a) Aspectos legais da participação do cidadão
Segundo Silva (2003), ainda no período da ditadura, ressurgiu o debate sobre a 'reforma urbana' - iniciado no Seminário da Habitação e Reforma Urbana realizado em Petrópolis em 1963 - com a publicação de artigos com 'um conjunto de idéias para se resolver os problemas urbanos' que serão incorporadas no Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano elaborado pela Comissão Nacional de Regiões Metropolitanas e Política Urbana (CNPU), publicado em 24 de maio de 1977 pelo Jornal 'O Estado de São Paulo'.
A participação da comunidade nos Planos de Desenvolvimento Urbano referidos nos artigos 37 e 38 do Anteprojeto, é prevista no artigo 39 como uma ação fiscalizatória: "a execução do plano poderá ser cometida a entidades públicas ou privadas, cabendo sua fiscalização ao Poder Público e a iniciativa privada, sob formas associativas e comunitárias" (SILVA, 2003, p. 169).
As propostas nele contidas desencadeiam muita discussão em seminários promovidos pelo Instituto de Arquitetos do Brasil - IAB e Instituto Brasileiro de Administração Municipal - IBAM, porém, só em 1982, outro Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano elaborado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano do Ministério do Interior dará origem ao Projeto de Lei n.º 775/1983, no qual a participação comunitária é prevista em dois artigos:
Art. 26. O Poder Público incentivará a formação de associações comunitárias, sem fins lucrativos, visando ao desenvolvimento urbano.
Parágrafo único. O Poder Público poderá prestar apoio técnico e financeiro aquelas associações reconhecidas como utilidade pública.
Art. 27. Na elaboração dos planos, das normas, diretrizes e programas de desenvolvimento urbano, o Poder Público contará com a participação das comunidades, possibilitando-lhes o acompanhamento de sua execução.
No entanto, conforme observa Silva (2003), o artigo 27 estava condicionado a não-aprovação do artigo 21, que retirava o envolvimento da comunidade:
Art.21. Os planos municipais de desenvolvimento urbano deverão atender às diretrizes federais e estaduais, em especial as metropolitanas quando parte de uma região metropolitana (alternativa - colocar no artigo 16: compete à União 'prover sobre os procedimentos de elaboração, aprovação e conteúdo mínimo dos planos de desenvolvimento municipal e metropolitano).
Parágrafo único. Os planos municipais de desenvolvimento urbano e suas alterações deverão ser de iniciativa do Poder Executivo, que os encaminhará ao Poder legislativo para exame e aprovação.
Parágrafo segundo (alternativa - eliminar). Os municípios que constituírem regiões metropolitanas, antes de enviar os seus planos de desenvolvimento municipais, previamente à sua aprovação serão submetidos ao Conselho Deliberativo para fins de compatibilização com o plano metropolitano.
Ao mesmo tempo que propõe a participação da comunidade (artigo 27), ele a exclui do processo de elaboração dos planos municipais. Essa incoerência revela as possíveis controvérsias internas no governo, bem como a pressão dos movimentos sociais.
Esse projeto de lei também gerou muitas discussões, em função dos instrumentos inovadores de controle do uso do solo, e oposição, principalmente dos setores ligados ao setor imobiliário, por apresentar uma 'ameaça à propriedade privada' (SILVA, 2003), tendo sua tramitação interrompida durante o processo da Constituinte.
Nesse momento, diversos segmentos que, de alguma forma, estavam relacionados com a política urbana, se unem no 'Movimento Nacional pela Reforma Urbana' (já mencionado no item 4.1), recuperam as propostas anteriores e elaboram a Plataforma da Reforma Urbana sustentada em três princípios:
• reconhecimento do direito à cidade14 e à cidadania.
• aplicação dos princípios da função social da cidade e da propriedade. • implementação da gestão democrática da cidade.
O direito à cidade e à cidadania, entendida como a participação dos habitantes das cidades na condução de seus destinos, inclui o direito à terra, aos meios de subsistência, à moradia, ao saneamento ambiental, à saúde, à educação, ao transporte público, à alimentação, ao trabalho, ao lazer e à informação. Inclui o respeito às minorias, à pluralidade étnica, sexual e cultural e ao usufruto de um espaço culturalmente rico e diversificado, sem distinções de gênero, etnia, raça, linguagem e crenças.
