll. En slik situasjon skaper frykt i lokalbefolkningen og fører til at de trekker seg ut av det of- fentlige rommet, som da tas over av kriminelle. Som en konsekvens av denne analysen må politiets rolle endre seg, og de må fokusere på lokalsamfunnets behov, selv om dette kan gå utover individenes ret- tigheter. Politiet må slå ned på uorden og småkriminalitet. I Wilson og Kellings ord (1982, 411): «[S]o the police – and the rest of us – ought to recognize the importance of maintaining, intact, communi- ties without broken windows».
Broken Windows som politistrategi
New York er byen hvor Broken Windows-teorien først ble omfor- met til konkret politiarbeid. Den typen politiarbeid som har vokst ut av teorien, kalles derfor enten Broken Windows-policing, noe som refererer direkte til opphavet, eller New York-policing. New York-policing rommer, som vi vil komme tilbake til, mer enn bare
polititaktiske endringer som følge av forståelsen for forholdet mel- lom uorden og kriminalitet. New York-politiets (NYPD) virksomhet er i tillegg preget av teknologiske, organisatoriske og styringsmes- sige reformer. Strategien som bygget på Broken Windows, ble fra NYPDs side omtalt som quality of life-policing, fordi uorden antas å forringe livskvaliteten til lokalbefolkningen (Harcourt 2001). Alle disse beskriver former for politimessig virksomhet grunnfestet i Broken Windows-hypotesen. Målet med slike strategier er å fore- bygge alvorlig kriminalitet gjennom å slå ned på uorden og mindre alvorlige hendelser. Denne strategien omtales også ofte som nullto- leranse, et omdiskutert begrep som det er vanskelig å gi en klar de- finisjon på. Blant annet hevder Kelling og Sousa (2006) at begrepet ikke er synonymt med Broken Windows-policing eller quality of life-policing. Det problematiske ved begrepet ligger i at det omta- ler en umulig situasjon – politiet vil aldri ha mulighet til å utøve en praksis hvor all uorden og uønsket atferd skal møtes med reaksjon (se blant annet Knutsson 2000b). Begrepet beskriver likevel en reell og proaktiv politistrategi som betegnes av Ingrid Sahlin som at «inga former av ‘oordning’ eller lagbrott accepteras» (Sahlin 2000, 168).
Nulltoleranse er et begrep som brukes om politistrategier basert på Broken Windows-policing, men hvor praksisen ofte gir en hardere reaksjon enn den essayet forespeiler som nødvendig. I kontrast til essayets oppfordring til nøkternt politiarbeid mot uorden er politi- arbeidet som følger av teorien, preget av mer intensitet – hard reak- sjon på milde lovbrudd eller uorden. Vi kommer tilbake til begrepets plass i New York-modellen for politiarbeid litt senere.
New York-modellen for politiarbeid
Teorien om Broken Windows er opphav til en rekke praktiske po- litimessige endringer, i første omgang i New York-politiet (NYPD) på 90-tallet. Mye av årsaken til teoriens popularitet er å fi nne i New York. Det er ikke så rart verdens øyne ble rettet mot byen – et kraft ig og ubestridelig fall i den registrerte kriminaliteten fant sted. Dette førte til at New York ble beskrevet som en mirakelby, og NYPD ble
sagt å ha funnet løsningen på kriminalitetsproblemet. I perioden et- ter 1994 var NYPD gjenstand for omfattende reformer. Dette var ikke første gang byens politistyrke gikk gjennom store endringer, tidligere hadde korrupsjon og historier om politifolks involvering i narkotika- handel og drap ført til reformer (se Silverman 1999 for mer om disse reformene). De reformene som utgjør essensen i New York-modellen for politiarbeid, ble derimot innført noe senere enn disse, i perioden etter 1994. Reformene innebar endringer både i politiets eksterne og interne virksomhet i perioden etter 1994. Nøkkelkomponentene var taktiske endringer; politiets søkelys ble rettet mot småkriminalitet og uorden, samt interne, styringsstrukturelle endringer hvor politiets organisasjon gikk i retning av et mer teknologisk system med mål- fokus og geografi sk analyse av problemområder. Nye teknologier og organisasjonsmessige strategier ble tatt i bruk, disse går under beteg- nelsen Compstat. Dette kapittelet vil gi en oversikt over de viktigste elementene i New York-modellen for politiarbeid.
Giuliani og Bratton reformerer NYPD
Republikaneren Rudolph «Rudy» Giuliani ble borgermester i New York i 1993. Han vant valgkampen på to saker: kampen for økt livs- kvalitet og kampen mot kriminalitet (Myhre 1999). Hans strategi var fundert i Broken Windows-teorien – han skulle gjeninnføre orden og fokusere også på små overtredelser. Stenson (2000) beskriver hvordan situasjonen i New York på denne tiden la grunnlaget for politisk initierte endringer i politiet, blant annet supplerte Giuliani politistyrken med 7000 personer.
Giuliani innsatte William Bratton som politisjef i 1994. Bratton hadde i perioden etter 1990 markert seg som sjef for t-banepolitiet i New York. I sin selvbiografi beskriver Bratton sin egen opplevelse av byens t-bane: «It was like going into the transit version of Dante’s Inferno» (Bratton & Knobler 1998, 141). Hans arbeid startet med en snuoperasjon på t-banene, hvor vandalisme, hærverk og sniking ble slått ned på, og hvor politiledelsen ved de ulike stasjonene ble an- svarliggjort for situasjonen ved sin stasjon. Bratton selv mente mye
av suksessen lå i at han etablerte t-banepolitiet som en foregangsetat (Myhre 1999, 4). Her kan det kort bemerkes at Giuliani etter noen år fikk fjernet Bratton fra sin stilling som politimester. Grunnen synes å være allment ansett for å være en krangel mellom to menn med store tanker om seg selv – New York var ikke stor nok for dem begge.
Etter å ha blitt innsatt som politimester fortsatte Bratton sitt ar- beid og utvidet perspektivet fra t-banen til bynivå, og prinsippene fra Broken Windows ble supplert med teknologiske og organisasjons- messige endringer. Overordnet var det fire styringsprinsipper som gjaldt for NYPD. De skulle «innhente nøyaktig og riktig informasjon om kriminaliteten», de skulle ha «en rask og presis koordinering av mannskap og ressurser», «en effektiv taktikk [hvor innsats tilpasses endringer i kriminalitetsbildet]» og «en kontinuerlig evaluering og oppfølgning av innsatsen» (Bratton & Knobler 1998, i Myhre 1999).
