sosial kapital i den norske modellen

(1)

Gudmund Hernes

Med på laget

Om New Public Management og

sosial kapital i den norske modellen

(2)

(3)

Gudmund Hernes

Med på laget

Om New Public Management og sosial kapital i den norske modellen

Fafo-rapport 2007:09

(4)

Omslagsfoto: © Jann Lipka / Mira / Samfoto Omslag: Fafos Informasjonsjonsavdeling Trykk: Allkopi AS

(5)

Skandinavisk modell

«De skandinaviske landene har vist at det finnes en annen vei. Det offentlige må strebe etter effektivitet, slik den private sektor er tvunget til. Investeringer i utdan- nelse og forskning samt et sterkt sosialt sikkerhetsnett kan likevel lede til en mer produktiv og konkurransekraftig økonomi som også gir økt sikkerhet og høyere levestandard for alle.

Et sterkt sikkerhetsnett og en økonomi som er nær full sysselsetting, skaper konstruktive omgivelser for alle aktører – yrkesaktive, investorer og entreprenører – slik at de kan ta risikoen som følger med nye investeringer og virksomheter.

Problemet er at den økonomiske globaliseringen har foregått så raskt at den tilsvarende globaliseringen av politikk og holdninger er blitt akterutseilt. Vi er blitt stadig mer avhengig av hverandre, og det øker behovet for å handle samstemt.

Men vi mangler det institusjonelle rammeverket for å gjøre dette effektivt og demokratisk.»

Nobelprisvinner og tidligere sjeføkonom i Verdensbanken Joseph Stiglitz i Aftenposten 22.9.06

(6)

(7)

Innhold

Forord 7

Omstillingene av den offentlige sektor 9

Småkrangel – eller den store debatten? 11

Debatt og politisk strid 13

Målet for rapporten og gangen i analysen 15

Stat og marked 17

Markedet – en statlig konstruksjon 17

Operere, initiere, blokkere 21

Kritikken av den offentlige sektor 23

New Public Management – en tankeretning med gjennomslag 29

Skill roller! 30

Styrk partene! 31

Organiser konsekvenser! 32

Spesifiser mål, roller og ansvar! 33

Meld tilbake! 34

Kritikken av New Public Management 9

Skill roller! 40

Styrk partene! 43

Organiser konsekvenser! 46

Spesifiser mål, roller og ansvar! 48

Meld tilbake! 49

Hvor effektiv er den offentlige sektor for næringslivet i Norge? 51 Når kommunalt blir digitalt – utfordringer og muligheter 4

En karikatur 54

Mulighetene vokser raskere enn de gripes 54

Truslene vokser raskere enn de møtes 55

Svakheter ved det norske system 56

(8)

Den norske makromodellen 8

Norge: På topp i velstand og velferd 60

På produktivitetstoppen 62

Lav ledighet 64

Fra skyggenes dal til en plass i solen 65

Hvorfor går det nå mye bedre? 66

Organisasjonsevne og konfliktorganisering 69

Den nordiske modell som politisk kultur 75

Fra makromodell til mikromodell 8

Klassesamfunn og radikalisering 86

Hva vinnes gjennom langvarig nærkontakt på bedriftsnivå? 89

Hva kan partene hente fra hverandre? 92

Hva kan endre relasjonen mellom partene i bedriftene? 93 Den sosiale kapital i den norske mikromodellen 9 Den norske mikromodellen i bedriftenes hverdag 99

Hvorfor alt går galt? 100

Hva kan undergrave den norske mikromodell? 101

Sammenfatning 107

Sosial kapital: Det teoretiske grunnlag for en alternativ praksis 111 Vedlegg 1 Sosial kapital – en teoretisk diskusjon 125 Vedlegg 2: Modellkommunemetodikken – satsing på egne ansatte 145

Referanser 149

(9)

Forord

De senere år har Fafo gjennomført en rekke prosjekter om endringer av det norske samfunnet – om alt fra arbeidsinnvandring til levekår, fra reorganisering av staten til utbredelsen av fattigdom, fra tariffavtaledekning til pensjonsordninger. Denne rapporten trekker veksler på disse studiene i en analyse av den nordiske modellen i dens norske utgave.

Utgangspunktet er den sterke innvirkning som en bestemt tankeretning – New Public Management – har hatt på omorganisering av den offentlige sektor. Det leder over i en diskusjon av «den norske modellen»: Hva er dens hovedkjennetegn, hvordan har den virket, og hva er dens status?

Den norske makromodellen er en velfungerende og demokratisk styrt velferds- stat med sterk innvirkning for godt organiserte parter i arbeidslivet, som har bundet hverandre og forpliktet staten gjennom et inntektspolitisk samarbeid og som tar sikte på å kombinere høy og trygg sysselsetting med evne til rask omstilling og innovasjon.

I denne boken argumenteres for at kjernen i den norske modellen er at den er utviklet på to plan, makro og mikro, som spiller sammen og forsterker hverandre gjensidig.

Partene i arbeidslivet er sammenvevd i de lokale enhetene gjennom forhandlinger, medbestemmelse og representasjon for de ansatte, der man drøfter ikke bare forde- lingen av resultater og inntjening, men også samarbeider om produksjonsenhetenes utvikling. Mikromodellen har gjort det mulig å håndtere omstillinger for en stor del ved konsensus.

Inntaket for analysen er «sosial kapital» – verdien av andres bidrag for egen innsats. Denne sosiale kapitalen svekkes hvis man handler ut fra en økonomisk teori som ignorerer at de ansatte er mer enn arbeidskraft, mer enn sosiale atomer. Disposisjoner som tærer på de sosiale relasjoner vil hemme omformingen av et arbeidsliv som stadig må mestre ny teknologi. Evnen til omstilling avhenger av den sosiale kapitalen som utvikles og investeres.

Det strategiske søkelyset må derfor rettes mot mikromodellen – altså teorien og praksisen for hvordan den sosiale kapital kan opparbeides i de små enheter. Derfor gjelder det ikke å svekke motpartene, men tvert imot å styrke dem – ikke å isolere dem, men å mobilisere dem. Eller sagt på en annen måte: I moderne økonomier der forandring er det normale og innovasjon må være en del av rutinene, vil etter dette alternative syn det kritiske ikke være om du kan spille ut dine motparter, men tvert imot: å få dem med på laget ved å gjøre dem til partnere og skape oppslutning om omstilling.

(10)

8

Prosjektet ble initiert og finansiert av Fagforbundet og Norsk Investorforum og har trukket veksler på Fafos Rådsprogram. Rapporten er forbedret gjennom innspill, bidrag og kommentarer fra Jon Erik Dølvik, Asbjørn Eikeland, Eivind Falkum, Bjørne Grimsrud, Else-Britt Hauge,+ Fredrik Hellstrøm, Jon Hippe, Knud Knudsen, Espen Løken, Ingrid Steen Malt og Per Morten Vigtel.

Oslo mars 2007 Gudmund Hernes

(11)

Omstillingene av den offentlige sektor

I løpet av de siste ti-femten årene har det skjedd en omfattende modernisering av den offentlige sektor både organisatorisk og teknologisk. I Norge er

• antallet statsansatte redusert med en tredjedel, fra 187 254 i 1990 til 132 511 i 2004;

• en rekke statlige monopolbedrifter, som Televerket og Statskraftverkene, omdannet til statlige selskaper;

• nedgangen i antall enheter i den statlige forvaltningen er på 31 prosent¹

• en økende andel av kommunale tjenester er organisert i egne selskaper (IKS, AS, stiftelser og kommunale foretak);

• andre kommunale virksomheter er fristilt eller konkurranseutsatt (f.eks. besluttet Stortinget 9. desember 2003 at den kommunale revisjonen kan konkurranseutsettes fra og med 1. juli 2004; et annet eksempel er at Ullevål sykehus ble foreslått om- organisert som kommunalt foretak i 2000 – det ble senere omdannet til et statlig helseforetak fra 1. januar 2002);

• en rekke ulike kommunale tjenester, som for eksempel kommunal renovasjon og brøyting, er satt ut på anbud;

• i en del kommuner er tidligere kommunal næringsvirksomhet solgt.

Ikke bare har det skjedd svære organisatoriske endringer i den offentlige sektor – det har også skjedd omfattende teknologiske endringer. Disse spenner fra «døgnåpne kommuner», der innbyggerne kan få informasjon, fylle ut kommunale skjemaer og sende dem når som helst om alt fra klage på parkeringsbot til søknad om barnehageplass og endring av fastlege. Andre eksempler er elektronisk kjøp av billetter til kommunale kinoer eller offentlige arrangementer. Informasjon om kommunale tjenester gjøres lett tilgjengelig, som oppdaterte kart om preparerte skiløyper, åpningstider på biblioteket eller hos fastlegen, informasjon om ulike typer av plikter (som regler om arbeidsgi- veravgift eller om brøyting og strøing). Offentlige dokumenter kan hentes fra nettet,

1 Se Sissel Trygstad og Espen Løken, Den nye staten (Kortversjon. Fafo, 2006). Se også flere funn fra denne rapporten nedenfor.

