FAGBEVEGELSEN OG OFFENTLIG
INNKJØPSPOLITIKK I EUROPA
er en av flere rapporter fra FAFOs forskningsprogram
«Internasjonalisering og europeisk integrasjon - nye utfordringer for fagbevegelsen».
Rapporten analyserer konsekvenser og muligheter utviklingen aven europeisk offentlig innkjøpspolitikk kan få for norsk arbeidsliv og fagbevegelse. På den ene siden åpnes et marked på flere hundre milliarder for norske bedrifter ute, på den andre siden må norske bedrifter belage seg på å konkurrere med utenlandske firma om oppdrag i Norge. Ikke minst i offshoresektoren og byggebransjen reiser dette vitale spørsmål.
Rapporten gir en grundig og oppdatert redegjørelse for vilkårene knyttet til EFs bestemmelser om offentlig innkjøp, bl.a. knyttet til anbud, arbeidsforhold, tariffavtaler og konsesjoner.
FAFO-rapport nr. 105 ISBN 82-7422-043-9
Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon Fossvn. 19, 0551 Oslo 5,
Tlf. (02) 71 6000
1
'"
:::l
c:
...
Z
~ fil ...,
."
,.
t:\al m
<
m t:\
m r-
III m Z
o
"
o
."."
b'II
Z r-'-4
t5 z z
to. ~
m
'11 III '11o
r-:3
~~
m C :::a
o
'11~
Knut N. Kjær
F AFO
Fagbevegelsen og offentlig innkjøpspolitikk i Europa
Knut N. Kjær
FAFO-rapport nr. 105
'.
© Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon 1990
2. opplag 1991 ISBN 82-7422-043-9
Omslagsillustrasjon:
Omslag og trykk: Karl Rikard Nygaard
<.Falch Hurtigtrykk, Oslo
FAFOs rapportserie: Fagbevegelsen og Europa
Denne rapporten inngår i en serie FAFO utgir med utgangspunkt i forskningsprogrammet Fagbevegelsen og Europa. Den felles prob
lemstillingen er hvilke utfordringer internasjonalisering og europeisk integrasjon reiser for fagbevegelsen og det norske samfunn på ulike felter. Siktemålet er å bidra til en åpen og nyansert debatt både i fagbevegelsen og norsk offentlighet.
Programmet løper over flere år, spenner over et bredt spekter av prosjekter og problemstillinger, og har ulike oppdragsgivere og samarbeidspartnere:
Internasjonalisering og europeisk integrasjon - utfordringer for fagbevegelsen. Oppdragsgiver: LO. Medarbeidere: Jon Erik Dølvik (prosjektleder), Dag Stokland og Dag Olberg. • egg ar ur N.
Kjær, ECON, Andreas Gaarder og Ivar Hippe levert rapporter.
Et åpnere europeisk marked - utfordringer for Næringsmiddel
industrien. Oppdragsgiver Norsk Nærings- og Nytelsesmiddel
arbeiderforbund og NHO. Medarbeidere: Arild H. Steen (pro
sjektleder) og Torunn Olsen.
EF-tilpasning og harmonisering av skatter og avgifter - virkninger for offentlig sektor. Oppdragsgivere: Norsk Kommuneforbund og Stats�enestemannskartellet. Medarbeidere: Axel Pedersen (prosjekt
leder) og Espen Paus.
Europeisk integrasjon, velferdsstaten og den sosiale dimensjon.
Oppdragsgiver: NORAS. Prosjektleder Kåre Hagen koordinerer arbeidet innenfor FAFOs velferdsstatsgruppe.
Sosialpolitikk og minstesikring i Europa. Oppdragsgiver: NORAS.
Prosjektleder: Ivar Lødemel.
Flere av FAFOs øvrige prosjekt berører også problemstillinger knyttet til europeisk integrasjon. Ove Langeland arbeider med temaet Overskuddsdeling og økonomisk demokrati i et sammenliknende europeisk perspektiv. Jon M. Hippe og Axel Pedersen sammenlikner Velferdsordninger på arbeidsplassen og sosiale arbeidskraftskost
nader i flere europeiske land. Begge prosjektene har NORAS som oppdragsgiver. I flere av prosjektene samarbeider FAFO med andre norske og internasjonale forskningsinstitusjoner.
Rapporter og arbeidsnotater fra prosjektene publiseres i en felles serie med tittelen "Fagbevegelsen og Europa". Publikasjonene har ulike
analytiske utgangspunkt og de enkelte forfatterne står ansvarlige for vurderingene.
Jon Erik Dølvik (progrannkoordinator)
Bestilling av rapporter fra serien
Rapporter kan bestilles direkte fra FAFO, tlf. 02-71 60 DO, eller ved å skrive til vår adresse: FAFO, Fossveien 19, 0551 Oslo 5. Følgende rapporter publiseres sommeren 1990:
Jon Erik Dølvik, Dag Olberg og Dag Stokland Fagbevegelsen og Europa
Internasjonalisering og europeisk integrasjon - utfordringer for fagbevegelsen
Kåre Hagen
Nasjonalstat, velferdspolitikk og europeisk integrasjon Ivar Hippe
Det nye markedet i bedrifter
Overnasjonalt eierbytte, finansspekulasjon og fusjonskontroll Andreas Gaarder
1992 og harmoniseringen av indirekter skatter Konsekvenser og utfordringer for fagbevegelsen Knut N. Kjær
Fagbevegelsen og offentlig innkjøpspolitikk i Europa Ivar Lødemel
Nyfattigdom og sosialpolitikk i Europa Dag Olberg m.fl.
Standardisering - arbeidsmiljø i omforming?
Rapporter fra prosjektene omtalt på forrige side vil foreligge etter hvert.
Innhold
1 Innledning 7
2 Sammendrag 8
3 Offentlige innkjøp i EF 13
3.1 Omfang og konkurransesituasjon 13 3.2 EFs tiltak 14
3.3 Konsekvenser av reformen i EF 18
4 Norsk tilpasning til EF-direktivene for offentlige innkjøp 21
5 Norsk innkjøpspolitikk i dag 25
6 Konsekvenser av norsk tilpasning til EF 31 6.1 Generelt om virkningene i Norge 32 6.2 Offshoreindustrien 34
6.2.1 Omfanget 34
6.2.2 Dagens konkurransesituasjon 37
6.2.3 Er norsk offshoreindustri konkurransedyktig? 43 6.2.4 EFs regler for offshorevirksomheten 45
6.2.5 Konsekvenser ved EF-tilpasning 47 6.2.6 Offshorevirksomheten og utfordringer for
fagbevegelsen 48 6.3 Bygg- og anleggsbransjen 49
6.4 Nærmere om noen enkeltbedrifter 54
7 Utfordringer for norsk fagbevegelse 59
1
Innledning
Innkjøp til offentlig sektor brukes i de fleste land som et virke
middel i næringspolitikken. På nasjonalt nivå favoriseres egne bedrifter framfor utenlandske, og på lokalt nivå gis fordeler til produsenter fra egen region.
I arbeidet med å få til mer konkurranse innen EF-området har EF-kommisjonen satt et spesielt søkelys på offentlige innkjøp.
Dagens innkjøpspraksis avviker mye fra idealene om åpen konkur
ranse. Virkemiddelet for å sikre mer konkurranse er et om
stendelig regelverk som pålegger innkjøpsenhetene at alle kontrakter over visse minimumsverdier skal ut på internasjonale anbud.
I dag er mye av dette regelverket vedtatt av EFs ministerråd og i ferd med å bli iverksatt i medlemslandene. Norske myndig
heter har startet forberedelser med sikte på en tilpasning til EFs direktiver for offentlige innkjøp. Forhandlinger mellom EFTA og EF vil trolig ta til i løpet av inneværende år.
