O debate sobre a atuação de novos atores no país remonta à construção de uma esfera pública da qual participam vários atores privados, ou à própria reconstrução da sociedade civil brasileira a partir do final dos anos setenta (Silva, 1994).
Crescem os movimentos sociais que fornecem pautas para potenciais transformações, como é o caso do movimento feminista e a luta pelas creches, o movimento de saúde na Zona Leste de São Paulo (embrião das conquistas do que seria o SUS), a mobilização das ONGs para o atendimento aos portadores de HIV (que se converteria no atual Programa Nacional de DST/Aids), a atuação de ONGs e Pastorais no atendimento a crianças e adolescentes em situação de rua (que se traduziria no Estatuto da Criança e do Adolescente na Constituição e na Secretaria do Menor em São Paulo), os agentes comunitários de saúde no Ceará, (daria origem ao Programa dos Agentes Comunitários de Saúde no Governo Federal), o atendimento
126 Para denominar esse espaço de atuação dos cidadãos e suas organizações, cujo alcance está além dos domínios
do Estado e do mercado, são utilizadas ainda as expressões "esfera pública não-estatal", "espaço público não- estatal" ou "esfera pública social".
às crianças pela Pastoral (com parcerias até hoje com Ministério da Saúde), o movimento ambientalista que desembocaria nas organizações de promoção de desenvolvimento sustentável com geração de capital social (Agenda 21, DLIS), conceitos relativamente novos que ascendem principalmente após a Eco-92.
As ONGs de primeira geração brasileiras se caracterizam pela resistência à ditadura militar, o que explicaria o afastamento entre essas organizações e o Estado e a tensão, o conflito e a oposição que marcaram a relação entre eles, inclusive no período pós- democratização. Parte das pessoas que trabalhavam nestas ONGs era constituída por militantes políticos, com experiência não governamental no exílio. Esses aspectos conformariam essas ONGs como “anti-governamentais” (Ferreira, 1999: 13).
No final da década de 1980, as organizações não-governamentais, que estavam inseridas na luta política pela redemocratização do país, ampliaram seu espaço de atuação, extrapolaram os limites de sua base comunitária e assumiram o ideário dos direitos dos cidadãos por meio não só de sua defesa e garantia, mas por suas novas ações setoriais. Data desse momento uma profusão de recursos vindos da cooperação internacional.
Esse subconjunto de organizações, de caráter independente (da Igreja e do Estado) e politizado, passou a se diferenciar tanto dos movimentos sociais anteriormente conhecidos, quanto do modo tradicional da atuação de associações filantrópicas, constituindo uma identidade própria com práticas, crenças, discursos e processos que reivindicavam os direitos do cidadão para os excluídos do sistema de proteção. Começa a surgir, então, a construção de uma nova institucionalidade, que se distanciou, pelo menos no caso desse subconjunto, da assistência pura e simples, tal como pregada e praticada na atuação filantrópica e de benemerência127. As ONGs refutavam o campo da filantropia brasileira pelas formas tradicionais com as quais foram revestidas suas ações, mantendo a ordem vigente, e por estarem associadas com a caridade, com ações paternalistas que concediam favores aos
127 Historicamente, no Brasil, a cultura da filantropia esteve associada à caridade e às relações pessoais, tendo as
doações individuais da classe senhorial ou empresarial sido incentivadas pela Igreja e através de benefícios fiscais do Estado. O catolicismo exerceu uma forte influência na criação de organizações sem fins lucrativos, principalmente nas áreas de assistência social, saúde e educação, assegurando a manutenção de determinados valores e formas de atuação em grande parte dessas organizações (Landim, 1993:42).
pobres, contrário à concepção de direitos da cidadania (Landim, 1993:42). Passam colocar na agenda a assistência social como um direito e não como uma benesse.