(12)

10

debatter i Stortinget kan lastes ned og trykkes i egen stue. Den offentlige sektor har for borgerne langt på vei blitt virtuell: at alle opplysninger myndighetene trenger (f.eks.

for utstedelse av pass), kan sjekkes på forhånd, og ofte slipper man personlig oppmøte.

Reiseregninger kan utfylles og rapporter overføres elektronisk. Det er blitt lettere både å holde seg informert om mange tjenester og å få dem uten tap av mye tid.

Motsvarigheten er at den offentlige forvaltning selv også har spart utgifter til staber, kostnader ved å sjekke skjemaer eller å overføre opplysninger fra én skriftlig form til en annen, utgifter ved lagerplass til arkiver osv.

Kort sagt, via nett har man kunnet kombinere mer brukervennlige og nyttige tjenester for borgerne med kosteffektive og tidsbesparende løsninger for den offentlige forvaltning. Både kommunale og statlige etater kan lære mye av hverandre, og det skjer en rask spredning av «den beste praksis». Det samme gjelder internasjonalt, der det eksisterer et utstrakt samarbeid (f.eks. om «eGovernment»).²

Motivene bak disse endringene har altså vært flere. Blant de viktigste har vært

• å gjøre offentlige tjenester mer tilgjengelige for borgerne;

• å heve effektiviteten i tjenestetilbudet;

• å kutte duplisering av arbeid – for eksempel der borgerne før måtte fylle ut et skjema, så sende det i posten til et kontor der en funksjonær så måtte skrive av opplysningene og føre dem inn i et register for så å arkivere begge deler – som selvsagt alt tar tid;

• å redusere kostnader ved å kunne få frem ulike alternativer og så velge det billigste;

• å sørge for at borgerne lettere kan holde seg informert eller kjapt få opplysninger som før gjerne krevde personlige henvendelser eller søk i trykte kilder.

Uten tvil har mange av endringene vært høyt verdsatt av borgerne – både de organisatoriske og de teknologiske endringene – kanskje først og fremst de som er knyttet til mer utstrakt bruk av informasjonsteknologi: Mye er blitt enklere, mer oversiktlig og mer tilgjengelig raskere.

2 KS etablerte f.eks. i 2006 en faggruppe for å gjennomgå og fremme forslag om kommunale tjenester på nett, se http://ksikt-forum.no/temaer/kommunale_tjenester_paa_nett. «Tjenester på nett» er et Høy- kom-støttet prosjekt der KS i samarbeid med Norge.no/MinSide og kommersielle aktører skal medvirke til at mer enn 40 kommuner setter i produksjon et høyt antall selvbetjente, digitale tjenester på Internett for sine innbyggere, organisasjoner og næringsliv innen utløpet av 2007.

StrategiplaneneeKommune 2009 og eNorge 2009 har sammenfallende målsettinger innen mange om-

råder. Etablering av elektroniske tjenester for innbyggere og næringsliv er et av områdene hvor dette er mest tydelig.

Prosjektet omfatter et tverrsnitt av landets kommuner – 40 i tallet, små/store, modne/umodne. Pro- sjektet vil gå over to år – 2006 og 2007. KS har derfor bevisst rekruttert både blant kommuner som kan starte opp umiddelbart og har egen prosjektorganisasjon klar – og blant dem som trenger 2006 for å få beslutningsprosesser, budsjett og organisering på plass.

(13)

Samtidig har drivkreftene bak disse endringene i organiseringen av offentlige tjenester ikke bare vært slike spesifikke målsettinger. De har også sitt utspring i mer omfattende teorier og lærebygninger om økonomi og organisasjon – og politiske ideologier. Fremst blant dem er oppfatningen at tradisjonell forvaltning er tungrodd, treg og byråkratisk, og at markedet er en alternativ organisasjonsform som via konkurranse på kostnad og kvalitet fremmer effektivitet, og som samtidig gir mer innvirkning for kunder eller brukere: liker de ikke det de får, velger de noe annet. Med andre ord, at overføring av funksjoner fra offentlig administrasjon til foretak eller foretaksliknende institusjoner vil gi bedre service for borgerne. At dette er et perspektiv med gjennomslag, kan man få en viss indikasjon på ved et internettsøk på setningen «Fra forvaltning til forretning», som gir 292 treff, mens «Fra forretning til forvaltning» bare gir tre – altså en hundredel. Stikkordet «Privatisering» gir 1,7 millioner treff på Google – men det må legges til at mange av dem er til sider som uttrykker kritikk av privatisering som strategi for offentlig forvaltning. Dette kan man si representerer et historisk skift. Mens man i begynnelsen av det 20. århundre ofte hadde nasjonalisering, kollektivisering og sosialisering (senere også «deprivatisering») høyt på den politiske agendaen, skiftet altså fortegnet mot slutten av århundret. Denne strømretningen fikk også et eget navn:

«høyrebølgen».

Det betyr altså ikke at den nye, mer ideologiske retningen for organiseringen av tjenester overfor borgerne har gått fri for kritikk. Og kritikken har mange sider, for eksempel at privatisering

• kan gi gode virkninger for kunder, men slå negativt og skjevt ut for arbeidstakerne som omorganiseres;

• kan redusere muligheten for politisk innsyn, styring og kontroll;

• kan øke mulighetene for «kickbacks» og korrupsjon;

• kan redusere kvaliteten på tjenestene;

• kan føre til økt lønn for ledersjiktet og dårligere arbeidsvilkår for ansatte.

Småkrangel – eller den store debatten?

En slik diskusjon kan man se på som politisk småkrangel:

• om hvilken tilknytning er best for en etat

• om offentlig ansatte er late og dorske

(14)

12

• om hvem som skal ta søppeldunkene

• om snøbrøytingen har vært tilfredsstillende.

Man kan også krangle om hvorvidt alt dette egentlig er en strid mellom partipamper og fagforeningspamper – og noen kan sitere Deng Xiaopings berømte utsagn om at det spiller da ingen rolle om en katt er svart eller hvit, bare den fanger mus.

Men det er en annen inngang både til debatten om den politikken som er ført, og om den som bør føres. Det er å se den som et eksempel på en mye større og mer prinsi- piell diskusjon med lange røtter: diskusjonen om hvordan samfunnet bør organiseres – særlig forholdet mellom offentlige styring og offentlige etater i forhold til markeder og bedrifter. Hvilken organisasjonsform er mest effektiv? Hvilken av dem krever mest regulering – bedrifter i konkurranse eller byråkrati under sentral ledelse? Hva gir best koordinering – den usynlige hånd eller den synlige hånd? Hva virker best – pisk eller gulrot? Hva ansporer til den største innsats – trygghet eller konkurranse?

Om slike spørsmål finnes det ikke bare en omfattende samfunnsvitenskapelig lit- teratur – det finnes også ulike tankebygninger og motstridende skoleretninger. Og samfunnsforskningen gir to ting.

For det første modeller av hvordan ulike organisasjonsformer faktisk fungerer – altså hva som hemmer eller fremmer effektivitet rent konkret, eller hvor tilfredse borgere og kunder er med ulike konkrete ordninger. Mange slike spørsmål kan avgjøres ved empiriske undersøkelser. Men når det gjelder politisk bruk av de funn og perspektiver som forskningen gir, blir det også ofte et spørsmål om verdier og grunnsyn og den vekt man vil tillegge ulike argumenter. For eksempel, hvis man finner at privatisering både gir større effektivitet og større rom for korrupsjon, hva skal tillegges størst vekt? Og skal disse forhold tillegges samme vekt på ulike politikkområder – for eksempel innen byggebransjen og innen helsevesenet?

For det andre gir samfunnsforskningen ikke bare modeller av hvordan ulike organisasjonsformer virker – de gir også modeller for hvordan samfunnet bør organiseres.

Disse anbefalingene er ofte basert på stiliserte forutseninger både om hvordan men- nesker er («aktørforutsetninger») og opererer, og stiliserte bilder for de rammene de bør virke innenfor («strukturforutsetninger»). For eksempel modeller for markedsor- ganisering typisk basert på forutsetninger om at individer er «rasjonelle aktører», at de handler uavhengig av hverandre og treffer valg for å maksimere nytte eller profitt under konkurranse. Modeller for politisk organisering kan legge til grunn at politikere er aktører som prøver å maksimere popularitet eller velgeroppslutning, og at deres rammevilkår er konkurranse om velgernes gunst i periodiske valg. Modeller for byråkrati kan legge til grunn det byråkratene maksimerer er karriereutsikter og opprykksmuligheter innen et system av hierarkisk plasserte posisjoner.