I denne rapporten skal vi gi en bakgrunn for den endringen i offentlig innkjøpspolitikk som nå finner sted i EF, og for arbeidet i Norge og innen EFTA med sikte på en tilpasning til EF
reglene. På dette grunnlaget skal vi gå nærmere inn på mulige konsekvenser av en tilpasning for norsk næringsliv og ta opp momenter som vi mener er spesielt viktige for fagbevegelsen.
Rapporten er skrevet av Knut N. Kjær i ECON, Senter for økonomisk analyse, og er blant annet basert på analyser ECON tidligere har utført for Næringsdepartementet og Entreprenørenes Landssammenslutning, og på et prosjekt under arbeid finansiert av NORAS. Alle vurderinger i denne rapporten står for forfat
terens egen regning.
2
Sammendrag
... I EF er det i dag svært liten konkurranse på tvers av grensene om leveranser til offentlig sektor. På grunn av de åpenbare nasjonale favortseringene som finner sted, og fordi dette alt i alt er et meget stort marked (1600-2700 mrd. kroner, 10-15% av BNP), har EF satt åpning av markedet for offentlige innkjøp som en viktig del av reformene mot et indre marked.
,. Flere av reglene som skal åpne det offentlige innkjøpsmarkedet i EF, er allerede vedtatt. De resterende vil kunne bli vedtatt i løpet av dette året.
,. Innen utgangen av dette året vil trolig forhandlinger ta til mellom EF og EFf A med sikte på tilpasning til EFs regler for offentlige innkjøp.
,. En eventuell norsk tilpasning til disse direktivene vil berøre et høyt antall innkjøpskontrakter. Offentlig sektors innkjøp i Norge er på rundt 110 mrd. kroner i året. I tillegg må man her også regne med leveransene til offshorevirksomheten, som trolig vil bli berørt ved en EF-tilpasning. Disse er på rundt 60 mrd.
kroner. Når man trekker ut den delen av innkjøpene som ikke åpenbart kan gjøres til gjenstand for kontraktsforhandlinger (som kjøp av elektrisitet), og også kontrakter som faller under EFs regler for minsteverdier, blir omfanget av berørte kontrakter for offentlige innkjøp og offshorevirksomheten på rundt 60 mrd.
kroner. Dette tilsvarer drøyt fem prosent av de samlede vare
og tjenesteleveransene i Norge.
>t En norsk tilpasning til EF-direktivene vil ha en rekke åpenbare
fordeler, men også klare ulemper for enkelte bedrifter. Fordelene er først og fremst knyttet til lavere priser på innkjøp til offentlig sektor og lettere adgang til det offentlige innkjøpsmarkedet i Europa for norske bedrifter. Ulempene gjelder spesielt bedrifter som leverer en stor del av sin produksjon til norsk offentlig sektor, og som i dag er favorisert av lokale eller sentrale myn
digheter i konkurransen med bedrifter fra andre regioner i Norge eller fra utlandet. Slike bedrifter kan få problemer med å overleve hvis de ikke makter å øke sin konkurranseevne. En 8
ulempe med tilpasning til disse direktivene er også at offentlig sektor mister noen virkemidler i nærings- og/eller distriktspoli
tikken. Samlet vurdert er det likevel vår oppfatning at fordelene ved en tilpasning kan overstige ulempene. Norge har trolig større konkurranse på markedet for offentlige innkjøp enn de fleste av våre konkurrentland i Europa. Dette indikeres ved at importande1en for leveranser til offentlig sektor i Norge er langt høyere enn det normale; også når vi tar hensyn til at norsk økonomi generelt er mer åpen enn i de fleste andre land.
* Vurderingen av konsekvenser ved norsk tilpasning er beheftet med usikkerhet. Det er rimelig klart hvordan EF-regelverket vil bli seende ut, mens vi ennå ikke har noen erfaring med hvordan de enkelte medlemsland vil respektere og praktisere reglene. Utfallet for EFTA og Norge av forhandlingene med EF er også uvisst. Ved siden av denne formen for usikkerhet har vi de økonomiske metodeproblemene: Hvordan forutsi resulta
ter av framtidige endringer i rammebetingelsene? Virkningene avhenger av tidshorisonten. På kort sikt vil kanskje negative omstillingsproblemer dominere. På lengre sikt "overtar" de positive effekter via den økte konkurransen.
* Betingelsene for at tilpasning til direktivene for offentlig sektor skal ha betydning for de enkelte næringer og bedrifter er følgende:
- Leveransene til offentlig sektor er viktig for virksomheten (f.eks. ved at de utgjør en stor del av omsetningen).
- Dagens innkjøpspraksis bidrar til at konkurransen på det enkelte marked er begrenset. På lokale markeder vil dette si at bedrifter fra andre regioner ikke deltar fordi de ikke får delta eller blir diskriminert på annen måte. På nasjonale markeder sier dette kriteriet at utenlandske bedrifter aktivt (ved diskriminering i tildelingsprosessen) eller passivt (ved ikke å bli informert om kontraktsrundene) hindres fra å delta.
På de utenlandske markedene vil dette si at norske bedrifter har vært hindret av nasjonale innkjøpspreferanser.
Begge disse kriteriene må være tilfredsstilt for at en næring eller bedrift kan antas å bli vesentlig berørt. For de aller fleste næringer og bedrifter gjelder at andelen av produksjonen som
leveres til offentlig sektor, er liten, ogl eller at det er så stor konkurranse på markedet allerede i dag at de nye reglene ikke vil få så stor betydning. Selv om innkjøp for rundt 60 nu·d.
kroner i året kan bli berørt ved en tilpasning til disse direktive
ne, utgjør dette likevel bare drøyt fem prosent av de samlede vare- og �enesteleveranser i Norge. Dette tilsier at de makroøko
nomiske virkningene uansett vil bli beskjedne. Vi må inn på enkeltbransjer og enkeltbedrifter for å se merkbare endringer som følge avtilpasning til direktivene for offentlige innkjøp.
I denne rapporten fokuserer vi spesielt på to næringer: Offshore og bygg- og anlegg.
* Norsk offshoreindustri har siden "oljeeventyret" tok til på slutten av 1960-ta1let, nytt godt av en nasjonal politikk for å stimulere og bygge opp slik virksomhet i Norge. Den nasjonale strategien har vært en del av målsettingene for petroleumspolitikken, men vil ikke kunne videreføres i sin nåværende form ved tilpasning til EF-regelverket. Et viktig spørsmål er derfor om offshoreindu
strien framover vil kunne klare å "stå helt på egne ben" og hevde seg i en mer åpen konkurranse på norsk sokkel.
*Etter våre vurderinger ligger norsk offshoreindustri godt an til å takle en situasjon med økt konkurranse på norsk sokkel. Etter oljeprisfallet i 1985-86 har konkurransen på norsk sokkel blitt betydelig tøffere fordi oljeselskapene mer enn tidligere har måtte tenke innkjøpsøkonomi. Samtidig har Statoil lagt om sin innkjøpspolitikk og tenker mer forretningsmessig enn selskapet gjorde tidligere. Norsk offshoreindustri har møtt den økte internasjonale konkurransen med en klar bedring i sin effektivi
tet. Dette indikeres ved analyser foretatt av prisforskjeller mellom norske og utenlandske leverandører på norsk sokkel mellom 1980 og 1989. (Analysene er imidlertid ikke tilstrekkelig omfattende til at de kan sies å "bevise" en slik bedring i konkurranseevnen.)