14A discussão sobre a produção do espaço urbano e o direito à cidade foi iniciada por Henry Lefebvre, em 1969:
"O direito à cidade se manifesta como forma superior dos direitos: direito à liberdade, à individualização na socialização, ao habitat e ao habitar. O direito à obra (à atividade participante) e o direito à apropriação (bem distinto à propriedade) estão implicados no direito à cidade" (LEFEBVRE, 1969, p. 124).
A função social da cidade e da propriedade, como prevalência do interesse comum sobre o direito individual de propriedade, é o uso socialmente justo do espaço urbano para que os cidadãos se apropriem do território, democratizando seus espaços de poder, de produção e da criação de condições ambientalmente sustentáveis.
A gestão democrática da cidade, entendida como a forma de planejar, produzir, operar e governar as cidades, submetida ao controle social e à participação da sociedade civil (SAULE JR., 2006, p. 22).
O Movimento Nacional pela Reforma Urbana participou da Assembléia Constituinte e apresentou uma emenda constitucional, conhecida como Emenda da Reforma Urbana, em que dedica um capítulo à Gestão Democrática da Cidade.
A Emenda Popular, apesar ter sido encaminhada com a assinatura de mais de cento e cinqüenta mil eleitores, sofreu um processo de enxugamento do texto original durante a tramitação no Congresso, resultando em apenas dois artigos, o 182 e o 183, que compõem o Capítulo da Política Urbana da Constituição Brasileira, aprovada em 5 de outubro de 1988.
Souza (2005; 2006) considera que o resultado foi frustrante, pois a Emenda Popular da Reforma Urbana tinha uma proposta bem mais abrangente. A Constituição de 1988 limitou-se a mencionar, no artigo 182, a 'função social da cidade e da propriedade', arrolando alguns instrumentos que poderiam assegurar o cumprimento daquelas funções sociais, e no artigo 183, restringe-se à usucapião, sendo omissa quanto à participação popular direta no planejamento e na gestão urbana.
No entanto, muitos consideram uma grande conquista a inclusão de um capítulo de Política Urbana na Constituição Federal mediante uma emenda popular de reforma urbana.
A emergência dos chamados novos movimentos sociais, que se caracterizou pela conquista do direito a ter direitos, do direito a participar da redefinição dos direitos e da gestão da sociedade, culminou com o reconhecimento, na Constituição de 1988, em seu artigo 1.°, de que 'Todo poder emana do povo, que o exerce indiretamente, através de seus representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição'. Esta 'Constituição cidadã' prevê a participação direta dos cidadãos através dos chamados institutos de democracia direta ou semi-direta como o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular de lei, as tribunas populares, os conselhos e outros canais institucionais de participação popular (CARVALHO, s.d.).
Esta questão aparece, no artigo 14, quando menciona o "plebiscito, o referendo e a iniciativa popular"; no artigo 18, que trata da obrigatoriedade de consulta pública, por meio de plebiscito, para criação de novos estados e municípios; no artigo 29, item X que descreve que a Lei Orgânica que cada município adotar deverá incluir, entre outros princípios, "a cooperação das associações representativas no planejamento municipal"; no artigo 29, item
XI que prevê a possibilidade de projetos de lei de iniciativa popular no âmbito do município e no artigo 198, item III quando institui a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde.
Ainda, segundo Carvalho (s.d.), "o processo Constituinte é um momento de inflexão",
[...] torna-se cada vez mais clara para os movimentos sociais a reivindicação de participar da redefinição dos direitos e da gestão da sociedade. Não reivindicam apenas obter ou garantir direitos já definidos mas ampliá-los e participar da definição e da gestão desses direitos, não apenas ser incluídos na sociedade mas participar da definição do tipo de sociedade em que se querem incluídos, de participar da 'invenção de uma nova sociedade' (CARVALHO, s.d.).
Nesse momento de inflexão, citado por Carvalho (s.d.), introduz-se o conceito de Democracia Direta ou Participativa complementar à Democracia Representativa, vigente até então.
Democracia representativa e democracia participativa podem ser complementares no sentido de se identificar na sociedade civil a legítima expressão do demos, com seus múltiplos e contraditórios interesses. Nesses termos, a noção de participação cidadã pode ser entendida como uma modalidade ampla de exercício e ampliação de direitos políticos. Tal participação é duplamente inclusiva: no plano político, afirma os direitos à igualdade e à interferência nas decisões públicas e, no plano social, assevera o direito de acesso a bens materiais essenciais. Dessa perspectiva, pode ser associada à noção de que a cidadania constitui uma luta contínua pela ampliação de direitos. De resto, é uma via de mão dupla, ou seja, requer a edificação de consensos sobre as regras de relacionamento entre seus diferentes atores: expressa um tipo de convivência que induz à reciprocidade no âmbito dos direitos e dos deveres. [...] Participação democrática e cidadã, ao contrário, designa um padrão de mediação entre Estado e sociedade civil que descreve com maior precisão o ato de tomar parte dos processos decisórios que vai além do sufrágio. Integrar e participar de métodos de decisão dessa natureza supõe mediações as mais diversas, dentre as quais a negociação como critério para se alcançar deliberações compartilhadas. A perspectiva normativa aqui assumida é, pois, a da complementaridade (GOULART, 2008, p. 47-48).