Det er en omfattende faglig debatt både om hvordan slike systemer vil fungere, og hvor realistiske forutsetningene om aktører og strukturer er (f.eks.: Hvilken rolle

(15)

spiller irrasjonelle følelser sammenliknet med rasjonelle overveininger på markedet?).

Hvordan vil aktører og strukturer spille sammen, og hvilke utilsiktede virkninger som kan opptre.³

Debatt og politisk strid

Og i alle land sto det politisk strid om ønskeligheten av å legge den ene eller annen modell til grunn for den kontinuerlige ombyggingen av de fellesskapene folk virker innenfor (f.eks. når det gjelder organiseringen av boligmarkedet eller av kommunefor- valtningen), ikke bare på ulike felter, men også som hovedmodell for samfunnsorgani- seringen og samfunnsutviklingen i stort (f.eks. om «mer bør overlates til markedet»

eller «mer bør underlegges offentlig styring»).

Det mest dramatiske eksempel fra den siste generasjon er trolig Sovjetunionens kollaps og spørsmålet om i hvilke former og på hvilken måte en markedsøkonomi skulle erstatte det gamle regimet som mer og mindre brøt sammen både økonomisk, administrativt og politisk. På den annen side har man hatt en rekke kritikere av at markedsmodeller har fått for stor vekt i utviklingen av fattige land. Verdensbanken og Pengefondet bygde sin hjelp fra 1990-tallet på det som er blitt kalt «The Washington Consensus», som betonte privatisering, liberalisering av handelen, budsjettdisiplin, redusert inntektsskatt osv. Om effektene av denne politikken skriver en kritiker:

The years following the Washington Consensus were dominated by reforms based on the idea that less government is better, when the correct idea would have been that better government is better. Privatization, deregulation, decentralization, and simple cessation and abandonment of entire sectors of activity because of insufficient resources, marked the reform agenda. […] In more than a few cases, the result was a rickety, disjointed government, defenceless in the face of problems for which it nevertheless remains responsible to society, and whose credibility has been under- mined by the ideological devaluation that accompanied reform.⁴

Et eksempel på kritikk av å legge markedsøkonomiske prinsipper til grunn for offentlig politikk selv i markedsøkonomiens høyborg, finner man for eksempel hos den

3 Se Gudmund Hernes, «Makt, blandingsøkonomi og blandingsadministrasjon», i Forhandlingsøkonomi og blandingsadministrasjon (Oslo: Universitetsforlaget, 1978), pp 11-60.

4 Echebarría, Koldo, Government Modernization and Civil Service Reform: Democratic Strengthening, Consolidation of the Rule of Law, and Public Policy Effectiveness. (Washington, DC: International Development Bank, Regional Policy Dialogue, Public Management and Transparency Network, 2001)

(16)

14

verdenskjente Princeton-økonomen og spaltisten Paul Krugman, som 6. desember 2006 skrev i The New York Times:

It’s now clear that there’s a fundamental error in the antigovernment ideology embraced by today’s conservative movement. Conservatives look at the virtues of market competition and leap to the conclusion that private ownership, in itself, is some kind of magic elixir. But there’s no reason to assume that a private company hired to perform a public service will do better than people employed directly by the government.

In fact, the private company will almost surely do a worse job if its political connections insulate it from accountability – which has, of course, consistently been the case under Mr. Bush. […]

Underlying this lack of accountability are the real motives for turning government functions over to private companies, which have little to do with efficiency. To say the obvious: when you see a story about failed outsourcing, you can be sure that the company in question is a major contributor to the Republican Party, is run by people with strong G.O.P. connections, or both.

So what happens now? The failure of privatization under the Bush administration offers a target-rich environment to newly empowered Congressional Democrats – and I say, let the subpoenas fly. Bear in mind that we’re not talking just about wasted money: contracting failures in Iraq helped us lose one war, similar failures in Afghanistan may help us lose another, and FEMA’s failures helped us lose a great American city [New Orleans].

And maybe, just maybe, the abject failure of this administration’s efforts to outsource essential functions to the private sector will diminish the antigovernment prejudice created by decades of right-wing propaganda.

That’s important, because the presumption that the private sector can do no wrong and the government can do nothing right prevents us from coming to grips with some of America’s biggest problems – in particular, our wildly dysfunctional health care system.⁵

Kort sagt, det har vært mange kritikere både av planøkonomi og en svær offentlig sektor – og det har vært mange kritikere av privatisering og markedsorganisering.

5 Paul Krugman, «Outsourcer in Chief», The New York Times, 11. desember 2006.

(17)

Målet for rapporten og gangen i analysen

De store omstillingene i den offentlige sektor, den debatt disse har avfødt både om prinsippene som legges til grunn, gevinstene som kan høstes og belastningene som må fordeles, er bakgrunnen for denne rapporten.

I juni 2006 ble det avtalt et analyseoppdrag mellom Fagforbundet og Norsk Inves- torforum med Forskningsstiftelsen Fafo med tittel «Når kommunalt blir digitalt».

Når det gjelder oppdragets art, heter det:

Målet for prosjektet er å utarbeide et teoretisk grunnlag for det praktiske arbeidet med omstilling i offentlig sektor. I dette arbeidet vil vi vurdere problemstillinger av teknologisk, organisatorisk og kompetansemessig karakter.

Videre legges det vekt på å få frem materiale som kan gi grunnlag for å skape et faglig og politisk alternativ til «New Public Management» (NPM). NPM er en sam- lebetegnelse på en fagretning som siden 1970-tallet har vært lagt til grunn for de fleste OECD-landenes arbeid med å effektivisere og modernisere offentlig sektor.

Videre heter det at denne fagretningen (New Public Management ) imidlertid har vist seg å være politisk kontroversiell og at den ikke har forløst alle de forespeilte resultater innen offentlig sektor. I stedet for de hierarkiske modellene ønskes det drøfting av en desentralisert modell der de ansatte spiller en sentral rolle i omstillingsprosesser.

Gangen i analysen som følger, er derfor denne. For å drøfte New Public Manage- ment er det nødvendig først å gå inn i de teoretiske begrunnelsene for styring ved stat og marked – og for de relative fortrinn som ulike styringsmodeller kan ha. Skal man diskutere hva som eventuelt bør «overlates til markedet», må man først klarlegge hva som er forutsetningen for at et marked i det hele tatt kan eksistere. Og man må drøfte i hvilken grad stat og marked er alternative eller komplementære styringsformer, hva som krever mest regler og byråkrati osv.

Den neste oppgaven er så å se på hva begrunnelsene er for overføringer av oppgaver fra «forvaltning til forretning» eller til New Public Management. Hva har man tatt sikte på å oppnå, hvilke argumenter er brukt, og hvilke konklusjoner er trukket?

Men de virkninger som opptrer, blir ofte andre enn dem som er tilsiktet – men- neskets evne til på forhånd å overskue hvordan komplekse sosiale systemer vil virke i praksis, er ofte svak. Og de faktiske effekter fremtrer gjerne først i ettertid. Først når ånden er ute av flasken, ser man hva den kan gjøre. Derfor drøftes også kritikken av New Public Management som er fremkommet de senere år. Spørsmålet er med andre ord: Hva har skjedd, hvilke erfaringer er gjort, og hva har man lært?

Hvor godt næringslivet fungerer, avhenger av hvordan den offentlige sektor er organisert. Det neste spørsmål er derfor hvordan Norge faktisk ligger an sammenliknet med andre land. Foreligger det komparative studier man kan trekke veksler på og gjengi konklusjoner fra? Dette er også et spørsmål om hva den norske modell består i, og hvordan den fungerer i dag.

(18)

1

Analyseoppgaven som ble gitt, skulle favne videre enn gjennomgangen av New Public Management. Oppgaven var også «å utarbeide et teoretisk grunnlag for det praktiske arbeidet med omstilling i offentlig sektor». Det leder over i en diskusjon av «den norske modellen»: Hva er dens hovedkjennetegn, hvordan har den virket, og hva er dens status?

På bakgrunn av erfaringene med den norske modell trekkes det derfor opp et teoretisk rammeverk som kan tjene som et slikt arbeidsgrunnlag, knyttet til den retning innen samfunnsforskningen som går under navn av «sosial kapital». Dels gis det en kortfattet fremstilling av hva den går ut på, mens det i Vedlegg 1 gis en mer inngående diskusjon av teorigrunnlaget for denne retningen.