>t Selv om norsk offshoreindustris konkurranseevne generelt kan
synes tilfredsstillende, vil EF-tilpasning kunne bli problematisk for arbeidsintensiv produksjon uten spesielle krav til teknologi og kompetanse (f.eks. store stålarbeider). Her er høyt kost
nadsnivå j Norge en klar konkurranseulempe.
10
,. Også andre lands offshoremarkeder har vært beskyttet av nasjonal, favoriserende politikk Det gjelder i særlig grad det britiske markedet - som er noe større enn det norske. Norske bedrifter har vært hindret fra å delta i konkurranser på dette markedet. Utover på 1990-tallet vil norsk adgang til britisk sokkel bli stadig viktigere etter som feltutbyggingsaktiviteten på norsk sokkel avtar .
... Om EF-tilpasningen faller sammen med en reell åpning av det britiske markedet, mener vi at norsk offshoreindustri samlet vil ha klare fordeler. Det kritiske spørsmålet her er imidlertid om EF-regelverket vil kunne sikre en reell åpning av britisk sektor, eller om det fortsatt vil være mulig å favorisere b,ritiske produsenter ved virkemidler av mer uoffisiell type. Norsk tilpasning må skje med dette for øye; åpning av norsk sokkel kan brukes som en "brekkstang" for å åpne det britiske marke
det.
... Rundt en tredjedel av den samlede produksjonen i bygg- og anleggssektoren utføres for offentlig sektor. EF-regelverket vil derfor kunne få stor betydning for bygg-og anleggsbransjen. På den annen side er denne typen produksjon i hovedsak lokalt rettet. Det er liten mobilitet av bygg- og anleggsbedrifter over regionale og nasjonale grenser. EF-direktivene vil først og fremst få betydning for de største prosjektene og trolig også på oppdrag som krever høyt utviklede spesialkunnskaper.
Utfordringer for fagbevegelsen
... Direktivene for offentlig innkjøp kan - med noen modifikasjo
ner - ikke trekkes fram som spesielt viktige for fagbevegelsen sammenlignet med alle andre direktiver som er aktuelle i den pågående tilpaSningsprosessen. Generelt dreier det seg om å åpne norske markeder for større konkurranse utenfra mot at norske bedrifter får lettere adgang til markeder i utlandet. En slik utvikling er vi vant til i Norge; det er del av en globali
seringsprosess som har pågått over mange år .
.. Virkningene i fagbevegelsen vil naturlig nok variere fra forbund til forbund. Innen offentlig sektor vil man høste fordeler av lavere innkjøpspriser, noe som letter finansierings-
presset på offentlig sektor og muliggjør en styrking av det offentlige servicetilbudet. I privat sektor er utfordringene trolig størst for organiserte i offshore-industrien .
.. Det spesielle med direktivene for offentlige innkjøp sett i forhold til andre elementer i internasjonaliseringen av norsk næringsliv, er at EF-regelverket innebærer en klar begrensning i de virkemidler som norske sentrale og lokale myndigheter kan bruke i sin nærings- og eller distriktspolitikk. Muligheten til å støtte bedrifter ved å gi dem offentlige innkjøpskontrakter vil bli klart redusert, men ikke helt eliminert. Fremdeles vil det være mulig å tildele Forsknings- og utviklingskontrakter. Trolig vil utbredelsen av slike kontrakter øke i EF-landene som en følge av direktivene for offentlige innkjøp .
... Tapet av dette virkemidlet vil være negativt for en del norske bedrifter, men neppe vesentlig i forhold til alle andre virkninger av direktivene.
It Våre vurderinger av konsekvenser ved EF-tilpasning er basert på at utenlandske bedrifter som utfører arbeid i Norge - for eksempel et anleggsfirma som utfører et oppdrag for veivesenet
- blir pålagt å følge norske arbeids bestemmelser også overfor sine utenlandske ansatte. Direktivet for offentlig kontrahering av bygg- og anleggsarbeider inneholder en bestemmelse om at vertslandets arbeidsbestemmelser skal følges. Tolkningen er uklar, men ut fra andre EF-bestemmelser og praksis er det neppe grunn til å frykte "sosial dumping" i forbindelse med at utenlandske bedrifter vinner offentlige innkjøpskontrakter i Norge.
12
3
Offentlige innkjøp i EF
3.1 Omfang og konkurransesituasjon
Offentlig sektor i EF-landene kjøper årlig inn varer og �enester for rundt 4000 mrd. kroner i året - tilsvarende 15% av BNP. Av dette er en del innkjøp som det ikke er hensiktsmessig å avholde anbudskonkurranse om - for eksempel husleie og kjøp av elektrisitet. Tar man ut disse kjøpene, står man igjen med et marked på mellom 1600 og 2700 mrd. kroner som det kan være konkurranse om.
Av de offentlige innkjøpskontraktene går bare 2% (i gjennom
snitt for EF-landene) til utenlandske produsenter. Importen utenfra er høyere enn dette, men det skyldes underleveranser til le
verandører innenlands. Selv når vi tar hensyn til slik import, får vi en importandel som er klart lavere enn den gjennomsnittlige importandel i de enkelte land. Tallene indikerer det man lett kan se mange eksempler på: Nasjonale leverandører og produsenter blir åpenbart favorisert framfor utenlandske.
Av de offentlige innkjøpskontraktene blir hele 30% tildelt en på forhånd utpekt leverandør - uten noen form for konkurranse.
Uten at EF-kommisjonen har lagt fram et godt bevismateriale, kan det antas at tildeling av offentlige innkjøpskontrakter i noen land hyppig har innslag av korrupsjon.
To eksempler viser betydningen av å bryte nasjonale barrierer på disse markedene. Det ene gjelder produksjon av lokomotiver.
I EF-landene er det 16 lokomotivfabrikker. De produserte i 1987 i alt 84 lokomotiver. Til sammenligning produserte to fabrikker i USA til sammen 500 lokomotiver. De europeiske fabrikkene utnytter bare halvparten av sin kapasitet. Med en rasjonalisering slik at færre fabrikker produserer flere lokomotiver hver, kan man oppnå relativt store effektivitetsgevinster (stordriftsfordeler). Slik
rasjonalisering betinger at det åpnes for reell konkurranse på tvers av landegrensene, og at kravene til jernbanemateriell standardi
seres mer enn i dag. For at gevinstpotensialet skal komme samfunnet til gode, kreves i tillegg at det må være en reell konkurranse mellom de gjenværende produsenter, slik at ingen kan ta ut monopolgevinster.
Det andre eksemplet dreier seg om digitale telefonsentraler.
Utviklingskostnadene for slike sentraler er 3,5-10 mrd. kroner.
Utvikling av den neste generasjonen sentraler vil koste atskillig mer. For å forsvare slike investeringer må de enkelte konsern ha minst 15-20% av verdensmarkedet. I Europa har det til nå blitt utviklet minst åtte forskjellige digitale telefonsystemer til en samlet utviklingskostnad på 50-60 mrd. kroner. For at europeiske bedrifter skal ha mulighet til å konkurrere på verdensmarkedet (med amerikanske og japanske konsern) om den neste genera
sjonen sentraler, må de nasjonale barrierene i Europa reduseres betydelig.
3.2 EFs tiltak
Mangelen på åpen konkurranse om offentlige innkjøp strider klart mot EFs intensjoner om et reelt indre marked. I Hvitboken som EF-kommisjonen la fram i 1985, er det derfor gitt en plan for hvilke regler som må utformes, og en tidsplan for gjennomføring av beslutningsprosessen (sammen med tilsvarende planer for de øvrige delene av det indre marked).