I perioden fra 1994 til 1997 ble det laget ti strategidokumenter for hvordan NYPD skulle møte ulike problemer (Silverman 1999). I kronologisk rekkefølge ble disse strategiene kalt «bort med våpnene fra New Yorks gater», «fjern ungdomsvolden fra skolene og gatene»,
«jag narkotikalangerne bort fra New York», «bryt sirkelen med kvin- nemishandling», «ta tilbake det offentlige rommet i New York»,
«reduser biltyveriene og tyveriene fra biler», «fjern korrupsjonen og dens røtter og bygg opp etikken i New York Politiet», «ta tilbake gatene i New York», «fremstill rømlinger for domstolene» og «høflig- het, profesjonalitet og respekt».2
For å kategorisere disse strategiene følger vi Innes’ inndeling (Innes 1999). Han beskriver to typer endring: taktiske endringer og styringsstrukturelle endringer. Overført til strategiene viser dette skillet at strategiene som omhandler taktiske prioriteringer, foku- serer på temaene våpenkontroll, ungdomsvold, narkotikasalg, vold i hjemmet, å ta tilbake det offentlige rom, biltyverier, å ta tilbake gatene og på flyktninger. Det var hovedsakelig to strategier som omhandlet styring og reform internt i politiets organisasjon; én omhandlet korrupsjon og etikk i politikorpset, og én omhandler
2 De norske titlene er hentet fra Knutsson 2000b, 212. Originale titler finnes i Silverman 1999, 221.
politiets møte med publikum. Navnet på den siste, «Courtesy, Professionalism, Respect», ble NYPDs slagord. Det er det også i dag.
NYPDs taktiske endringer
Brattons tiltredelse som politimester førte til at NYPD begynte å fo- kusere på en annen type hendelser enn dem de tradisjonelt hadde jobbet med. De senket terskelen for hva de grep inn overfor, og økte innsatsen overfor mindre grov kriminalitet (se for eksempel Bratton
& Knobler 1998, Silverman 1999). Det er disse taktiske endringene som tydeligst gjenspeiler tankene fra Broken Windows-teorien, disse ble omtalt som quality of life-policing. Også NYPD bruker dette be- grepet om sitt arbeid. Blant det som antas å påvirke livskvaliteten, finner vi graffiti, tigging og andre forseelser vi gjenkjenner fra Broken Windows. Da New Yorks kriminalstatistikk på 1990-tallet viste en fallende tendens, var det NYPDs fokusskifte som av borgermester Giuliani ble ansett å være årsaken: «This concentration on quality of life crimes has also been one of our most important weapons in pro- ducing the city’s historic reduction in crime» (Giuliani, i Innes 1999, 399). Det taktiske skiftet utgjør også essensen i det som internasjonalt oppfattes å være grunnlaget i New York-modellen for politiarbeid, og som har fått mest oppmerksomhet ute i verden (Innes 1999).
Starten på dette fokusskiftet, fra hendelsesstyrt politiarbeid til fokus på uorden, fant sted i det tidligere nevnte t-banepolitiet. New Yorks undergrunn hadde vært et sted folk mistrivdes, og hvor de ikke ønsket å oppholde seg. Folk følte frykt og usikkerhet på stasjoner som var preget av forsøpling og graffiti. Også tilstedeværelsen av hjem- løse og tiggere ble sagt å bidra til å skape utrygghet (Silverman 1999, Myhre 1999). Brattons arbeid da han ledet t-banepolitiet, i samarbeid med Kelling, handlet om å snu denne situasjonen. Hans utgangspunkt var Broken Windows, og han hevdet at «denne [ordensforstyrrende]
atferden i seg selv skaper utrygghet, og at grovere lovbrudd oppstår i kjølvannet av mindre lovbrudd» (Knutsson 2000b, 211).
I Brattons arbeid som New Yorks politimester ble denne linjen vi- dereført. I NYPDs strategi «Ta tilbake gatene i New York» (fra 1994)
finner vi direkte referanser til Broken Windows-teorien, og også til forskningen som søker å underbygge teorien.3 Strategien slår fast at uorden er første ledd i «the downward spiral of urban decay» (Harcourt 2001, 1). Da denne strategien ble innført, økte antallet arrestasjoner for forseelser, etter at arrestasjonsnivået for denne type saker hadde sunket siden slutten av 1980-tallet (Knutsson 2000a, 116).
NYPD fokuserte altså på uorden og forseelser i langt større grad enn tidligere. Dette innebar også en bevisst holdning til hvordan ulike grupper mennesker påvirker det offentlige rommet, i tråd med Broken Windows-teoriens perspektiv på sosial uorden. Innes (1999) beskriver hvordan New York-strategien er en aggressiv politistrategi som fokuserer på menneskelige former for uorden i det offentlige rom: tiggere, alkoholikere, uteliggere, unge menn som «henger»
i gatene, samt bostedsløse som lager seg oppholdssteder i det of- fentlige rommet. Alle disse gruppene ble mål for politiintervensjon (Innes 1999, 399). Selv om politiets søkelys på slike grupper ikke er særegent for NYPD, fikk denne type kontroll økt legitimitet og prioritet der. Politiets ordensfunksjon overfor slike grupper gjør at blant andre Halvorsen avviser at New York-modellen var noe nytt og revolusjonerende (Halvorsen 2000, 328):
Mens Wilson og Kelling i 1982 skisserte et normsosiologisk per- spektiv på forholdet mellom uorden og kriminalitet, har NYPD siden 1994 iverksatt en helt annen og tradisjonell modell, nemlig massiv bruk av pågripelser, ransakinger og arrestasjoner mot et vidt spekter av ordensforstyrrelser. Det er intet nytt eller nyskapende ved dette; snarere dreier det seg om en revitalisering av en klassisk politifunksjon som aldri har hatt noen vesentlig innvirkning på omfanget av alvorlig kriminalitet.
New York-modellen er noe mer enn Broken Windows. Den presente- rer en ny retorikk, som omslutter tradisjonelle former for politiarbeid.
