Trataremos mais adiante da democracia. Neste compasso, faremos algumas ponderações acerca da relação democracia-estabilização política. De início, traremos o pensamento de Bobbio como indicador de uma definição:
Afirmo preliminarmente que o único modo de se chegar a um acordo quando se fala em democracia, entendida como contraposta a todas as formas de governo autocrático, é o de considerá-la caracterizada por um conjunto de regras (primárias ou fundamentais) que estabelecem quem está autorizado a tomar decisões coletivas e com quais procedimentos145.
A democracia é um desses assuntos complexos, porque indica condutas esperadas de indivíduos, de uma coletividade e do Estado. Mas se espera muito mais dos governantes, que exercem o poder político institucionalizado. Exatamente por essa dimensão é que se criam frustrações quanto à prática democrática.
Em uma sociedade complexa como a atual, o termo e a práxis acabam por causar frustrações, pois muitas vezes há um divórcio entre o que se fala e o que se pratica. Mesmo assim, a democracia é um fato, pois é objetivamente verificável, embora eivada de contingências. Revela-se multifacetária e possibilita várias escolhas. Por outro lado, a democracia traz um valor axiomático, na medida em que possibilita estabelecer escolhas que produzem relações estáveis e permanentes. Afinal, as condutas são previsíveis e aceitas, senão por todos, pelo menos pela maioria. Isto é, oferece segurança nas várias dimensões relacionais. Naturalmente as relações fundadas em determinados axiomas são vulneráveis às contingências. Dessa forma, há um contraste entre o que a democracia é e o
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que ela deve ser. Muitas vezes o nome não indica o conteúdo; a democracia é um desses termos que apresentam um sentido literal descompassado com o que se espera dele.
Daí que se pode inferir que a democracia tem uma dimensão descritiva e outra prescritiva. Certamente há outras dimensões, mas para os fins deste capítulo delimitaremos essas duas apenas.
Na dimensão descritiva a democracia informa, declara, indica, denota ou referencia situações subjetivas ou objetivas que ocorrem no mundo dos fatos. Assim, oferece um elenco de proposições que podem ser aferidas como verdadeiras caso os enunciados aconteçam ou venham a acontecer, ou falsas, caso não ocorram. No sentido descritivo, a democracia significa governo ou poder do povo; significa que o poder pertence ao povo, e é ele que o exerce.
Se considerarmos ao pé da letra o significado de democracia não haveremos de encontrar simetria entre a idéia e o fato. Pode até mesmo ser considerado um termo enganoso, não sendo possível sua efetivação no plano factual.
As formas de governo citadas pelos clássicos são a monarquia, a aristocracia e a democracia. A tripartição indica as formas por meio das quais o poder é exercido: se por um, poucos ou muitos. Porém, essa distinção não mais procede. Poderíamos dimensionar em duas as forma de governo segundo o maior ou menor grau de liberdade: formas democráticas e formas autocráticas.
Nas formas autocráticas há pouca ou nenhuma liberdade, e nas democráticas há uma potência de liberdade. Ela é o parâmetro do que deve ser considerado um sistema democrático ou autocrático. Quanto mais um sistema de liberdades é garantido, mais se aproxima da democracia; quanto menos, mais se aproxima da autocracia. Kelsen, ao relacionar democracia e Estado, adverte que a autocracia,
[...] com sua consciência hipertrófica baseada em sua identificação com um autocrata poderoso, está predestinada a defender a doutrina de que o Estado é uma entidade diferente da massa dos seres humanos individuais, uma realidade supra-individual e, de certo modo, coletiva, um organismo místico e, como tal, uma autoridade suprema, a realização do valor absoluto.
Isso significa que o conceito de soberania admite uma dimensão absoluta e divina do Estado, representado por um poder pessoal. A autocracia admite, portanto, um governante com poderes personalíssimos, o que é contrário à idéia de governo do povo.
Com efeito, podemos dizer que há duas formas de governo em vez de três: 1) a monarquia e a aristocracia, que são formas autocráticas, e 2) a forma democrática.
Bobbio, com esteio em Kelsen146, observa que a democracia absorve mais um conceito geral de república; e monarquia e aristocracia, um conceito mais geral de autocracia147.