"Sovende regler"
Alt på 1970-tallet vedtok EF regler som skulle åpne for konkurran
se om offentlige innkjøp. Disse har imidlertid fått liten eller ingen effekt. Dette har de til felles med EF-regler på en hel rekke andre områder. Regelverket er der, men det har ingen effekt. Et viktig
14
element i prosessen mot et indre marked er at sovende regler er
"vakt til live". De blir nå håndhevet med en helt annen kraft enn tidligere. Her har særlig EF-domstolen spilt en viktig rolle.
De nye reglene for offentlige innkjøp som nå er vedtatt - eller i ferd med å bli vedtatt -, er mer omfattende enn de man har hatt tidligere. Vi skal her se nærmere på hvilke direktiver dette dreier seg om og, hva som er hovedinnholdet i dem.
For offentlige innkjøp er det tale om følgende direktiver:
- Kjøp av varer
- Kontrahering av bygg- og anleggsarbeider
- Varer og bygg- og anleggsarbeider i de "ekskluderte sektorene"
(nærmere forklaring under) - Kjøp av tjenester
- Håndheving av regelverket (to direktiver)
De to førstnevnte direktiver er vedtatt av ministerrådet, mens det tredje har passert første gangs behandling i rådet. Endelig vedtak treffes trolig tidlig på høsten 1990. De to sistnevnte direktiver foreligger som tentative forslag fra EF-kommisjonen, men er ennå ikke behandlet i rådet.
Med de ekskluderte sektorene menes: energi, transport, vannfor
syning og telekommunikasjoner. Betegnelsen ekskludert henspiller på at de direktiver for offentlig innkjøp som ble vedtatt på 1970- tallet, ikke omfattet disse sektorene. Årsaken til at disse sektorene ble unntatt, er delvis at de har en spesielt viktig rolle i de enkelte lands næringspolitikk, slik at det har vært vanskelig å enes om regler for åpen konkurranse, og delvis at en del av de aktuelle innkjøpsenhetene er private virksomheter, hvor det er vanskeli
gere å gjøre slike innkjøpsregler gjeldende enn i offentlige virksomheter.
Bestemmelsene i direktivene er i hovedsak:
,. Alle offentlige innkjøp over bestemte terskelverdier skal som hovedregel ut på åpne internasjonale anbud. Begrenset an
budskonkurranse kan på noen betingelser velges alternativt, men bare i unntakstilfeller tillates forhandlede prosedyrer.
,. Terskelverdiene er ca. 1,5 mill. kroner for varer og �enester og 38 mill. kroner (før avgifter) for bygg- og anleggsarbeider (entrepriser). For varer til energi- og transportsektorene er terskelverdien ca. 3 mill. kroner, og i telekommunikasjons
sektoren er den ca. 4,5 mill. kroner. Det vil si at bare kontrak
ter med verdier over disse vil bli omfattet av regelverket.
Oppdeling i delkontrakter for å komme under terskelverdiene tillates ikke. Som basis for å vurdere terskelverdiene i bygg- og anleggsarbeider brukes sum av delkontrakter, ikke de enkelte kontraktene.
,. Som offentlig regnes statlige og kommunale myndigheter samt offentlig forretningsdrift. Statsaksjeselskaper omfattes imidlertid ikke av direktivene, med unntak av selskaper som opererer innen de ekskluderte sektorene. I tillegg omfattes private virksomheter av direktivene i de tilfeller disse driver med spesielle og eksklusive rettigheter tildelt av offentlige myndig
heter. I Norges tilfelle dreier dette seg først og fremst om offshoresektoren.
It Innkjøpsenhetene som har innkjøp over terskelverdiene plikter å gi forhåndsinformasjon. Kunngjøring om anbudsrunder skal sendes til EFs Official Journal, som distribueres til hele EF
området. Informasjonen blir også lagt inn på databasen Tenders Electronic Daily (TEO), som alle interesserte - også norske bedrifter -, kan koble seg til. Med utnyttelse av denne databasen vil man kunne få en meget god og systematisk oversikt over 16
forestående kontraktstildelinger i hele Europa. Også informasjon om innkjøp til noen norske etater legges nå inn på TED. Det gjelder etater som omfattes av GATT-avtalen om offentlige innkjøp (mer om dette senere).
Ved inngangen til hvert budsjettår plikter innkjøpsenhetene å sende inn en kunngjøring om de kontrakter de planlegger å tildele i løpet av året.
.. Også etter at kontraktene er tildelt, må innkjøpsenhetene sende informasjon til Offidal Journal (dermed også TED) om hvilken bedrift som er utpekt.
.. Ved alle innkjøp skal internasjonale standarder og spesifikasjo
ner brukes. Det er forbudt å bruke særegne standardkrav som diskriminerer mot utenlandske leverandører.
.. I egne direktiver skal det fastsettes regler for kontroll og etterlevelse. Hvert land skal etablere et eget klageorgan for bedrifter som mener seg diskriminert i en tildelingsprosess. EF
domstolen står som ankeinstans over de nasjonale organene.
Klageren kan bli tilkjent erstatning for tap, og kan i noen tilfeller kreve at tildelingsprosessen gjøres på nytt. Forslagene til regler på dette punktet synes imidlertid å være uklare.
For offshoresektoren har Storbritannia lykkes med å få i stand muligheter for unntak fra innkjøpsbestemmelsene. Slik direkti
vutkastet for de ekskluderte sektorene ser ut nå (direktivene vedtas først høsten 1990), har de enkelte land anledning til å søke EF-kommisjonen om at deres offshoresektor unntas. Kriteriene for innvilgelse av unntak er imidlertid strenge, og det er ikke opplagt at man vinner noe på å få offshoresektoren unntatt. Vi ser nærmere på dette spørsmålet i kapittel 6.2.4.
3.3 Konsekvenser av reformen i EF
EF-kommisjonen satte for noen år siden i gang en hel rekke ut
redningsprosjekter for å kartlegge mulige konsekvenser av gjennomføringen av det indre marked - The eost of Non Europe.
En av disse utredningene gjaldt offentlige innkjøp, og ble utført av konsulentfirmaet WS Atkins. Rapporten er offentliggjort i rapportene Research on the "eost of Non Europe" volurne 5 part A and B, utgitt av EF-kommisjonen 1988.
I følge WS Atkins er det et potensiale for fall i prisene på offentlige innkjøp på mellom tre og fem prosent (gjennomsnitt av alle innkjøp). Potensialet for samlet effektivitetsgevinst ble beregnet til ca. 160 mrd. kroner.
Tallene fra WS Atkins analyse må - som resten av materialet fra eost of Non Europe prosjektet - ikke tas bokstavelig. Det er rett og slett umulig å beregne denne typen prisvirkninger og velferdsgevinst med stor grad av nøyaktighet. Beregningene er en systematisk gjennomgang av noen viktige faktorer, og er nyttig som en illustrasjon, men sier ikke så mye mer enn at man på dette området har et stort potensiale for å få til mer effektiv utnyttelse av ressursene.
Ved siden av de metodemessige problemer er det også usikkerhet knyttet til hvordan regelverket vil bli praktisert. Vil direktivene bli fulgt opp i den praktiske innkjøpspolitikken til det italienske vannverket (for eksempel), eller vil disse regler bli like
"sovende" som dem man innførte tidlig på 70-tallet?
Det er ennå for tidlig å si noe om oppfølgingen av de reglene som hittil er vedtatt. "Flaskehalsen" i gjennomføringen av det indre marked er i dag de nasjonale myndighetene. Av de mer enn 160 direktivene for det indre marked som ministerrådet hittil har vedtatt, er bare et fåtall tatt inn i alle medlemslands lovgivning.