Men oppgaven som ble gitt, var ikke bare å se på en alternativ teoretisk plattform, men også hvordan det så kan tjene teorigrunnlag for det praktiske arbeidet med omstilling av den offentlige sektor. Her foreligger det allerede en rekke initiativ til konkrete opplegg og endringer. I rapporten her vil det derfor trekkes noen lærdommer og formu- leres forslag til hvordan erfaringene kan systematiseres og videre arbeid struktureres.

(19)

Stat og marked

Markedet – en statlig konstruksjon

Moderne stater kjennetegnes av to trekk: Et sterkt utbygd offentlig apparat med mange oppgaver og mange ansatte og omfattende markeder. Begge deler er stadig utvidet til nye felter og har sprengt gamle grenser – de senere år for eksempel ved omsetning av nye varer, som programvare eller musikk fra nettet, eller ved elektronisk handel mellom land (eg. Amazon) og tiltakende offentlig regulering av slik handel.

Men hva er forholdet mellom stat og marked? Ofte fremstilles det som motset- ningsfylt – at staten så å si kan stikke kjepper i hjulene for utviklingen av transaksjoner på markeder, og at jo mindre staten gjør, desto lettere blir det å operere på markedet.

Her presenteres et annet syn.

Et marked defineres vanligvis som et offentlig rom der goder og tjenester kan bli kjøpt og solgt. Men i denne definisjonen er det bygd inn noen skjulte forutsetninger:

• For det første at det er et offentlig rom.

• For det andre at det er noen som eier varer eller tjenester som kan utveksles. Men ingen kan eie noe som ikke er garantert i et lands lover – noe som enkelt illustreres for eksempel ved tinglysing av fast eiendom.

• For det tredje er det ikke ett marked – ulike markeder er organisert på ulike måter, og for visse typer av tjenester er markeder enten forbudt eller sterkt begrenset. For eksempel er menneskehandel (human trafficking) forbudt – man kan ikke omsette naboen. Man kan heller ikke kidnappe folk for å få løsepenger tilbake – selv om nigerianske sjørøvere den senere tid har lykkes et stykke på vei.

Det betyr at for ethvert marked må man stille noen grunnleggende spørsmål:

• Hvem kan ta del på markedet (alkohol kan f.eks. ikke kjøpes av noen under 18 år; bare leger med autorisasjon kan operere på pasienter; etter noen av de gamle konsesjonslovene måtte eierne av fossefall være norske statsborgere).

(20)

18

• Hva kan omsettes (dommere kan ikke selge sine avgjørelser; stortingsrepresentanter kan ikke selge sine stemmer;⁶ man kan ikke fritt selge andres låter via Internett; man kan ikke bruke patentbeskyttet kunnskap uten avtalt vederlag).

• Hvor kan omsetning finne sted (reseptbelagte medikamenter kan bare selges fra apotek; Vinmonopolet har enerett på butikksalg av vin, brennevin og sterkøl;

gatesalg er begrenset; bosatte på Svalbard er unntatt fra moms).

• Når kan transaksjonene finne sted (det er bestemmelser om åpningstider og hel- gedagsfred; noen goder kan bare omsettes med angrefrist; alkoholkvoten kan bare tas over grensen dersom man har vært i utlandet minst 24 timer; matvarer kan ikke omsettes etter at datostemplet er utløpt).

• Hvordan varer og tjenester omsettes (kjøledisken må holde en viss temperatur;

lokkepriser for boliger er ikke tillatt; visse typer eiendommer kan man bare erverve dersom man godtar boplikt).

Sagt på en annen måte: Det finnes ikke noe egenlig «fritt marked». Tvert imot: Skal noe kunne omsettes, må staten garantere eiendomsrett – privat eiendomsrett i seg selv er en offentlig ordning. Med andre ord: Du kan bare omsette det staten fastsetter som ditt.

Og siden ulike markeder har ulike regler for hvem som kan delta, hva som kan omsettes, hvor og når og hvordan det kan skje, finnes det heller ikke noe som kan kalles «markedet» i bestemt form – det finnes bare en stor mengde delmarkeder som er regulert på ulike måter – reglene for omsetning av valuta er andre enn reglene for kjøp og salg av arbeidskraft, momsen er ulik for ulike goder og tjenester (bøker er unntatt fra moms, og Borgarting lagmannsrett avsa i desember 2006 dom mot staten som fastslo at inngangsbilletter til strippeshow ikke er momspliktig).

Det vil derfor alltid være en etterspørsel etter regler. Og alle parter i transaksjoner vil ha interesser knyttet til disse reglene – noen ganger sammenfallende, noen ganger motstridende, noen ganger begge deler. Oppfinnere vil etterspørre patentregler. Forfattere og forlag, komponister, artister og plateselskaper vil etterspørre regler for copyright.

Arbeidstakere vil etterspørre regler mot asbest. Bønder vil etterspørre regler for odel.

6 Kongressrepresentanten Robert W. Ney (R, Ohio) vedgikk i september 2006 at han hadde solgt sin stemme til lobbyister. Ney, «once one of the most powerful members of the House, admitted to offering legislation at the behest of Abramoff and his team of lobbyists, which included former Ney chief of staff Neil G. Volz. In exchange, Ney accepted a stream of things of value, such as luxury vacations to Scotland, Lake George, N.Y, and New Orleans; tens of thousands of dollars in campaign contributions; restaurant meals; and tickets to sporting events, including the use of exclusive stadium suites. Prosecutors valued the trips alone at more than $170,000. […] The chief of the Justice Department’s criminal division, Alice S.

Fisher, said Ney had breached the public trust. “Congressman Ney and his co-conspirators engaged in a long-term pattern to deprive the public of his honest, unbiased services as an elected official,” Fisher said.»

http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2006/09/15/AR2006091500114.html

(21)

Kreditorer vil etterspørre regler om konkurs. Skattebetalere vil etterspørre regler mot korrupsjon. Boligkjøpere vil ha angrefrist. Kjøpere av hvitevarer vil ha garantier.

Noen av de viktigste offentlige regler er standardiseringsregler – for eksempel regler om mål og vekt. Det metriske system gjør alle transaksjoner enklere – man slipper det prakk man hadde da hvert land hadde sin målestokk – for eksempel den gang en gam- mel norsk mil var 36 000 fot lik 11 298 meter, mens en svensk mil var 10 688 meter og en dansk mil var 7532 meter.⁷

Selv der det ikke er offentlige regler, vil aktørene på et marked selv etablere regler i til- legg til dem staten vedtar eller det offentlige fastsetter. Noen av de enkleste – og viktigste – er standardiseringsregler. Og ikke noe område er holdt utenfor – alt fra dynetrekk til vindusformater er standardisert. Det offentlige er sterkt engasjert I utviklingen av dem, men andre er det bransjene selv som har etablert – for eksempel er det klassiske format for fotoapparater 36x24 millimeter film – film med format for eksempel 37x33 millimeter var og er ikke å få kjøpt. På Internett brukes «http», som betyr «hypertext transfer protocol» – altså regler som gjør det mulig å overføre informasjon i digital form mellom leverandører av ulik maskinvare og programvare – uten dette ville ehandel ikke vært mulig. Standardisering var og er en forutsetning for å fremme og lette omsetning.⁸ Standardisering betyr fastsettelse av regler som skaper kompatibilitet og fleksibilitet:

At ting kan fungere sammen, åpner for nye produkter og nye markeder.

Dermed er det også sagt at byråkrati og markeder ikke er alternative styringsformer – den som sier marked, sier byråkrati. (Se figurer på neste side.) Eller formulert enda spissere: Markeder er noen av de mest regelintensive institusjoner som finnes – ja, brorparten av paragrafene i Norges Lover berører på en eller annen måte regulering av markeder – alt fra omsetning av helsetjenester til kjøpslovens bestemmelser om heving av kjøp. Bestemmelsene omfatter så forskjellige ting som avgift på omsetning av billedkunst, overføring av energi, eiendomsregistrering, akvakultur, diskriminering på grunn av etnisitet, handel med utslippskvoter, valutaregistrering, pengespill, elektronisk handel, beskyttelse av design, dyrehold, vaktvirksomhet, apotek, foretakspensjon, hus- leie, råfisk, regnskapsførere, pakkereiser, offentlig innkjøp – rekken vil ingen ende ta.

Alt reguleres, fra bestemmelser om slaktning av husdyr til regler for redningsmateriell

7 For en diskusjon av Gudmund Hernes, «Makt, normer og sanksjoner – bytteteoretiske synspunkter på institusjonell endring,» i Økonomisk Organisering (Oslo: Universitetsforlaget, 1985), pp. 63-111.

Deninternasjonale standardiseringsorganisasjonen ISO (International Organization for Standardization) har utviklet tekniske standarder på de fleste sektorer siden 1947. Det er standarder om alt fra skruer og muttere til biodiesel. Norge deltar aktivt i det internasjonale arbeidet for standardisering, og vi har ansvaret for flere viktige standardiseringsområder i ISO.