3 Skogan (1990) undersøker i boken Disorder and Decline sammenhengen mel- lom uorden og grovere kriminalitet, og hevder å vise at Broken Windows-teorien er sann. Hans funn blir senere utfordret av Harcourt (1998). Dette er også tema i kapittel 2.
Politiets ordenshåndhevelse er en gammel arbeidsform, som her gis ny legitimitet og aktualitet. Dette er kanskje den viktigste funksjonen Broken Windows-hypotesen har hatt (Innes 1999, 398):
Whilst it is by no means clear that the interpretations of Broken Windows used by the advocates and practitioners of ZTP [Zero Tolerance Policing] are accurate or true to the spirit of the original theory, it is certainly the case that the enjoining of Broken Windows to the practice of ZTP has been important in providing a legitima- tory framework in which the arguments for ZTP can be embedded.
New York-modellen bygger altså i stor grad på teorien om Broken Windows. Selv om det er en klar, direkte link mellom disse to, er de ikke sammenfallende totalt sett. New York-modellen inneholder mange momenter, hvorav Broken Windows er ett.
Nulltoleransens gjennombrudd
I tillegg til de nevnte strategiene som kalles livskvalitetsstrategier, er som sagt Zero Tolerance-policing, nulltoleranse, blant de mest sentrale assosiasjonene mange har til New York-politiets arbeid.
Begrepet «zero tolerance» ble første gang brukt i Edinburgh i Skottland i forbindelse med en kampanje mot kvinnemishandling (Bowling 1999), men ble først et innarbeidet begrep da det ble tatt i bruk av New York-politiet. I dag er det en av de fremste betegnelsene på de taktiske strategiene til NYPD, og betegner tydelig reaksjon på små overtredelser. Det er også et begrep som brukes uavhengig av sin tilknytning til New York. Her skal vi derimot holde tunga rett i munnen og se på begrepet slik det har utviklet seg i kjølvannet av nettopp politiarbeidet i denne byen.
Begrepet er svært omdiskutert, og flere av Broken Windows’
støttespillere er kritiske til at det er knyttet til denne teorien. For å betegne strategien hvor man slår ned på forseelser og uorden, ønsker Kelling og Sousa (2006) å bruke termene «Broken Windows», «qua- lity-of-life» eller «order maintenance» om den formen for polisiær
virksomhet som springer ut av Broken Windows-teorien. De anser ikke nulltoleranse for å være synonymt med disse begrepene (Kelling
& Sousa 2006, 94). Kelling har også uttalt at begrepet nulltoleranse
«fremstår som et overdrevent imperativ» (Knutsson 2000b, 210).
På tross av at flere polititeoretikere holder avstand til begrepet (Stenson 2000, 220), finner vi det i dag blant annet på NYPDs hjem- mesider, hvor politietaten selv beskriver nulltoleranse på denne må- ten (NYPD 2009):
«Zero-Tolerance» was instituted over ten years ago as a full-scale strategic attack on all crime and disorder in the City. In particular it focuses on the enforcement of «quality of life offenses» such as drinking alcoholic beverages in the street, urinating in public, pan- handling, loud radios, graffiti and disorderly conduct. By quickly addressing and correcting these minor problems, the Department sends the message that more serious crime will not be tolerated.
NYPD bruker «nulltoleranse» for å beskrive sitt arbeid, for dem er dette politiarbeid utført i tråd med Broken Windows, med søkelys på livskvalitetskriminalitet og uorden, der målet er å stoppe mer alvorlig kriminalitet. I tillegg til at NYPD selv bruker begrepet, er det også en av de fremste assosiasjonene mange har til politiet i New York.
Å definere nulltoleranse er imidlertid ikke enkelt. I praksis vil en total nulltoleranse som sagt være en umulighet, men begrepet har likevel en klar plass i diskusjoner om politistrategier. Det uklare ved begrepet er også blant dets fremste trekk. Dette er også bakgrunnen for at Paul Larsson (2005, 136) unngår å klassifisere nulltoleranse som en selvstendig politistrategi:
Grunnen er at nulltoleranse i Norge er et begrep uten klart innhold.
Betegnelsen brukes i den offentlige debatt og av politiet, men van- ligvis betyr det ikke annet enn at man vil slå ekstra hardt ned på visse handlinger, personer eller grupper. Det vil si at man i mindre grad vil la «nåde gå for rett» (Finstad 2000). Om det håndheves på denne måten er et annet spørsmål. [fotnote utelatt]
Nulltoleranse er altså ikke en helhetlig strategi, men representerer motsatsen til å se gjennom fingrene på små overtredelser og i stedet slå hardt ned på enkelte former for uorden. I denne boken ser vi på hvordan nulltoleransebegrepet brukes i Norge. Utgangspunktet er at vi har å gjøre med et begrep som er vanskelig å få ordentlig tak på, og som kan ha ulik betydning i ulike situasjoner. Den forståelsen av begrepet som denne boken støtter seg til, er derfor den som her framsettes av Holberg og Snare (1998, 115–116):
Vi må derfor konkludere, at nultolerance faktisk ikke eksisterer, men at begrepet derimot kan ses som en form for retfærdiggørelse af en politistrategi, hvis utforming og omkostninger vi allerede kender: Selektiv håndhævelse af lovgivning over bestemte men- nesker i bestemte områder, med alle de begrænsninger og negative omkostninger både for politiets omdømme og de ramte grupper, vi allerede kender.
Nulltoleranse er altså et legitimerende begrep mer enn en strategi, og den kan brukes for å forsvare politiintervensjon i bestemte situasjo- ner. Dette perspektivet skal vi holde på når vi senere skal se på møtet mellom Norge og New York-modellen.
