2 SIMULATION FOR LEARNING PURPOSES
2.2 What is simulation?
A fixação de salários mínimos remonta ao final do século XIX – na Nova Zelândia, Austrália e no Reino Unido – como uma resposta às demandas públicas por justiça social entre os trabalhadores (CUNNINGHAM, 2007). As experiências pioneiras demonstraram que a utilização desse instrumento se deu inicialmente nos setores e/ou países onde não havia um mecanismo adequado de negociação coletiva,63 seja por ineficiência ou até mesmo plena inexistência desta. Nestes casos, a imposição do salário mínimo pelo Estado acabou sendo a única estrutura institucional disponível para fixação de salários (JUNGBLUTH, 2010).
Na Nova Zelândia, seu objetivo era reduzir os conflitos derivados da questão salarial dos trabalhadores industriais; na Austrália, impedir remunerações excepcionalmente baixas; no Reino Unido ele propunha-o no intuito de elevar o preço da força de trabalho nos setores em que a remuneração estivesse relativamente muito baixa. Embora tais experiências se mostrarem diversas, observa-se um objetivo comum: estabelecer uma remuneração mínima – seja em nível setorial, regional ou agregado (STARR apud JUNGBLUTH, 2010).
Apesar disso, mesmo com experiências consolidadas, até os anos que antecederam a Segunda Guerra Mundial a determinação do salário mínimo figurou-se como uma política restrita a alguns países – conforme Gráfico 10 – e a poucas categorias de trabalhadores.
Gráfico 10 – Países pioneiros na institucionalização dos salários mínimos.
Fonte: elaboração própria do autor, a partir de Jungbluth (2010).
62 Para análises desse tipo, as dificuldades conceituais nos indicadores de salário mínimo devem ser destacadas. A principal razão é que a maioria dos países tem frequentemente várias taxas de salários mínimos, os quais podem variar por idade, região, atividade econômica ou ocupação profissional. Essa limitação remete a outras dificuldades, tais como a comparação entre países e a outras variáveis, como o PIB (OIT, 2008).
63 Paralelamente, a negociação coletiva também se constitui como um instrumento crítico difundido na redução das disparidades salariais. Nasceu com os sindicatos, muito antes das primeiras experiências do salário mínimo. Quando a negociação coletiva mostra-se suficientemente estruturada e institucionalizada para desempenhar papel principal na determinação salarial, a função do salário mínimo é restringida (OIT, 2010).
A partir da instituição da Organização Internacional do Trabalho (OIT),64 em 1919, a política de salários mínimos passou a ser mais difundida no plano internacional. Impulsionada pela Grande Depressão e pela Segunda Guerra Mundial, ela contemplou tal aspecto em suas convenções. Iniciando com a n.º 26, em 1928, para a indústria; passando pela extensão às atividades agrícolas, com a n.º 99, aprovada em 1951; e, finalmente, abarcando todas as atividades, inclusive nos países em desenvolvimento, com a Convenção n.º 131, em 1970.
Assim, os países membro que ratificassem estas convenções comprometiam-se em estabelecer pisos salariais que protegessem os trabalhadores, os quais não poderiam ser diminuídos e abaixo dos quais não se poderia remunerar a força de trabalho. Com essa expansão, o salário mínimo passou a ser utilizado com diversos objetivos, bem além daquele proposto inicialmente. Seja como elemento de combate a inflação, ferramenta de distribuição de renda ou de competitividade econômica, sua fixação passou a ser variável estratégica na política econômica, presente em cerca de 90% dos países65 (OIT, 2010).
Um caso passível de destaque é o Reino Unido. Desde 1909 tendo seus pisos salariais determinados sob o regime de Conselhos Salariais, em 1999 instituiu um novo salário mínimo nacional. Como resultado, entre outros fatores, do enfraquecimento dos conselhos, da redução do emprego e da flexibilização da legislação de proteção social – assistiu ao crescimento da desigualdade salarial.Em função disso, em 1997, instituiu-se a Low Pay Commission, a qual orientou a criação dessa nova legislação, que entre outras coisas: a) fosse fixada em um nível prudente; b) favorecesse a competitividade da economia; c) protegesse os trabalhadores mais vulneráveis. Posto isto, com ganho real de 26% entre 1999 a 2006, ela se configura como uma das referências em matéria de política de salário mínimo eficaz66 (JUNGBLUTH, 2010).
Nesse sentido, a OIT (2010) aponta a verificação dos efeitos das alterações no salário mínimo sobre a redução da incidência de baixa remuneração como ferramenta para a análise da eficácia dessa política.67 Isso porque os baixos salários impõem substanciais externalidades negativas à sociedade, de modo que o governo deve assumir a função de corrigir o “fracasso” apresentado pelo mercado competitivo e servir como proxy de uma negociação coletiva para os trabalhadores sem representação, notadamente: mulheres, jovens e os pouco qualificados.
64 Esta se deu como parte do Tratado de Versalhes, o qual definia os termos do fim da I Guerra Mundial.
65 O caso da Alemanha é uma das exceções. No entanto, após décadas de uma política salarial baseada na negociação coletiva, a existência de um grande volume de trabalhadores recebendo menos que a linha de pobreza e a existência de enormes disparidades salariais regionais tem aquecido o debate acerca da possibilidade da criação de um salário mínimo institucional.