8 På hjemmesiden for Norsk Standard finner man som en av begrunnelsene for standardisering at «som spesifikasjon ved kjøp og salg for å forenkle, effektivisere og rasjonalisere kjøpsprosessen». Se http://www.

standard.no/imaker.exe?id=4808.

(22)

20

på boreplattformer, fra konkursbestemmelser til verdipapirhandel. Man kan også si det slik: Markeder er selvbyråkratiserende.

Ingen slike regler er besluttet en gang for alle – de er under løpende revisjon, hele tiden. Blant de vanligste bestemmelser som Stortinget treffer, er «Lov om endring av lov…». Noen ganger overlates mer til aktørene på et marked. For eksempel var de første årene etter krigen størrelsen på boliger begrenset, mens nå kan Røkke bygge en «hytte» på størrelse med en landsby – friheten er altså utvidet på dette området, men det er en rekke andre lover og forskrifter som må følges når hytter bygges, som ikke fantes i 1945. Andre ganger blir friheten begrenset. I 1945 var det ingen regler for sporbarhet av matvarer, mens det nå ikke bare utvikles en infrastruktur for sporbarhet i hele forsyningskjeden for mat – det utvikles også et standardisert vokabular innen sporbarhet. Slike endringer skjer dels når det viser seg at det gamle regelverket er utilstrekkelig – slik det ofte blir åpenbart etter ulykker (Aleksander Kielland-plattformen) eller etter «skandaler» (E. coli-smittede barn). Dels kan endringene komme som følge av ny teknologi (pasteurisering) eller kommunikasjonsteknologi (f.eks. strekkoder og elektronisk sporbarhet). Bedriftene vil ofte selv være interessert i slike regler, dels for å kunne håndtere risiko («risk management»), dels for å kunne håndtere ansvar og skyld («blame management»), dels for å kunne håndtere selskapets eller institusjonens omdømme («reputation management»).

Man kan derfor se på endring og utvikling av regler som en kontinuerlig og omfattende form for sosial læring over tid – inklusive læring om hvordan dagens regler fungerer, om de er hensiktssvarende eller kontraproduktive.

Dermed er vi fremme ved en dobbelt tese: Hvordan næringslivet fungerer, avhenger av hvilke regler staten og det offentlige har etablert, og av hvordan de offentlige institusjoner fungerer. Men det motsatte gjelder også: Fungerer markeder godt, vil det

Figur 1: Forholdet mellom stat og marked er ikke alternative, men komplementære styringsformer

��

��

��

��

(23)

i sin tur understøtte den offentlige sektor. Mindre vil gå tapt i alt fra skatteinnganger til kostnader ved overvåking, bruk av rettsapparatet ved konflikter eller mobilisering av kontakter for å fremme spesielle formål eller særinteresser.

Operere, initiere, blokkere

Det er med andre ord en klar gjensidighet mellom hvor godt markeder fungerer, og hvor godt den offentlige sektor fungerer. Stikkordet for dette er transaksjonskostnader.

De betegner kostnadene man pådrar seg ved en økonomisk utveksling ut over selve prisen på en vare eller en tjeneste.

De inkluderer typisk søkekostnadene ved å finne frem til det man ønsker å kjøpe (f.eks. tid til å gå på visning ved kjøp av en ny bolig eller prøving av plagg hos en skred- der), forhandlingskostnadene før man har avtalt prisen (f.eks. ved å få en uavhengig fagmann til å vurdere boligens kvalitet eller bruk av advokat for å utforme kontrakten med selgeren), og håndhevelseskostnader (f.eks. for å sikre seg at eiendomsretten blir gyldig overdratt gjennom tinglysning og gebyr, eller at dato blir registrert slik at en garanti sikres).

For ethvert marked blir dette derfor viktige spørsmål: Hvor lett og sikkert er det å operere på markedet – altså hva bidrar til å øke eller til å redusere transaksjonskostna- dene? For eksempel: Foreligger det på byggemarkedet spesielle rutiner som er særskilt tidkrevende eller kostnadskrevende? I så fall, hva skyldes det – er det selve rutinene som er særlig komplekse, eller er det mangel på folk som skal håndheve bestemmelsene? Er problemet for mange og for detaljerte regler, eller at de er for vage og generelle og derfor gir altfor mye rom for skjønn som gir rom for tvil, forskjellsbehandling og tidkrevende diskusjon?

Det andre viktige spørsmål blir hvor lett det er å initiere nye prosjekter? For eksempel ved byggesaksbehandling: Før man kan få tillatelse, hvor mange etater er det som skal være inne? Hva må de ha gjort før man kan starte opp, for eksempel ved arealregulering, fremføring av kloakk osv.? Hva med den nødvendige infrastruktur:

Vil veiene som er der, tåle transporten av materialene, og vil tilgangen på strøm dekke behovet i byggeperioden? Hvor mange trinn er det i beslutningsprosessen, og hvor oppstår flaskehalsene?

Det tredje viktige spørsmål er hvor lett det er for andre å blokkere initiativ. Hva er kravene til nabovarsel? Hvilke hensyn kan være sterke nok til å stanse en ny byggesak?

Er det typen bygning? Kravene til byggematerialer? Arkitektonisk utforming? Virk- ningene på miljøet av trafikk? Hvor mange instanser er det som hver for seg og med ulike begrunnelser kan stanse eller utsette en prosess?

(24)

22

Ulike markeder er konstruert forskjellig når det gjelder hvor lett det er å operere, initiere eller blokkere handling.⁹ Å starte en helseklinikk eller en FM-stasjon er typisk vanskeligere enn det er å åpne en pølsebu. Og det generelle poenget om forholdet mellom initiering og blokkering av forslag eller nye tiltak kan enkelt illustreres med avstemningsregler i en nasjonalforsamling: Noen saker krever bare simpelt flertall (flest av de avgitte stemmer), alminnelig flertall (mer enn halvparten av de avgitte stemmer), kvalifisert flertall (en bestemt andel, f.eks. 2/3). Ytterpunktet for blokkering er vedtak som krever enstemmighet. Det betyr at alle kan nedlegge veto – og dermed foreligger det en maksimal mulighet for å blokkere endring i status quo. Dette kalles av og til «Polsk riksdag» etter situasjonen under den «polsk-litauiske realunion»

(1569–1795) da ethvert medlem av parlamentet (Sejmen) kunne nedlegge et absolutt veto («liberum veto») og det derfor var omtrent umulig å fatte vedtak som innebar forandring.

Både mellom land og mellom ulike delmarkeder er det store forskjeller i omfanget av regler. Og stadige endringer i regler kan også by på problemer for dem som vil drive næringsvirksomhet eller annen virksomhet. For mens det på den ene side er en etter- spørsel etter regler, er det også en løpende kritikk av regelverket og forvaltningen av det. Ulike parter arbeider aktivt, for eksempel gjennom lobbyvirksomhet, for å endre regelverket i egen favør. Det kan stå om så forskjellige ting som skattlegging av sjøfolk til finansiering og lokalisering av fond for nyskaping, fra regler om eierskap i medier til honorar for utenlandske artister. Det er derfor fem hovedårsaker til at man kan være kritiske til offentlige regler.

• Dels kan de direkte eller indirekte virke mot de interesser man ønsker å fremme.

• Dels kan det samlete omfang av reglene virke tyngende.

• Dels kan utformingen av reglene i seg selv være belastende ved detaljeringsgrad, språkføring osv.

• Dels kan selve administreringen av reglene gjøre dem mer belastende ved tidstap, vilkårlighet osv .

• Dels kan regelendringene være så hyppige eller omfattende at det i seg selv med- fører store utlegg til endringer (f.eks. når krav til reduserte utslipp kan medføre at bilmotorer må rekonstrueres).

9 Disse distinksjonene er inspirert av James S. Coleman’s «Control of Collectivities and the Power of a Collectitivy to Act», trykket i B. Lieberman (red.) Social Choice (New York: Gordon and Breach, 1971).

Her skjelnet Coleman mellom tre typer makt ved avstemninger: (1) «the power of a collectivity to act», (2) «the power to prevent action» and (3) «the power to initiate action». Det er denne ideen som er generalisert i uttrykkene «operere, initiere og blokkere».

(25)

Det er kritikk av slike forhold som har «fått folk til å vende seg mot» den offentlige sektor og den offentlige organisering av tjenester og søke etter alternativer som kan fungere bedre – spesielt etter markedsløsninger som ville overvinne slike problemer.

Eller uttrykt på en annen måte: Vil man skjønne begrunnelsene for kravet om en ny offentlig forvaltning – New Public Management – må man gå gjennom registret av kritikk som har vært rettet mot den offentlige sektor.

