A análise histórica sobre as ações do Estado Brasileiro na área da habitação, enquanto demanda social coletiva, demonstra que tais ações se
processaram de forma bastante desigual, pois a população de menor renda que, ao compor majoritariamente o déficit habitacional, não conseguiu obter o mesmo acesso que os estratos populacionais de maior renda. O que não quer dizer, obviamente, que nas camadas sociais mais abastadas este déficit foi zerado, mas que como a habitação e suas políticas privilegiaram, sobretudo, a habitação de mercado, no qual o acesso das camadas mais pobres é sempre mais difícil, os que mais necessitavam de ações afirmativas nesta área, eram os mesmos que não obtiveram centralidade nas ações que foram empreendidas pelo Estado.
O quadro 5, a seguir, expõe, a partir da demarcação de períodos importantes da história recente do Brasil, situações que, atreladas ao processo urbano, se tornaram decisivas aos rumos da Política de Habitação no Brasil.
Quadro 5 – Histórico da Política de Habitação no Brasil
Período Agentes Institucionais Principais ações desenvolvidas
1930-1945 Institutos de Aposentadoria e Pensões - Construção de vilas operárias incentivadas pelo poder público, através de incentivos fiscais e moradias de aluguel.
1945-1964 1) Fundação Casa Popular; 2) Conselho Federal de Habitação
- Provisão de moradias às famílias de menos poder aquisitivo, sem dar conta das populações de baixa renda (1).
- Tinha como objetivo principal orientar e promover a política de habitação do governo mediante um planejamento nacional, visando particularmente à habitação destinada às classes menos favorecidas (2).
Ditadura Militar (1964-1985)
Banco Nacional de Habitação (BNH) e o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SFH)
- O BNH foi o principal agente da política habitacional do Governo Militar. Teve gestão centralizada e autoritária e, sem levar em consideração as características regionais, desenvolveu projetos uniformizados e padronizados com 4,3 milhões de unidades priorizou as classes médias da população.
1985-1995 1) Secretária Especial de Habitação e Ação Comunitária (SEAC) (1989)
2) Caixa Econômica Federal 3) Ministério da Fazenda
- SEAC dá autonomia aos Estados e Municípios para formular e estabelecer prioridades
- Ministério da Fazenda assumiu em 1989 as funções do BNH (extinto em 1986) e da CEF
- Em 1994 é lançado o Programa Habitar Brasil e Morar Município Governo Fernando
Henrique Cardoso, (1995-2002)
Secretaria de Política Urbana (1995) substituída, em 1999, pela Secretária Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU)
- Lançou esforços para tratar a habitação como parte integrante do desenvolvimento das cidades brasileiras
- Em 1999 cria-se o Programa Habitar Brasil/BID com empréstimo junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), com recursos oriundos do Orçamento Geral da União (OGU), da contrapartida dos estados, do Distrito Federal e dos municípios e do BID.
- Em 2001 é lançado o Estatuto da Cidade, responsável pelo Planejamento Urbano no país.
Lula da Silva (2003- 2010)
Secretária Nacional de Habitação Caixa Econômica Federal
urbana e das políticas setoriais de habitação, saneamento e transporte, com reforço da descentralização e o fortalecimento dos municípios.
- Em 2004 é criada a PNH (Lei 11.124/2004).
- Em 2007 criado o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) no qual o setor da habitação foi contemplado como prioridade, com ações enfáticas na regularização fundiária, segurança, salubridade e habitabilidade da população localizada em áreas.
- É lançado o PAC Habitação,(2008) através do Programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV) (regulamentado pela Lei 11.977/2009)
Governo Dilma Roussef (2011 – atual)
Ministério das Cidades
Secretária Nacional de Habitação Caixa Econômica Federal
- Lançada a 2ª fase do MCMV. O programa terá subsídios do governo de 71,7 bilhões de reais e pretende construir mais de 2 milhões de moradias
Desses momentos históricos e das iniciativas adotadas, é importante salientar ao menos quatro iniciativas: a criação do BNH, do Ministério das Cidades e do Programa Minha Casa, Minha Vida, todos têm papel decisivo sobre a política de habitação e sobre o planejamento urbano.