Tempoet i den nasjonale implementeringen av regelverket er så lav at EF-myndighetene er bekymret.
: 18
\
Denne tregheten kan tilsi at det trolig vil ta mer tid å få iverksatt regelverket. Likevel ser man eksempler på at EF-dom
stolen dømmer som om regelverket hadde vært gjort gjeldende i land som har somlet med å iverksette dem. EF-kommisjonen og EF-domstolen har de siste årene vist en handlekraft og vilje til å ta Romatraktaten på alvor som man ikke har sett tidligere.
Kommisjonens medarbeidere på området offentlige innkjøp mener selv at de står med et regelverk som er godt nok til å endre medlemslandenes innkjøpspraksis og sterkt redusere nasjonal favorisering. De viser også en klar vilje til å bruke regelverket.
Trolig vil vi framover se en rekke tilfeller av at man går inn og statuerer eksempler.
Et slikt eksempel er EF-domstolens avgjørelse høsten 1989 om Danmarks prosedyrer for tildeling av kontrakter til Storebælt
broen. Danskene ble dømt til å betale erstatning til et fransk entreprenørselskap som la inn et lavere anbud. Denne dommen har trolig "avskrekkende" virkning langt utover Danmarks gren
ser. (Dommen er ikke basert på bygg- og anleggsdirektivet, siden det først skal gjelde fra sommeren 1990).
Bakgrunnen for at EF ønsker å gjøre noe med praktiseringen av offentlige innkjøpsrutiner, er tro på økt effektivitet. Eksemplene vi har gitt tidligere om produksjon av lokomotiver og utvikling av digitale telefonsentraler, er to av mange som kan gis om muligheter for effektivitetsgevinster. Generelt gjelder at reduserte nasjonale barrierer og økt størrelse på markedene øker mulig
hetene for å realisere stordriftsfordeler. I tillegg kommer positive konkurranseeffekter ved at økt nasjonal og internasjonal konkur
ranse skjerper kravene til effektivitet i produksjonen og til utvik
lingen av nye produkter.
"Baksiden av medaljen" er at rasjonalisering og effektivisering betyr nedleggelse av bedrifter og arbeidsplasser. Omstillinger er nødvendig for at gevinstpotensialet skal utnyttes, men omstillinger vil gjerne være tidkrevende og ofte smertefulle prosesser. Dette gjelder for hele gjennomføringen av det indre markedet, men
omstillinger har vært en del av den økonomiske utviklingen i lange tider. Co st of Non Europe-prosjektet har konkludert med at arbeidsledigheten i EF vil stige i to...:tre år som følge av det indre
�rkedet, men deretter vil de positive effektene dominere og gi høyere sysselsetting enn man ville hatt uten det indre markedet.
Vi henviser til "Fagbevegelsen og Europa", Dølvik, Olberg og Stokland, FAFO 1990, for en nærmere diskusjon av konsekvenser ved gjennomføringen av EFs indre marked.
20
4
Norsk tilpasning til EF-direktivene for offentlige innkjøp
Stortinget har ved flere anledninger gitt sin enstemmige tilslutning til regjeringens linje om at Norge skal tilpasse seg det indre marked. På området offentlige innkjøp startet forberedelsene for ett år siden. En egen interdepartemental arbeidsgruppe har arbeidet med bl.a. å kartlegge mulige konsekvenser av en tilpasning. Samtidig har man deltatt i samordning av EFT A
landenes utspill overfor EF og i direkte kontakt med EF-kommi
sjonen. Parallelt har det foregått møter i GA TI om en utvidelse av de GATT-overenskomster som i dag gjelder for offentlige innkjøp.
Tilpasningprosessen deles i to faser. I den første skal man forhandle om tilpasning til direktivene for kjøp av varer og kontrahering av bygg- og anleggsarbeider. På disse feltene har EF allerede vedtatt sine direktiver.
I den neste fasen skal man forhandle om tilpasning til direkti
vene for de ekskluderte sektorene og for kjøp av tjenester. Disse direktivene er ikke endelig vedtatt av EF. Av den grunn - og også av andre grunner - er forhandlinger om tilpasning her mer komplisert.
Vinteren 1989 ble det antatt at forhandlinger med EF og til
pasning til direktivene for kjøp av varer og kontrahering av bygg
og anleggsarbeider kunne ta til allerede den påfølgende somme
ren. Dette holdt ikke stikk. En viktig årsak var at EFTA-landene ikke har kunnet stille opp med et "troverdig" alternativ til EF
kommisjonen og EF-domstolen hva angår overnasjonale organer som kan sikre at kontraktstildelinger skjer uten nasjonale diskrimi
neringer. For EF har dette vært et spørsmål om å kunne garantere sine lands bedrifter at de vil bli fair behandlet på EFTA-markede
ne. Hvordan kan man garantere dette uten at det over EFTA-
landene står overnasjonale organer med rett til å gripe inn og foreta upartiske vurderinger der EF-bedrifter føler seg unfair
behandlet?
Spørsmålet om overnasjonale organer over EFTA-landene er basalt, og dukker opp også i andre deler av tilpasningsprosessen.
I kartleggingsarbeidet som det siste året har pågått mellom EF og EFTA som en forberedelse til forhandlingene om tilpasning, har en egen embetsmannsgruppe arbeidet med de rettslige og institu
sjonelle spørsmålene. Et alternativ som her har vært drøftet, er å utvide EF-domstolen med dommere fra EFTA-landene i de sakene der EFTA-landene er berørt, og la denne domstolen få over
nasjonal myndighet også i EFTA-landene. Om dette - eller andre alternativer - blir løsningen på problemet, gjenstår ennå å se.
Nødvendig med en avtale?
En viktig bakgrunn for det norske ønsket om en avtale med EF om offentlige innkjøp, synes å være ønsket om at norske bedrifter skal få lettere adgang til det offentlige innkjøpsmarkedet i EF
landene (og også i EFTA-landene i og med at EFTA opptrer samlet i dette spørsmålet). Med en avtale basert på norsk tilpasning vil norske bedrifter få mulighet til å påklage eventuell diskriminering i kontraktstildelinger innen EF. Uten en avtale har man ikke en slik rettighet, men har likevel anledning til å delta i anbudskonkurranser på markedet for leveranser til offentlig sektor.
Det er ingen bestemmelser i det nye EF-regelverket for offent
lige innkjøp som er til hinder for at bedrifter fra tredjeland deltar i anbudskonkurranser. Men i direktivet for de ekskluderte sektorene er det en bestemmelse om at bedrifter fra EF-land skal velges dersom prisdifferansen til bedrifter fra tredjeland ikke overstiger 3 prosent.
Kriteriet for å skille mellom EF-bedrifter og tredjelands
bedrifter er graden av produktenes bearbeidingsverdi som er skapt 22
innen EF. En bedrift stilles "utenfor" regelverket om mer enn halv
parten av produktets opprinnelse kommer fra land utenfor EF.
Norske bedrifter som samarbeider med EF-bedrifter slik at mer enn halvparten av produktets opprinnelse kan sies å komme fra EF-området, vil kunne dra nytte av EF-regelverket selv uten en norsk tilpasning. Dette gjelder også norskeide bedrifter som er etablert i et EF-land.
Bestemmelsen om å velge leverandører fra EF-land om prisdifferansen ikke overstiger 3 prosent, kan implisitt tolkes som
at tredjelands bedrifter skal få kontraktene om deres pris ligger mer enn 3 prosent under prisen til EF-bedrifter. Imidlertid gir direktivet for de ekskluderte sektorene de enkelte lands innkjøps
enheter anledning til helt å avvise tilbud fra tredjelandsbedrifter (om "EF-innholdet" i produktene er mindre enn 50 prosent).
