Rundskriv Q-20/2012
Lov om introduksjonsordning
og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven)
Utgitt av:
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet Offentlige institusjoner kan bestille flere
eksemplarer fra:
Departementenes servicesenter Internett: www.publikasjoner.dep.no E-post: publikasjonsbestilling@dss.dep.no Telefon: 22 24 20 00
Publikasjonskode: Q-20/2012
Trykk: 07 Gruppen 05/2012 - opplag 10000
Rundskriv Q-20/2012
Lov om introduksjonsordning
og norskopplæring for nyankomne
innvandrere (introduksjonsloven)
Rundskriv
Kommuner Fylkeskommuner Fylkesmannsembeter
Nr: Q- 20/2012 Vår ref Dato 8. mai 2012
Hovedtanken med introduksjonsloven er å styrke grupper av nyankomne innvandreres muligheter for raskt å komme ut i jobb. Arbeid er nøkkelen til deltakelse i samfunnet. Gjennom høy sysselsetting i hele befolkningen kan vi unngå at vi får et samfunn med store økonomiske og sosiale forskjeller som følger etniske skillelinjer. Introduksjonsloven, inneholder både rett og plikt til norsk og kvalifisering for arbeidslivet for grupper av nyankomne innvandrere.
God gjennomføring av ordningene i introduksjonsloven vil bidra til at innvandrere raskere inkluderes i samfunnet.
Dette rundskrivet Q-20/2012 erstatter rundskriv H-20/05, og det omfatter de lovendringene som har blitt vedtatt siden det forrige rundskrivet ble publisert.
Rundskrivet er et hjelpemiddel for kommunene i deres arbeid med
gjennomføring av introduksjonsloven. Rundskrivet er en samling av regelverk knyttet til introduksjonsloven og er laget for å fungere som et oppslagsverk.
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har utarbeidet utfyllende merknader til både lov- og forskriftsbestemmelsene. Rundskrivet inneholder også veiledning og informasjon om ordningene som reguleres i introduksjonsloven.
Den innsatsen kommunene gjør for å kvalifisere nyankomne innvandrere er av stor betydning for den enkelte og for samfunnet. Jeg ønsker dere lykke til.
Inga Marte Thorkildsen
Postadresse: Postboks 8036 Dep, 0030 Oslo Telefon 22 24 90 90, Telefaks: 22 24 95 90 Org.nr.: 972 417 793
Slik bruker du rundskrivet ... 10
Leserveiledning ... 10
Innledende tekst om rettskildene... 11
Del I: Veiledende retningslinjer til introduksjonsloven ... 13
Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) ... 14
1. Lovens formål ... 14
2. Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram ... 15
2.1 Personer som omfattes av rett og plikt til deltakelse i introduk sjonsprogram (første ledd) ... 16
2.2 Krav om å være bosatt i kommunen (annet ledd) ... 18
2.3 Krav om å være nyankommet (tredje ledd) ... 19
3. Kommunens ansvar for introduksjonsprogram ... 20
3.1 Hva er kommunens ansvar (første ledd) ... 20
3.2 Tidspunkt for igangsetting av program og avgrensning av kommunens plikt (annet ledd) ... 21
3.3 Personer som kommunen kan velge å tilby program (tredje ledd) ... 21
4. Introduksjonsprogrammets mål og innhold ... 23
4.1 Målsettinger for introduksjonsprogrammet (første ledd) ... 23
4.2 Tilrettelegging ... 24
4.3 Programmet skal være helårlig og på fulltid (annet ledd) ... 25
4.4 Innholdet i introduksjons programmet (tredje ledd) ... 25
4.5 Deltakerbevis (fjerde ledd) ... 27
5. Programmets varighet ... 28
5.1 Programmet kan vare inntil 2 år ... 28
5.2 Mulighet for å forlenge programmet ... 28
6. Individuell plan ... 29
6.1 Det skal utarbeides en individuell plan (første ledd) ... 29
6.2 Minstekrav til innholdet i den individuelle planen (annet ledd) ... 30
6.3 Planen skal utarbeides i samråd med deltaker (tredje ledd) ... 31
6.3 Planen skal tas opp til ny vurdering med jevne mellomrom (fjerde ledd) ... 31
7. Stans av introduksjonsordningen ... 32
8. Rett til introduksjonsstønad ... 34
8.1 Rett til introduksjonsstønad (første ledd) ... 34
8.2 Stønadens størrelse (annet ledd) ... 34
8.3 Deltakere under 25 år får 2/3 stønad (tredje ledd) ... 34
9. Beregning av introduksjonsstønaden ... 35
10. Fravær ... 36
11. Egne midler ... 37
11.1 Annen inntekt ved siden av introduksjonsstønad (første ledd) ... 37
11.2 Reduksjon av introduksjonsstønad (annet ledd) ... 37
Innhold
12. Samordning med andre offentlige ytelser ... 38
12.1 Offentlige ytelser fra folketrygden (første ledd) ... 38
12.2 Offentlige ytelser fra kommune eller stat (annet til fjerde ledd) ... 39
13. Utbetaling av introduksjonsstønad ... 39
14. For mye utbetalt introduksjonsstønad kan trekkes fra framtidige utbetalinger ... 40
15. Uriktige opplysninger ... 41
16. Refusjon i ytelser fra folketrygden ... 42
17. Rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap ... 43
17.1 Personer som omfattes av rett og plikt til å delta i opplæring (første ledd) ... 44
17.2 Personer som omfattes av rett, men ikke plikt, til å delta i opplæring (annet ledd) ... 45
17.3 Personer som omfattes av plikt, men ikke rett til opplæring (tredje ledd) ... 46
17.4 Grupper som verken omfattes av rett eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap .... 46
17.5 Fritak fra plikt til opplæring (fjerde ledd) ... 46
17.6 Når inntrer rett og/eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og hvor lenge varer den? (femte ledd)... 47
17.7 Gjennomført opplæring som vilkår for søknad om permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap ... 48
18. Kommunens ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap ... 51
18.1 Kommunenes ansvar og frist for igangsetting av opplæring (første ledd) ... 51
18.2 Kommunens plikt til å tilby ytterligere opplæring (annet ledd) ... 53
18.3 Opplæringen skal gis av kommunen eller av andre som kommunen har samarbeid med (tredje ledd) ... 54
19. Gjennomføring av opplæring i norsk og samfunnskunnskap ... 56
19.1 Det skal utarbeides en individuell plan (første ledd) ... 56
19.2 Obligatorisk avsluttende prøver (annet ledd) ... 57
19.3 Kompetansekrav for den som skal undervise i norsk og samfunnskunnskap (tredje ledd) .... 58
19.4 Stans av opplæringen (fjerde ledd) ... 58
19.5 Deltakerbevis (femte ledd) ... 59
20. Forskrifter ... 60
21. Forholdet til forvaltningsloven ... 61
21.1 Hvilke bestemmelser i forvaltningsloven gjelder? (første ledd) ... 61
21.2 Særregler om enkeltvedtak (annet ledd) ... 62
21.3 Hvem regnes som parter i saken? (tredje ledd) ... 64
22. Klageadgang ... 65
22.1 Hvilke vedtak kan det klages på? (første ledd) ... 65
22.2 Hva kan Fylkesmannen vurdere? (annet ledd) ... 65
22.3 Hva skjer når en deltaker klager? ... 66
23. Fylkesmannstilsyn ... 68
23.1 Hvem fører tilsyn og med hva? (første ledd) ... 68
23.2 De generelle reglene for statlig tilsyn gjelder (annet ledd) ... 69
24. Kommunal internkontroll ... 70
24.1 Kommunen skal føre internkontroll (første ledd) ... 70
24.2 Nærmere regler kan gis i forskrift (annet ledd) ... 70
25. Innhenting av opplysninger ... 72
25.1 Innhenting av opplysninger i samarbeid med deltakeren (første ledd) ... 72
25.2 Innhenting av opplysninger fra andre offentlige etater (annet ledd) ... 73
25.3 Nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister eller NIR) (tredje og fjerde ledd) ... 73
26. Opplysningsplikt til barneverntjenesten ... 74
26.1 Plikt til oppmerksomhet (første ledd) ... 74
26.2 Opplysningsplikt (annet ledd) ... 74
27. Ikrafttredelse og endringer i andre lover ... 75
Del II: Veiledende retningslinjer til forskriftene ... 76
28. Forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning med merknader til de enkelte bestemmelsene ... 77
Kapittel 1. Alminnelige bestemmelser ... 78
28.1 Hva er hensikten med forskriften? ... 78