NYPDs styringsstrukturelle endringer
Its name was Compstat, and it developed into the new policing’s major propellant and centerpiece Silverman (1999, 96)
I tillegg til de taktiske endringene var NYPD også gjenstand for omfattende styringsstrukturelle endringer. Politidepartementet ble mer målstyrt og la vekt på effektivitet, noe som blant annet fulgte av strategiene som omhandlet den interne organiseringen av etaten. I sentrum av denne utviklingen sto Compstat, en kompleks styrings- modell som besto av flere elementer. Compstat var i utgangspunktet en forkortelse for et dataprogram, «Compare Stats», men utviklet
seg etter hvert til en allsidig modell for politietatens virksomhet (Silverman 1999). Bratton hadde sett seg lei på at lederne i politiet ikke kjente til kriminalitetstallene og statistikken for sine respektive områder, og han innførte obligatoriske møter for å endre dette. To ganger i uken, klokken syv om morgen (for at ingen skulle ha noen unnskyldning for ikke å møte), ble lederne for de ulike politiavdelin- gene samlet og stilt til ansvar for kriminaliteten som hadde funnet sted i deres politidistrikt (Silverman 1999.). Sammen med tekno- logiske endringer var denne ansvarliggjøringen av politilederne en av de viktigste bestanddelene i reformene i NYPD. De teknologiske endringene innebar økt bruk av datamateriale for analyse og måling, og på møtene tok de for seg blant annet disse spørsmålene: Hvor har det skjedd overfall? Hva har skjedd i områder hvor det begås mye kriminalitet? Hva har vært gjort siden forrige møte for å få bukt med problemene som da ble løftet fram? På møtene hvor politilederne var samlet, ble også teknologiske hjelpemidler tatt i bruk i større omfang enn tidligere. Her ble kart med punktvis oversikt over den kriminelle aktiviteten, som narkotikalovbrudd, skyteepisoder og arrestasjoner, vist på store skjermer (Silverman 1999, 104):
For the first time, all the crime and arrest data that were previously floating in the vast NYPD universe were brought together through the convergence of Compstats books and crime strategy meetings.
The stars and planets were in alignment; crime information was easy to read and digest.
Økt kunnskap og økt målstyring var altså essensen i Compstat.
Gjennom geografisk kartlegging av forekomsten av lovbrudd de- finerte også politiet hvor de skulle rette innsatsen sin. Compstat spenner fra datateknologiske virkemidler til kunnskaps- og statis- tikkproduksjon og møtevirksomhet. Silverman (1999) beskriver en kombinasjon av møter, ledelse og teknologi, men han hevder også at Compstat omfatter mer enn dette. Compstat representerer ifølge ham et komplekst produkt av endring i både organisasjon og styring (Silverman 2006, 269). Målstyring, statistikk og data- innsamling gjør det naturlig å se New York-modellen som preget
av tanker kjent fra New Public Management, en styringsmodell for offentlig virksomhet som henter sine prinsipper fra næringslivet (se også Dixon & Maher 2005).
Compstat ble tatt i bruk i 1994 og har senere fått mye av æren for NYPDs suksess på 1990-tallet (Silverman 1999). Programmet mottok priser – fra Harvard University og fra tidligere visepresident Al Gore (Weisburd et al. 2004). Det vakte internasjonal interesse, innen september 1997 hadde mer enn 250 besøkende fra 25 land deltatt på Compstat-møter (Silverman 1999, 123). Det er ikke tvil om at Compstat har vakt begeistring. Brattons etterfølger, Howard Safir, beskrev det som en adrenalinsprøyte rett i NYPDs hjerte (sitert i Silverman 1999, 124). Det er ikke lenger bare NYPD som benytter programmet, Weisburd et al. (2004) oppsummerer at Compstat har blitt tatt i bruk i stor grad i de amerikanske politiorganisasjonene, særlig i de store distriktene.
Compstat går utover rammene for Broken Windows-teorien.
Holmberg og Snare hevder Compstat og nulltoleranse er «to for- skjellige strategier med forskjellige mål og forskjellige konsekvenser»
(Holmberg & Snare 1998, 106). Det er primært NYPDs taktiske end- ringer som er preget av Broken Windows-tankegangen. Likevel, end- ringene i det organisatoriske fokuset kan også, i alle fall delvis, sies å være preget av Broken Windows’ ideer. Blant annet er Compstat preget av den samme vektleggingen av områder eller situasjoner som oppfattes å være på vippepunktet – der hvor kriminaliteten er mest omfattende og står i fare for å ødelegge stedet. Ledelsesprinsippene, målstyringen og effektivitetskravene har imidlertid ikke sin bak- grunn i Broken Windows. Det kan se ut til at det er i kombinasjon med de styringsstrukturelle endringene Broken Windows utvikler seg til en strategi som minner mer om aggressiv nulltoleranse enn om tradisjonelt politiarbeid som vektlegger det lokalorienterte ar- beidet. Effektivitetskrav og fokus på uorden er det som til sammen har skapt NYPDs nulltoleransemodell. Teorien har utviklet seg vi- dere – tidvis i kontrast til det opprinnelige essayet.
Nærhet til andre politistrategier
Broken Windows og New York-modellen har nærhet til flere andre typer politiarbeid. Nettopp fordi det er så mange likheter mellom slike politistrategier kan det være vanskelig å lage en klar og tydelig definisjon av Broken Windows-policing.4 Dette pekes på av blant an- net Stenson (2000, 15):
[…] a frequent refrain is that the term [broken windows] is resis- tant to definition, its referents are fluid, slippery, ambiguous and can mean different things in different locations.
Kort sagt kjennetegnes Broken Windows-policing av at politiet rea- gerer på milde lovbrudd og andre uønskede handlinger for å fore- bygge grovere kriminalitet. Det antatt forebyggende og proaktive aspektet ved metoden gjør at den kan forstås i forlengelsen av det problemorienterte politiarbeidet, som regel omtalt som POP. POP ble utviklet av Herman Goldstein på 1970-tallet og er ifølge Paul Larsson (2005) ikke en politimetode, men en arbeidsmåte og en filo- sofi med mål om å ligge i forkant og forhindre at uønskede hendelser og kriminalitet finner sted. Det er altså motsatsen til det hendelses- styrte politiarbeidet, hvor politiet rykker ut etter at noe har skjedd.
POP har som mål å være kunnskapsstyrt og skal bruke kartlegging, analyse, reaksjon og evaluering som sine fire bestanddeler (Knutsson
& Søvik 2005; Wegner 2007). I dette ligger også det som skiller POP fra Broken Windows. I Broken Windows er analyse , vitenskapelig- het og kartlegging redusert til «common wisdom» (Kelling & Sousa 2006, 78). POP kan også lettere knyttes til velferdsprinsipper, den kan fokusere på oppvekstmiljøer, politiarbeid rettet mot skoler og lignende (Knutsson & Søvik 2005), noe som står i kontrast til Broken Windows, som ikke ønsker å se på årsaksforklaringer til kriminalitet.