Med denne bestemmelsen vil praktiseringen kunne variere fra tilfelle til tilfelle. Norske bedrifter vil kunne få problemer med å få sine tilbud akseptert der nærmeste konkurrent er fra hjem
regionen eller hjemlandet til de enkelte innkjøpsmyndighetene.
Men de vil ha klart større muligheter for fair behandling om nærmeste konkurrent er fra et annet EF-land slik at vedkommende innkjøpsenhet har mindre incentiver i retning av å diskriminere den norske bedriften. Generelt vil favorisering innebære en kostnad for innkjøpsenheten ved at man ikke oppnår den lavest mulige innkjøpsprisen (eller det økonomisk mest fordelaktige innkjøpet). Dette går i retning av at det bare er i spesielle tilfeller man vil diskriminere tredjelandsbedrifter.
De øvrige direktivene for offentlige innkjøp inneholder ingen bestemmelser om hvordan innkjøpsenhetene skal forholde seg til tilbud fra tredjelandsbedrifter. Trolig vil de stå helt fritt til å avvise tilbud fra tredjelandsbedrifter i tråd med formuleringene i direktivet for de ekskluderte sektorene. Muligheten til å dis
kriminere vil bli opprettholdt inntil EF inngår en bi- eller multilateral avtale (f.eks. med EFTA eller ved en utvidelse av GATT-overenskomsten for offentlige innkjøp).
Det gjenstår ennå å se hvordan de enkelte innkjøpsmyndig
hetene vil forholde seg til tilbud fra bedrifter fra land EF ikke har avtale med. Det er ingen tvil om at en avtale gir større sikkerhet for adgang til EFs markeder for offentlige innkjøp. Fravær av en avtale betyr imidlertid ikke at man står helt uten mulighet til å delta. Reformprosessen som nå pågår i EF, vil være til fordel også for bedrifter fra tredjeland selv uten en avtale.
Uten en norsk avtale med EF er det langt viktigere for norske bedrifter å samarbeide med EF-bedrifter eller etablere seg i et EF
land for å være sikret fair konkurranse på EF-markedet. Med en avtale kan man i større grad kunne basere seg på (fortsatt) produksjon i Norge, noe som skulle være i norske arbeidstakeres interesse. For arbeidstakerne må dette veies opp mot de ulemper man får med en tøffere internasjonal konkurranse på det norske markedet.
24
5
Norsk innkjøpspolitikk i dag
Regelverket
De statlige innkjøpene er regulert i Regelverk for statens an
skaffelsesvirksomhet. Dette gir generelle retningslinjer om konkur
ranse ved tildeling av kontrakter. For innkjøp til elektrisitets
sektoren gjelder også en bestemmelse om at norske produsenter kan gis kontrakt i konkurranse med utenlandske selv om de ligger høyere i pris. Dog må ikke prisdifferansen overskride 10 prosent.
Etter anskaffelsesreglene kan Næringsdepartementet fravike reglene om konkurranse i tilfeller som "må antas å være av særlig betydning for opprettholdelsen av stabil sysselsetting, distriktsut
bygging eller for utviklingen av konkurransedyktig norsk industri"
- gitt at dette ikke strider mot forpliktelser i internasjonale avtaler.
Statens innkjøpsregler er også retningsgivende for kommuner og fylkeskommuner. Kommunenes Sentralforbund har utarbeidet en normalinstruks for kommuneforvaltningens innkjøp, basert på statens innkjøpsregler. I praksis varierer prosedyrer og rutiner fra kommune til kommune.
For noen statlige etater er innkjøpene underlagt GATTs regelverk for offentlige innkjøp. Blant disse er Vegdirektoratet/
Statens vegvesen, NSB (ikke kjøp av rullende materiell), Forsvars
departementet, politiet og universitetene. GATT-reglene gjelder bare kjøp av varer (ikke tjenester eller bygg- og anleggskontrak
ter), og kun når kontraktene er på mer enn 1,1-1,2 millioner kroner.
For tiden arbeides det også i GATT med å utvide avtalen om offentlige innkjøp. Norge deltar aktivt i dette arbeidet. Det dreier seg her om uformelle samtaler som det ikke gis referat fra. Det synes å være et helt åpent spørsmål om man vil nå fram til et gjennombrudd i samtalene slik at man kan starte forhandlinger
om utvidelse av avtalen. Trolig er EFs nye direktiver for offentlige innkjøp et "forbilde".
Også når det gjelder viktige investeringer i Forsvaret, regu
leres kontraheringstildelingen av internasjonale avtaler. Det gjelder de investeringene som finansieres gjennom NATOs infrastruktur
program. Etter reglene skal slike prosjekter kunngjøres i alle NATO-land. Kontraktene skal tildeles den produsenten som legger inn det laveste tilbudet - uansett nasjonalitet, gitt at produsenten kommer fra et NATO-land.
Praktisering
De siste måneders avdekking av korrupsjon i Oslo kommune viser en skyggeside ved norsk innkjøpspraksis som er i strid med lover, regelverk og intensjoner. Avsløringene avdekker noen av farene for misbruk til personlig vinning som ligger i innkjøpsfunksjonen i offentlige etater. Tilsvarende problemer har man sannsynligvis også i deler av privat sektor. Trolig betyr graden av markeds
konkurranse noe for utbredelsen av korrupsjon og manipuleringer til egen vinning; jo større konkurranse en innkjøpsenhet befinner seg i, desto mer nødvendig er det å få innkjøpsprisene ned ved å etablere reell konkurranse om leveransene.
Motiver om personlig vinning utgjør trolig bare et beskjedent element når man skal forklare tilfellene av mangelfull konkurranse om offentlige oppdrag. Ofte vil det heller være et spørsmål om etablering av faste rutiner; formelle prosedyrer som tvinger gjennom at det blir konkurranse om alle store kontrakter. I andre sammenhenger kan mang�l på konkurranse skyldes bevisste, politiske valg om å støtte lokalt eller nasjonalt næringsliv; altså at innkjøpspolitikken brukes som et virkemiddel i nærings- og/eller dis triktspolitikken.
Regelverket for statlig anskaffelse åpner for at dette brukes som virkemiddel i spesielle situasjoner. Ser vi på Næringsdeparte
mentets bevisste bruk av dette virkemidlet, ser vi egentlig svært 26
få saker per år. Offisielt hevdes det at man i liten grad griper inn og favoriserer norske bedrifter på markedet for offentlige innkjøp i Norge. En del saker er imidlertid av den karakter at de ikke ender opp som offentlige dokumenter, men foregår mer uoffisielt - gjerne som et resultat av personlig kontakt mellom bedriftsledelse og -klubber og stortingsrepresentanter fra eget fylke. Likevel er det vårt inntrykk at statlig bruk av dette virkemidlet er relativt beskjedent.
I forbindelse med spørreundersøkelsen blant kommuner og fylkeskommuner som ble gjennomført i samarbeid mellom Kommunenes Sentralforbund og ECON, ble det stilt spørsmål omkring lokalforvaltningens bruk av innkjøp som en del av nærings- og distriktspolitikken. 29 prosent av fylkene og bare 13 prosent av kommunene mente at de ved en tilpasning til EFs direktiver for offentlige innkjøp ville miste viktige virkemidler i sin næringspolitikk. Blant de fem fylkene som mente å miste virkemidler, var de tre nordligste fylkene. Dette kan indikere at problemet kan være størst i Nord-Norge. På et spørsmål om det lokale næringslivet ville bli rammet ved en EF-tilpasning, svarte kun fem av sytten fylker et klart ja. Samlet vurdert synes tilpasning til EF-direktivene for offentlige innkjøp ikke å innebære et vesentlig tap av virkemidler for fylker og kommuner.