28.2 Hvem gjelder forskriften for? ... 78
Kapittel 2. Fravær på grunn av egen sykdom ... 79
28.3 Fravær ved egen sykdom: Når beholder deltakeren introduksjonsstønaden?... 79
28.4 Rett til å nytte egenmelding ... 80
28.5 Skriftlig egenerklæring for å få introduksjonsstønad i egenmeldingstiden ... 81
28.6 Når faller retten til å nytte egenmelding bort? ... 81
28.7 Hva regnes som langvarig fravær? ... 82
Kapittel 3. Rett til fri fra deltakelse i introduksjonsprogram med introduksjonsstønad ved barns eller barnepassers sykdom ... 83
28.8 Rett til fri ved barns eller barnepassers sykdom ... 83
28.9 Hvor lenge har deltaker rett til fri? ... 84
28.10 Egenmelding ... 84
28.11 Langvarig fravær ... 85
Kapittel 4. Rett til fri fra deltakelse i introduksjonsprogram med introduksjonsstønad under svangerskap og ved fødsel ... 85
28. 12 Rett til fri ved svangerskapskontroll og under svangerskapet ... 85
28.13 Rett til fri ved fødsel ... 86
28.14 Rett til fri ved amming ... 86
Kapittel 5. Permisjoner... 87
28.15 Velferdspermisjon ... 87
28.16 Permisjon uten stønad ved egen eller barns sykdom ... 87
28.17 Permisjon uten stønad ved fødsel og adopsjon ... 88
Kapittel 6. Helge- og høytidsdager og ferie ... 89
28.18 Rett til fri ved helge- og høytidsdager ... 89
28.19 Ferie ... 90
Kapittel 7. Saksbehandlingsregler og andre bestemmelser ... 90
28.20 Fravær og permisjon kommer i tillegg til programtiden ... 90
28.21 Anvendelse av forvaltningsloven ... 91
28.22 Ikrafttredelse ... 91
29. Forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere med merknader til de enkelte bestemmelsene. ... 92
Kapittel 1. Alminnelige bestemmelser ... 93
29.1 Formål ... 93
29.2 Virkeområde ... 93
Kapittel 2. Om fritak fra plikt og bortfall av rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap ... 94
29.3 Fritak fra plikt til opplæring ... 94
29.4 Fritak fra plikt til fri opplæring ... 95
Kapittel 3. Om opplæring ut over 600 timer ... 96
29.5 Opplæring ut over 600 timer ... 96
Kapittel 4. Om fravær ... 98
29.6 Kortvarig fravær ... 98
29.7 Langvarig fravær som er dokumentert ... 99
29.8 Langvarig fravær som ikke er dokumentert ... 99
29.9 Fravær fra opplæring ut over 600 timer ... 101
Kapittel 5. Om permisjoner ... 102
29.10 Permisjon ... 102
29.11 Velferdspermisjoner ... 103
29.12 Permisjon ved egen eller barns sykdom ... 104
29.13 Permisjon ved fødsel og adopsjon ... 104
Kapittel 6. Om utsatt start av opplæringen i særlige tilfeller ... 105
29.14 Store omsorgsforpliktelser... 105
29.15 Tilbakeholdelse mot sin vilje ... 106
29.16 Omfanget av rett og plikt ved utsatt start ... 107
Kapittel 7. Om saksbehandlingsregler og andre bestemmelser ... 108
29.17 Forholdet til forvaltningsloven ... 108
29.18 Ikrafttredelse ... 108
30. Forskrift om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere
(Nasjonalt introduksjonsregister) med merknader til de enkelte bestemmelsene. ... 109
Kapittel 1. Alminnelige bestemmelser ... 110
30.1 Formålet med NIR ... 110
30.2 Virkeområde ... 110
30.3 Opprettelsen av NIR ... 111
30.4 Definisjoner ... 111
Kapittel 2. Opplysninger som inngår i Nasjonalt introduksjonsregister ... 112
30.5 Generelle opplysinger ... 112
30.6 Opplysninger om deltakelse i introduksjonsprogram ... 113
30.7 Opplysninger om deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap ... 114
Kapittel 3. Ansvarsdelingen mellom direktoratet og kommunen ... 116
30.8 Direktoratets ansvar ... 116
30.9 Kommunens ansvar ... 118
30.10 Lagring av opplysninger ... 119
Kapittel 4. Andre bestemmelser ... 121
30.11 Personopplysningsloven ... 121
30.12 Ikrafttredelse ... 121
31. Andre tilgrensende spørsmål ... 122
31.1 Kontaktperson ... 123
31.2 Lokal organisering i tråd med lovens formål ... 123
31.3 Lokale faktorer som utgangspunkt for hensiktsmessig organisering ... 123
31.4 Organisatoriske anbefalinger ... 124
31.5 Arbeid med introduksjonsordningen som en del av det lokale NAV-kontoret ... 124
31.6 Samarbeid mellom kommunen og frivillige organisasjoner ... 124
31.7 Særlig om barnetilsyn... 125
31.8 Bruk av tolk ... 125
31.9 Vurdering og godkjenning av tidligere utdanning og kompetanse ... 126
31.10 Særlig om skatteplikt ... 127
31.11 Særlig om opptjening av pensjonspoeng og rettigheter i forhold til folketrygden ... 127
31.12 Yrkesskadeforsikring og yrkesskadedekning etter folketrygdloven ... 128
31.13 Særlig om forholdet til arbeidsmiljøloven ... 129
31.14 Særlig om bostøtte ... 129
31.15 Rapportering til KOSTRA ... 129
Del III Vedlegg ... 131
32. Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) ... 132
33. Forskrift 18. juli 2003 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning ... 138
34. Forskrift 20. april 2005 nr. 341 om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere ... 142
35. Forskrift 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister) ... 148
36. Kort omtale av ny forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere ... 152
37. Rundskriv om samarbeid mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (A-27/2007) ... 153
38. Liste over rettskilder: ... 157
39. Liste over relevante nettadresser med eksempler på informasjon på disse sidene: ... 158
40. Liste over relevant litteratur: ... 159
10 | Slik bruker du rundskrivet
Slik bruker du rundskrivet
Leserveiledning
Det rundskrivet du leser nå (Q-20/2012) er et hjelpemiddel for kommunene i deres arbeid med å gjennomføre ordningene i introduksjonsloven.
Rundskrivet er først og fremst en samling av regelverk knyttet til introduksjonsloven og er laget som et oppslagsverk. Rundskrivet inneholder utfyllende merknader til både lov- og forskriftsbes- temmelsene. Det forutsettes ikke at rundskrivet leses fra perm til perm. Det er likevel slik at regelverket henger sammen, og det kan være du som leser må slå opp i flere bestemmelser for å finne svaret på akkurat det du lurer på. Det er viktig at du som leser gjør deg kjent med hvilke regler som finnes hvor i regelverket.
Hovedprinsippene følger av loven, og utfyllende bestemmelser er gitt i forskrift. Ved spørsmål om hvordan en bestemmelse skal forstås i praksis, kan det være behov for å se bestemmelsen i sammenheng med andre bestemmelser i lov eller forskrift, og ikke minst i sammenheng med formålsbestemmelsen i lovens paragraf 1.
Del I gir retningslinjer til hver enkelt av lovbe- stemmelsene. Av merknadene framgår hvordan den enkelte bestemmelsen skal forstås og praktise- res. Først under hvert punkt finner du lovbestem- melsen i en gul ramme, dette er lovbestemmelsen på det tidspunktet hvor dette rundskrivet ble ferdigstilt. Endringer i lovbestemmelsene i intro- duksjonsloven blir offentliggjort både på departe- mentets nettsider og på Vox og IMDis nettsider, men for å være helt sikker på at du forholder deg til den riktige versjonen av lovteksten eller forskrif- tene, bør du sjekke på www.lovdata.no for å finne den oppdaterte versjonen av lov og forskrift.
Introduksjonsloven ble endret på flere punkter ved Stortingets vedtak 15. juni 2011, og endrin- gene trer i kraft på ulike tidspunkter:
• Endringen i § 2 bokstav e) ved at personer som får oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag etter noen konkrete angitte bestem- melser i utledningsloven kom inn i personkret- sen for introduksjonsordningen – endringen trådte i kraft 1. juli 2011.
• Endring i §§ 17 og 18 annet ledd ved økt timetall for rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap for noen grupper – end- ringen trådte i kraft 1. januar 2012.