Kritikken av den offentlige sektor

Den offentlige sektor har hyppig vært kritisert for at den påfører borgerne i alminne- lighet – og de av dem som opererer på markedet, i særdeleshet – store og ikke sjelden unødige transaksjonskostnader. Noen av disse transaksjonskostnadene er bevisst tilsiktet (som for eksempel proklama – altså en kunngjøring til kreditorer eller arvinger om at de må melde kravene sine innen en viss frist,), andre er utilsiktet (som f.eks.

skjemavelde).

En stor del av kritikken retter seg mot hvordan offentlig forvaltning fungerer – det som ofte kalles «byråkratikritikk». Den er av ulike slag. Det er vel verdt å sammenfatte komponentene i denne kritikken. Uten her å ta stilling til gyldigheten i kritikken, er hovedgruppene av argumenter de følgende:

Personalkritikk

Personalet som arbeider i forvaltningen, kan kritiseres for å ha for dårlige kvalifikasjoner for de oppgaver de skal løse. Dels kan det skyldes at den offentlige sektor ikke makter å konkurrere om dem som er best skikket til å gjøre jobben, enten ved ikke å få tak i mange nok, eller fordi man ikke finner nøkkelfolk som kan få det hele til å gli. Dette kan være tilfelle både innen administrasjonsdelen av den offentlige sektor og innen tjenestedelen (f.eks. hvis man ikke får nok leger til offentlige sykehus i utkantene).

Problemene kan altså skyldes manglende evne til å rekruttere dem som er best utdan- net eller skikket, eller det kan skyldes manglende evne til å beholde de dyktigste – ja, noen hevder at «de beste» er de første som blir lokket ut og kjøpt opp av det private næringslivet, slik at den offentlige sektor blir sittende igjen med sekunda vare, så å si.

Rekrutteringsproblemer til den offentlige sektor er også noe de ansattes organisasjoner bruker for å begrunne bedre lønn, flere goder eller mer omfattende rettigheter.

En variant av kritikken er at den offentlige sektor ikke legger nok vekt på eller avsetter nok ressurser til å skolere sine ansatte. Hvis ting ikke fungerer som de skal, er det altså ikke så mye de ansatte selv og deres evner som er problemet, men mangelen på intern utvikling i etatene.

(26)

24

Endelig kan kritikken påpeke at ledelsen i den offentlige sektor ikke makter å motivere sine staber.

Uansett grunn – rekruttering, skolering eller motivering – er altså hovedtesen her at de ansatte ikke fungerer som de burde.

– Problemet med den offentlige sektor er etter dette syn et personalproblem, og løsningen er endring av personalpolitikken – eller «HR» som det også kalles for tiden.

Regelkritikk

Det offentlige kan kritiseres for sine regler. Her gjøres det for det første gjeldende at det er for mange regler, slik at verken publikum eller personale makter å holde oversikten.

Lovjungelen er stor, og det er lett å gå seg vill. Mottrekket er derfor å tynne den ut – ja, noen vil til og med anbefale flatehogst.

Kritikken kan angå manglende harmonisering slik at ulike bestemmelser står i kon- flikt med hverandre. Dermed blir det vanskelig for offentlig ansatte å vite hva de skal forholde seg til eller hvilken regel som har forrang. Saksbehandlingen vil derfor ta mer tid, være dyr og skape frustrasjon.

En variasjon over dette temaet er at omfanget av lover og bestemmelser avler en bestemt type mentalitet – regler skaper regelryttere – altså offentlig ansatte som insisterer på prinsipper og pirk snarere enn konsekvenser og resultater, på millimeterrettferdighet snarere enn smidighet og gode løsninger.

– Problemet for den offentlige sektor etter dette syn er altså et regelproblem, og løsningen er forenkling, samordning og brukervennlighet.

Organisasjonskritikk

En organisasjon kan defineres som en relativt stabil kopling av personer og ressurser etablert for å nå et bestemt mål. Staten selv er en organisasjon – men den er en organisasjon av organisasjoner: av departementer, av kommuner, av etater, av avdelinger, av sykehus og flyskvadroner, av domstoler og høyskoler – rekken vil ingen ende ta. Men med så mange enheter oppstår flere problemer.

For det første et oversiktsproblem. For dem som står utenfor kan det bli vanskelig å finne ut hvem som har ansvar for hva – de jages lett fra kontor til kontor og fra dør til dør. Dermed øker transaksjonskostnader for publikum og klienter – og det ville være en klar effektivitetsgevinst ved «one-stop-shopping».

For det andre kan transaksjonskostnadene øke ved at ulike etater og avdelinger kan prøve å unndra seg ansvar eller ved å bygge imperier og maksimere egen enhets budsjett.

(27)

Det kan altså være både glipper mellom myndighetsområdene og overlapp mellom dem. Slike problemer kan forsterkes ved teknologisk utvikling (f.eks. hvis informa- sjonsteknologien endres, mens organisasjonskartet blir uforandret) eller ved endringer i det sosiale omland (f.eks. hvis sykehusavdelinger ikke endres når sykdomsbildet eller sykdomsforståelsen endres). I så fall oppstår en økende mistilpasning mellom problemstruktur og organisasjonsstruktur. Kritikken er altså at offentlige etater eller enheter kommer i bakleksa og stadig vil være på etterkjelken – utviklingen er ikke noe de driver, men henger etter.

– Problemet for den offentlige sektor etter dette syn er altså et organisasjonsproblem, og løsningen er omorganisering – helst ved løpende organisasjonsutvikling.

Kvalitetskritikk

Det kan være store forskjeller i kvaliteten på tjenesteyting fra ulike offentlige enheter – noen er eksemplariske i punktlighet, publikumsorientering og effektivitet, mens andre preges av lav tjenestevillighet og dårlig klientbehandling. (Den moderne variant er den automatiske telefonsvarer som kverner «Det er for tiden stor trafikk…»)

Kritikken går altså på vanskelig tilgjengelighet, manglende lydhørhet eller slett betje- ning. Og verst rammet kan de svakeste klienter bli – de som ikke har erfaring til å finne frem eller selvtillit til å presse seg frem, og derfor stadig havner «bakerst i køen».

Kritikken kan altså omfatte hele organisasjonskulturen – de bærende innstillinger, de fremherskende holdinger og den utbredte praksis: nonchalanse, treghet, taktløshet, osv.Og en slik organisasjonskultur kan være resistent mot endring fordi nye rekrutter sosialiseres inn de rådende normer av dem som er der fra før. «Det sitter i veggene.»

– Problemet for den offentlige sektor etter dette syn er altså et kulturproblem, og løsningen er omstilling til brukerorientering, tjenestevillighet og hjelpsomhet – altså en «kulturrevolusjon». Noen vil hevde at veien man da må gå, er å utsette dem som er innenfor, for konkurranse utenfra – det holder ikke med anmodninger, pekefingre og preik.

Ressurskritikk

Hva en organisasjon oppnår, avhenger av de ressurser som settes inn.

Etatene kan være for lavt bemannet: Skolefritidsordningene kan ha for få fagkyndige, sykehjemmene for få pleiere, bygningsetaten for få ingeniører osv.

Eller utstyret kan være utilstrekkelig: Lærerne mangler kontor eller har for få PC’er, legene mangler røntgenutstyr, planetaten kan mangle oppdatert programvare. Slike

(28)

2

argumenter fremføres også hyppig av de ansattes organisasjoner, som gjerne vil peke på at de ikke kan gjøre jobben sin uten den redskapen som trengs. På den annen side vil noen hevde at ressursene mer og mer anvendes til innvortes bruk – at de ansatte

«bindes opp i å studere, vurdere, administrere og reorganisere seg selv».¹⁰

– Problemet for den offentlige sektor etter dette syn er mangelen på ressurser, og løsningen er romsligere bevilgninger.

Innovasjonskritikk

Her er argumentet at det offentlige fungerer brukbart bare så lenge de ulike enhetene kan fortsette som før – med «same procedure as last year». Byråkrater er vanedyr.

Men det betyr også at byråkratier lider av «sklerose»: De forsteines i avleggse rutiner, mens omgivelsene skifter. Noen vil også hevde at etater er for mye bundet opp i presedenser og føringer som ligger i «faste rutiner og etablert praksis». Dermed blir forvaltningsorganer grunnleggende konservative.

De kritiseres altså for at evnen til fornyelse er svak eller fraværende og det finnes få sporer til læring og nyskaping i systemet som helhet. Tvert imot kan både ansatte og etater se det som tryggest å unngå å gjøre feil, slik at risikoaversjon blir et kjennetegn ved forvaltningsorganer. Gardering anses bedre enn initiering.