A Constituição de 1988 incorporou o direito ao exercício direto da cidadania como um dos pressupostos do Estado Brasileiro, razão pela qual são crescentes as inovações institucionais e legais, tendo em vista a ampliação do alcance da participação popular nas políticas públicas.
No Estado de São Paulo, a Constituição promulgada em 1989, no Capítulo do Desenvolvimento Urbano, também introduz novos conceitos:
Art. 180 - No estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano, o Estado e os Municípios assegurarão:
I- o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar de seus habitantes;
II- a participação das respectivas entidades comunitárias no estudo, encaminhamento e solução dos problemas, planos, programas e projetos que lhes sejam concernentes;(SÃO PAULO, 1989).
A regulamentação do Capítulo da Política Urbana (artigos 182 e 183 da Constituição Federal) só ocorreu após 13 anos, com a aprovação do Estatuto da Cidade, Lei Federal n.º 10.257 de 10 de julho de 2001, que, no art.1.º, parágrafo único, estabelece “normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental” (BRASIL, 2001a).
Esse instrumento legal disponibilizou aos municípios instrumentos de indução do desenvolvimento, de financiamento da política urbana, de regularização fundiária e de democratização da gestão urbana ao dispor sobre a obrigatoriedade e as condições de participação popular direta no planejamento e na gestão das cidades. Porém, esse é apenas o primeiro passo, porque praticamente todos os instrumentos trazidos pela nova lei demandarão a edição de leis municipais que os implementem, em especial o Plano Diretor, a partir de um processo público e democrático.
O Estatuto da Cidade funciona como uma “caixa de ferramentas” que poderá ser utilizada pelo município conforme as suas necessidades, elencando no Plano Diretor aqueles instrumentos que mais favoreçam a inclusão social. Daí a importância da participação da população, não só no seu processo de elaboração, mas, em especial, na sua implementação / gestão, para que não resulte em mais um plano de papel, sem nenhuma efetividade.
A seguir, os artigos do Estatuto da Cidade, que fazem menção à participação popular e gestão democrática da cidade:
Art.2.º - A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
(...)
II- gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos , programas e projetos de desenvolvimento urbano; (...)
XIII- audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;
Art. 4.º - Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos: (...)
III- planejamento municipal, em especial: (...)
(...)
V- institutos jurídicos e políticos: (...)
s) referendo popular e plebiscito;
Art. 33 - Da lei específica que aprovar a operação urbana consorciada constará o plano de operação urbana consorciada, contendo, no mínimo:
(...)
VII- forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhada com representação da sociedade civil.
Art. 40 - O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.
(...)
§ 4° No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:
I- a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;
II- a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;
III- o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos. Art. 43 - Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:
I- órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal; II- debates, audiências e consultas públicas;
III- conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal;
IV- iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Art. 44 - No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art.4º desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.
Art. 45 - Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania. Art. 52 - Sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da aplicação de outras sansões cabíveis, o prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, quando:
(...)
VI- impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do § 4.º do Art. 40 desta Lei;
Verifica-se que o Estatuto da Cidade foi um grande avanço enquanto marco jurídico formal, mas o grande impulso à política urbana ocorreu com a criação do Ministério das Cidades15, órgão responsável pelo planejamento e pela execução da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, concentrando programas na área de habitação, de planejamento e
15 O Ministério das Cidades foi criado em 1.º de janeiro de 2003 por meio da Medida Provisória 103, depois
convertida na Lei Federal 10.683 de 28 de maio de 2003 (artigo 25, item III e artigo 27, item III). Teve sua Estrutura Regimental regulamentada pelo Decreto 4.665 de 3 de abril de 2003, em substituição à Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano - SEDU, órgão integrante da Presidência da República.
de gestão do solo urbano, de saneamento ambiental, de transporte e mobilidade urbana, antes dispersas em diversos órgãos governamentais, procurando romper com a fragmentação na gestão da política urbana, conferindo racionalidade e efetividade à aplicação dos recursos e facilitando o entrosamento entre as três esferas de governo e a participação da sociedade.