• Endring ved nye bestemmelser §§ 23 og 24 ved innføring av statlig tilsyn og kommunal plikt til internkontroll – endringen trer i kraft 1. september 2012.
• Endring i § 19 ved innføring av obligatorisk avsluttende prøve i norsk og samfunnskunn- skap – endringen trer i kraft 1. september 2013.
På Lovdata finner du endrede lovbestemmelser først etter at bestemmelsen har trådt i kraft. Ved ferdigstillelsen av dette reviderte rundskrivet har endringene i §§ 23, 24 og 19 ennå ikke trådt i kraft, og følgelig vil du ikke finne bestemmelsene om statlig tilsyn, kommunal plikt til internkon- troll eller obligatorisk avsluttende prøver på Lovdata før ikrafttredelsestidspunktene som er nevnt ovenfor. Departementet har likevel valgt å omtale dem i dette rundskrivet, da de vil tre i kraft i nær framtid, og merknader til bestem- melsene er av stor interesse for de som skal praktisere ordningene i introduksjonsloven.
Flere av lovbestemmelsene er delt opp i flere ledd, det som i teksten ser ut som avsnitt. Hvert ledd kan være delt opp i flere setninger eller punkter. Siden rundskrivet er merknader til regleverk, brukes gjennomgående betegnelsene ledd og punktum. Rundskrivet bruker også gjennomgående den juridiske måten å henvise til en bestemmelse på, for eksempel «jf. § 6 første
Slik bruker du rundskrivet | 11
Innledende tekst om rettskildene
Introduksjonsloven
Introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap er regulert i lov 4. juli 2003 nr.
80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven).
Rammene for de to ordningene er fastsatt i loven og skal følges av alle kommuner og andre.
Kommunene har fått en plikt til å sørge for hhv.
introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap til personer i målgruppen, dette er altså en lovpålagt oppgave for kommunene.
Kommunene kan dermed ikke velge å ikke tilby disse to ordningene i tråd med introduksjonslovens rammer. Introduksjonsloven regulerer for eksem- pel hvem som er i målgruppen, når programmet eller opplæringen skal starte opp, hva innholdet skal være og hvor lenge en deltaker har rett til å delta.
Flere bestemmelser i loven åpner for at kommunene vurderer skjønnsmessig for eksem- pel hvem som har behov for grunnleggende kvalifisering eller hva som er saklig begrunnet i den enkeltes forhold ved vurdering av stans av introduksjonsordningen. Kommunene skal gjøre disse skjønnsmessige vurderingene i hvert enkelt tilfelle, og retningslinjer i utøvelsen av en slik skjønnsvurdering finnes i dette rundskrivet.
På dette området som på en rekke andre områ- der når det gjelder kommunens forvaltning og utøvelse av offentlige tjenester, gjelder det forvaltningsrettslige hovedprinsippet om at like tilfeller skal behandles likt.
En utdyping av hva lovgiver har ment med bestemmelsene i introduksjonsloven og som skal legges til grunn ved kommunenes skjønnsvurde- ringer, finnes i lovens forarbeider. En liste over de ulike lovproposisjonene til Stortinget finner du bakerst i dette rundskrivet.
Den enkelte som jobber med eller tilbyr tjenes- ter etter introduksjonsloven, har selv et ansvar for å holde seg oppdatert om hva som er det gjeldende regleverket til enhver tid. Loven kan endres etter at dette rundskrivet er trykket, og siste oppdaterte versjon av loven finnes på www.lovdata.no.
ledd andre punktum». Bestemmelsen det vises til i dette eksempelet er den andre setningen i det første leddet av paragraf 6 (Individuell plan) som lyder «Den skal utformes på bakgrunn av en kartlegging av vedkommendes opplæringsbehov og hvilke tiltak vedkommende kan nyttiggjøre seg.»
I del II finner du veiledende retningslinjer til forskriftene til introduksjonsloven. Her inngår merknader til de enkelte bestemmelsene i:
• Forskrift om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning.
• Forskrift om opplæring i norsk og samfunns- kunnskap for nyankomne innvandrere.
• Forskrift om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap fir nyankomne innvandrere.
I tillegg inneholder del II et kapittel med andre tilgrensende spørsmål.
I del III finner du vedlegg og her inngår:
• Introduksjonsloven
• Forskrifter om fravær og permisjon, opplæring i norsk og samfunnskunnskap og Nasjonalt introduksjonsregister (NIR)
• Kort omtale av ny forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere
• Liste over rettskilder, relevante nettsteder, litteratur
Et annet rundskriv, A-27/07, omhandler samarbei- det mellom kommunen og NAV-kontoret. Dette rundskrivet skal først og fremst avklare hvem som har ansvar for hva. Rundskrivet fastsetter når det skal inngås skriftelige avtaler om samarbeid og innholdet i en slik samarbeidsavtale. Du finner rundskrivet i del III.
IMDi gir årlig ut rundskriv om integreringstil- skuddet og tilskuddet til kommunene til opplæ- ring i norsk og samfunnskunnskap inklusiv norskopplæring for asylsøkere. Rundskrivene er tilgjengelig på IMDis nettsider.
12 | Slik bruker du rundskrivet
Departementets tolkningsuttalelser
Opp gjennom årene har departementet mottatt en rekke prinsipielle spørsmål til bestemmelsene i introduksjonsloven og forskriftene. I tilfeller der spørsmålene ikke er besvart i lovens forarbeider eller i merknadene til forskriftene, gjør departe- mentet en prinsipiell vurdering av spørsmålet, de avgir en såkalt tolkningsuttalelse. Slike tolknings- uttalelser blir retningsgivende for kommunenes videre praktisering av disse lov – eller forskrifts- bestemmelsene.
Tolkningsuttalelser som departementet har avgitt til introduksjonsloven og forskriftene finner du på departementets nettside på regjerin- gen.no, under temaet integrering og mangfold
http://www.regjeringen.no/nb/dep/bld/tema/
integrering/submeny/regelverk.html?id=434 518
Nasjonalt introduksjonsregister (NIR)
Formålet med Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) framgår av introduksjonsloven § 23 tredje og fjerde ledd. Hovedformålet med NIR er å dokumentere hvem som deltar i
introduksjonsordningen
opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og norskopplæring for asylsøkere.
Fylkesmannsembetenes klagesaker
Fylkesmennene i hvert fylke er klageinstans for enkeltvedtak som fattes etter introduksjonsloven.
Hva som er enkeltvedtak etter introduksjonslo- ven, og dermed hvilke avgjørelser som kan påklages følger av introduksjonsloven § 21.
Fylkesmennenes avgjørelser i klagesaker blir retningsgivende for kommunenes videre prakti- sering av regleverket.
Forskrifter
Utfyllende bestemmelser til de to ordningene i introduksjonsloven er regulert i forskrifter. Til introduksjonsloven er det fastsatt totalt fire forskrifter:
• Forskrift 18. juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordning
• Forskrift 20. april 2005 nr. 341 om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere
• Forskrift 20. april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregister for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere (Nasjonalt introduk- sjonsregister)
• Gjeldende læreplan i norsk og samfunnskunn- skap er fastsatt som forskrift til introduksjons- loven, jf. forskrift 16. september 2005 nr. 1055 om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Denne læreplanen vil erstattes av en ny læreplan som også vil bli fastsatt som forskrift til introduksjonsloven.
Ny læreplan trer i kraft fra september 2012.
På samme måte som med introduksjonsloven inneholder forskriftene både regler som gir klare rammer for ordningene, og regler hvor kom- munene må gjøre skjønnsmessige vurderinger.
En utdyping av hva departementet har ment med de ulike forskriftsbestemmelsene og hva som skal legges til grunn ved kommunenes skjønnsvurderinger, finnes i egne merknader til forskriftene. Disse finner du bakerst i dette rundskrivet sammen med forskriftene.
På samme måte som med introduksjonsloven, har alle som jobber med eller tilbyr tjenester etter loven ansvar for å følge forskriftene. Det påhviler også den enkelte et ansvar for å holde seg oppdatert om hva som er gjeldende for- skriftsbestemmelser til enhver tid. Oppdaterte forskrifter finnes også på www.lovdata.no.
Del I: Veiledende retningslinjer til introduksjonsloven | 13
Del I:
Veiledende retningslinjer
til introduksjonsloven
14 | 1. Lovens formål
§ 1 Lovens formål
Formålet med denne loven er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet.
Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven)
1. Lovens formål
Formålsbestemmelsen
Paragraf 1 fastslår at lovens formål er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet og deres økonomiske selvstendighet. Formålsbestemmelsen har ikke et selvstendig rettslig innhold. Isolert sett pålegger den verken forpliktelser eller rettigheter.
Bestemmelsens betydning ligger først og fremst i at den vil være retningsgivende ved tolkningen av andre bestemmelser i loven. Det gjelder særlig de bestemmelser som gir anvisning på utøvelse av skjønn. Dette vil for eksempel være tilfelle: Ved anvendelse av § 3 tredje ledd, når kommunen skal avgjøre hvem den vil tilby introduksjonsprogram.
Eller når kommunen skal vurdere om vilkåret
«behov for grunnleggende kvalifisering» er oppfylt.
Hovedformålet med loven er å legge til rette for at deltakerne i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap kom- mer seg raskt i arbeid eller utdanning. Det er videre ett av lovens formål at de som deltar i programmet aktivt yter noe for å gjøre seg berettiget til introduksjonsstønad – først og fremst til beste for seg selv, men også for samfun- net. Aktivitetene i programmet skal være indivi- duelt tilrettelagt og først og fremst legge til rette for overgang til arbeid eller utdanning.
Det er også et viktig mål at introduksjonsord- ningen dekker deltakernes behov for grunnleg- gende kvalifisering. I
dette inngår norskopplæring, innsikt i norske samfunnsforhold og forberedelse til yrkesliv eller utdanning. Ordningen skal fremme en rask overgang til arbeid eller videre utdanning. Et introduksjonsprogram som ikke inneholder elementer som kvalifiserer for arbeid eller utdanning, er ikke i tråd med lovens formålsbe- stemmelse. Tiltak som forbereder til samfunns- deltakelse mer generelt kan inngå i programmet, men det kan ikke utgjøre hoveddelen av innhol- det.
Gode kunnskaper i norsk og kjennskap til det norske samfunnet er nøkkelen til å komme i arbeid. Deltakelse i arbeidslivet er viktig både for samfunnet og for den enkelte. Arbeid gir økono- misk selvstendighet, og er det viktigste virkemid- delet for å motvirke fattigdom, for å utjevne forskjeller og oppnå likestilling mellom kvinner og menn.
Økonomisk selvstendighet og eget ansvar for å disponere midlene til livsopphold er hensyn som loven vektlegger. Loven regulerer en bestemt ytelse (introduksjonsstønaden) som forutsetter at personen faktisk deltar i program- met. Introduksjonsstønaden er et vederlag for å delta i kvalifiseringen, og skal bidra til å styrke målgruppens økonomiske selvstendighet og ansvar. Programdeltakerne har selv ansvaret for å disponere midlene på en fornuftig måte. Loven inneholder ikke regler om skjønnsmessige tilleggsytelser.
2. Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram | 15
§ 2 Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram
Rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram gjelder for nyankomne utlendinger mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering og som har fått a) asyl, jf. utlendingsloven § 28,
b) oppholdstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning, jf. utlendingsloven
§ 35 tredje ledd,
c) fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 første ledd på grunnlag av søknad om asyl, eller kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon, jf. utlendingsloven § 34, eller
d) oppholdstillatelse som familiemedlemmer til personer som nevnt i bokstav a, b og c, jf.
utlendingsloven kapittel 6. For å være omfattet av denne bestemmelsen er det et vilkår at personer som nevnt i bokstav a, b og c ikke har vært bosatt i en kommune i mer enn fem år før det søkes om familiegjenforening.
e) fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, § 53 annet ledd eller § 53 tredje ledd. For personer som nevnt i første punktum gjelder retten og plikten til å delta i introduksjonsprogram i to år fra det tidspunkt det er gitt oppholds- tillatelse på grunnlagene som er nevnt.
Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram gjelder bare for personer som er bosatt i kommunen i henhold til særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen. Kravet om særskilt avtale gjelder likevel ikke for personer som nevnt i § 2 første ledd bokstav d eller e.
Som nyankommet regnes den som har vært bosatt i en kommune i mindre enn to år når vedtak om deltakelse i introduksjonsordning skal treffes.
Nordiske borgere og utlendinger som omfattes av ‘Avtale om Det europeiske økono- miske samarbeidsområde’ (EØS-avtalen), omfattes ikke av paragrafen her.
2. Rett og plikt til deltakelse
i introduksjonsprogram
16 | 2. Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram
i samlivsforholdet, nå har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram dersom de øvrige vilkårene i § 2 er oppfylt. Det samme gjelder:
• de som får oppholdstillatelse etter utlendings- loven § 53 annet ledd dersom man som følge av samlivsbruddet vil få urimelige vanskelig- heter med retur til hjemlandet på grunn av de sosiale og kulturelle forholdene der
• de som får oppholdstillatelse etter utlednings- loven § 53 tredje ledd dersom man får sitt ekteskap kjent ugyldig på grunn av utøvelse av tvang i forbindelse med ekteskapsinngåel- sen.
Det er en forutsetning at utlendingen som har fått innvilget opphold på selvstendig grunnlag (jf.
bokstav e) har behov for grunnleggende kvalifi- sering. Det vil bli utbetalt integreringstilskudd for personene som omfattes av endringen i bokstav e).
Det er den til enhver tid gjeldende tillatelse som er avgjørende for hva slags rettigheter og plikter man har etter introduksjonsloven. Dette innebærer at en person som får oppholdstillatelse på et annet grunnlag enn tidligere både kan få utvidede og reduserte rettigheter etter loven, alt ettersom hva slags tillatelse man hadde i
utgangspunktet og hva som er innholdet i den nye tillatelsen. Både for introduksjonsordningen og for rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap må de øvrige vilkår i loven også være oppfylt. Dersom en deltaker på grunn av endret oppholdstillatelse får utvidet eller redusert sine rettigheter etter loven, skal kom- munen fatte nytt vedtak om hva som da vil være innholdet i programmet. Et slikt vedtak vil være et vedtak om tildeling av introduksjonsprogram, og er et enkeltvedtak som kan påklages av deltaker, jf. §§ 21 og 22 i introduksjonsloven. Et nytt vedtak om oppholdstillatelse skal framgå av NIR, men dersom registreringen er forsinket eller av en eller annen grunn er feil i NIR, vil en kopi av den enkeltes oppholdsvedtak fra utlen- dingsmyndighetene gi den enkelte rettigheter i henhold til introduksjonsloven. NIR er kun et hjelpemiddel, systemet gir ikke i seg selv ret- tigheter og plikter etter introduksjonsloven.
2.1 Personer som omfattes av rett og plikt til deltakelse i introduk- sjonsprogram (første ledd)
Introduksjonslovens § 2 angir hvem som har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram1. Noen av vilkårene i bestemmelsen er objektive, slik som alder og oppholdsgrunnlag, og at vedkom- mende er nyankommet. Om vedkommende har behov for grunnleggende kvalifisering må avgjøres etter en skjønnsmessig vurdering.
Vilkårene må være oppfylt på det tidspunktet kommunen fatter vedtak om tildeling av intro- duksjonsprogram.
Personer som oppfyller vilkårene i § 2, har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram med det innholdet og omfanget som loven bestemmer.
Som utgangspunkt skal kommunen tilby pro- gram til alle i målgruppen, men hvis det ikke skjer kan innvandreren selv sette fram krav om å få delta. Dersom kommunen avslår, kan vedkom- mende klage til Fylkesmannen, jf. §§ 21 og 22.
Nærmere redegjørelse for hva deltakerne kan kreve at programmet skal inneholde, finner du i omtalen av § 4 nedenfor. Nærmere redegjørelse om hva deltakerne kan klage over, finner du i omtalen av § 22 nedenfor.
For å ha rett og plikt til deltakelse i introduk- sjonsprogram må innvandreren ha fått innvilget opphold på ett av grunnlagene i lovtekstens bokstav a)-e). Personer med oppholdstillatelse som beskrevet i bokstav e) kom inn i lovens personkrets fra og med 1. juli 2011 etter en lovendring vedtatt av Stortinget juni 20112. Dette innebærer at:
• personer som ved bortfall av en familieinnvan- dringstillatelse får oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b) dersom det er grunn til å tro at utlendingen selv eller hans eller hennes barn har vært utsatt for mishandling
1 Se kapittel 11 i Ot.prp. nr. 28 (2002–2003) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduk- sjonsloven), Ot.prp. nr. 30 (2003–2004) Om lov om endringer i introduksjonsloven og utlendingsloven og Ot.prp. nr 2 (2004–2005) Om endringer i introduksjonsloven.
