Partindo das reflexões que norteiam a origem do Progestão, faremos uma incursão histórica, ainda que breve, na tentativa de compreender o cenário político em que o Programa se originou e que, possivelmente, irá desenhar as suas principais referências.
Em artigo escrito por Azevedo (2001), vê-se modo como a educação no Brasil se constituiu como um setor que se tornou alvo de políticas públicas, em estreita articulação com as características que moldaram o seu processo de modernização e desenvolvimento (p. 18).
A década de 1990 pode ter suas marcas considerando as mudanças ocorridas no cenário das políticas educacionais, com importantes conseqüências para o campo da educação, sobretudo para a educação básica. Desta forma, a autora em questão aborda, historicamente, o modo com que a educação vem sendo caracterizada como alvo da implementação de políticas públicas que atuam no sentido de configurar a modernização necessária aos processos de desenvolvimento do aparelho estatal, contextualizando o tratamento que vem sendo dado às questões de cunho educacional, dizendo que este, está diretamente relacionado à forma autoritária de gerir a nossa sociedade, presente em nossa cultura, desde o período colonial.
Traçado este desenho, a autora afirma que, com relação às perspectivas para o setor educacional no contexto da modernização do Estado brasileiro, podem ser verificadas duas fases bem distintas: a primeira sugere a universalização da escola básica para que todos tenham acesso, perspectiva atraente à modernização capitalista, como um meio de qualificação do trabalhador; e a segunda diz respeito ao processo de redemocratização do país, que pressupõe a ampliação da participação dos diferentes segmentos da sociedade nas decisões. Evidenciamos que, ao longo das fases apresentadas pela autora, a questão educacional não saiu de cena, e muitas são as ações que se encaminham neste sentido.
Entre 1964 e 1985, a economia, assim como as diferentes categorias sociais, sofreu as práticas e conseqüências do regime militar. Era preciso que fosse criado um novo espaço econômico. A autora nos diz que:
A solução adotada para a crise econômica e política é conhecida: a velha via autoritária foi retomada e um golpe militar propiciou a implantação de um regime burocrático-autoritário que teve vigência por vinte ano. (AZEVEDO, 2001: p. 39).
Uma nova estrutura produtiva voltada para a inserção do Brasil no cenário econômico mundial se instalou. Em contrapartida, fez-se necessária a criação de representações sociais que dessem suporte para que tal estrutura pudesse ser implementada. Esta reestruturação concentrou-se muito mais em uma política econômica do que em uma política social, conforme indica Martins (2002).
De meados dos anos 1980 em diante consolidava-se no Brasil o debate sobre a necessidade de reforma do Estado no que concernia à sua inserção na economia internacional, ao redirecionamento de suas políticas sociais e a própria reorganização no funcionamento da máquina estatal ( p. 117). Nesse contexto, Azevedo (2001) ressalta que se torna necessário reajustar as ações para o setor educacional a fim de que elas possam atender ao referencial normativo, autoritário e disciplinar que se apresenta. Aqui a autora afirma que uma terceira fase da educação no Brasil se iniciará.
Iniciou-se, então, uma terceira fase da política educacional, com características que deram continuidade, quase sem limites, a um modelo de regulação calcado nos valores e práticas explicitamente autoritárias, graças às características do próprio regime de exceção (Idem, p. 40).
Segundo a autora:
Essas marcas, apesar de amenizadas pelos processos políticos mais recentes que permitiram a reinstalação da democracia
política no país em meados de 80, ainda são passíveis de ser encontradas como obstáculos que impedem a construção de uma democracia social, em que o gozo do direito à escolarização é um dos seus pressupostos (Ibidem, p. 40).
Assim, as décadas de 1980 e 1990 tiveram como principal característica o processo de transição democrática iniciada em 80 e a reestruturação do papel do Estado em 90, que surge como mecanismo de superação das crises vivenciadas, sobretudo as de ordem econômica e social, como conseqüência do processo de organização e de democratização do Estado (OLIVEIRA & ROSAR, 2002).
As mudanças empreendidas no Brasil nas últimas décadas, principalmente, na de 1990, contribuiram para que pudéssemos explicitar as diferentes orientações adotadas pelo Estado. O conjunto de ações apresentadas como propostas encontra-se justificado no Plano Diretor da Reforma do Estado – PDRAE, elaborado pelo então pelo extinto Ministério da Administração Federal e de Reforma do Estado – MARE, publicado em 1995. É nele que está contido o elenco das reformas pensadas para o Estado Brasileiro e que tiveram como pilares centrais o ajuste fiscal e a descentralização.
O documento referencia as reformas do Estado a partir de uma perspectiva “democratizante” e busca analisar a proposição do Estado que se queria ter, constituindo-se em um importante elemento para discussão e apresentação das reformas políticas pensadas para aquele momento. Oliveira (2002) situa que, para garantir a implementação de uma política macroeconômica e de desenvolvimento social coerente, capaz de ser reconhecida em âmbito internacional, foram adotadas as referências dos mentores teórico-políticos do mundo contemporâneo, que vão elaborar e divulgar as bases orientadoras das Reformas de Estado, sobretudo as que se inscrevem no campo educacional.
Dessa forma, parece evidente que, para o campo educacional, as intenções que permearam o plano das orientações destas reformas buscavam orientar a educação pelo primado da eqüidade e da qualidade total, pela via da modernização da gestão das
instituições educacionais que, segundo explicitação de Souza (2002), podem ser assim observadas
... quatro grandes objetivos podem ser definidos como centrais nas orientações que balizam as Reformas do Estado observadas principalmente desde o início da década de 1990, em diferentes países e continentes: a) melhoria da eficácia da atividade administrativa; b) melhoria da qualidade na prestação dos serviços públicos; c) diminuição das despesas públicas; d) aumento da produtividade na administração do Estado (SOUZA, 2002: p. 90).