No Brasil, a partir dos anos 70, os movimentos sociais eclodem com suas reivindicações de equipamentos coletivos e políticas públicas. Um dos pilares da construção democrática brasileira foi o papel desempenhado por movimentos sociais. A atuação dos novos atores (Sader, 1991) fortaleceu a sociedade civil, possibilitando sua participação em várias esferas da vida coletiva: a luta por direitos civis e sociais; a descentralização política e administrativa; o reforço das instâncias regionais e locais de decisão etc. Esse novo padrão associativo expressa o descompasso entre a complexidade crescente da sociedade, eminentemente urbana, e os mecanismos tradicionais de representação-cooptação política, contribuindo para acirrar a crise do regime militar128.
Já nos anos 80, a ênfase das organizações sem fins lucrativos se deu predominantemente em projetos de construção ou fortalecimento da sociedade civil em aspectos que envolveram conquista de cidadania, democratização, assessoria à organização popular, educação política, e a prestação de serviços públicos como assistência social, educação e saúde. Muitas delas eram ligadas àquela parte da Igreja Católica inspirada pela Teologia da Libertação e influenciadas pelas idéias de Paulo Freire.
Como herança da atuação contra o regime militar, algumas ONGs travaram uma luta política contra o Estado, muitas vezes identificado como inimigo da sociedade civil (Franco, 2002b:6). Com a legalização das centrais sindicais e dos partidos de esquerda, os militantes dessas ONGs de esquerda se transformaram, em parte, em militantes sindicais ou partidários e outra parte permaneceu atuando nas organizações da sociedade civil que criaram. Segundo Franco, essas ONGs mantiveram suas antigas visões ideológicas de confronto que continuariam inspirando comportamentos reativos em relação ao Estado e às empresas.
A partir da segunda metade da década de 80, houve grande crescimento das OSC que assumiram características não necessariamente políticas e passaram a atuar em nichos cada
128 No final da década de 70, surgiu um forte movimento sindical na região do ABC Paulista (novo sindicalismo),
revelando uma forma de organização autônoma, fora da esfera de controle e regulação direta do Estado, desempenhando um importante papel na consolidação desse processo.
vez mais especializados. Mais recentemente, esse espectro de atuação foi ampliado, incluindo desde projetos inovadores para geração de renda, economia solidária, o desenvolvimento social até a defesa de direitos específicos e difusos. Além disso, destaca-se também o surgimento da filantropia empresarial na década de 1990, caminhando no sentido de mudar as práticas de fundo caritativo para o exercício da responsabilidade social, e depois pelo investimento social privado.
Diante da escassez de recursos da cooperação internacional, no início dos anos 90, da revisão dos discursos e do escopo de atuação das ONGs, e de mudanças que se processavam na sociedade - como o movimento pelas eleições diretas, ética na política e o impeachment de Collor -, apresentou-se a oportunidade de novas alianças para o setor sem fins lucrativos com a mobilização de recursos empresariais e de parceria com o setor governamental, ainda que inicialmente fosse de forma relutante. Esse processo veio acompanhado de maior exigência de profissionalização dos quadros das OSC, principalmente por exigências de agências de financiamento, e afastamento progressivo de posições ideológicas radicais contrárias à colaboração com o Estado por parte das OSC (Mendes, 1999). Aumentava a possibilidade de interlocução pública sobre os problemas sociais, e de redefinição dos termos dessas relações. Muitas delas passaram a celebrar convênios com governos para execução ou avaliação de projetos ou programas.
Essas mudanças geraram intenso debate sobre a identidade das ONGs e renderam críticas à aproximação com a agenda de governos, emergindo expressões pejorativas que as denominavam de “neo-governamentais”.
Muitas das ONGs, na década de 70 e 80, passaram de um campo de oposição e resistência ao Estado, para nos anos 90 assumirem um papel pró-ativo, tanto autonomamente quanto ligadas ao Estado. Nesta década ainda houve o incentivo de agências multilaterais para a participação comunitária nas políticas de combate à pobreza e os arranjos institucionais que se abriram nas políticas públicas (fóruns, consórcios, parcerias etc.). Em que pese os limites do alcance das ações dessas organizações - do ponto de vista da coordenação das políticas universais, dos recursos escassos que as sustentam, da influência do clientelismo e da possibilidade de cooptação de lideranças por parte do poder do Estado - os governos passam a
olhar o potencial de cooperação com elas por conta das vantagens comparativas, por pressões políticas, pelo fato de muitas delas terem maior legitimidade em determinados grupos, pelo conhecimento das especificidades locais, pela necessidade de implementar os Conselhos etc.