Konkurransesituasjonen i dag
Undersøkelsene som ECON har utført i samarbeid med Kommu
nenes Sentralforbund og Entreprenørenes Landssammenslutning, indikerer at det i dag er relativt stor konkurranse om leveransene til offentlig sektor. Ved de fleste tildelinger av varekontrakter for varekjøp og bygg- og anleggsoppdrag er det fire eller flere bedrifter som konkurrerer om å levere. Apen anbudskonkurranse er den mest benyttede tildelingsprosedyren.
Den største overgangen ved en EF-tilpasning vil være at an
budskonkurransene vil bli utlyst internasjonalt. I dag skjer dette kun i meget begrenset omfang.
Konkurransen i Norge synes å være mer åpen enn i mange av EF-landene. Vi baserer denne antagelsen dels på de generelle inntrykkene av dagens innkjøpspraksis sammenlignet med de beskrivelsene som gis i WS Atkins analyse av praksis i EF
landene, dels på en sammenligning importandelen for offentlige innkjøp i Norge med tilsvarende tall fra utlandet.
Importandelene kan beregnes på flere måter. En man har benyttet i WS Atkins analyse, er hvor stor del av kontraktsverdie
ne som går til utenlandske bedrifter - uten hensyn til at nasjona
le bedrifter også importerer noe av sin vareinnsats for å utføre oppdraget. Målt på denne måten er importandelen i EF-landene bare rundt 2 prosent. Vi har ikke tilsvarende tallmateriale for Norge som kan sies å være representativt. Et blikk på inn
kjøpslistene til noen etater tilsier at importandelen målt på denne måten, trolig ikke er så mye høyere i Norge.
Den andre og mer formålstjenlige måten å vurdere og definere importandelene på, er å ta hensyn til de indirekte importvirk
ningene - det vil si norske leverandørers bruk av importert vareinnsats i sin produksjon. Da vil man få tatt hensyn til at mange leverandører som regnes som norske ut fra den første definisjonen, egentlig bare er et importledd som formidler utenlandske produkter. (En tredje definisjon er å se på de indirekte virkningene bakover i de neste leddene og eksempelvis ta hensyn til at deler av den norskproduserte vareinnsatsen kan være importert. Vi ser her ikke på en slik "kryssløpskorrigering"
for beregning av importandelene.)
28
Figur 1
2 5
2 0
1 5
1 0
5
o
Importandeler offentlig innkjøp
Prosent av BNP
Belg ia Vest-Tyskl Fran k rike Italia
_ Alle leveranser _ Direkte import
Storbrit.
Importandelen for offentlige innkjøp i Norge (uten kryssløpskor
rigering) er på ca. 24 prosent, fordelt på 22 prosent for vareinn
satsen og 29 prosent for investeringene. I Danmark er importande
len for investeringene på 24,3 prosent, altså noe under den norske.
Importtilbøyeligheten for dansk økonomi i alt er omtrent som den norske. Imidlertid er importandelen for offentlige investeringer i Danmark betydelig under andelen for private investeringer.
Forskjellen her er klart større enn i Norge.
Importandelene for offentlige innkjøp i noen andre EF land:
Belgia 21%
Frankrike 16%
Vest-Tyskland 12%
Storbritannia 4%
Italia 1%
Belgisk økonomi er klart mer åpen enn den norske (om vi f.eks.
ser på samlet import i forhold til BNP). Likevel er importandelen til offentlige innkjøp lavere, noe som indikerer en mindre åpen innkjøpspolitikk enn i Norge. Også for de andre landene er forskjellen mellom deres importandel og den norske større enn det som kan forklares ved forskjeller i generell åpenhet. Storbri
tannia og Italia kommer spesielt dårlig ut ved en slik sammen
ligning.
Selv om disse tallene synes klare nok, må vi presisere at det er en viss usikkerhet knyttet til beregning av slike importandeler.
Vi kommer nærmere tilbake til vurdering av dagens konkur
ransesituasjon innen offshore og bygg- og anlegg i det neste kapitlet.
30
6
Konsekvenser av norsk tilpasning til EF
Noen forhold er spesielt viktige når vi skal analysere hvordan en (eventuell) norsk tilpasning til EFs regelverk for offentlige innkjøp vil påvirke norsk næringsliv og fagbevegelse:
* Næringen eller bedriftens andel av produksjonen som går til offentlig sektor i Norge eller utlandet (EF- eller EFTA-land).
* Konkurransesituasjonen om disse leveransene i dag. Er det full konkurranse likevel - eller nyter man godt av spesielle be
skyttelsestiltak?
* Indirekte virkninger på markedet som følge av at bedrifter i Norge og utlandet øker sin interesse for å delta i anbudskonkur
ranser om offentlige innkjøp i regioner eller land der de tidligere ikke har deltatt.
Generelt kan man si at næringer og bedrifter som leverer en høy andel av sin samlede produksjon til offentlig sektor eller til oljeindustrien, og som nyter godt av favorisering (lokalt eller nasjonalt), kan ha grunn til å frykte norsk tilpasning til EF
direktivene. Om virkningene faktisk blir negative, vil også avhenge av næringens og bedriftens evne til å møte en mer åpen konkurranse - også for eksempel ved å gå inn på markeder man tidligere har vært stengt ute fra.
Bedrifter som leverer lite til offentlig sektor, og/eller som møter en sterk konkurranse på sine markeder, vil neppe bli påvirket av norsk tilpasning til disse direktivene. Unntaksvis kan det være tilfeller med problemer for bedrifter som blir indirekte påvirket ved at de leverer til bedrifter som rammes av tilpas
ningen.
6.1 Generelt om virkningene i Norge
Sammenlignet med andre europeiske land har Norge et godt ut
gangspunkt når det gjelder denne delen av tilpasningsprosessen.
Det skyldes dels den relativt sterke konkurransen vi allerede har om slike leveranser, og dels at norsk næringsliv generelt er utsatt for sterk importkonkurranse.
Virkningene vil bli konsentrert om noen nøkkelnæringer - og i tillegg en del enkeltbedrifter. Vi skal under se nærmere på to av nøkkelnæringene, offshoreindustrien og bygg- og anleggsbransjen.
Vi skal også trekke fram noen bedrifter som eksempel.
Generelt vil tilpasning til EF-direktivene innebære et fall i prisene på leveranser til offentlig sektor, og dermed også reduk
sjon i de offentlige utgiftene. Prisfallet kommer som følge av flere faktorer:
It Økt nasjonal konkurranse om leveranser
Tilpasning til EF-direktivene vil tvinge gjennom åpen konkurran
se om kontrakter på områder der man hittil ikke har hatt konkur
ranse. Og konkurranse som hittil har vært lokal, kan i noen tilfeller tenkes å bli utvidet til å omfatte bedrifter også fra andre kommuner eller regioner.
Økt nasjonal konkurranse vil være en viktig del av faktorene som driver priser nedover. Prisfall får man imidlertid bare for de leveranser hvor det hittil har vært manglende konkurranse. I WS Atkins analyse av virkningene i EF la man ikke effekter av økt nasjonal konkurranse inn i beregningene (overraskende nok), men fokuserte på virkningene av økt internasjonal konkurranse.