66 Para maiores detalhes acerca dessa eficácia veja: Hall, Corral; Niekerk (2010). 67
Aspectos particulares à eficácia do salário mínimo serão apresentados na seção 3.3. Ressalte-se que essa literatura apresenta um amplo debate, o qual está bem além do que consta na presente seção.
Nesse sentido, Lee e Sobeck (2012) fornecem uma visão geral das tendências à baixa remuneração e das políticas para reduzir a disparidade salarial. Partindo da análise das diferenças na taxa de baixa remuneração entre países, eles apontam que o desenvolvimento de políticas adequadas para combater essa dinâmica salarial é uma tarefa complexa, já que a relação entre política salarial e baixos salários ultrapassa fatores econômicos e, portanto, tal desenvolvimento demanda análises aprofundadas das realidades nacionais.
Um resultado fundamental desses autores é que não há uma resposta monotônica às variações dos salários mínimos. Para tanto, utilizam a relação entre os baixos salários e o índice de Kaitz, o qual mede o impacto do salário mínimo no salário médio. A partir disso, aferem correlação negativa, porém somente até certo limite. Após esse limite, elevação neste piso ao invés de reduzir, eleva ainda mais a proporção de trabalhadores de baixa remuneração. Isso remete a importância dos seus efeitos marginais, já que este pode ajudar a reduzir a taxa de baixos salários, mas na medida em que não seja, nem muito alto, nem muito baixo.
Outra questão relacionada à eficácia das políticas de salário mínimo refere-se ao nível de cumprimento dessa legislação. De modo que, além de estabelecer criteriosamente o nível adequado para o salário mínimo, a inspeção do seu cumprimento é elemento fundamental na execução (LEE; SOBECK, 2012). Este fator, em países com baixo índice de formalidade nas relações trabalhistas, como a África do Sul, Brasil e Índia,68 se configura como principal determinante para o sucesso desse instrumento.
Em suma, questões qualitativas, a exemplo do ambiente político-institucional, devem ser levadas em consideração, caso contrário, seus efeitos podem ser limitados, ou até mesmo se tornarem adversos. Isso porque fatores como: a) existência de valores diferenciados; b) grau de cobertura; e, c) mecanismos de fixação e aplicação, são heterogêneos, e não há uma fórmula precisa capaz de lidar com a complexidade desse tipo de política. De modo que tais critérios dependem das especificidades econômicas, políticas e sociais de cada país.
Na Itália há centenas de “salários mínimos”, negociados e aplicados pelos sindicatos sob uma forte estrutura de contrato de direito. Na Austrália toda remuneração é especificada de acordo com o tipo de trabalho. Nos Estados Unidos, ele é nacional e pode ser modificado via legislação estadual. No Japão, cada prefeitura tem o seu próprio salário mínimo, estabelecido por um conselho tripartite69 (CUNNINGHAM, 2007).
Diante disso, a eficácia do salário mínimo parece estar ligada à capacidade do governo e à participação de instituições não governamentais na formulação, implementação e
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Para uma discussão ampliada nestes países, ver Oosthuizen e Goga (2010) e Belser e Rani (2010). 69 Grupos de interesse público, representantes de trabalhadores e empregadores.
monitoramento, visto que o salário mínimo tornou-se uma “tool for inflation stabilization,
economic growth [...], poverty reduction, income inequality reduction, and political gains” (CUNNINGHAM, 2007, p. 10). As experiências recentes demontram que os critérios para definir o nível do salário mínimo são muitas vezes uma combinação de necessidades sociais e de equidade, por um lado, e capacidade de pagamento e de estabilidade de preços, por outro.
Seus resultados atestam uma tendência de reapreciação dos salários mínimos. De acordo com a OIT (2008), entre 2000 e 2007, em mais de 70% dos países pesquisados observou-se aumentos reais no salário mínimo. Mais recentemente, mesmo inseridos no contexto da crise de 2008/2009, os governos seguiram objetivos de médio prazo e optaram pela tentativa de proteção do poder de compra dos trabalhadores abarcados por essa legislação. Para uma amostra de 108 países, cerca da metade seguiram essa pespectiva, incluindo o Brasil, o Japão, a Rússia, o Reino Unido e os Estados Unidos70 (OIT, 2010).
Posto isto, tal crise parece sinalizar à importância da ligação entre o nível de salários e a procura agregada de bens e serviços. Pois, embora outros fatores tenham atuado, suas raízes estruturais se devem ao agravamento da desigualdade salarial verificada nos anos precedentes, o que redistribuiu renda dos salários para lucros e dos trabalhadores com salários baixos para aqueles com salários altos. “As the propensity to consume out of low incomes is generally
larger, this long-term trend in income redistribution by itself would have had the macroeconomic effect of depressing aggregate demand” (FITOUSSI; STIGLITZ, 2009, p. 4).
Nesse sentido, a ligação entre salários e procura global parece indicar que em contextos de crise, o ritmo da recuperação dependerá, pelo menos em parte, da medida em que as famílias possam utilizar os seus salários para consumir o que a economia mundial produzir (OIT, 2010). De modo que, observados os cuidados acima mencionados acerca dos eventuais efeitos colaterais adversos, o salário mínimo configura-se como possível estratégia, simultânea, de crescimento e estabilidade econômica. Dentro desta perspectiva, o próximo item traz uma análise histórica desse instrumento para o caso do Brasil.