Dette følger også av at offentlige institusjoner og organer ofte har monopol på tjenestene de skal yte. Derfor behøver de ikke anstrenge seg – klientene har ingen andre steder å gå. De store etater blir derfor «late monopoler». Og i den grad klienter bare gir opp, får de som sitter på innsiden, bare mindre å gjøre og lettere dager.

– Problemet for den offentlige sektor etter dette syn er altså manglende kraft til fornyelse, og løsningen ligger dels i en annen innretting av offentlige etater og en annen innstilling hos byråkratene, dels i andre belønningssystemer – for eksempel ved at de må tevle om oppdrag og oppgaver der brukerne bestemmer hva de får å rutte med.

Avhengighetskritikk

Offentlige organer opptrer ikke i et politisk eller økonomisk vakuum. De har sine faste motspillere som de kan bli fanget av. På samme måte som det er sagt at «Stortingets landbrukskomité» egentlig burde benevnes «Landbrukets stortingskomité», kan det hevdes at offentlige etater gir uforholdsmessig innvirkning til dem som er best organisert og mest berørt av beslutningene de treffer: Avgjørelser om skoler og undervisning påvirkes mest av lærere, vedtak om sykehjem mest av omsorgsprofesjonene, tilgangen

10 Se Hernes, «Makt, blandingsøkonomi og blandingsadministrasjon,» op.cit. p. 35.

(29)

på kulturelle tjenester mest av kulturarbeidere osv. De som har de sterkeste interesser, får den sterkeste innvirkning.

Dermed vil offentlig kontroll ikke nødvendigvis føre til politisk styring, men tvert imot til en politisk dreining i retning av det særinteressene ønsker. Det blir halen som logrer med hunden.

– Problemet for den offentlige sektor etter dette syn er altså at den fragmenteres av særinteresser som får overproporsjonal innvirkning på hver sine felter. Løsningen kan ligge i tydeligere og sterkere overordnet politisk kontroll, reduksjon i adgangen for særinteresser og mer koordinering på tvers av etater.

Slik er altså i stikkords form hovedtypene av kritikk som rettes mot den offentlige sektor. Disse argumentene som fremføres, er ikke nye. Men de siste 20–25 årene har de ligget under en mer omfattende begrunnelse ikke bare for bitvise reformer av den offentlige sektor, men for en fundamental endring av selve organisasjonsprinsippene for den. Denne tankeretningen går under navn av New Public Management – «den nye offentlige forvaltning».

(30)

(31)

New Public Management – en tankeretning med gjennomslag

Mye av tenkingen rundt NPM er inspirert av markedsteori. Med den som utgangspunkt vil det strategiske grep være å oversette og overføre ett eller flere elementer fra marke- dets funksjonsmåte til offentlig forvaltning. Og hovedelementene i markedsteorien er de følgende:

1. Markedet har typisk to slags parter som i utgangspunktet har dels motstridende, dels sammenfallende interesser: Mot hverandre står på den ene side kjøpere som ønsker høy kvalitet og lav pris, og på den annen selgere som ønsker god betaling uten overdrevne krav. Men begge parter har samtidig en felles interesse av at en handel blir sluttet.

2. Den viktigste gruppen på markedet er konsumentene, som vet hva de vil ha, forutsettes fritt og selvstendig å kunne avgjøre hva de skal kjøpe, og som er fullt informert om alle de goder og alle alternativer de kan få. De forutsettes også å kunne bedømme kvaliteten på de ulike alternativene og dernest velge det de finner mest tilfredsstil- lende i kvalitet og pris.

Konsumentenes frie valg forutsetter også at de faktisk har noe å kjøpe for – uten kjøpekraft kan de drømme, men ikke handle.

Dette idealbildet kalles gjerne den suverene konsument.

3. Den andre gruppen på markedet er produsentene, som tilpasser seg konsumentenes ønsker. Gjør produsentene ikke det, blir de valgt vekk. Konsumentenes valg har altså direkte konsekvenser for produsentene. Og hvis produsentene står i fare for å bli forsmådd, må de enten effektivisere (produsere det samme billigere) eller innovere (produsere noe annet eller bedre som konsumentene vil ha). For ellers vil konsumentene gå til en annen leverandør, og produsenten blir slått ut i konkurransen om kundenes gunst. Som slagordet lyder: Kunden har alltid rett!

4. Når kjøpere og selgere opptrer på et marked og der tilpasser seg hverandre over tid, kan man oppnå noen samfunnsmessige gevinster i tillegg. Den samlete virkning av tilpasningen er at konsumentene får de varer eller tjenester som passer dem best, mens produsentene må fremstille det som ønskes for å overleve. Den samfunnsmes-

(32)

0

sige tilleggsgevinsten er at varene vil bli fremstilt på de best egnete steder med den best tjenlige teknologi, siden noe annet ville fordyre varene og gjøre produsentene mindre konkurransedyktige.¹¹ Produksjonen er under et stadig press om effektivi- sering.

5. Mer enn det: Fordi de produsentene som finner på og fremstiller nye produkter, vil lokke til seg nye kunder, gir et slikt system derfor også stadig nye eller forbedrete produkter. Konkurranse stimulerer til innovasjon som både kan gi bedre produkter og et mer mangfoldig tilbud tilpasset ulik smak og økonomi.

Hovedideen i New Public Management er å overføre elementer fra denne modellen til offentlig forvaltning slik at man også der kan oppnå fordelene ved en markedsmodell – altså mer tilfredse kunder, mer effektiv produksjon og mer kreativ innovasjon.¹²

De sentrale elementene i denne modelleksporten fra marked til forvaltning kan derfor sammenfattes i de følgende imperativer:

Skill roller!

a. Et marked har to parter. Derfor bør man sørge for at det også innen den offentlige sektor så langt som råd etableres to parter som stilles mot hverandre. Med andre ord, det man innen den offentlige sektor kaller klienter, brukere eller publikum bør betraktes som, gis status som og overdras makt som konsumenter eller kunder.

Publikum står utenfor forvaltningen, men skal hente tjenester fra offentlige etater som «produserer» dem. Altså bør dette publikum utenfor forvaltningen gis samme makt over etater som kunder har på produsenter på normale markeder, og etatene som skal levere goder eller tjenester, selv få en klar rolle som produsenter som må kjempe om borgernes gunst. Og borgerne må få valg slik at de kan velge vekk det de er misfornøyd med og kunne bruke pengeseddelen som en stemmeseddel for det de vil ha. Offentlige monopoler bør følgelig så langt som råd er, fjernes.

b. Derfor bør heller ikke strømmen av varer og tjenester dirigeres av hierarkisk auto- ritet, tradisjon eller sedvaner, men så langt som råd bygges på eksplisitte kontrakter

11 For en oversikt over ulike styringssystemer, se Gudmund Hernes, «Makt, blandingsøkonomi og blandingsadministrasjon,» i Forhandlingsøkonomi og blandingsadministrasjon (Oslo: Universitetsforlaget, 1978), pp. 11-60.

12 Et av de viktigste bidragene er David Osborne & Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. (Reading, MA: Addison-Wesley, 1992), der for- fatterne beskriver ti operasjonsprinsipper, mange av dem hentet fra den private sektor, som kan brukes til å omorganisere offentlig forvaltning.

(33)

om hva produsentene skal levere, og under hvilke betingelser: til hvilken pris, med hvilken kvalitet og med hvilke frister.

c. Offentlige etater er selv kunder – de kjøper vanlige varer på ordinære private markeder utenfor forvaltningen. Da må disse etatene settes i stand til å opptre som profesjonelle kunder, for eksempel ved bedret evne til å spesifisere krav, innhente anbud og inngå kontrakter for å sikre den best mulige leveranse til den lavest mulige pris for etaten.

d. NPM tar et skritt videre: Av og til vil forvaltningen komme i en dobbeltrolle – altså være både kunde og produsent. For eksempel kan en helseregion være både den som etterspør og betaler for helsetjenester, og samtidig eier av sykehus og produsent av helsetjenester. NPM vil argumentere for at selv om både bestiller og leverandør er en del av og opptrer innenfor forvaltningen, bør man likevel skille disse rollene – for eksempel ved at en bestillerenhet innbyr til en anbudskonkurranse mellom potensielle offentlige leverandører. Helseetaten i et fylke kan for eksempel be om anbud fra fylkets egne sykehus på vegne av pasientene. En slik ordning kan også kalles et internmarked, fordi offentlige leverandører må konkurrere med hverandre. På samme vis kan avdelingene innen en offentlig enhet også internfakturere hverandre for å synliggjøre kostnader.

e. Man kan også ha blandingsformer, der en offentlig bestillerenhet kjøper de samme tjenester både fra private leverandører utenfor forvaltningen og fra ulike offentlige enheter innenfor forvaltningen. For eksempel kan en fylkeskommune kjøpe syke- hustjenester både fra offentlige og private sykehus.