Com o golpe militar de 1964, seguindo as orientações da Segurança Nacional, institui-se o Plano Nacional de Habitação e cria-se o Banco Nacional de Habitação (BNH) e o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SFH). Nessa época “tem início então um período de forte intervenção na produção da habitação e do espaço urbano” (MARICATO, 1997, p.40), o que trouxe às cidades um processo de grandes mudanças.
Reconhece-se um desempenho significativo do SFH durante o regime militar, no entanto isso não se estendeu às populações de baixa renda. Afirma-se que o SFH e BNH contribuíram para o aumento das desigualdades sociais no Brasil, no que se refere à moradia devido à centralidade que estes programas deram às camadas com renda média.
Umas das consequências da política adotada foi o encarecimento das terras urbanas, incentivando a especulação imobiliária produzindo cada vez mais uma cidade à margem do mercado, assim como conjuntos habitacionais nas periferias das cidades, agravando o problema da mobilidade urbana e elevando o custo da urbanização. Os projetos não levaram em consideração questões fundamentais como a proximidade do local de moradia com o local de trabalho, impactando no custo social e econômico para as comunidades e cidades, gerando o isolamento e segregação dos conjuntos habitacionais (BRASIL, 2010, p. 27).
Em 2003, no Governo Lula, é criado o Ministério das Cidades, com a intenção de que este órgão pudesse desenvolver as ações da política urbana e das políticas setoriais de habitação, saneamento e transporte, com reforço da descentralização e o fortalecimento dos municípios definidos na Constituição Federal de 1988. Devido à complexidade das demandas que envolvem o tema do planejamento do processo urbano, a criação do Ministério das Cidades se tornou um grande avanço no qual ocorreu a institucionalização da gestão da Política de Desenvolvimento Urbano e das políticas setoriais específicas (habitação, saneamento, programas urbanos e transporte e mobilidade); e ainda o envolvimento de técnicos da área que assumiram, naquele momento, a incumbência de elaborar e implementar políticas públicas do governo federal para o meio urbano.
Constitui-se, assim, um importante fator que permite vislumbrar novas possibilidades de democratizar o acesso do espaço urbano com o propósito de produzir ações que possam garantir processos mais igualitários e participativos junto a sociedade, mediante a utilização.dos instrumentos elaborados no intuito de minimizar e/ou alterar os problemas advindos da atual realidade urbana (COSTA; LIMA, 2004, p. 168).
Em 2004, o Ministério das Cidades, em conjunto com o um comitê técnico do Conselho Nacional das Cidades, redigiram o texto da Política Nacional de Habitação, que foi aprovado por este mesmo conselho em dezembro daquele ano. Em seguida, a PNH foi encaminhada para o legislativo federal, que, com a Lei 11.124, a complementou (BRASIL, 2001). Esta lei dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e o institui o Conselho gestor do FNHIS.
A Política Nacional de Habitação, segundo seu texto e por suas diretrizes e objetivos, se dispõe a sanar a demanda por habitação e moradia digna. Os componentes principais desta política são: integração urbana de assentamentos precários; urbanização, regularização fundiária e inserção de assentamentos precários; provisão de moradia e integração da política habitacional à política de desenvolvimento urbano. Para atuar sobre estes componentes, a PNH se orienta pelos seguintes princípios: direito à moradia enquanto direito humano; moradia digna como vetor de inclusão social; função social da propriedade (melhor ordenamento e maior controle do uso do solo); política de Estado (regulação urbana e do mercado imobiliário, na provisão de moradia e na regularização de assentamentos precários); gestão democrática e controle social; articulação das ações da habitação à política urbana (BRASIL, 2004).