2 Se Prop. 79 L (2010–2011)
2. Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram | 17
Den som har avvist tilbud om introduksjons- program, mister også retten til å delta på et senere tidspunkt jf. § 3 annet ledd.
Deltakerne må ha behov for grunnleggende kvalifisering:
For å være omfattet av rett og plikt til å delta i introduksjonsprogrammet, § 2 er det et vilkår at man har behov for grunnleggende kvalifisering.
Dersom innvandreren ikke har behov for dette, har vedkommende verken rett eller plikt til å delta.
Grunnleggende kvalifisering betyr at nyan- komne innvandrere tilegner seg informasjon, kunnskaper og ferdigheter som gjør at de kan fungere i ordinært arbeid og samfunnsliv, eller kan benytte seg av det ordinære utdannings- og opplæringstilbudet.
Når har en person behov for grunnleggende kvalifisering?
Det vil måtte bero på en konkret og helhetlig vurdering i lys av lovens formål. Den enkeltes bakgrunn og kompetanse danner et viktig grunnlag i denne vurderingen og må derfor kartlegges.
Personer som er i ordinært arbeid eller i ordinær utdanning, kan i utgangspunktet ikke anses å ha behov for grunnleggende kvalifise- ring.
Arbeid: Hva som skal anses som ordinært arbeid vil avhenge av flere konkrete forhold:
Arbeidsforholdets varighet og omfang, om de individuelle kvalifikasjonene samsvarer med stillingsbeskrivelsen og utsiktene for videre tilpasning til yrkeslivet.
En fulltidsjobb utelukker ikke innvandreren fra introduksjonsprogram dersom arbeidskon- trakten er kortvarig og ikke ser ut til å kunne forlenges – og det heller ikke er sannsynlig at vedkommende vil få jobb andre steder. Derimot vil en fast ansettelse i eksempelvis en 75 prosent stilling kunne anses som et ordinært arbeid som utelukker innvandreren fra introduksjonspro- gram.
Det som er avgjørende, er om arbeidet i seg selv kvalifiserer vedkommende til å kunne delta i yrkeslivet på sikt, og om arbeidet gir mulighet til relevant kompetanseutvikling for å forbli i yrket Både de som kommer til Norge samtidig med
hovedpersonen, og de som blir familiegjenforent på et senere tidspunkt, er omfattet av bokstav d.
For å være omfattet av bokstav d er det imidlertid et vilkår at herboende ikke har lengre botid enn fem år etter førstegangsbosetting før det søkes om familiegjenforening. Ved beregningen av tidsfristen skal søknadstidspunktet for søknad om familiegjenforening legges til grunn. Dersom herboende først får avslag på søknad om familie- gjenforening, og så søker på nytt og får innvilget familiegjenforening ut fra en endret faktisk situasjon, skal søknadstidspunktet for den siste søknaden legges til grunn ved beregning av tidsfristen.
Rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram gjelder bare utlendinger som er mellom 18 og 55 år på det tidspunkt de blir tilbudt programmet.
Personer som er eldre enn 55 år, har verken rett eller plikt til å delta i ordningen. Personer som er yngre enn 18 år, omfattes ikke av intro- duksjonsordningen, men er likevel ikke avskåret fra mulighet til grunnleggende kvalifisering.
Personer mellom 16 og 55 har nemlig rett og/
eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunn- skap. Forutsetningen er at de ellers fyller vilkå- rene i lovens § 17, se merknader til § 17.
Personer som bosettes i en kommune før fylte18 år får etter § 2 rett og plikt til å delta fra den datoen de fyller 18. Rett og plikt til deltakelse gjelder likevel kun dersom vedkommende fortsatt er nyankommet.
Hvis innvandreren ikke deltar i programmet eller avbryter programmet før det er ferdig, får dette konsekvenser for vedkommendes rett til:
• å motta sosialhjelp
• å delta i introduksjonsprogram på et senere tidspunkt
En utlending som har avvist tilbud om introduk- sjonsprogram kan ikke regne med å motta sosial- hjelp til livsopphold. Sosialtjenesteloven § 18 sier nemlig at: «den som ikke kan sørge for sitt livsopp- hold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, har krav på økonomisk stønad». En person som har fått mulighet til å delta i introduksjonsprogram, kan sørge for sitt livsopp- hold – fordi han har krav på introduksjonsstønad.
18 | 2. Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram
2.2 Krav om å være bosatt i kommunen (annet ledd)
For å ha rett og plikt til å delta i introduksjonspro- gram, må personen være bosatt i kommunen etter særskilt avtale mellom IMDi og kommunen4. Ordningen omfatter altså ikke personer som bosetter seg på eget initiativ, men kommunen kan likevel velge å tilby program også til disse, jf. § 3 tredje ledd. Kravet innebærer at en person har rett og plikt til å delta i den første kommunen hvor vedkommende blir bosatt. Hvis hun eller han selv velger å flytte fra en kommune og har tilbud om deltakelse i introduksjonsprogram der, og til en annen kommune, har hun eller han ikke rett til å delta i introduksjonsprogram i den kommunen hun eller han flytter til. I slike tilfeller vil hun eller han inngå i gruppen som kommunen kan velge å tilby program, jf. § 3 tredje ledd tredje punktum, og punkt 2.3.3 i dette rundskrivet.
Det gjøres to unntak fra kravet om avtale før bosetting. Kravet gjelder ikke for:
• familiemedlemmer til personer som omfattes av introduksjonsloven, jf. § 2 første ledd bokstav d, eller
• personer som har fått fornybar oppholdstil- latelse – etter utledningsloven § 53 første ledd bokstav b (oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag dersom det er grunn til å tro at utlendingen selv eller hans eller hennes barn har vært utsatt for mishandling i samlivsfor- holdet), § 53 annet ledd (dersom man som følge av samlivsbrudd vil få urimelige vanske- ligheter ved retur til hjemlandet på grunn av de sosiale og kulturelle forholdene der) eller § 53 tredje ledd (dersom man får sitt ekteskap kjent ugyldig eller ekteskapet oppløses ved skilsmisse på grunn av utøvelse av tvang i forbindelse med ekteskapsinngåelsen), jf. § 2 første ledd bokstav e.
Bakgrunnen for disse unntakene er at ved innvilget oppholdstillatelse ankommer familie- medlemmene direkte fra utlandet til kommunen,
4 Se Ot.prp. nr. 30 (2003–2004) Om lov om endringer i introduksjonsloven og utlendingsloven.
eller gå over i annet relevant arbeid. Å ha en jobb som avisbud vil normalt ikke oppfylle disse vilkårene, men det kan ha betydning når plikten til å delta i introduksjonsprogram skal fastslås3.
Behov for sosialhjelp er ikke avgjørende:
Den enkelte innvandrers behov for sosialhjelp er ikke et vilkår for at vedkommende skal få delta i introduksjonsprogram etter loven. Det sentrale ved vurderingen er kvalifiseringsbehovet og ikke behovet for økonomisk støtte.
Personer som faller utenfor introduksjons- ordningen:
• Nordiske borgere og utlendinger som omfat- tes av EØS-avtalen.
• Personer med en midlertidig oppholdstillatelse som ikke er fornybar og som ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse.
• Arbeidsinnvandrere og personer som får oppholdstillatelse for å ta utdanning, men som ikke er i målgruppen for introduksjonsloven.
• Personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 femte ledd uten mulighet til å få forlenget tillatelsen eller hvor tillatelsen ikke skal kunne danne grunnlag for oppholds- tillatelse.
Nordiske borgere, inkludert norske borgere og utlendinger som omfattes av EØS-avtalen, jf.
utlendingsloven kapittel 13, faller utenfor intro- duksjonsordningen.
Fakta om NIR
Data over personer i målgruppen for intro- duksjonsloven blir automatisk overført fra Datasystemet for ulendings- og flyktningsa- ker (DUF) til Nasjonal introduksjonsregister (NIR). Det vises i NIR om personen har rett og plikt til deltakelse i introduksjonsordning eller om vedkommende er i gruppen som kan tilbys deltakelse i introduksjonsordnin- gen, jf. lovens § 3 tredje ledd.
3 Se kapittel 11.4.3 i Ot.prp. nr. 28 (2002–2003).
2. Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram | 19
vedkommende er ankommet kommunen med sikte på å etablere seg der. Korte besøk regnes ikke som bosetting.