Como observamos, a eficácia e não a democratização seria o eixo fundamental, segundo os documentos que tratam da reforma do Estado.
A Conferência Mundial de Educação para Todos (1990) e o Fórum de Dacar (2000), dez anos depois, demarcaram os compromissos que seriam assumidos pelos vários paises, a fim de configurar a universalização, qualidade e eqüidade dos sistemas de ensino, e que deveriam constar nos Planos de Educação. Como vários outros países, o Brasil também caminhou nessa direção (OLIVEIRA, 2002).
As orientações oriundas desses eventos se tornaram decisivas para a caracterização da forma e dos conteúdos das políticas educacionais a serem estabelecidas, e foram representadas particularmente pela:
a) focalização da educação como direito de cidadania, dever do estado e como elemento de promoção da eqüidade entre os sistemas educacionais; b) focalização da política educacional na qualidade do processo educativo, traduzida na atenção central ao aluno e às suas necessidades básicas de aprendizagem e, por decorrência, à escola e ao professor; c) pela ampliação do papel da educação na formação integral do educando, de modo a permitir-lhe conviver em uma sociedade global, tecnológica e em permanente mudança, privilegiando, para tanto, o desenvolvimento de competências e a abordagem de valores de solidariedade e tolerância (CONSED, 2003: p. 10).
Podemos, então, dizer que os princípios apresentados estão em consonância com as orientações contidas no Plano Decenal de Educação Para Todos – 1993/2003, que já compunha a agenda de compromissos assumidos pelo Brasil para o período que se comprometia a realizar amplas e profundas reformas no campo educacional.
O conjunto das pautas de reformas assumidas para o campo educacional encontra-se afinado também com o conteúdo da Declaração de Jontiem, resultado da Conferência Mundial de Educação Para Todos, na Tailândia em 1990.
As transformações mundiais vivenciadas nos diferentes modelos sociais, culturais e principalmente as de caráter econômico, do qual decorrem tantas outras modificações, estão assentadas na afirmação de que o mercado é a grande referência para a organização da vida dos sujeitos, e que o mesmo favorece uma melhor qualidade de vida e o desenvolvimento social, nesta perspectiva, (...) As propostas neoliberais quanto à política educacional seguem a lógica do mercado... (AGUIAR, 2004: p. 2).
As análises das obras que apresentam um panorama histórico da educação (Vieira, 2000; Fávero, 2001; Oliveira, 2002) representa a necessidade de retratarmos como acontecem os diferentes processos de mudanças no âmbito geral da sociedade, particularmente do campo educacional, que têm nos espaços escolares seu principal foco. E, mais especificamente, a de visualizarmos a trajetória em do Progestão.
Dizemos que as mudanças que se inscrevem nos diversos campos da sociedade, de cunho legal, econômico, político e social, são sendo desencadeadas à medida que novas, ou nem tão novas, formas de pensar e gerir a sociedade vão sendo apresentadas como saída para os diferentes problemas sociais e educacionais, em particular, os vividos no Brasil.
No campo da gestão escolar, as elaborações propostas apresentam as orientações que preconizam o fortalecimento de uma gestão democrática, e pressupostos de autonomia financeira, administrativa e pedagógica para as escolas (OLIVEIRA, 2001).
Então, sob a configuração alegação da necessidade de “modernização” dos serviços, na escola, administrar ganha o refinamento do gerenciamento empresarial e da qualidade total, pressupostos que alimentam a visão mercadológica que orienta as políticas públicas educacionais deste período.
A adoção e a implementação dessa orientação política levou os países periféricos a “modernizarem” os serviços da Administração Pública, aperfeiçoando os sistemas de gestão, acompanhamento e controle dos recursos humanos, financeiros e organizativos, numa perspectiva de maior flexibilização e autonomia de gestão, adequando-os à racionalidade econômica, além de utilizarem os mesmos padrões e critérios de produtividade e rentabilidade dos países ricos, entrando em sintonia político e ideológica com a nova lógica produtiva e de mercado globalizado, sob a ameaça de “perderem o bonde da história” (SOUZA, 2002: p. 90).
Visando a modernização da gestão e do processo de inserção do Brasil no mundo globalizado, inicia-se um conjunto de profundas reformas por que vai passar o Estado. Assim, o PDRAE, apresentado pelo MARE, sob a ótica de Rezende (2004) e Brasil (1995), se constitui no documento oficial das reformas, expressando as suas diretrizes para a administração pública.
No que tange à administração burocrática e às diretrizes para a reforma da administração pública, são evidenciados vários modelos que foram ou têm sido considerados quando a questão é voltada para a forma de administrar o Estado que concorreram, sobretudo, para fazer frente ao declínio do papel do Estado com relação ao atendimento de suas demandas sociais, econômicas e políticas (REZENDE, 2004).
Entre os modelos que ganharam destaque para modernizar o aparelho estatal, o da administração pública gerencial é apontado pelo MARE como a grande saída. Esse modelo se apresentava como um marco neste momento de profundas inovações e, sobretudo, como saída para a crise fiscal do Estado (Idem). Os perspectiva os modelos de administração caracterizados são:
1. Administração Patrimonialista: o aparelho do Estado funciona como