No sentido descritivo, a democracia está ligada à idéia de povo (olocracia), que exerce o poder político. Porém, ao verificar o sistema autocrático, ver-se-á que o povo está afastado do poder político, não existem mecanismos honestos de participação popular. Muitos regimes autocráticos utilizaram o discurso de bem-estar do povo, mas eram exercidos sem qualquer participação popular. É o caso dos regimes fascista e nazista, que em nome do povo exerciam o poder despoticamente.
Por outro lado, a dimensão prescritiva está envolvida pela ordem de condutas. É eminentemente normativa. Sua dimensão é vasta, pois abrange relações intersubjetivas e intra-subjetivas. A finalidade é criar normas de conduta no sentido de implementar valores. Não se verifica aqui a possibilidade de inferir, como no fato, uma verdade ou uma falsidade; aqui a perspectiva é de validade e não-validade. É, portanto, a positivação das condutas em termos normativos jurídicos que permite, obriga e proíbe.
Dessa forma surgem as relações jurídicas intersubjetivas. De um lado, tem-se um sujeito ativo titular de um direito; de outro, um sujeito passivo ou titular de um dever ou obrigação. É, assim, uma relação direito-dever. A relação remete a duas regras de conduta: para um é poder e para o outro é dever.
146
Segundo Bobbio, “Kelsen se serve da distinção entre autonomia e heteronomia: democráticas são as formas de governo em que as leis são feitas por aqueles aos quais elas se aplicam (e são precisamente normas autônomas); autocráticas as formas de governo em que os que fazem as leis são diferentes daqueles para quem elas são destinadas (e são precisamente normas heterônomas)” (BOBBIO, Norberto. Estado, governo,
sociedade, cit., p. 139).
147
A democracia, nesse contexto prescritivo, é o ordenamento da relação entre governante e governado, ou seja, a figura do governante não está separada da figura do governado, pois formam uma única relação. Existe sintonia entre os ideais dos governantes e dos governados, visto que há regras de conduta estabelecendo direitos e deveres para ambos. Tais regras jurídicas limitam o poder de um lado e do outro, garantem o exercício do poder: o dever de governar segundo as leis e o direito de governar conforme as leis. Se aos governados é garantido o direito político de interferir na vontade estatal, por meio de mecanismos eleitorais prescritos nas Constituições e leis ordinárias, então cabe aos governantes o dever de cumpri-las. O fato, então, se aproxima do valor. Assim, na medida em que a democracia se realiza na norma, não há de se falar em frustrações, pois se verificou a validade da manifestação da vontade popular por meio de eleições e outros mecanismos de participação popular.
O termo “democracia” nas dimensões descritiva e prescritiva pode oferecer uma idéia de fato e de valor sem contradições, mas com maior ou menor frustração. Pode ocorrer entre as duas dimensões uma relação dialética, mas não de incompatibilidade. Giovanni Sartori lembra que
(a) o ideal democrático não define a realidade democrática e, vice-versa, que uma verdadeira democracia não é, e não pode ser, o mesmo que uma democracia ideal; e que (b) a democracia resulta de interações entre seus ideais e sua realidade é moldada por elas: pelo impulso de um dever ser e pela resistência de um é148.
Vê-se bem que fato e valor se interseccionam, formando um sistema normativo. Isso significa que a dimensão prescritiva prevalece em relação à descritiva. E não poderia ser diferente, pois a dimensão prescritiva é resultado de um processo evolutivo racional vinculado a uma lógica normativa.
Por prevalecer a dimensão prescritiva, criou-se um sistema garantidor do sistema. Essa garantia é a Constituição, cujo conteúdo declara e reconhece um Estado de Direito. É uma proclamação normativa hierarquizada. Assim, o Estado e os direitos fundamentais exsurgem de uma Constituição.
148
SARTORI, Giovanni. A teoria da democracia revisitada. Trad. Dinah de Abreu Azevedo. São Paulo: Editora Ática, 1994. v. 1. p. 24.
Com efeito, sendo a democracia uma norma instituída na Constituição, tem-se um valor normativo supremo das regras da democracia. Não é somente uma norma de conduta. É, além disso, norma informadora das demais normas hierarquicamente inferiores. Por conseguinte, a democracia é uma prescrição constitucional fundamental prevalecente, informativa e vinculativa, donde as demais normas devem com ela se compatibilizar.