Ved selvbosetting vil kommunen imidlertid ikke alltid kjenne datoen for bosetting. Dersom tidspunktet for faktisk bosetting ikke lar seg bringe på det rene, brukes datoen i folkeregiste- ret for når hun eller han er registrert bosatt i kommunen første gang.. I henhold til folkeregis- terloven (jf. lov 16. januar 1970 nr. 01 om folkere- gistrering) har enhver som er bosatt i en kom- mune plikt til å melde fra til Det sentrale folkere- gister. Det kan ikke legges til grunn et tidspunkt for bosetting senere enn det som framkommer av folkeregisteret.
En person som er ankommet til en kommune og som søker om familiegjenforening før ved- kommende selv har fått oppholdstillatelse, regnes som bosatt først fra det tidspunktet da oppholdstillatelsen ble innvilget. Fristen for hvor lenge vedkommende kan sies å være nyankom- met, begynner å løpe fra det tidspunktet opp- holdstillatelsen ble innvilget.
uten et mellomliggende opphold i mottak. Det inngås da ikke egen avtale om bosetting mellom IMDi og kommunen. Dette unntaket gjelder uavhengig av om den personen de kommer på familiegjenforening til har bosatt seg etter avtale eller på egen hånd (selvbosettelse).
2.3 Krav om å være nyankommet (tredje ledd)
Det er et vilkår for å ha rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram at innvandreren er nyan- kommet. Det tredje leddet i § 3 sier hva det vil si å være nyankommet. Begrepet nyankommet innebærer at man må ha vært bosatt i en kom- mune i kortere tid enn to år. Botiden i landet før første bosetting i en kommune, som for eksempel i asylmottak, regnes ikke med. Innvandreren kan altså ha oppholdt seg mer enn to år her i landet.
Fristen på to år begynner å løpe fra det tidspunkt vedkommende faktisk blir bosatt eller bosetter seg i en kommune etter at opphold i Norge er innvilget. Innvandreren regnes som bosatt når
20 | 3. Kommunens ansvar for introduksjonsprogram
Den enkelte innvandrer har rett til et tilbud fra kommunen og må ikke selv sette fram krav eller søke deltakelse i introduksjonsordningen.
Kommunen har en generell veiledningsplikt etter forvaltningsloven på dette området som på en rekke andre områder som kommunen har ansvaret for. Formålet med veiledningsplikten er å gi de som kan ha rett til offentlige tjenester en mulighet til å få sin rettighet oppfylt. Kommunen skal vurdere behovet både for generell veiledning til hele gruppen innvandrere bosatt i kommunen, og til den enkelte som kommunen kommer i kontakt med. Kommunen har også et ansvar etter forvaltningsloven for å sørge for at en enkeltsak er så godt opplyst som mulig før det fattes vedtak om tildeling av offentlige tjenester. I veiledning av og kommunikasjon med nyankomne innvandrere må kommunen vurdere om vedkommende faktisk har forstått innholdet i og omfanget av sine rettigheter og plikter. I det enkelte tilfellet må kommunen
3.1 Hva er kommunens ansvar (første ledd)
Kommunen skal administrere introduksjonsord- ningen, jf. § 3. Kommunen har plikt til å tilret- telegge program for og utbetale stønad til nyan- komne innvandrere som omfattes av § 2.
Kommunen står imidlertid fritt til å velge hvor- dan den vil organisere dette arbeidet.
Tilrettelegging av program og utbetaling av stønad fordrer samordning av tiltak og tjenester både mellom statlige aktører, som NAV, og ulike kommunale og fylkeskommunale etater.
Kommunens hovedansvar innebærer dermed i hovedsak å samordne et individuelt tilrettelagt program for den enkelte og målrette ordninger og tiltak for kvalifisering av målgruppen. Kommunen er dermed tillagt et særskilt koordineringsansvar.
§ 3 Kommunens ansvar for introduksjonsprogram
Kommunen sørger for introduksjonsprogram etter dette kapittel til nyankomne inn vandrere som er bosatt i kommunen.
Kommunen skal så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting i kommu- nen eller etter at krav om deltakelse blir framsatt, tilrettelegge introduksjonsprogram i henhold til dette kapittel til person som omfattes av § 2. Kommunens plikt gjelder ikke personer som har avbrutt eller avvist deltakelse i introduksjonsprogram.
Kommunen kan tilby introduksjonsprogram til nyankommet utlending med opp- holds- eller arbeidstillatelse i henhold til utlendingsloven kapittel 6 som er familie- medlemmer til andre enn personer som nevnt i § 2, til nyankommet utlending over 55 år med oppholdsgrunnlag som nevnt i § 2 første ledd, og til nyankommet utlending som nevnt i § 2 som er bosatt i kommunen uten særskilt avtale mellom utlendingsmyndig- hetene og kommunen.
Departementet kan fastsette nærmere retningslinjer om kommunens ansvar.
3. Kommunens ansvar for
introduksjonsprogram
3. Kommunens ansvar for introduksjonsprogram | 21
slikt program, jf. § 3 annet ledd. Oppstart kan altså skje etter initiativ fra kommunen, eller etter krav fra den enkelte.
Kommunen har også plikt til å vurdere om den enkelte innvandrer har behov for slik grunn- leggende kvalifisering.
Selv om programmet skal startes innen tre måneder etter bosetting i kommunen, betyr ikke dette at kommunens plikt til å tilby introduk- sjonsprogram bortfaller når tre måneder er gått.
Dersom en person er midlertidig forhindret fra oppstart innen tre måneder, for eksempel fordi vedkommende er syk eller gravid, med svært kort tid igjen til nedkomst, gjelder retten til oppstart i inntil to år fra bosettingstidspunktet.
Forutsetningen er at vedkommende blir vurdert av lege til å bli frisk nok til å delta i nær framtid.
Kommunes plikt gjelder ikke for personer som har avbrutt eller avvist å delta i introduk- sjonsprogram, jf. § 3 annet ledd. Det er kun de som faktisk har mottatt et tilbud om å delta som kan sies å ha avvist å delta i introduksjonspro- gram. Dette gjelder for eksempel personer som har flyttet fra et introduksjonsprogram i en annen kommune. Personer som ennå ikke har mottatt tilbud om introduksjonsprogram i fraflyttings- kommunen, eller som ikke har mottatt tilbud om introduksjonsprogram i fraflyttingskommunen innen fristen på tre måneder etter bosetting, kan henvises tilbake til denne kommunen, som fortsatt har plikt til å tilby program.
Tilflyttingskommunen kan imidlertid også etter eget skjønn tilby program til denne gruppen.
Personer som flytter fra bosettingskommunen til en ny kommune før de har mottatt tilbud om introduksjonsprogram, har imidlertid krav på slikt program i tilflyttingskommunen siden de ikke kan sies å ha avvist tilbudet.
3.3 Personer som kommunen kan velge å tilby program (tredje ledd)
Selv om en person faller utenfor målgruppen for hvem som har rett og plikt til å delta i introduk- sjonsprogram, kan kommunen etter eget skjønn vurdere om det er behov for tolk for å sikre seg at
veiledningsplikten er oppfylt.
Interkommunalt samarbeid
Kommunen kan oppfylle sin plikt til å sørge for deltakelse i introduksjonsprogram gjennom et samarbeid med en eller flere andre kommuner, kommunen kan inngå i et interkommunalt samarbeid. Interkommunalt samarbeid er regulert i kommuneloven kapittel 5, (jf. lov 25.
september 1992 om kommuner og fylkeskom- muner). § 28a regulerer adgangen til å overføre utførelsen av lovpålagte oppgaver, herunder overføre myndighet til å treffe enkeltvedtak.
Fakta om NIR
Kommunens vedtak om tildeling av introduk- sjonsprogram er å anse som et enkeltvedtak og skal registreres i NIR. I NIR finnes det en mal for standardvedtak som kommunen kan fylle ut.
Disse vedtakene må lagres lokalt hos kom- munen. NIR viser historikk for alle vedtak som er fattet av kommunen for den enkelte deltaker.
Kommunene plikter å registrere opplysnin- ger om deltakelse i introduksjonsprogram i NIR.
Hva plikten består i er beskrevet i forskrift 20.
april 2005 nr. 342 om et nasjonalt personregis- ter for introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere (Nasjonalt introduksjonsregister).
Basert på opplysninger registrert i NIR kan kommunene generere rapporter som gir full oversikt over hvem som har deltatt i og gjen- nomført programmet.
