Os primeiros estudos sobre RIGs nasceram nos Estados Unidos e ganharam evidência na literatura norte-americana à medida que o governo nacional passou a se envolver mais nos assuntos dos estados. Nesse contexto, a crise de 1929 e a política nacional do New Deal são pontos de partida para o desenvolvimento do termo e dos estudos sobre RIGs. Desde suas origens, o conceito incorporou e enfatizou temas de políticas públicas, extrapolando as questões formais e constitucionais que marcavam os estudos sobre federalismo (WRIGHT, 1978).
Antes de entrar na definição e nas características específicas das RIGs, vale a pena mencionar o modelo da matriz federativa proposto por Elazar, em Exploring Federalism (1987). A importância do conceito de matriz se nota nos estudos mais contemporâneos sobre relações e gestão intergovernamental, tal como ilustra o título do célebre estudo de Agranoff (2001): “Managing within the matrix: do collaborative intergovernmental relations exist?”.
De tal modo, o que Elazar (1987) propõe é a substituição do entendimento da relação entre os entes federativos como uma pirâmide (hierárquica) ou como círculos concêntricos (centro- periferia) por uma matriz federativa, sem um centro definido, conforme ilustram a Figura 1 e a Figura 2.
Figura 1: Modelos hierárquicos (pirâmide e círculos concêntricos)
Figura 2: Matriz federativa proposta por Elazar
Fonte: Tradução de Elazar (1987, p. 35-36), em Franzese (2010).
Um dos fundamentos do conceito da matriz federativa é a constatação de que o poder dos governos subnacionais não deriva da vontade do governo nacional, mas é legitimado diretamente pelo povo, por meio das eleições. Nessa direção, nas palavras de Elazar, “estruturalmente, os entes subnacionais estão substancialmente imunes à interferência federal. Funcionalmente, compartilham muitas atividades com o governo federal, mas sem perder seus papéis no processo de políticas públicas” (1987, p. 35).
Assim, o autor defende que a matriz sugere um padrão de relações no federalismo que pode ser mais bem caracterizado pela ideia de não centralização. Neste padrão, não existem centros de poder mais ou menos altos, mas somente arenas maiores ou menores da decisão política. Embora Elazar (1987) esteja se referindo ao federalismo de forma mais ampla do que a noção de relações intergovernamentais, a ideia da matriz federativa tem importância para compreender o tipo de relação que pode ser estabelecido entre os entes federativos.
São autores como William Anderson (1960) e Wright (1974, 1978) que começaram a conceituar as relações intergovernamentais propriamente ditas. Entre as definições clássicas do termo, destaca-se a de Anderson (1960) em que as RIGs são entendidas como “um corpo
importante de atividades ou interações ocorrendo entre unidades do governo de todos os tipos e níveis dentro do sistema federativo” (ANDERSON, 1960, p. 3). Wright (1974, 1978), a partir da definição ampla de Anderson, destaca cinco aspectos distintivos que caracterizam o conceito de RIGs e que são fundamentais para o seu entendimento.
Em primeiro lugar, apesar de poderem ocorrer dentro do sistema federativo, as RIGs englobam mais relações do que as que o termo federalismo comumente carrega, incluindo uma ampla gama de atividades e interações que não estão contidas nos estudos sobre federalismo. Enquanto estes últimos têm dado maior ênfase às relações União-estados, as primeiras incluem como objeto de estudo todas as permutações e combinações de relações entre as unidades de governo no sistema político, incluindo não só as dimensões verticais, mas também as horizontais.
O sistema federativo é, dessa forma, um contexto em que as RIGs se desenvolvem, e não a sua totalidade (WRIGHT, 1974). Além disso, as relações intergovernamentais se distinguem do federalismo por não se concentrarem na dimensão constitucional-legal, mas nas relações de trabalho que se estabelecem no cotidiano dos governos, isto é, nas interações entre os funcionários públicos na execução de suas tarefas cotidianas. De acordo com Elazar (1987), federalismo seria o termo genérico para definir o self-rule/shared-rule, enquanto as RIGs seriam um termo mais específico para definir formas particulares de operacionalizar o sistema federativo, envolvendo relações extensas e contínuas entre os governos federais, estaduais e locais10.
O segundo aspecto fundamental destacado por Wright (1974) é a dimensão dos atores presentes nas RIGs, isto é, a importância das atividades e atitudes dos agentes públicos trabalhando nas unidades de governo. Nesta direção, Anderson (1960, p. 4) argumenta que “It is human beings clothed with office who are the real determiners of what the relations between units of government will be”. Dessa forma, não existem relações intergovernamentais em sentido estrito, mas somente relações entre oficiais e funcionários atuando em diferentes níveis de governo.
10 É importante notar que, embora essa literatura mais clássica entenda as RIGs juntamente com as discussões de
federalismo, a literatura mais recente mostra como as RIGs não são exclusivas de sistemas federativos, mas também ocorrem em sistemas unitários.
Destaca-se, então, que o conceito deve ser recolocado em termos das relações e do comportamento dos atores (ANDERSON, 1960; WRIGHT, 1974). Decorrente dessa premissa encontra-se a ideia de que as crenças, atitudes, percepções e preferências dos atores individuais impactam o padrão de relações intergovernamentais.
Um terceiro aspecto característico dos estudos sobre RIGs é que o objeto de análise não são relações esporádicas e pontuais, mas o padrão de contato contínuo do dia a dia entre os agentes públicos. Portanto, enquanto os estudos sobre federalismo focam em aspectos formais e constitucionais do compartilhamento de poder entre os entes federativos, a abordagem das RIGs enfatiza, também, padrões informais de relação e interação.