Ao mesmo tempo, surge a idéia de reforçar e valorizar o terceiro setor enquanto esfera social autônoma, ativa e independente do Estado que dependia das múltiplas iniciativas descentralizadas dos cidadãos129. O contexto de reflexividade social intenso faz com que pessoas assumam responsabilidades públicas por iniciativa própria, desenvolvendo competências específicas para resolução de problemas sociais e propondo ações inovadoras, ocupando os espaços dialógicos.
O fato é que as sociedades civis têm tido suas ações revitalizadas por inúmeras iniciativas autônomas no mundo todo130. No entanto, cabe distinguir as especificidades de seu surgimento no cenário político. Enquanto em países desenvolvidos as organizações autônomas da sociedade civil sem fins lucrativos respondem ao que se poderia chamar de cultura cívica, como nos Estados Unidos, em países com menor grau de desenvolvimento econômico e social, em geral se vincula a idéia de que seu surgimento e atuação constituem resposta à incapacidade de o Estado atender as demandas sociais. É provável que esta idéia esteja ligada ao papel preponderante que o Estado teve no desenvolvimento na América Latina. A causa não é unívoca, os processos foram muitos e ainda carecem de teoria social que dê conta de todas as mudanças.
129 Exemplo notório dessa atuação foi entre 1993 e 1996, a Ação da Cidadania contra a Fome, a Miséria e pela
Vida. Uma proposta que foi interpretada de múltiplas formas ao longo do País para o combate à fome, envolvendo cidadãos, OSC, empresas e governos. Mas os números também indicam uma movimentação silenciosa de doações no Brasil. Segundo pesquisa feita pelo ISER/IBOPE, 50% das pessoas (44,2 milhões de indivíduos) fazem doações em dinheiro ou bens para instituições (21% doam dinheiro, em média, 158,00 reais/ano e 29% apenas bens). Das doações, 44,5% são feitas para igrejas e 43% para assistência social. Se a esses indivíduos forem somados aqueles que fazem doações diretas a pessoas (sem passar por instituições), chega-se a 80%, perto de 70 milhões de pessoas. 22,6% das pessoas doam alguma parte de seu tempo para ações de ajuda a alguma entidade ou pessoa fora de suas relações mais próximas (quase 20 milhões de pessoas). Dessas, as que trabalham em apenas uma instituição representam 16% (quase 14 milhões de pessoas) (Landim, Leilah & Scalon, Maria Celi. Doações e trabalho voluntário no Brasil. Uma pesquisa. Rio de Janeiro: 7 Letras, 2000. Apud Ferrarezi, 2002).
130 No Brasil, pesquisa recente do IBGE/IPEA (2005) apontou para a existência de 270 mil OSC. Essa foi a
primeira pesquisa que foi realizada no Brasil, pelo IBGE e IPEA, como resultado de uma proposta acordada na segunda reforma do marco legal do terceiro setor realizada, em 2002, pelo Conselho da Comunidade Solidária.
A ocupação histórica do Estado por entes privados foi acompanhada ao mesmo tempo pela formação de associações civis de fins públicos com atuação na esfera pública, produto das próprias transformações da estrutura social, das mudanças demográficas, da urbanização, da democratização e modernização conservadora131. Muitas delas passam a ocupar espaços de mediação principalmente os criados pela Constituição de 1988, como os conselhos de políticas, e passam a intermediar junto ao Poder Público demandas sociais.
É inegável a insuficiência do Estado, que está ligada aos seus limites de exercer a autoridade política, de modo a garantir a efetividade da lei, de modo universal e eqüitativo por todo o território da nação, garantir igualdade, direitos civis e sociais. A forma de intermediação política entre Estado e sociedade, função clássica dos partidos numa democracia representativa, é marcada pelo patrimonialismo, numa lógica pouco democrática e republicana, com formas de conflito político, em grande parte, marcadas pelo controle dos recursos do Estado (Sola, 1999:28; 33).