4 Begrepet policing antyder at dette ikke utelukkende drives av politiet, for eksem- pel vil vektere utøve en nulltoleransepolitikk overfor tagging på t-banen. Denne for- men for polisiær virksomhet vil dermed kunne sees i sammenheng med en generell utvikling, hvor flere kontrollaktører dukker opp. Det kan være vektere, natteravner eller andre næringslivs- eller innbyggerinitierte kontrolltiltak.
POP og nulltoleransestrategiene har ofte blitt framstilt som motsat- ser, men New York-modellen er et eksempel på hvordan de to krysser hverandre (Johnston 2000, i Gundhus 2009). Også Innes (1999, 402) slår fast at nulltoleransestrategien har fellestrekk med POP, selv om POP hviler på en annen forståelse av forholdet mellom lokalsamfunn og politi. Gundhus (2009) viser hvordan oppfattelsen av forholdet mellom nulltoleranse og POP er omstridt, også internt i politiorga- nisasjonen. Noen ser på POP og nulltoleranse som det samme, andre ser på POP som det motsatte av nulltoleranse (Gundhus 2009).
Dersom man skal kategorisere Broken Windows som en forebyg- gende strategi, kan vi ta utgangspunkt i skillet mellom den situa- sjonelle, den personorienterte og den lokalorienterte forebyggingen.
Her vil Broken Windows ha nærhet til situasjonell forebygging, men den trekker også veksler på den lokalorienterte forebyggingen.
Situasjonell forebygging tar utgangspunkt i at utformingen av det fysiske miljøet vil kunne bidra både til å fremme og til å forhin- dre kriminalitet. Denne forebyggingsteorien ble utviklet av Ronald Clarke (1980). Både den situasjonelle forebyggingen, det proble- morienterte politiarbeidet og Broken Windows er altså fra samme tidsperiode. Den situasjonelle forebyggingen har som utgangspunkt at manipulasjon av det fysiske miljøet kan frambringe eller forhin- dre kriminelle handlinger. Situasjonell forebygging henvender seg til flere enn bare politietaten, også vekterselskaper, utbyggere og handelsdrivende kan drive med situasjonell forebygging. Her er det altså en lang rekke problemeiere, hvor alle anses å kunne gjøre en innsats for å forebygge kriminalitet; byplanleggerne kan tenke på hvordan byrommet utformes, politiet kan sette opp sperringer, pri- vatpersoner kan installere alarmer, og butikkeiere kan benytte seg av videoovervåkning. Alt dette er situasjonell forebygging; det handler om hvordan omgivelsene er utformet for å hindre muligheten for å begå lovbrudd eller øke lovbryterens sjanse for å bli tatt. Her er analyse, kunnskap og instrumentalitet sentralt. Dette gjør at Larsson (2005) beskriver politiets rolle innenfor den situasjonelle forebyg- gingen som «teknikeren». Målet er å styre situasjoner slik at krimi- nalitet ikke oppstår, de bakenforliggende årsakene til at kriminalitet oppstår, er ikke relevante i en slik kontekst. Broken Windows er også
bygget opp rundt et slikt instrumentelt syn på kriminalitetens årsa- ker, men mangler den analytiske og kunnskapsmessige tilnærmin- gen til problemet. Slik kan Broken Windows plasseres i motsetning til «teknikeren», og har kanskje større likheter til den forbyggingen Larsson (2005) betegner som den straffemessige? Denne tilnær- mingen er fokusert på det individual- og allmennpreventive ved håndhevelse og reaksjon på lovbrudd. Det utfordrende ved å skulle plassere Broken Windows som forebyggingsstrategi understreker at teorien ikke er en klart definert politistrategi. Både situasjonell fore- bygging og Broken Windows retter seg mot det fysiske rommet, men Broken Windows har i tillegg en sosial dimensjon; uønskede men- nesker som oppholder seg i dette rommet, anses også å kunne være kriminalitetsfremmende. Ifølge Adam Crawford kan forebygging rette seg mot lovbrytere, situasjoner eller ofre. I Broken Windows viskes skillet mellom lovbryter og situasjon ut – det er lovbryterens nærvær som utgjør situasjonen. Som Holmberg og Snare (1998) sier; dersom det dreide seg kun om de fysiske omgivelsene, ville det jo være tilstrekkelig å pusse opp, vaske og ruste opp byen. Det er imidlertid snakk om offensive strategier overfor mennesker som handler på bestemte måter, og som oppfører seg på en slik måte at de antas å skape et kriminalitetsfremmende miljø.
Av andre politimetoder med nærhet til Broken Windows eller New York-modellen finner vi at crime mapping er nært knyttet til NYPD og deres strategier. Denne formen for analyse er nært forbun- det med det norske GIS (geografiske informasjonssystemer), hvor målet er kartlegging av kriminelle handlinger fordelt geografisk (se Gundhus 2009, Boba 2005). Compstat er imidlertid et mer kom- plekst system enn dette, da det også innebefatter ledelsesstrategier og organisatoriske elementer.
En del fellestrekk med Broken Windows har også det lokalori- enterte politiarbeidet, eller det som på engelsk kalles community po- licing (ofte omtalt som nærpolitimodellen på norsk). Særlig gjelder dette på det ideologiske planet ettersom begge strategiene fokuserer på forholdet mellom lokalsamfunn og publikum. Denne formen for politiarbeid beskrives slik av Skogan (2006, 27–28):
Community policing is not a set of specific programs. Rather, it involves changing decisionmaking processes and creating new cul- tures within police departments. It is an organizational strategy that leaves setting priorities and the means of achieving them largely to residents and the police who serve in their neighborhoods.
Koblingen til Broken Windows går her på synet på lokalbefolk- ningens behov og rett til å definere politiarbeidet i sine nærmiljø.