Styrk partene!

a. Begge parter på et marked kan styrkes ved bedre informasjon, og det offentlige kan fremskaffe slik informasjon om priser og kvaliteter på offentlige tjenester. For eksem- pel kan staten lage et system slik at pasienter får informasjon om hvor gode ulike sykehus er til å behandle forskjellige lidelser – ett kan være best på hjertekirurgi, et annet på diabetesbehandling osv. Eller de kan iverksette undersøkelser for å vise hvor godt ulike skoler lykkes i å heve elevenes kunnskaper i ulike fag, for eksempel ved nasjonale prøver. Flere land har systemer for rangeringer av ulike offentlige enheter slik at brukerne selv kan bedømme hvor de vil søke en tjeneste.¹³

13 En diskusjon finnes i C. Popper, «The Use and Usefulness of Performance Measures in the Public Sector», Oxford Review of Economic Policy (2003), 19: 250-267.

(34)

2

b. Ikke bare kunder, men også de offentlige produsentene kan informeres bedre om hva som forventes av dem gjennom kravspesifikasjoner, kvalitetsnormer og stan- dardkontrakter.

c. Brukerne kan gis mer av en kunderolle ikke bare ved informasjon, men også ved at de de facto får disponere offentlige midler som går til den produsent av en tjeneste de velger. Dette benevnes gjerne «Pengene følger brukeren», og tilbyderen får altså en stykkpris for tjenesten. Et eksempel er innsatsstyrt finansiering i helsevesenet, som betyr at et sykehus får en fast grunnstøtte til driften, men også tillegg etter antallet pasienter de behandler. Poenget med innsatsstyrt finansiering er nettopp at de som yter mer, skal få uttelling i forhold til innsatsen: Det de får, betinges av det de gjør.

d. Brukeren tildeles etter dette makt som kunde – det vil si, kunden kan velge mellom ulike «produsenter» (f.eks. klinikker) og kan kutte en leverandør («exit») til fordel for en annen (f.eks. en skole).

e. Ikke bare kundene, men også produsentene kan dermed skaffe seg bedre oversikt over hva de vil få igjen for ulike tjenester – altså om konsekvenser av egne valg. Et eksempel er det såkalte DRG-systemet i helsevesenet: Ulike lidelser klassifiseres i såkalte «diagnose-relaterte grupper» etter hva behandlingen typisk koster. Et annet er universiteter og høyskoler som blir premiert ikke bare for antallet studenter de tar opp, men også etter hvor mange som fullfører studiene på normert tid (gjen- nomstrømning). Dermed kan disse ulike «produsentene» legge opp en politikk for å øke sine inntekter.

Organiser konsekvenser!

I den klassiske modell for offentlig forvaltning hadde klientene bare ett sted å gå – for eksempel til Televerket – de kunne ikke henvende seg til noen annen for å få en tjeneste.

Ulike etater hadde monopol på hver sine felter. Men skal slike forvaltningsenheter fungere mer likt ordinære markeder, må etatene ombygges slik at brukernes beslutninger få konsekvenser for dem som leverandører av tjenester. Og da må brukerne ha noe å velge mellom. Dette kan gjøres på ulike vis og ofte i kombinasjon. Blant de viktigste er:

a. Fristilling – som betyr at en administrativ enhet får ta sine beslutninger innen fastlagte rammer, altså med delegert myndighet, og at så lenge rammene ikke over- skrides, griper den overordnete myndighet ikke inn. Hvis en fristilt høyskole tilbyr kurs som ikke tiltrekker seg studenter, er det skolens problem – og den må enten

(35)

omstille, innskrenke eller nedlegge. Hvis en enhet har kjøpt IT-utstyr som er lite tjenlig, må den selv leve med konsekvensene. Kort sagt: De underordnete etater må leve med konsekvensene av sine egne beslutninger.

b. Konkurranseutsetting – som betyr at offentlige enheter på linje med andre må le- vere anbud i konkurranse med andre offentlige eller private leverandører av samme tjeneste. En annen offentlig bestillerenhet beholder totalansvaret for at tjenesten faktisk kommer brukerne til del. Konkurranseeksponeringen skjer ved at et tidligere offentlig monopol fratas eneretten og må konkurrere i et marked.

c. Outsourcing – som betyr at en del av virksomheten til en offentlig enhet A overføres til en ekstern leverandør som yter tjenesten mot betaling fra A, som bare beholder ansvaret for utformingen av kontrakten og sikringen av at den blir oppfylt. Den typiske begrunnelse for outsourcing er at A skal konsentrere seg om sin «kjernevirk- somhet» og den kompetanse som er kritisk for å utvikle kjernevirksomheten, mens støttefunksjoner uten strategisk interesse kan overlates til utenforstående som har komparative fortrinn på disse funksjonene. En kommune kan for eksempel kvitte seg med renholdsetaten, men sørge for at renhold blir utført av private leverandører eller av en annen kommunes renholdsetat mot betaling.

d. Privatisering – som betyr at ikke bare driften, men også det juridiske ansvaret overlates til private aktører utenfor den offentlige sektor. Et eksempel er Statens Medisinaldepot som ble solgt ut.

e. Men det er ikke bare konsekvensene for virksomheten som kan rekonstrueres – det samme kan konsekvensene for arbeidstakerne. Et viktig stikkord her er prestasjons- el- ler resultatlønn, som i motsetning til fastlønn knyttes til spesifiserte mål og vurdering av individuell ytelse og dyktighet i oppnåelsen av dem. Prestasjonslønn var tidligere først og fremst knyttet til ledersjiktet i virksomhetene, men var vokst i omfang de senere år.¹⁴

Spesifiser mål, roller og ansvar!

a. New Public Management legger stor vekt på at offentlige virksomheter nøye klargjør sine mål, hvilke resultater som ventes, og hvilke tiltak det krever. Dette kalles av og til målstyring – altså å formulere både overordnete mål og harmonisere dem, dernest

14 Erling Barth, Torbjørn Hægeland, Oddbjørn Raaum, «Større lønnsforskjeller i Norge: En følge av prestasjonslønn?», i Hege Torp (red.), Nytt arbeidsliv. Medvirkning, inkludering og belønning. (Oslo:

Gyldendal Akademisk, 2005), 211−228.

(36)

4

å hamre dem ut i delmål slik at alle i en organisasjon kan ha klart for seg hva det siktes mot på den plass der de har ansvaret.

b. Ressurser tildeles for at målene for organisasjonen som helhet og de ulike deler av den kan nås. Dermed må organisasjonen på forhånd klargjøre hva den sikter mot, og hva som må til for at målene skal nås.

Meld tilbake!

a. Ikke bare må man spesifisere mål og definere ønskede utfall – resultatene må også sjekkes for å vite i hvilken grad man har nådd det man sikter mot. Rapporteringen kan følges av tallkrav, for eksempel om liggedøgn, strykprosent, gjennomstrømning osv. Registreres det avvik i forhold til målene, må man lære hvilken praksis som må modifiseres, og hvilke tiltak som må forbedres. Rutiner må etableres for å evaluere i hvilken grad man lykkes.

b. Slik rapportering kan styrkes ved en tydeligere rolle for tilsynsmyndigheter – dermed kan desentraliseringen til mer markedsliknende enheter ha et motstykke i en samtidig resentralisering ved tydeligere og strammere tilsyn – for eksempel Kon- kurransetilsynet (1994), Jernbanetilsynet (1996), NOKUT (2002) og Lotteri- og stiftelsestilsynet (2005). Andre eksempler er utviklingen av nasjonale prøver innen skoleverket, kvalitetsindikatorer for sykehusene med opplysninger om ventetider, pekepinner om kvalitet osv. (f.eks. via http://www.sykehusvalg.net/). Poenget er altså dobbelt: friere valg og mer informasjon for kunder koplet sammen med en friere stilling for produsentene om hvordan tilbudet av tjenester skal organiseres, og mer overvåking av hvordan det faktisk virker.

c. En måte å organisere evalueringen av måloppnåelse er ved såkalt «benchmarking»

– altså løpende vurdering av prosesser, produkter eller tjenester sammenliknet med den eller de beste innen samme typer virksomhet for å finne ut hva som kan gjøres for å forbedre ytelsene. Man sammenholder det som gjøres i egen organisasjon, med en standard eller et referansemål, for eksempel «Den beste praksis».

d. Samlet går slike systemer for tilbakemelding ofte under navn av «resultatbasert styring» («Results-Based Management»). Vet man ikke hvor man skal, og kan man ikke bedømme hva som trengs for å komme dit, kan man havne hvor som helst. Derfor må målene spesifiseres, ressursene allokeres, resultatene evalueres og praksis modifiseres.