Sendo, pois, a Constituição a unidade de um sistema, suas normas dão univocidade a um regramento que permite a estabilização e a compreensão da complexidade de um sistema político da sociedade contemporânea. Um sistema democrático legitimado por um processo de soberania popular firma-se como tal, garante as liberdades e estabiliza os conflitos, sendo possível prever o comportamento futuro desse Estado Democrático no plano interno e externo. Ao contrário, num Estado autocrata, cuja vontade está ligada à vontade daquele que o dirige e que pode oscilar ideologicamente, aumenta o grau de instabilidade e desconfiança. Aumenta o grau de insegurança interna e externa.
A idéia que perpassa é a de que num sistema democrático um Estado é confiável quanto a suas relações na arena internacional quando oferece garantias. Mesmo ocorrendo alternância no poder, a Constituição nacional e os pactos celebrados serão respeitados e reconhecidos pelos futuros governos, gerando entre os Estados-partes confiança recíproca. Porém, caso ocorra questionamento dos pactos, estes serão discutidos nos organismos internacionais criados para tal fim. A democracia constitucional é a garantia de estabilização nas relações governantes/governados e de paz nas relações Estado/Estado.
Portanto, há duas situações que, em conformidade com as regras criadas democraticamente, estabilizam. Uma é interna. As regras relativas às relações governantes/governados são aceitas por uma maioria, porque no plano normativo produzem os resultados esperados, de forma a não produzir frustração. Se determinado candidato vencer as eleições de acordo com o sistema eleitoral, por exemplo, majoritário, e vier a tomar posse, verificar-se-á que as regras foram aceitas e cumpridas. Isso é um fator de estabilização, de previsibilidade. O outro é externo. O que cria confiança entre os Estados, a fim de que possam realizar acordos internacionais, é também o grau de estabilização política. Um governo eleito democraticamente, uma sociedade habituada com a democracia, tende a respeitar os acordos internacionais. Mas, se ocorrerem disputas, as
mesmas serão resolvidas diplomaticamente e nos órgãos internacionais, e as soluções serão acatados pelos Estados. As soluções não serão bélicas, porque Estado democrático não faz guerra com outro Estado democrático, já que estão habituados a negociar e dialogar diplomaticamente.
2.7 Direito à democracia
2.7.1 Introdução
No item anterior analisamos o termo “democracia” sob os aspectos descritivo e prescritivo, mostrando que a democracia é um dos valores de um Estado. A finalidade de um Estado Democrático é a busca da estabilização interna e externa mediante um grau elevado de legitimidade.
Delimitaremos o tema agora, uma vez que é controverso e comporta ambigüidades. Não apresentaremos qualquer solução às ambigüidades, mas procuraremos oferecer uma seqüência de compreensões que o tema oferece. A democracia afigura-se paradoxal: desde a Antigüidade vem sendo experimentada e discutida ao longo da história e da história das idéias, mas se pode concluir que não foi, efetivamente, concretizada nem mesmo nos tempos atuais.
Experimentaram-na em Atenas, em Roma, na França revolucionária, nas Declarações Americanas, nos países do Estado Social, foi meio de derrotar os regimes autoritários e autocráticos e perspectiva do mundo globalizado. Mas ela está, ainda, em flagrante construção, razão pela qual iniciaremos o capítulo com uma noção etimológica associada a outro tema – povo –, fundado na obra de Friedrich Müller Quem é o povo?.
Argüiremos as teorias da democracia participativa de Paulo Bonavides, a poliarquia de Robert Dahl e a democracia procedimental de Bobbio. Iniciemos.
2.7.2 Democracia e povo
A expressão dos dois substantivos conjugados pode oferecer a conotação de “democracia versus povo”, o que revela uma ilogicidade. Democracia e povo são faces de uma mesma moeda. Mantêm uma relação de dependência, porque sem um o outro simplesmente não existe. Na Antigüidade clássica o povo não detinha a importância que adquiriu na Era Moderna, embora em muitas ocasiões tivesse significado abstrato, desconectado da realidade. Regimes absolutistas e autoritários apregoavam suas políticas em favor do povo para também legitimar-se. Mesmo em regimes atuais o povo tem conotação ficcional.