Erstad (1997) plasserer Broken Windows under den lokalorienterte forebyggingen, fordi teorien fokuserer på befolkningen i et bestemt område og på å beskytte denne mot uorden, frykt og kriminalitet. Et slikt lokalområdeorientert politiarbeid er imidlertid mer enn bare Broken Windows, selv om det er fellestrekk mellom de to. Blant an- net er Harcourt (2001) opptatt av å skille disse to ideene og ønsker ikke å bruke «community policing» om for eksempel NYPDs arbeid.
Til grunn for analysen i Broken Windows ligger lokalsamfunnets dynamikk og hvordan denne påvirkes av uorden. For å forhindre at vanlige folk trekker seg ut av det offentlige rommet, må politiet jobbe på gateplan og samarbeide med befolkningen (Wilson & Kelling 1982). Fotpatruljer og dialog med innbyggerne vil være veien mot redusert kriminalitet. Dette perspektivet er også nært koblet sammen med rettighetsproblematikken i Broken Windows: «The drift in pu- blic policy has been toward maximising individual liberty and away from enforcing communal control» (Wilson i Coles og Kelling 1996, xiv). Man har altså gått fra å fokusere på lokalsamfunnets rettigheter og interesser og til å fokusere på individets rett til ikke å krenkes av kontrolltiltak. Forfatterne ønsker å snu dette slik at lokalsamfunnene igjen står i sentrum. Dette teoretiske perspektivet får også praktiske konsekvenser; heri ligger mye av grunnlaget for de problematiske følgene av modellen og rettighetsbruddene New Yorks politistrategi er blitt kritisert for (se Halvorsen 2000). Kritikken mot denne type lokalorientert politiarbeid skal vi komme tilbake til i neste kapittel.
Ordensarbeid og nulltoleranse
Broken Windows bygger på forholdet mellom uorden og kriminalitet, men det er ikke nødvendigvis slik at politiets ordensarbeid må ende i nulltoleranse og hard reaksjon på små overtredelser. Dette framhol- des også av Thacher (2004). Han angriper den lovmessige handlings- kausaliteten mellom uorden og alvorlig kriminalitet og hevder denne er misvisende. Ifølge Thacher (2002, 412) er det uansett ikke slik at en nulltoleransestrategi kan legitimeres av en slik sammenheng:
Strong causal arguments rarely succeed to the degree needed, and even if they did, it is not clear that they would justify restrictions on otherwise innocuous behavior because it is inappropriate to pun- ish someone for unintentionally causing someone else to commit a serious crime voluntarily.
Samtidig som Thacher avviser Broken Windows’ hypotese om sam- menhengen mellom uorden og kriminalitet, støtter han synet på at politiet må arbeide mot uorden. Ifølge ham er offentlig orden et gode i seg selv, uten at det trenger å medføre forebygging av grov krimina- litet (Thacher 2004, 413):
By drawing on a sufficiently sophisticated understanding of liberal political theory – one that gives reasons to regulate harmless be- havior that is broadly offensive, or minor harms that accumulate to create more significant harms – scholars can help determine whether and how police are justified in taking action against dis- order [fotnote utelatt].
Slik kan det stilles spørsmål ved om ikke politiet skal kunne in- tervenere når de observerer uorden, uavhengig av om dette antas å forebygge alvorlig kriminalitet. Thacher argumenterer for at ordensarbeid i seg selv er fornuftig, men at det må skje uten ba- sis i Broken Windows: «Somehow the question of whether police should take order maintenance more seriously got equated with the question of whether doing that would reduce crime» (Thatcher, i
Harcourt & Thacher 2005). Han ser det i stedet som en mulighet for opprustning av fattige strøk. Harcourt er blant dem som ikke aksepterer Thachers syn på dette. I en debatt med Thacher om dette ønsker Harcourt et annet fokus og utfordrer synet på hva uorden er (Harcourt, i Harcourt & Thacher 2005):
[..] it would be nice not to have to jump over some guy lying down on the subway steps on the way to work. It would be even nicer if there were no homeless people and no homelessness. In fact, it would be better if everyone lived in a palace and drove a Mercedes-Benz.
I denne polemiske formuleringen stiller Harcourt spørsmål ved Thachers forståelse av uorden. Harcourt oppleves her å ha en kritikk av Broken Windows som ligner Ingrid Sahlins (1998). De ser begge uorden, særlig den sosiale, som et resultat av sosioøkonomiske ulik- heter i et samfunn, og innehar en grunnleggende skepsis til å la poli- tiet være de som skal løse dette. Denne moralfilosofiske debatten skal vi la ligge, vi kommer tilbake til den i neste kapittel. Kort kan det opp- summeres at ordensarbeid ikke nødvendigvis må baseres på Broken Windows-teorien, men at uorden heller ikke er en objektiv kategori.
Sammendrag
I dette kapittelet har vi sett på teorien om Broken Windows og på New York-modellen for politiarbeid. Den sentrale forståelsen i begge disse teoriene er at man anser at tidlig reaksjon på små hendelser og lovbrudd vil gi redusert kriminalitet, også av den alvorlige sorten.
Som denne boken vil vise, er Norges møte med denne modellen pre- get av vridning og uklar bruk av begreper, uklare grenser mellom ulike strategier og reduksjon av kompleksitet. Den forståelsen dette kapittelet har lagt til grunn, bidrar til å synliggjøre disse ulikhetene og hvordan de dannes. For resten av boken ligger følgende forståelse av de ulike begrepene til grunn:
Broken Windows-teorien er et tankesett og en ideologi like mye som den er en politistrategi. Den innebærer en forståelse av at små
overtredelser kan føre til alvorlig kriminalitet dersom politiet ikke reagerer tidlig. Årsakssammenhengen mellom uorden og krimi- nalitet finnes i lokalbefolkningens frykt og tilbaketrekking fra det offentlige rom. Broken Windows maner til moderat reaksjon på uorden, i motsetning til New York-modellen som slår hardt ned på dette. New York-modellen for politiarbeid er et konglomerat av ulike strategier og politiorganisatoriske endringer. New York-modellen er begrepet som dekker endringene NYPD var gjennom i perioden fra 1994 til 1999. Borgermester Giuliani vant valget med paroler som viste til kamp mot kriminalitet, noe som synliggjør at kriminalitet har en sentral plass i politisk debatt. William Bratton ble politisjef og drev fram omfattende reformer i hele politiorganisasjonen. Her er Broken Windows sentral, men modellen favner bredere enn dette og bygges rundt både strategiske prioriteringer og organisatoriske endringer. Styringsstrukturelle endringer, særlig analyseredskapet Compstat, har senere fått mye av æren for NYPDs tilsynelatende suksess. Compstat er ikke nødvendigvis basert på Broken Windows.