3.2 Tidspunkt for igangsetting av program og avgrensning av
kommunens plikt (annet ledd)
Kommunen skal tilrettelegge introduksjonspro- gram for deltakere som har rett og plikt til deltakelse etter § 2 så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting i kommunen – eller etter at innvandreren har fremsatt krav om et
22 | 3. Kommunens ansvar for introduksjonsprogram
Det er imidlertid et vilkår også for «kan-gruppen»
at de må være nyankomne (dvs. ha vært bosatt i en kommune i mindre enn to år når vedtak om introduksjonsordning treffes), og at de har behov for grunnleggende kvalifisering, jf. § 2.
Beslutningen om hvem kommunen vil tilby introduksjonsprogram, vil bero på kommunens vurdering av hva som er hensiktsmessig. Lovens formål vil her kunne gi veiledning ved vurderin- gen. Et annet moment kan være hvilke andre opplærings- og kvalifiseringstilbud kommunen har.
tilby vedkommende introduksjonsprogram, jf.§ 3 tredje ledd. Dette gjelder for eksempel:
• Familiemedlemmer til andre personer enn de som har rett og plikt etter loven. Eksempelvis:
• ektefeller til arbeidsinnvandrere,
• ektefeller til innvandrere som har bodd lengre enn fem år i en kommune før det søkes om familiegjenforening eller,
• ektefeller til norske statsborgere.
• Personer som opprinnelig var omfattet av introduksjonsordningen, men som tidligere har avvist tilbud om eller avbrutt introduk- sjonsprogram.
• Personer som var over 55 år da de fikk opp- holds- eller arbeidstillatelse.
• Personer som ikke er bosatt etter avtale mellom utlendingsmyndighetene og kom- munen.
4. Introduksjonsprogrammets mål og innhold | 23
4. Introduksjonsprogrammets mål og innhold
kunne bidra til at de klarer seg bedre enn de ville ha gjort i en passiv tilværelse på sosialhjelp.
Samtaler med innvandreren om vedkommen- des personlige ressurser, muligheter og realis- tiske framtidsplaner, er en viktig oppgave i kartleggingsarbeidet og utarbeidelsen av den individuelle planen.
Gi grunnleggende ferdigheter i norsk:
Norskopplæring er et kjerneelement i den grunnleggende kvalifiseringen. Opplæringen tilbys innenfor de gjeldende timerammer, og i henhold til læreplan i norsk og samfunnskunn- skap for voksne innvandrere.
Deltakerne i introduksjonsprogrammene er svært ulike når det gjelder bakgrunn, kompe- tanse og eventuell tidligere norskopplæring.
Dette har betydning for hvilket opplæringsløp den enkelte deltaker passer inn i, og hvor mye og hvor raskt de lærer språket i løpet av introduk- sjonsprogrammet.
4.1 Målsettinger for
introduksjonsprogrammet (første ledd)
Bestemmelsen angir hvilke ferdigheter, hvilken innsikt og hvilke kunnskaper deltaker skal tilegne seg i løpet av programmet. Kommunen kan ikke velge å ha andre eller færre mål for programmet enn de som er fastsatt her.
Programmet skal tilpasses den enkelte ut fra hans eller hennes bakgrunn, forutsetninger, kvalifiseringsbehov og målsettinger. Dette medfø- rer både en pedagogisk og faglig tilrettelegging av opplæringen ut fra deltakerens bakgrunn og forutsetninger, og en praktisk tilrettelegging ut fra eventuelle utfordringer i forbindelse med deltake- rens helse eller omsorgssituasjon.
Et fulltidsprogram, tett oppfølging og individu- ell tilrettelegging av programmet vil for mange
§ 4 Introduksjonsprogrammet
Introduksjonsprogram tilrettelegges for person som har behov for grunnleggende kvalifisering.
Introduksjonsprogrammet tar sikte på å a) gi grunnleggende ferdigheter i norsk,
b) gi grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv, c) forberede for deltakelse i yrkeslivet.
Programmet skal være helårlig og på full tid.
Programmet skal minst inneholde a) norskopplæring,
b) samfunnskunnskap,
c) tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet.
Ved gjennomført eller avbrutt program skal det utstedes et deltakerbevis.
24 | 4. Introduksjonsprogrammets mål og innhold
kartlegger den enkeltes skolebakgrunn og behov og ønsker om videre utdanning eller kvalifise- ring. Grunnskoleopplæring kan sammen med andre kvalifiserende tiltak inngå i introduksjons- programmet. Det er ikke fastsatt noen grense på timefordelingen for grunnskolefag og øvrige kvalifiserende tiltak, men kommunen må sørge for at den enkeltes introduksjonsprogram oppfyl- ler kravene til innhold som er fastsatt i § 4 i introduksjonsloven. Også for deltakere som har grunnskoleopplæring som en del av sitt introduk- sjonsprogram, skal programmet inneholde tiltak som forbereder til deltakelse i arbeidslivet.
Hvorvidt grunnskoleopplæring skal inngå i introduksjonsprogrammet eller ikke må vurderes i forhold til lovens formål og den enkeltes indivi- duell målsetting i den individuelle planen.
Personer som er i ordinært arbeid eller under ordinær utdanning, kan ikke i utgangspunktet anses for å ha behov for grunnleggende kvalifise- ring. Skolegang på fulltid, enten det er videregå- ende eller høyere utdanning, er å anse som ordinær utdanning, og kan ikke sies å fylle et behov for kvalifisering som er grunnleggende.
Innføringskurs eller språkkurs for å fylle inntaks- krav til senere utdanning, kan etter en individuell vurdering inngå i introduksjonsprogrammet.
Forutsetningen er også her at den enkeltes introduksjonsprogram oppfyller kravene til innhold som er fastsatt i § 4.
Fakta om NIR
Kvalifiseringstiltak som inngår i introduksjons- programmet til en deltaker, samt tiltakenes varighet, skal registreres i NIR. NIR lagrer kommunenes registreringer og viser historikk over samtlige tiltak en deltaker har gjennom- ført, noe som gir kommunen god oversikt og data til bruk i evaluering.
4.2 Tilrettelegging
Tilrettelegging av program for deltakere med store omsorgsoppgaver og/eller helseproblemer eller graviditet, innebærer både praktisk
Gi grunnleggende innsikt i norsk sam- funnsliv: Grunnleggende innsikt i norsk sam- funnsliv innebærer at deltakeren tilegner seg kunnskap om det norske samfunn. I læreplanen uttales følgende målsetting: «Opplæringen i samfunnskunnskap skal beskrive og forklare viktige trekk ved det norske samfunnet. Den skal også informere om innbyggernes rettigheter og plikter og formidle kjennskap til sentrale verdier».
Læreplanen beskriver emnene i opplæring i samfunnskunnskap. Vi viser til målene for læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere som fastsetter læringsmål for opplæringen.
Forberede for deltakelse i yrkeslivet:
Formålet med introduksjonsloven følger av formålsbestemmelsen i § 1: «Formålet med denne loven er å styrke nyankomne innvandreres mulig- het for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet». Målsettingen om overgang til arbeidslivet må være retningsgivende for utformingen av introduksjonsprogrammet, uavhengig av om veien går via videre opplæring og kvalifisering, eller rett over i ordinært arbeid5.
De som faller inn under personkretsen kan også ha rett til opplæring etter reglene om grunnskoleopplæring for voksne (jf. lov 17. juli 1998 nr. 61 grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) kapittel 4A).
Opplæringsloven regulerer rett til opplæring både på grunnskolens og videregående skoles nivå. Mange voksne flyktninger mangler grunn- skoleopplæring eller har for svake grunnleg- gende ferdigheter til at de kan klare seg i utdan- ningssystemet eller i arbeidslivet. Voksne kan ha rett til opplæring i hele fag, i deler av et fag, eller rett til opplæring i grunnleggende ferdigheter.
Informasjon om rettigheter for voksne etter opplæringsloven kan en få fra den kommunale voksenopplæringen. Ved vurdering av om vedkommende har rett til introduksjonsprogram eller ved søknad om opplæring i norsk og sam- funnskunnskap, er det viktig at kommunen
5 Se kapittel 12.3 om introduksjonsprogrammets målsetting i Ot.prp. nr. 28 (2002–2003) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere
4. Introduksjonsprogrammets mål og innhold | 25
opplæring og andre tiltak, kan inntil 25 prosent av opplæringstiden defineres som for- og etterarbeid.
Dette regnes da med i programtiden. I og med at programmets innhold skal være tilpasset den enkeltes behov og forutsetninger, samt utformes i samråd med deltakeren8, bør kommunen ha et fleksibelt opplærings- og kvalifiseringstilbud.