A democratização e o aumento da participação política ocorreu ao mesmo tempo em que havia crise econômica, fiscal e da forma de intervenção do Estado na economia e sociedade. Mas, a estabilização de expectativas sociais relativas à capacidade de o Estado garantir a universalidade da lei dificilmente se cumpre em crise fiscal do Estado. Assim, se acumularam na agenda tanto os aspectos diagnosticados pelas primeiras gerações de reformas administrativas, não plenamente resolvidos, quanto aqueles ligados aos novos problemas de um sociedade cuja diversidade é crescente, as expectativas são cada vez maiores, individualizadas e com vários meios de vocalização se comparados ao passado.
Para Sola (1999: 33), o Estado havia sido o principal agente responsável pelo desenvolvimento econômico e pela inclusão de trabalhadores e classes médias ao sistema político e econômico. O seu enfraquecimento nos países latino-americanos teve, assim, conotações específicas já que ele foi o principal responsável pela coesão social, diferente dos Estados Unidos, em que prevaleceu o mercado e secundariamente a comunidade local. Então
131 O processo de desenvolvimento do Estado brasileiro se deu historicamente por meio da modernização
conservadora, abrindo espaço para sua ocupação por setores empresariais, corporativos e pela tecnocracia, sem contar a herança patrimonialista. O estatismo caminhou lado a lado com o corporativismo.
não se trataria apenas de suas funções como a garantia da ordem social, mas seu papel histórico, como princípio de coesão social.
O peso que o Estado tem historicamente na coesão social e a orfandade de um sujeito de mudança que contava o marxismo para a ação política explicaria, pelo menos em parte, a crítica ao terceiro setor, já que muitos atores e analistas vêem nele a possibilidade de o Estado se afastar de suas obrigações constitucionais. Uma das críticas aponta para a terceirização dos serviços e a outra que o terceiro setor ocupou o espaço do Estado porque este não satisfaz a demanda por serviços públicos.
Em que pese os limites da atuação estatal, nossa concepção é que o crescimento das OSC no Brasil repousa também na pluralidade e diversidade de interesses, valores, idéias e demandas existentes nas sociedades contemporâneas, questões essas tanto maiores quanto mais complexa, dinâmica, diferenciada e reflexiva for a sociedade. Independentemente do quanto o Estado se adaptou às exigências neoliberais, o crescimento e a proliferação das organizações da sociedade civil é uma resposta às necessidades da modernidade reflexiva, da globalização multifacetada e da democratização e não somente à diminuição do escopo do Estado ou das funções do Estado. A pesquisa sobre as OSC em vários países do mundo feita pela Universidade John Hopkins (EUA) aponta para o crescimento das atividades do associativismo, inclusive em países que possuem um Welfare State robusto. As próprias OSC estimulam a atuação do Estado com seu potencial de pressão e mobilização política132.
Se, de um lado, o apelo ao terceiro setor contribuiria para obtenção de cumplicidade da sociedade na legitimação da transferência dos serviços de provisão estatal para o setor privado não lucrativo, auxiliando a materialização da necessidade da diminuição das funções do Estado (Santos, 1995: 251), de outro lado, esse processo também pode ser entendido pelo potencial que apresenta à sociedade civil, reforçando e legitimando a participação dos novos atores na esfera pública, fortalecendo sua organização na resolução de problemas sociais, gerando solidariedade, capital social e propiciando o controle da ação estatal.
132 O surgimento do terceiro setor assume traços diferenciados em cada país e sua origem varia também de acordo
Sem desconsiderar todas as críticas e os problemas teóricos que envolvem o conceito, apontados no item anterior, e considerando que a natureza das associações expressa as diferenças sociais, políticas e culturais existentes na sociedade, voltamos à questão sobre o potencial das ONGs em ampliarem esfera pública, no caso brasileiro.
A entrada de novos atores que tentavam transformar as práticas políticas dominantes autoritárias, ao mesmo tempo em que lutavam para estender os direitos de cidadãos para os excluídos do sistema de proteção, no processo de democratização, acabou auxiliando o processo de ampliação da esfera pública brasileira.