Os instrumentos de operacionalização da PNH são os seguintes: 1) O Sistema Nacional de Habitação se divide em: a) Subsistema de Habitação de Interesse Social (SHIS), que dispõe Recursos públicos destinados exclusivamente à população de baixa renda e é composto pelo SNHIS. Em âmbito municipal, é composto pelo Fundo Local de Habitação de Interesse Social (FLHIS), pelo Conselho Gestor do FLHIS, e pelo Plano Local de Habitação de Interesse Social – PLHIS; e, b) Subsistema de Habitação de Mercado (SHM); este subsistema será responsável pela reorganização do mercado privado da habitação. 2) O
Desenvolvimento Institucional: este instrumento se dispõe a organizar o maior número possível de recursos humanos, esforços técnicos e administrativos para a implementação de todas as ações desta política. 3) O Sistema de Informação, Avaliação e Monitoramento da Habitação: é instrumento estratégico para garantir um processo permanente de revisão e redirecionamento da política habitacional e de seus programas. Prevê o desenvolvimento de uma base de informações, o monitoramento e a avaliação permanente dos projetos e programas da Política Nacional de Habitação, de forma articulada aos demais aspectos da Política de Desenvolvimento Urbano (BRASIL, 2004, p. 29). 4) O Plano Nacional de Habitação (PlanHab): o Plano deverá propor ações e programas que atendam ao perfil das necessidades habitacionais, estabelecer critérios para a alocação regional de recursos e indicar áreas prioritárias para a execução dos investimentos. As ações do Plano devem ocorrer até o ano de 2023.
Para atendimento das famílias com renda até 10 salários mínimos, em 2008, o governo federal lançou dentro do PAC Habitação, o programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV), regulamentado pela Lei 11,977/2009, que pretendia, através da construção de um milhão de moradias, diminuir o déficit habitacional, colocando a habitação de interesse social na agenda do país.
Em 2011, já no Governo da Presidenta Dilma Roussef, foi lançada a segunda fase deste programa, chamado de Minha Casa, Minha Vida II. O programa terá subsídios do governo de 71,7 bilhões de reais; desse montante, 62,2 bilhões de reais sairão do Orçamento Geral da União e 9,5 bilhões de reais sob a forma de financiamentos. O governo pretende construir mais de 2 milhões de moradias, focando a população que contempla a faixa de renda de até R$ 1.395 reais (BRASIL, 2011).
O Programa Minha Casa, Minha Vida tem sido alvo de inúmeras críticas. O MCMV é um programa que prevê a destinação de recursos públicos para que a iniciativa privada desenvolva ações para materializar os objetivos do programa. Ou seja, há um apelo para que o mercado possa gerir as ações financiadas pelo agente público “Estado”, trazendo uma série de situações que têm impacto decisivo sobre os rumos que o programa tomou. A análise de autores ligados ao estudo da problemática habitacional apontam que, objetivamente, o programa MCMV tem enfrentado dificuldades para atender a faixa de renda que vai até três salários mínimos, correspondente a 80% do déficit habitacional (ROLNIK, 2012). Rolnik
(2012) pontua que um dos limites do programa também se refere à questão do preço dos terrenos, visto que não há estímulo ou condicionantes à adoção de políticas fundiárias por parte dos municípios. Portanto, não é um programa com este formato que vai oferecer uma resposta a esta demanda da habitação de interesse social (ROLNIK, 2012).
Da mesma forma, Bonduki (2009) refere, a partir da análise de dados de 2009, que apenas 6% do déficit prioritário de atendimento, segundo as diretrizes na PNH, deverá ser atendido pelo Programa, visto que a distribuição das unidades por faixa de renda não obedece ao perfil do déficit habitacional e que o MCMV esticou demais as faixas de atendimento social, beneficiando também a classe média e gerando mercado com risco reduzido para o setor privado. Aliado a isso, o Programa não adota o conjunto das estratégias que o PlanHab22 considera indispensáveis para equacionar o problema habitacional, abordando-o de forma incompleta (BONDUKI, 2009).
Em síntese, esta é conformação da política de habitação no Brasil. Ela, como as demais políticas sociais brasileiras, é atravessada pelas inúmeras contradições que permeiam o campo da proteção social no Brasil. Para sua real efetivação, é necessário um conjunto de esforços que garantam aos cidadãos e cidadãs brasileiras a atenção integral e universal também na área da habitação.