It Konkurranse fra billigere import
Fordi blant annet anbud vil bli kunngjort internasjonalt, vil man få tilbud utenfra på områder hvor det hittil bare har vært nasjonal 32
konkurranse. Dette vil bidra til lavere priser, men neppe like mye i Norge som i EF-landene, fordi den internasjonale konkurransen på det norske markedet trolig er større.
* Slanking av importledd
Tilpasningen vil trolig bety færre og slankere importledd i Norge ved at det blir lettere for utenlandske produsenter å ha direkte kontakt med sine kunder i Norge.
* Effektiviseringsgevinster
Mer konkurranse vil tvinge gjennom rasjonaliseringer og effekti
viseringer i produksjonen'. og således bidra til reduserte kostnader og priser. I Norge har vi mindre åpenbare stordriftsfordeler å realisere enn det man har i de største EF-landene, fordi vi har ingen eller minimal produksjon innen sektorer hvor nasjonale beskyttelsestiltak har hatt stor betydning for å hindre konkurranse utenfra (jf. eksemplene gitt tidligere om lokomotiv- og tele
fonsentralproduksjonen i EF). Her vil vi få fordeler av den økte effektiviteten i EF selv om vi eventuelt ikke tilpasser oss direk
tivene.
På et meget usikkert grunnlag antar vi at potensialet for prisfall vil ligge mellom 3 og 5 prosent i gjennomsnitt. For offentlig sektor totalt, medregnet forretningsdriften, innebærer dette anslaget årlige besparelser på 3-5 mrd. kroner. Mer om
stendelige innkjøpsprosedyrer vil gi noe større kostnader, særlig i en overgangsperiode før nye rutiner blir etablert, men vi tror ikke at disse kostnadene vil være store sammenlignet med bespa
relsene.
6.2 Offshoreindustrien
Offshoreindustrien er den næring i Norge der man i utgangs
punktet kan anta at de nye reglene for offentlige innkjøp vil kunne medføre de største endringer. Mange bedrifter vil få en stor del av sin produksjon underlagt de nye direktivene, og på en del områder er det i dag ikke åpen internasjonal konkurranse.
Vår behandling av virkningene for offshoreindustrien er be
heftet med en spesiell usikkerhet knyttet til at det fortsatt er vanskelig å vite hvordan EF-regelverket kan bli anvendt (jf.
diskusjonen i kapittel 6.2.4).
I dette avsnittet skal vi først gå inn på omfanget av den norske offshoreindustrien, før vi går over på å vurdere dagens konkurransesituasjon og mulige virkninger ved en EF-tilpasning.
Avslutningsvis pekes på enkelte forhold av betydning for fagbe
vegelsen.
6.2.1 Omfanget
De samlede innkjøpene til petroleumssektoren var i 1988 på 40 mrd. kroner målt i faste 1987-priser fratrukket internleveranser og noen lønnskostnader. Uten slik "nettoføring" og regnet i løpende priser, ligger innkjøpene fra petroleumssektoren på rundt 60 mrd. kroner.
Antall sysselsatte personer i hele oljevirksomheten fordelt på typer aktivitet, vises i figur 2. I 1988 var rundt 64 000 personer sysselsatt i oljevirksomheten; snaut 15 000 av disse i oljesel
skapene.
I drøftingen videre skal vi vie spesiell oppmerksomhet til de mekaniske verkstedene. Det er innenfor denne bransjen vi finner mange av de mest utsatte virksomhetene. Antall sysselsatte personer i mekaniske verksteder som leverer til offshoresektoren var snaut 22 000 i 1988.
34
Figur 2
Sysselsatte personer i oljevirksomheten 1988
Oljeselskaper Boreselskaper Transport,rederier Mek. verksteder Service-selskaper Ingeniørselskaper Forpleining Drift ilandføring Bygging ilandføring Offentlig adm.
Forskning,opplæring Div varer, tjenest
o 5 1 0
Tusen
1 5 2 0
Figur 3 viser utviklingen i sysselsettingen innen skips- og off
shoreverft fra 1977 (normalårsverk, kilde nasjonalregnskapet).
Antall sysselsatte i bygging av skip og båter synker klart, særlig tidlig på 1980-tallet. Innen bygging av plattformer er det en jevn økning, men ikke nok til å hindre at samlet antall årsverk i verftene synker gjennom hele tidsrommet. Fra en sysselsetting på 50 000 årsverk i 1977 faller tallet til 34 000 årsverk i 1987. For
delingen mellom bygging av skip og bygging av oljeplattformer er noe tilfeldig på grunn av føringsmåten som benyttes i nasjonal
regnskapet.
Offshoreleveransene består av mange store kontrakter over terskelverdiene (3 mill. kroner for varer og 38 mill. kroner for entreprisekontrakter). Basert på data fra oljeselskaper har vi beregnet at hele 90 prosent av verdien til alle entreprisekontrakter i utbyggingsprosjekter vil være over terskelverdien. Imidlertid dekker disse bare 13 prosent av antallet kontrakter. Dette viser at terskelverdiene fastsatt av EF treffer godt; regelverket "rammer"
'.
ikke så mange kontrakter, men treffer til gjengjeld en vesentlig del av den samlede kontraktsverdien.
Figur 3
A rsverk
iskips- og offshoreverft
Basert p å Nasjonalregnskapet
Tusen normalårsverk
60�---' 50
40 30 20 1 0
1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987
_ Bygging av oljepl. D Bygging av skip -*-Sum
Også for vareleveranser til utbyggingsprosjekter har vi det samme forholdet. 82 prosent av samlet kontraktsverdi er over terskelverdien, men disse kontraktene representerer bare 25 prosent av antallet kontrakter. Når det gjelder vareleveranser til felt i drift, er kun 23 prosent av samlet kontraktsverdi over terskelverdien. Disse representerer kun 0,4 prosent av antall varekontrakter.
36
6.2.2 Dagens konkurransesituasjon
Norge
Offshoreindustrien i Norge har nytt godt av både naturgitte fortrinn og politisk bestemt skjerming. Blant de naturgitte fortrinn har vært kort avstand til utbyggingsfeltene, med lavere risiko ved uttauing av installasjoner enn om produksjonen hadde foregått i andre land. Dype fjorder har også vært en fordel ved sammen
setting av plattformer.
Den politisk bestemte skjermingen er utøvd ved bruk av flere virkemidler. Tidlig i utformingen av norsk oljepolitikk ble opp
bygging av en konkurransedyktig norsk offshoreindustri brakt fram som en målsetting. Aktiviteten på norsk sokkel ble (blant annet) sett på som en basis for utvikling av norsk næringsliv; på sikt skulle offshoreindustrien også bli en eksportnæring. Opp
byggingen av norsk sokkel falt i tid sammen med nedtrapping av skipsbyggingsvirksomheten etter sammenbruddet i nybyggings
markedet i kjølvannet av det første oljeprissjokket i 1973-74.
Virkemidlene som brukes i dag er hjemlet i petroleumsloven og forskriftene til denne. De viktigste elementene her er:
... Selskap som søker konsesjon for utvinning av petroleum, må i søknaden redegjøre for "hvordan man vil legge forholdene til rette for at norske alternativer blir med i vurderingen når det skal fattes beslutninger om valg av tekniske løsninger og spesifikasjoner for plattformer, utstyr m.v.". Man må også beskrive hvordan man planlegger å holde norske leverandører informert om innkjøpsbehov, feltutviklingsplaner etc .
... Når et selskap som har fått konsesjon, skal søke om tillatelse for utbygging, må det legges ved en utførlig plan for utbygging og drift. "Planen skal inneholde en redegjørelse for hvilket samarbeid som er gjennomført med norsk leverandørindustri for å legge forholdene tilrette for norske bedrifters muligheter for