Conclusão semelhante foi obtida nos estudos de caso relatados em Dagnino (2002). Percebe-se nos relatos dos pesquisadores sobre as experiências de participação em espaços públicos o reconhecimento de seu “impacto positivo sobre o processo de construção de uma cultura mais democrática na sociedade brasileira. Esse reconhecimento se dá mesmo nos casos onde a avaliação do impacto mais geral é predominantemente negativa”133 (Dagnino, 2002: 295).
Com a ampliação desses espaços dialógicos, os cidadãos puderam exercer ação coletiva para influenciar a agenda política e social, disputando com outros grupos organizados privados com maior poder de vocalização e pressão, se organizando em associações que além da capacidade propositiva, canais de expressão e defesa de direitos, também passaram a realizar monitoramento de políticas e a realizar controle social do Estado. Pode-se apontar que novos temas entraram na agenda do governo (direitos humanos, feminismo, ambientalismo, criança e adolescente, transparência etc.), e muitos projetos experimentais se tornaram políticas públicas estatais com muitas ONGs participando da elaboração das políticas.
A própria criação de espaços dialógicos confronta concepções elitistas de democracia e o modo tecnocrático e autoritário que se revestiu as políticas públicas em passado recente, tendo o Estado o monopólio de definição do que é o interesse público. A ocupação desses espaços pelas OSC produz um aprendizado em relação à legitimidade do posicionamento
133 A pesquisa contou com 6 estudos de caso: Orçamento Participativo de Porto Alegre e de Belo Horizonte;
Conselhos Gestores; ONGs e o Estado; Fórum Nacional da Reforma Urbana; Parceria entre MST e Estado em programa de alfabetização; Conselho Cearense dos Direitos da Mulher (Dagnino, 2002:12).
político diferenciado dos atores, produzindo a convivência com forças heterogêneas, o estabelecimento de confiança e noção de deveres recíprocos mesmo em situações de conflito.
Assim, as dimensões assinaladas confirmam um avanço democrático, no geral, provocado pela confluência da participação da subpolítica da sociedade e da ocupação de espaços dialógicos, em que os atores puderamexpor seus pontos de vista e lutar por eles por meio do diálogo público. Obviamente existem dificuldades de organização para a participação social, a ação coletiva encontra resistências e conflitos, nem sempre o espaço possibilita relações simétricas de poder, e a reflexividade pode ser limitada nos espaços institucionais. Ao considerar o potencial da participação da subpolítica e os seus limites, a análise dos casos tem que ser contextualizada, pois a construção democrática ocorre em ritmos e alcances diferenciados, possibilitando tanto o exercício democrático, quanto o contrário.
As OSC podem ser incorporadas aos arranjos de políticas de vários modos. Podem ser complementares, sendo muitas vezes utilizadas de modo instrumental para realização de projetos políticos de governo ou para transferência de responsabilidades em áreas cruciais, em que o Estado não detém competências. Aqui reside um dos maiores desafios: o risco do cooptação pelo Estado e da perda de autonomia, presente nos debates entre as ONGs. Podem constituir seus próprios projetos de forma autônoma e suplementar, e ainda assim serem parceiras do Estado, quando ocorre coincidência de objetivos e há incentivo à participação ativa e reflexiva por parte dos que dirigem o processo no Estado. Ou podem atuar de forma suplementar, sem parceria com governo, e constituir pressões para mudanças na arena estatal como foi o caso da luta pela extensão dos direitos dos cidadãos, das origens de programas como o da DST/Aids e microcrédito.
Com o abandono dos vínculos com os movimentos sociais por parte das ONGs, que passam a ter nova institucionalidade, cria-se uma situação de autonomia política na qual as ONGs são responsáveis por projetos ou serviços perante seus financiadores, agências multilaterais, empresas, fundações ou governo, mas nem sempre admitem prestar contas de suas ações à sociedade, o que restringe seu caráter público (Dagnino, 2002:292). A isso está ligado o problema já mencionado de que a atuação de OSC por vezes é dominada pelos dirigentes e seus projetos, constituindo processos decisórios pouco abertos.
Assim, o grau de reflexividade nos espaços dialógicos pode variar, no decorrer do tempo e de acordo com as características dos projetos políticos das OSC, do grau de