Normalmente se descreve a democracia como a junção de dois substantivos gregos,
Dêmos e Krátos. A palavra vem do grego demokratia, que significa o poder do povo, isto
é, os cidadãos (demos) detinham o poder político (kratos). No entanto, consideraremos o termo “democracia” como governo ou poder do povo, a fim de dar-lhe sentido, sem, entretanto, eliminar as ambigüidades. Não que isso signifique uma definição; é apenas um “bom começo”149. Friedrich Müller argumenta que “democracia” não deriva apenas etimologicamente de povo: “Estados democráticos chamam-se governos ‘do povo’ [‘Volks’ herrschaften]; eles se justificam afirmando que em última instância o povo estaria ‘governando’ [‘herrscht”]”150.
Bonavides acentua que a democracia ateniense fincava-se sob três princípios: isonomia, isotimia e isagoria151. A isonomia era a igualdade perante a lei, sem distinção de qualquer grau, riqueza ou classe. A isotimia abolia os títulos e funções hereditárias para estabelecer o livre acesso ao exercício de cargos e funções públicas, e a isagoria era o
149
SARTORI, Giovanni. Op. cit., p. 40.
150
MÜLLER, Friedrich. Quem é o povo? A questão fundamental da democracia. Trad. Peter Naumann. 3. ed. São Paulo: Max Limonad, 2003. p. 47.
151
direito de usar a palavra, ou seja, de falar nas assembléias populares sobre os assuntos de governo.
No entanto, a democracia direta dos gregos somente era possível porque existia uma classe de escravos que permitia, com seu trabalho, a dedicação integral do homem livre, cidadão, para se ocupar das coisas públicas. Por conseguinte, o homem grego era politizado; permitia-se, por esse regime, sua integração com a sociedade, visto que não havia propriamente vida civil, nem se instaurara o dissídio entre sociedade e Estado. Assim sendo, era um homem politizado e integrado com a polis, evidentemente sustentado por um sistema de divisão de classes que representa uma mancha naquela sociedade.
Demos, na Grécia antiga, significava a comunidade ateniense que se reunia em
assembléia popular. Na Idade Média o conceito era populus, que significava soberania popular. Na Itália, popolo refere-se a entidade singular, ao passo que no inglês people indica plural. Em todos os significados temos um elemento comum: o povo. Porém, de acordo com a época, o elemento físico – povo – é alterado. Na Grécia o povo se identificava com “os adultos masculinos e nativos do Estado”152, ou seja, os homens livres, participantes da vida da cidade, excluindo-se os escravos, os estrangeiros e as mulheres, que não tinham direito de exercer a cidadania. Em Roma, apenas os cidadãos, conforme as leis locais, podiam participar da vida pública; os estrangeiros, mesmo que fixos, não eram considerados cidadãos romanos, muito menos os povos conquistados pelo império. Na Idade Média a plebe não era consultada acerca das decisões do governo, embora fosse considerada povo. Enfim, de acordo com o sistema e época, nem todos os humanos eram considerados povo; se o eram, podiam ser tidos como membros de uma classe inferior.
Geovanni Sartori sugere pelo menos seis interpretações de povo153. Literalmente: 1. todo mundo; 2. muitos; 3. classe inferior; 4. uma entidade indivisível, um todo orgânico; 5. pode expressar um princípio de maioria absoluta; e 6. pode expressar um princípio de maioria limitada.
152
DARNTON, Tobert; DUHAMEL, Oliver (orgs.). Democracia. Texto de Josiah Ober. Trad. Clóvis Marques. São Paulo: Record, 2001. p. 191.
153
Analisemos, sinteticamente, os significados acima relacionados com o Kratos. Um governo de todo mundo (1) significaria a impossibilidade da realização da democracia em toda a história. Na Grécia, como dito, os escravos e mulheres eram excluídos da participação na polis. O critério de muitos (2) levaria a duas perguntas básicas: muitos, quem? E muitos em relação a quem? Evidentemente poderiam sugerir critérios não muito democráticos, por exemplo, o povo romano.