A quarta característica distintiva do conceito se refere ao entendimento de que todos os agentes públicos – eleitos (do executivo e do legislativo), nomeados, funcionários de carreira, burocratas, etc. – devem ser levados em consideração nas análises das RIGs. Entretanto, Wright (1974) evidencia que, em anos recentes, tem crescido a importância atribuída aos administradores e burocratas na análise das RIGs.
Em consonância com o maior peso atribuído aos aspectos burocráticos em pesquisas recentes, a quinta feição ressalta o componente de política pública implícito nas RIGs. Nesse entendimento, a política pública é gerada pelas interações entre os agentes públicos (WRIGHT, 1974).
A partir destas características distintivas das RIGs, Wright (1978) constrói três modelos para compreender analiticamente as relações de autoridade entre a União, os estados e os governos locais. Os modelos revelam tipos genéricos de relações de autoridade que podem existir entre os entes federativos e que servem para identificar o funcionamento dos sistemas federativos: (i) a ausência de autoridade (separated-authority model); (ii) a autoridade dominante (inclusive-authority model) e; (iii) a autoridade interdependente (overlapping-authority model).
No primeiro modelo, separated-authority model (ver Figura 3), existem fronteiras que separam o governo federal dos entes subnacionais. Em termos de relações intergovernamentais, o modelo implica que os entes são independentes e autônomos, ligados somente tangencialmente. Contudo, o próprio Wright, em seu livro, destaca que Grodzins (1966) e Elazar (1987) testaram empiricamente o modelo e descobriram que ele não se aplica,
nem mesmo ao século XIX. Assim, o modelo é obsoleto empiricamente, mas serve para representar teoricamente uma das pontas de um contínuo analítico.
Figura 3: Separated-authority model
Fonte: Wright (1978), mas adaptado, uma vez que no caso brasileiro os governos locais têm o mesmo status que os governos estaduais.
O segundo modelo, inclusive-authority model (ver Figura 4), é representado por círculos concêntricos nos quais os governos subnacionais estão contidos no governo nacional. Nesse modelo, para que o governo nacional consiga aumentar a sua área de influência, precisa diminuir o tamanho dos círculos dos entes subnacionais ou aumentar – sem aumentar o dos subnacionais – o tamanho do seu. O modelo transporta consigo a ideia de uma natureza hierárquica das relações intergovernamentais em que os governos subnacionais não têm autonomia, mas são meros implementadores da vontade nacional.
Governo Federal Governo Estadual Governo Local
Figura 4: Inclusive-authority model
Fonte: Wright (1978)
Nesse modelo fica claro que quem governa é o governo nacional. As marcas do modelo são que os entes subnacionais dependem totalmente de decisões que são nacionais no escopo e que o sistema é hierárquico.
No entanto, ao descer ao nível da implementação e do cotidiano das relações intergovernamentais, é possível perceber outros tipos de relação entre os atores envolvidos. Anderson (1960), em seu estudo das RIGs no cotidiano dos Estados Unidos, analisando os subsídios e transferências discricionárias do governo federal aos estados, concluiu que os estados se beneficiaram tanto quanto o governo nacional a partir dessas transferências de recursos.
Assim sendo, o primeiro modelo encontra-se em uma ponta do contínuo teórico, retratando uma autonomia absoluta entre os entes federativos. Já o segundo modelo localiza-se na outra ponta do contínuo, apontando um padrão de relacionamento fundamentado unicamente na hierarquia. Por fim, o terceiro modelo, overlapping-authority model (ver Figura 5), configura- se como uma opção mais equilibrada de modelo, aproximando-se do que de fato ocorre no cotidiano das RIGs.
Governo Local Governo estadual Governo federal
Figura 5: Overlapping-authority model
Fonte: Wright (1978)
O terceiro modelo pressupõe que áreas substanciais de políticas públicas envolvem todos os níveis governamentais simultaneamente; as áreas em que existe autonomia são menores e as áreas em que o governo nacional tem autoridade também são reduzidas. Estes limites produzem um padrão de autoridade que pode ser descrito através do recurso à barganha. De tal modo, o modelo enfatiza a interdependência, as relações de barganha, o poder disperso e a existência simultânea de cooperação e competição.
O overlapping-authority model, como colocam Agranoff e Radin (2015), nos ajuda a evoluir das visões estáticas sobre federalismo e sobre RIGs, incentivando a pensar em diferenças que podem existir por área setorial e por unidade federativa, entre outros recortes possíveis. Assim, esse modelo parece mais consistente com a complexidade e dinamismo do sistema federativo norte-americano e, também, do brasileiro. Agranoff e Radin (2015), no entanto, mostram como este modelo deve ser um ponto de partida para um outro que seja capaz de incorporar mais atores (por exemplo, atores não governamentais).
Os trabalhos sobre RIGs nos permitem observar com mais detalhe a dimensão dos atores no funcionamento do estado, aproximando-nos do que ocorre no cotidiano da execução de políticas públicas compartilhadas (FRANZESE, 2010). Este debate é fundamental para observar que a interação entre as esferas de governo ultrapassa os aspectos institucionais das políticas. Estes últimos fornecem o quadro geral dentro do qual atuam os agentes públicos, desenvolvendo vínculos e canais de comunicação com outros atores envolvidos no processo das políticas públicas.