De endringene som fulgte teorien, finnes innenfor de taktiske end- ringene, hvor søkelyset ble rettet mot forseelser og det som ble kalt livskvalitetskrenkelser. Det var som følge av dette begrepet nullto- leranse fikk fotfeste som kriminalpolitisk parole. Nulltoleranse er det motsatte av når politiet lar «nåde gå for rett» (jf. Larsson 2005).
En total nulltoleranse mot kriminalitet er en umulighet, og det er et uklart begrep som primært fungerer som en legitimering av politiin- tervensjon. Det er interessant å merke seg at forfatterne av det opp- rinnelige essayet ikke godkjenner alt som skjer i Broken Windows’
navn. Teorien lever etter hvert et uavhengig liv, og i møte med de styringsstrukturelle endringene i NYPD utvikler nulltoleransen seg.
Begrepet har sitt opphav i Broken Windows, men brukes for å legi- timere inngripen overfor steder, personer eller grupper, uten å være en helhetlig politistrategi.
2 Gyldighet, kritikk og omkostninger
Disorder, it turns out, is in the eye of the beholder.
David Thacher (i Harcourt & Thacher 2005)
Broken Windows og politistrategiene som fulgte av teorien, har vært gjenstand for massiv diskusjon – blant både politifolk, politikere og forskere. Dette kapittelet tar for seg de viktigste omstridte sidene ved teorien og modellen. Her er det fire overordnede spørsmål: Har Broken Windows-teorien empirisk støtte? Hva førte til nedgangen i New Yorks kriminalitet? Hvilke negative konsekvenser fikk New York- modellen? Hva kjennetegner den mer moralfilosofiske kritikken av modellen?
Når vi nå skal se på forskningen og argumentasjonen som støtter Broken Windows, deles denne inn i tre kategorier (Innes 2004).
Den første typen argumentasjon som støtter teorien omtales som fornuftsforklaringer (common sense). Dette er argumentasjon som viser til at teorien synes å være sammenfallende med erfaring; teo- rien høres logisk ut, den framsetter et retorisk poeng som høres ut som «sunn fornuft». Denne siden ved teorien gjør den attraktiv poli- tisk, fordi den viser fram et enkelt og handlingspotent budskap (von Hofer & Tham 1997). Den andre typen støtte Broken Windows får, er forklaringer begrunnet i kriminalitetsfallet i New York, hvor Broken Windows er hevdet å spille en avgjørende rolle. Byens politireformer og den tilsynelatende sammenfallende reduksjonen i kriminalitet underbygger påstanden om at Broken Windows i praksis har en kri- minalitetsreduserende effekt. Den tredje typen støtte er forklaringer fundert i Skogans forskning. Wesley Skogan forsøkte å verifisere sam- menhengen mellom uorden og kriminalitet, og framsetter sine funn i Disorder and Decline (Skogan 1990). I dette kapittelet skal vi gjen- nomgå disse argumentene. Her følger først diskusjonen om Skogans forskning, før vi ser på New York og de lave kriminalitetstallene og
hva som kan være årsaken til disse. Etter dette tar kapittelet for seg en orientering om de negative følgene av endringene i NYPD og ankla- gene om rasisme og brutalitet. Siste del av kapittelet tar for seg noen av de mer moralfilosofisk avveiende kritikkene av Broken Windows’
og New York-modellens ideologiske fundament og konsekvensene den har for utstøtte mennesker.
Teoriens gyldighet
Det opprinnelige essayet om Broken Windows har ikke noe selv- stendig empirisk fundament. Boken som utdypet teoriene framsatt i essayet, Fixing Broken Windows (Coles & Kelling 1996), henviser til at Wesley Skogans Disorder and Decline (1990) verifiserer hypotesen om at uorden gir kriminalitet (Halvorsen 2000). Skogans undersø- kelse baserte seg på intervjuer med innbyggere i 40 nabolag i seks amerikanske byer i perioden 1977–1983. Totalt ble 13 000 personer intervjuet i disse undersøkelsene (Skogan 1990, 20). I boken tar han for seg sammenhengen mellom opplevd utrygghet, sosial og fysisk uorden, og utsatthet for kriminalitet. Han konkluder med at Broken Windows-hypotesen er sann, og at det finnes en signifikant sammen- heng mellom uorden og kriminalitet. Vi skal ikke her gå inn i de ulike elementene av hans undersøkelse, men hans data er omstridte, og det er i ettertid kommet nye undersøkelser som korrigerer hans funn. En av disse undersøkelsene ble foretatt av Bernard Harcourt (1998), og innebar en ny gjennomgang av Skogans egen empiri. Harcourt gjen- nomgikk her alle Skogans data på nytt og kontrollerte for blant an- net bortfall av verdier, uavhengige variabler og andre svakheter. Han konkluderte da med at det ikke finnes noen påviselig sammenheng mellom uorden og økt kriminalitet (Halvorsen 2000, 328):
Når Harcourt korrigerer for slike [bortfall av verdier samt uavhengi- ge variabler] og andre svakheter ved Skogans modell og tester den på nytt mot de opprinnelige dataene, forsvinner alle statistisk holdbare sammenhenger mellom uorden og alvorlig kriminalitet når sosio- økonomiske bakgrunnsvariabler holdes konstante.
Harcourt fulgte opp i 2001 med en ny og mer omfattende bok, Illusion of order, hvor han nok en gang konkluderer med at det ikke finnes bevis for noen sammenheng mellom uorden og kriminalitet (Harcourt 2001, 7). Harcourt viser til andre studier som alle avviser at det finnes empiriske bevis for at uorden gir kriminalitet (Harcourt, i Harcourt & Thacher 2005):5 «In fact, the social science data reveal no statistically significant relationship between disorder and crime in four out of five tests.» Han peker også på at til tross for at det er blitt gjentatt at teorien er empirisk verifisert, er det heller slik at «the existing social-scientific data suggest that the theory is probably not right» (Harcourt 2001, 8). Forholdet mellom uorden og kriminalitet beskrives av ham som en illusjon. Det nærmeste vi kommer en støtte til Broken Windows, er en av disse undersøkelsene som konklu- derer med at «the relationship between public disorder and crime is spurious except perhaps for robbery» (Sampson & Raudenbush 1999, 603). Harcourt oppsummerer: «The bottom line is that there’s no reliable empirical support for the broken windows theory or for broken-windows policing» (Harcourt, i Harcourt & Thacher 2005).
