På bakgrunn av de kvalitative intervjuene, og i samarbeid med IMDi, har vi utformet en web-survey som har latt oss gjennomføre en breddekartlegging av kommunenes arbeid under korona-epidemien. I web-surveyen har vi blant annet spurt om hvordan omfang på undervisning og annet programinnhold ble endret som følge av korona-tiltak, og hvilke grupper flyktninger som eventuelt har mistet hele eller deler av sitt tilbud i introduksjonsprogrammet. Surveyen inneholdt også noen åpne spørsmål der kommunen selv kunne skrive svaret. Dette er en metode som er særlig egnet når vi har mindre kunnskap om det fenomenet vi ønsker å måle, og hvor det dermed er mer
krevende å etablere gode spørsmål og svaralternativer. Noe av hensikten med under-søkelsen var nettopp å fange opp nye ideer og praksiser som kan ha utviklet seg i løpet av perioden.
Gjennomføring
Web-surveyen er sendt ut til «ansvarlig for introduksjonsprogrammet» i alle kommu-ner og bydeler som bosatte minst fem flyktninger etter avtale med IMDi i 2019, totalt 228 kommuner eller bydeler (Oslo). Fire kommuner hadde ikke lenger flyktninger i introduksjonsprogrammet på intervjutidspunktet, og vi stod igjen med et nettoutvalg på 224 kommuner/bydeler. Av disse gjennomførte 141 hele undersøkelsen, og vi opp-nådde dermed en svarprosent på 63. Det ble purret tre ganger via e-post og én gang per telefon.
Tabell 2.1 Svarprosent, web-survey i kommunene
Bruttoutvalg Nettoutvalg Antall svar Svarprosent
228 224 141 63 %
Fafo har vært ansvarlig for utforming og gjennomføring av surveyen, som foregikk i perioden 8. til 26. juni 2020. Å sette i gang en spørreundersøkelse like før sommerfe-rien er vanligvis ikke noen god idé. En del starter gjerne ferie tidlig, og dette gir økt risiko både for lav svarprosent og for at rett person ikke er til stede i kommunen for å fylle ut skjemaet. Samtidig var det viktig å nå kommunene mens erfaringene med nedstengningen fortsatt var relativt ferske. Vi gjennomførte derfor en telefonisk pur-ring i tillegg til e-postpurpur-ringer. Dette bedret svarprosenten.
Spørsmålene i surveyen ble utformet på bakgrunn av funn fra de innledende tele-fonintervjuene som vi ønsket å undersøke kvantitativt, og ut fra problemstillingene som er nevnt tidligere. Spørsmålene ble diskutert med IMDi og med Kompetanse Norge og pilotert i fire kommuner. Surveyen ble sendt til den personen i kommunen som IMDi hadde registrert som ansvarlig for introduksjonsprogrammet. En del tok kontakt for å informere om at de hadde sluttet i jobben, eller at deres arbeidsoppgaver ikke sammenfalt med temaene i undersøkelsen. I disse tilfellene innhentet vi ny kon-taktperson for den aktuelle kommunen.
I Norge bosettes flyktninger over hele landet, og en høy andel av norske boset-tingskommuner tar imot relativt få flyktninger hvert år. Både volum og kontinuitet i bosettingsarbeidet vil ha betydning for hva slags organisering og tilrettelegging kom-munene gjør for deltakerne i introduksjonsprogrammet. Det er derfor viktig å sørge for at både små og store bosettingskommuner er representert i utvalget. I tråd med hva vi kunne forvente, har vi en svak overrepresentasjon av de største bosettings-kommunene i utvalget (tabell 2.2). Dette er ikke overraskende, gitt at en del kommu-ner som hadde svært få deltakere i program i 2019, ikke har bosatt nye persokommu-ner og
Tabell 2.2 Antall bosatte i 2019, i univers og utvalg. I prosent.