Eksempel: Hvis deltaker kan få praksis i en virksomhet som hovedsakelig driver sin aktivitet på kveldstid, bør kommunen kunne legge til rette for at språk- eller arbeidspraksis i programmet også kan skje på ettermiddags- eller kveldstid.
Hvis kommunenes tilbud om norskopplæring følger skoleåret, må kommunen i skoleferien tilby deltakerne andre aktiviteter, som for eksem- pel sommerjobb, spesielt tilrettelagt arbeid eller annen form for opplæring.
4.4 Innholdet i introduksjons- programmet (tredje ledd)
§ 4 tredje ledd slår fast minstekrav til innholdet i introduksjonsprogrammet for den enkelte. Dette leddet lister opp tre obligatoriske elementer i bokstavene a til c. Omfang og intensitet for det enkelte element må avgjøres etter en vurdering av deltakerens behov og forutsetninger. Gjennom utforming av den individuelle planen fastsetter kommunen programmets konkrete innhold, slik det framgår av § 6.
Kommunen kan ikke fraskrive seg ansvaret for hele eller deler av introduksjonsprogrammet selv om ansvaret for å gjennomføre delelementer er overlatt til andre. Dette gjelder for eksempel privat norskopplæring eller praksisplass i arbeidslivet.
Kommunen har et hovedansvar for å følge opp deltakeren, påse at den individuelle planen følges og revideres ved behov, og at det ikke oppstår dødtid mellom de ulike kvalifiseringstiltakene eller elementene i introduksjonsprogrammet.
Opplæring i norsk: Norskopplæring er ett av minstekravene loven stiller til programmets innhold. § 4 regulerer imidlertid verken opplæ- ringens omfang eller intensitet. For deltakere,
8 Se § 6
tilrettelegging slik at vedkommende deltakeren faktisk kan delta, og innholdsmessig tilretteleg- ging. Det avgjørende er at programmets innhold bygger opp under lovens målsetting om rask overgang til arbeid eller utdanning. Et introduk- sjonsprogram som ikke inneholder elementer som kvalifiserer for arbeid eller utdanning, er ikke i tråd med lovens formålsbestemmelse.
Tiltak som forbereder til samfunnsdeltakelse mer generelt kan inngå i programmet, men det kan ikke utgjøre hoveddelen av innholdet.
Deltakeren har rett til fravær blant annet ved fødsel eller barns sykdom. I tillegg er det mulig- heter for permisjon6.
4.3 Programmet skal være
helårlig og på fulltid (annet ledd)
Deltakelse i fulltidsprogram er en forutsetning for å få rett til introduksjonsstønad (jf. § 8). Det er ikke adgang til å delta på deltid7. Hvis en deltaker får problemer med å delta på fulltid, må kommunen vurdere å justere innholdet i vedkom- mendes individuelle plan. Kommunen må ta hensyn til omfanget og varigheten av proble- mene. Det kan også være aktuelt å justere de individuelle målene (jf. § 6).
Hva regnes som en hel dag? Dette vil avhenge av i hvilken grad tiltakene og elementene i programmet krever tidsbruk ut over det som er bundet i programmet (eller står på deltakerens timeplan). For program som består av aktiviteter uten krav til forberedelser eller etterarbeid, er normen 37,5 timer per uke. For program som består hovedsakelig av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet, samt forberedel- ser og etterarbeid hjemme, er 30 timers uke fulltid.
Spennet mellom 30 og 37, 5 timer i uken gir rom for en viss grad av skjønn i tilpasningen av programmet. Hvis programmet består av både
6 Forskrift av 18.juli 2003 nr. 973 om fravær og permisjon ved nyankomne innvandreres deltakelse i introduksjonsordin- gen.
7 Se kapittel 12.4. om helårlig og heldagsprogram i Ot.prp. nr.
28 (2002–2003).
26 | 4. Introduksjonsprogrammets mål og innhold
kan tiltak i arbeidsmarkedsbedrift eller Arbeid med bistand være aktuelt.
Deltakere som formidles til arbeidsrettede tiltak gjennom NAV vil være omfattet av forskrift 11. desember 2008 nr. 1320 om arbeidsrettede tiltak mv. Hovedformålet med denne forskriften er å styrke tiltaksdeltakernes muligheter til å få eller beholde arbeid ved å fastsette hvordan ulike arbeidsrettede tiltak eller andre tjenester skal være utformet.
Nyankomne er sårbare i overgangen fra praksis til ordinært arbeid. Selv om en deltaker har fått praksisplass, har de fleste fortsatt behov for oppfølging, veiledning og rådgivning fra kontaktpersonen i kommunen.
Etter loven er det mulig å legge ulike former for arbeid inn som en del av introduksjonspro- grammet (jf. § 11 annet ledd). Dette gir en viktig forberedelse til å delta i arbeidslivet og en tilpasning mot rollen som ansatt og lønnsmot- taker etter fullført program.
Lovens formål fordrer samarbeid med aktører i arbeidslivet på flere områder. Arbeidsgiver kan bidra med kunnskap om arbeidslivet som en del av undervisningen i samfunnskunnskap. De kan orientere om:
• egen bedrift/arbeidsplass,
• rettigheter og plikter som arbeidstaker
• normer og regler som gjelder i arbeidslivet
• mer generell arbeidslivskunnskap
Arbeidsgivere kan også legge til rette for praktisk språkopplæring gjennom språkpraksis, og yrkes- rettet kvalifisering gjennom arbeidspraksis.
Foruten å ansette nyankomne, enten som en del av programtilbudet eller etter avsluttet program, kan arbeidsgivere bidra med referanser og nettverk for videre rekruttering. Gjennom å stille sin bedrift eller virksomhet åpen for utplassering av deltakere, kan arbeidsgivere også bidra til holdningsskapende arbeid og brobygging mellom nyankomne innvandrere og øvrig befolkning.
Å finne arbeidsplasser: Et eksempel på hvordan kommunen kan få programdeltakere ut i arbeid, er at programansvarlig instans i kom- munen utplasserer deltakere på kommunale arbeidsplasser. Dette kan for eksempel skje på grunnlag av kommunale vedtak om å stille et som også har rett og plikt til opplæring i norsk og
samfunnskunnskap etter kapittel 4 i introduk- sjonsloven, må kommunen legge opp introduk- sjonsprogrammet slik at deltakerne kan oppfylle plikten til å delta i opplæring etter § 17 innenfor programmet. Dette innebærer at opplæringen i norsk og samfunnskunnskap som inngår i introduksjonsprogrammet har et slikt omfang at deltaker faktisk får gjennomført det timetallet hun eller han har plikt til etter lovens § 17. Les mer om kommunens plikt i kapittel 18.
Norsk med samfunnskunnskap utgjør ett av de bærende elementene i et heltidsprogram, og det er viktig at deltakerne har mulighet til å nå et tilfredsstillende nivå innenfor den fastsatte tid for programmet. Det ukentlige timetallet må fastset- tes i lys av dette. De aller fleste innvandrere har stort behov for norskopplæring den første tiden.
Deltakernes bakgrunn fra hjemlandet og deres individuelle plan for framtiden i Norge (jf. § 6), er avgjørende for hvordan opplæringen skal organi- seres og tilrettelegges.
Opplæring i samfunnskunnskap:
Opplæring i samfunnskunnskap utgjør et av minstekravene til programmets innhold. For å kunne bli en aktiv deltaker i lokalsamfunnet, må en nyankommet blant annet kjenne til ulike kultu- relle koder og miljøer som finnes der9. Se også merknader til paragrafene 17, 18 og 19 nedenfor.
Tiltak som forbereder til arbeid eller utdanning: Tiltak som forbereder til arbeid eller utdanning er også et obligatorisk hovedelement i programmet, men loven regulerer ikke nærmere hvordan dette skal gjennomføres eller hvilken form og hvilket omfang slike tiltak skal ha. Den enkelte kommune kan inngå avtale om yrkesret- tet opplæring med fylkeskommunen eller andre tilbydere av slik opplæring. For mange er det aktuelt med arbeidsmarkedstiltak i regi av NAV.
De vanligste tiltakene er språkpraksis, arbeids- praksis, lønnstilskudd og kvalifisering gjennom arbeidsmarkedsopplæring. For yrkeshemmede
9 Se bakgrunnsstoff om norske samfunnsforhold i henhold til de syv emnene i læreplanen i «Ressursperm for lærere i instruktører» utarbeidet av VOX på www.vox.no