En av de nyere studiene som har søkt å finne empirisk grunn- lag for teorien, er en nederlandsk undersøkelse (Keizer et al. 2008).
Disse forskerne konkluderte med at deres funn ga støtte til Broken Windows-teorien. Deres funn var at områder som er preget av for- søpling og tagging, fører til at terskelen for å skape mer forsøpling og tagging blir lavere (samt at terskelen for å stjele konvolutter med synlige penger er lavere i et område med forsøpling og tagging).
Denne studien opererer imidlertid på utsiden av Broken Windows- hypotesen. Som tidligere nevnt er Broken Windows-teorien bygget opp rundt en form for fornuftstankegang, og det er dermed avgjø- rende å huske hva teorien omhandler. Dersom man skal finne bevis for en teori, må man holde seg til det hypotesene i teorien framsetter, i dette tilfellet at uorden fører til noe mer enn uorden, nemlig krimi- nalitet. Keizers funn er at uorden gir uorden og muligens at terskelen for å begå mindre tyverier senkes.
5 Studiene Harcourt (i Harcourt & Thacher 2005) refererer til, er foretatt av Taylor (2001), Fagan & Davies (2000) og Sampson & Raudenbush (1999).
Den første typen forklaringer som støtter teorien om Broken Windows, altså de som tar utgangspunkt i Skogan (1990), er svært omstridte. Både Harcourts gjennomgang av Skogans data samt an- dre eksperimenter og forskningsarbeider trekker alle i den samme retningen, og konklusjonen må være at Broken Windows-hypotesen så langt ikke har troverdig empirisk støtte. Om den er motbevist eller bare ubekreftet, er derimot usikkert (for debatt om dette se Harcourt
& Thacher 2005).
Det kan synes som om også forfatterne av det opprinnelige es- sayet har moderert synet på at uorden gir kriminalitet noe med årene. Kelling og Sousa sier at Broken Windows «if properly done, it will most probably be approved of by neighborhood residents, it will probably also reduce their fear of crime, and it looks like it will reduce some street crimes» (Kelling & Sousa 2005, 93). Dette er ad- skillig vagere enn i det opprinnelige essayet.
New Yorks kriminalitetsreduksjon
Kriminologer er ofte varsomme med å si noe sikkert om kriminali- tetsutviklingen i et samfunn, slike tall er forbundet med stor usikker- het. Kriminalstatistikken i et samfunn sier mer om politiets arbeid og prioriteringer enn om den faktiske kriminaliteten, og det vil som regel finnes store mørketall (se Høigård 2002, Olaussen 1996). I til- fellet New York er det derimot bred enighet om at kriminaliteten sank i løpet av 1990-årene. På noen områder sank byens registrerte kriminalitet med så mye som 75 prosent (Zimring 2007). Zimring skriver at dette fallet anses å være for stort til å kunne skyldes uteluk- kende endringer i anmeldelsesrater eller kriminalstatistiske forhold av mer teknisk art. Dette presiseres også av Halvorsen (2000, 327) som framhever at «[d]et er alminnelig enighet blant forskere om at denne nedgangen er reell og at den bare marginalt kan forklares med endringer i statistikkrutiner eller regulær tallmanipulasjon». Særlig drapstallene i New York har vekket interesse og skapt debatt. Fra 1993 til 1998 sank USAs drapstall med 40 prosent (Blumstein 2002).
I New York var nedgangen på hele 67 prosent (Silverman 1999, 7).
Konklusjonen har vært at reduksjonen i drapstallene i New York uten tvil var både reell og ekstraordinær (se blant annet Bowling 1999).
Denne påfallende endringen i kriminalstatistikken plasserte New York i sentrum av den kriminalpolitiske debatten. Fallet syntes å komme samtidig med omleggingene i politiet, og NYPD ble kre- ditert for reduksjonen. Det ble framhevet at politiet hadde funnet løsningen på kriminalitetsproblemet, og at de gjennom sitt arbeid hadde vunnet kampen mot kriminaliteten. Denne suksesshistorien har senere vist seg å behøve nyansering. Lå årsaken hos politiet? Var det nulltoleransen som fungerte? Var effektivisering av politikorpset og ansvarliggjøringen av politiets ledere avgjørende? I årene etter at historien ble fortalt, har det kommet flere nye forskningsarbeider som stiller spørsmål ved om det faktisk var politiets innsats som var årsaken til kriminalitetsfallet i New York, eller om det var andre årsa- ker, utenfor politiets kontroll, som gav reduksjonen. Disse årsaksfor- klaringene spenner over et vidt felt. Teorier som er blitt løftet fram, med mer eller mindre riktighet, er legalisering av abort, våpenkon- troll, endret narkotikamarked (særlig nedgang i bruk av crack), høye fengslingstall og endret demografi. I det følgende gjennomgås deler av debatten om hvorfor kriminaliteten sank.
Også i den allmenne debatten vil de fleste kjenne til historien om hvordan New York ble en tryggere by. Det er påfallende hvor lite opp- merksomhet kritikernes røster fikk, sammenlignet med omtalen av NYPDs egen suksesshistorie. Det kan synes som om den allmenne bevissthet tidlig lot seg forme i dette spørsmålet. Fra forskerhold på- går fremdeles debatten om hva som var hovedårsaken til reduksjonen i kriminaliteten. Zimring (2007) oppsummerer, gjennomgår og eva- luerer de fleste teoriene i The Great American Crime Decline. Vi skil- ler her mellom årsaksforklaringer i og utenfor politiorganisasjonen.
Politimessige årsaksforklaringer
I årsaksforklaringene som tar utgangspunkt i NYPDs arbeid, står de taktiske og styringsstrukturelle endringene i politiorganisasjo- nen i sentrum. NYPDs tidligere politisjef Bratton har som tittel på