Se se considerar que o povo pertence às classes inferiores (3), certamente se estaria referindo aos pobres ou à classe trabalhadora. Nesse sentido, em dado momento histórico seriam as maiorias dirigidas, portanto, por uma minoria abastada, as monarquias, por exemplo. A transposição semântica de plebs em populus conduziria à exclusão dos nobres, clérigos e burgueses, que não compõem o povo154. De qualquer forma haveria uma elite dominante e oligárquica, que sempre olhou as classes inferiores com desconfiança e como incompetentes para o exercício do governo. Porém, ao se verificar o surgimento de uma classe intermediária, a burguesia, por exemplo, a pirâmide social não seria mais a mesma. Por esse viés, ao considerar o povo as classes subalternas criam-se critérios discriminatórios, injustificáveis, pelos quais se exclui a maioria. Esse critério é censitário, atribuindo a possibilidade de participação àqueles que possuem bens ou determinado grau de instrução. Os revolucionários franceses, com toda a eloqüência libertária, igualitária e universalizante, sucumbiram à tentação de excluir a massa do processo do poder político.
Considerar o povo como unidade indivisível, um organismo (4), é o mesmo que desconsiderá-los como indivíduos livres que compõem, evidentemente, um corpo político, mas não são com ele confundidos, como se fizera o fascismo. O que mais se aproxima, então, das modernas democracias refere-se a quantidade.
Diz-se que a democracia é a manifestação da vontade da maioria absoluta (5). Todavia, se se considerar sempre a vontade da maioria sobre a minoria, ter-se-á uma “ditadura da maioria”, ou, o equivalente a dizer, um poder ilimitado da maioria. De maneira que a minoria seria sempre subjugada e jamais ascenderia ao poder. Assim, não haveria necessidade de eleições periódicas ou qualquer forma de disputas e competição. A possibilidade de disputas e competição é uma característica da democracia contemporânea,
154
pelos motivos já expostos nesse trabalho. A conversibilidade da maioria em minoria e vice- versa é a garantia da democracia. Resta, então, a possibilidade de uma maioria limitada (6). Aparentemente esta última é a solução mais apropriada para caracterizar uma democracia na qual o poder é disputado em condições de igualdade e ao mesmo tempo não deslegitima a vontade da maioria. O que se vislumbra quando a vontade da maioria é limitada é a possibilidade de coexistir com as minorias. A viabilização da coexistência se dá pela criação de regras de procedimentos de disputa e competição.
A vontade do povo, pela liberdade, oscila; é ela que transforma a maioria em minoria e vice-versa. Assim, o jogo democrático depende das oscilações das vontades (e da liberdade) individuais, que se manifestam periodicamente mediante eleições, que devem ser justas e livres.
Dessa forma,
[...] a liberdade daqueles que votam com a maioria também seria perdida porque, na prática, não teriam permissão de mudar de opinião. Desse modo, a primeira eleição seria, de fato, a única eleição verdadeira. E isso equivale a dizer que tal democracia morre na hora do parto” (...) “é nessa permissão para mudar de opinião que se enraíza não apenas sua liberdade duradoura, mas é assim também que a democracia se mantém como uma sociedade política aberta, autodirigida. A liberdade de cada um é também a liberdade de todos; e adquire seu significado mais autêntico e concreto quando estamos na minoria.
Em resumo, os direitos da minoria são uma condição necessária ao processo democrático. “Manter a democracia como um processo contínuo requer que asseguremos a todos os cidadãos (maioria mais minoria) os direitos necessários ao método segundo o qual a democracia funciona”155.
Os Estados contemporâneos, em sua maioria, não adotam as formas de restrição da participação popular dos antigos porque (i) a magnitude (ou tamanho) dos Estados já não permite restrições e (ii) a universalidade do sufrágio possibilita a muitos indivíduos exercer os direitos políticos, cuja característica é irrefreável.
Assim, temos uma sociedade pluralista, conflitante e complexa, na qual o povo indica o agregado amorfo de uma sociedade difusa, atomizada e eventualmente anômica,
155
cuja realidade é uma “sociedade de massas”156. Sem entrar no mérito da questão da sociedade de massas, há nela perdas de identidade e tradição das comunidades, um desenraizamento.
Em uma sociedade de massas, os conflitos são mais complexos e difusos, isto é, há maior complexidade nas relações intersubjetivas-individuais-coletivas, gerando um grau elevado de disputas e competições pelo poder político. Nesse contexto, é possível que o