Bosatt 2019, alle kommuner Bosatt 2019, kommuner i survey
5–15 64 54
16–30 24 27
31–50 9 13
51+ 3 6%
Totalt 100 100
*Oslos bydeler er holdt utenfor i denne oversikten
I tabell 2.3 viser vi en oversikt over bosettingsvolum de siste tre årene og antall delt-akere på undersøkelsestidspunktet spesifikt for deltakerne i surveyen. Som tabell 2.3 viser, har vi en god representasjon av både små, mellomstore og store bosettings-kommuner. Samtidig illustrerer tallene at det har vært en betydelig reduksjon i til-strømmingen av flyktninger og familiegjenforente mellom 2017 og i dag. Basert på kommunenes rapportering av hvor mange deltakere de hadde i introduksjonspro-gram i mars 2020, befinner over 40 prosent av kommunene/bydelene seg i en situa-sjon der de har under 26 deltakere i programmet. Bare 7 prosent av kommunene/by-delene i utvalget hadde over 100 deltakere i program da covid-19 traff Norge.
Tabell 2.3 Kommuner som har besvart web-surveyen, etter totalt antall bosatte flyktninger i årene 2017–2019 og etter antall deltakere i introduksjonsprogrammet i mars 2020. I prosent.
Bosatt 2017, 2018 og 2019 Deltakere i introduksjonsprogrammet på undersøkelsestidspunktet
Et flertall av de som har besvart undersøkelsen, er enten virksomhetsleder med an-svar for introduksjonsprogrammet (48 prosent), faganan-svarlig for introduksjonspro-grammet (34 prosent) eller programrådgiver eller tilsvarende (21 prosent). Om lag 18 prosent er tilknyttet norskopplæringen, enten som rektor eller leder for norskopplæ-ringen eller som mellomleder eller inspektør i norskopplænorskopplæ-ringen. En del kommuner måtte innhente informasjon fra flere instanser for å kunne fylle ut skjemaet. Noen fikk derfor spørreskjemaet på papir, slik at de lettere kunne få hjelp til utfylling fra ulike aktører. Både basert på vår kontakt med kommunene underveis i undersøkelsen og basert på gjennomgangen av det innsamlede datamaterialet er vårt inntrykk at de aller fleste har lagt mye arbeid i å besvare spørsmålene så presist som mulig. Samtidig ber vi i flere tilfeller om skjønnsmessige vurderinger som enkelte oppga at de syntes det var krevende å gjøre. Dette gjaldt i særlig grad spørsmålene om kvalitet og omfang av norskopplæring, grunnskole og videregående skole. Her skal svarene derfor tolkes med en viss varsomhet, både fordi de er basert på skjønn, og fordi en del av de res-pondentene som har besvart undersøkelsen, ikke har hatt direkte erfaring med den tilretteleggingen som er gjort av andre aktører, for eksempel i grunnskolen eller i vi-deregående skole. Når vi likevel har gjennomført undersøkelsen på denne måten, er det fordi våre innledende undersøkelser tydet på at de fleste kommunene ville være i
stand til å gjøre en generell vurdering langs de dimensjonene ville kartlegge. De fleste av kommunene har i denne perioden hatt såpass mye kontakt både med deltakere og samarbeidspartnere at de har grunnlag for å svare på spørsmålene. Fasiten kan likevel se noe annerledes ut, og omfanget av deltakernes opplæringstilbud bør kartlegges også på individnivå via rapporteringene i Nasjonalt introduksjonsregister.
3 Deltakernes opplæringstilbud
Kunnskapsdepartementet vedtok 27. mars en midlertidig forskrift om tilpasning av opplæring i mottak, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunn-skap. Av denne framgikk det at deltakere i introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap skulle få et tilbud, selv om undervisningsstedet var stengt, med mindre det ikke var mulig å tilby opplæringen via digitale hjelpemidler eller på andre måter. Først 11. mai kunne voksenopplæringer og andre som gir opp-læring i ordningene etter introduksjonsloven, åpne igjen, men fortsatt med smitte-vernsbegrensninger på antall personer som kunne samles, samt regler om avstand og hygienetiltak.
I web-surveyen Fafo har sendt til alle bosettingskommuner, har vi spurt hvordan opplæringstilbudet i introduksjonsprogrammet ble endret som følge av myndighete-nes tiltak, i perioden 12. mars til 29. mai. I dette kapitlet vil vi se spesielt på endringer i norskopplæring, grunn- og videregående opplæring, språkpraksis, arbeidspraksis samt individuell tilrettelegging og oppfølging. Svarene fra surveyen som oppsumme-res her, gir en oversikt over hvordan kommunene håndterte ansvaret for oppfølging og opplæring av deltakere i denne perioden, slik kommunene selv vurderer det. Sva-rene fra den kvantitative web-surveyen vil suppleres med analyser fra de kvalitative intervjuene.