Dentre os méritos do Ministério das Cidades, pode-se afirmar que a constituição do Conselho das Cidades - ConCidades é o que se reveste de maior significado e abrangência, por submeter a execução de políticas públicas à avaliação da sociedade civil.
Outras iniciativas importantes foram a instituição das Conferências das Cidades, a implementação da Campanha pelo Plano Diretor Participativo, a publicação de material técnico e didático (cartilhas) sobre os mais diversos assuntos ligados às questões urbanas, a disseminação de cursos de capacitação às equipes técnicas municipais e lideranças comunitárias e 'site' com divulgação das experiências participativas.
Hoje são inúmeros os espaços de participação, resultado de lutas e de conquistas. Porém, segundo Boucinhas (2005), “as mudanças só ocorrerão se a sociedade se mobilizar e garantir que estes espaços sejam de decisões sobre as políticas públicas, sobre os recursos e estratégias de ação do Estado”.
Um novo desafio está relacionado à fragmentação provocada pela multiplicidade dos espaços de participação. Refinetti Martins (2003) apud Boucinhas (2005) alerta para os riscos da dispersão dos movimentos que os leva ao seu enfraquecimento: “O risco é que a multiplicidade dos espaços institucionais de participação acabe pulverizando a representação, criando uma miríade de pequenos espaços, de difícil diálogo entre si, e que, em lugar de esses espaços proporcionarem ações integradas e desencadeadas de modo democrático, simplesmente criem um alto nível de entropia e dispersão, tornado o caminho desacreditado”.
Dentre as diversas formas institucionalizadas de participação, no âmbito local (municipal), as mais difundidas têm sido os Conselhos, as Conferências, os Planos Diretores e, como decorrência, os Planos Setoriais de Habitação, de Mobilidade e de Saneamento. Destaca-se, também, um instrumento que tem se mostrado muito efetivo, apesar de não explicitado em legislação federal: o Orçamento Participativo.
Todas essas instâncias serão apresentadas a seguir com mais aprofundamento quanto aos aspectos históricos, controvérsias, recomendações e alertas, para que, ao serem utilizadas, sejam, efetivamente, instrumentos de promoção da participação social.
b) Conselhos
Os conselhos gestores, assim como o plebiscito, os projetos de lei de iniciativa popular e as plenárias, foram incluídos no texto constitucional como mecanismos de participação direta da população.
Os conselhos gestores são órgãos colegiados previstos por legislação federal formados por representantes da sociedade civil e do governo, que têm por objetivo traçar diretrizes para a elaboração e aprovação de planos de ação para as políticas sociais nos três níveis de governo: municipal, estadual e federal. Os conselhos atuam junto ao poder Executivo na formulação do desenho das políticas nas áreas de saúde, educação, criança e adolescente, da assistência social, entre outras, bem como na alocação de recursos para essas áreas (BALCÃO; TEIXEIRA, 2003, p. 5).
Sua implementação, após a aprovação da Constituição, é considerada um momento de vitória pelos movimentos populares.
Representou o início de uma nova etapa, marcada pela luta pela institucionalização de mecanismos e instrumentos de participação e pelo início de sua implementação em governos municipais de caráter popular e democrático. Paralelamente, iniciou- se um processo crescente de criação de conselhos e comissões colegiadas em todas as esferas do Executivo, atendendo às exigências constitucionais para a implementação de programas públicos (CYMBALISTA, 2000, p.7).
O Setor de Saúde foi o primeiro a regulamentar a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde, previsto na Constituição de 1988, artigo 198, item III, com a criação da Conferência de Saúde e do Conselho de Saúde em cada esfera de governo, através da Lei Federal 8.142 de 28 de dezembro de 199016.
Os conselhos também foram previstos no Estatuto da Cidade, art.43, item I, como um dos instrumentos de garantia da gestão democrática da cidade.
Para desenvolvimento da política urbana foi constituído, através da Medida Provisória 2.220 de 4 de setembro de 200117, o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), cuja denominação foi alterada para Conselho das Cidades através do Decreto 4.665 de 3 de abril de 200318 (Estrutura Regimental do Ministério das Cidades - Anexo I, artigo 2.º, item IIIb e artigo 24), regulamentado pelo Decreto 5.031 de 2 de abril de 200419, e nomeado para o 1.º mandato através da Portaria do Ministério das Cidades n.º 151
16 BRASIL, 1990. 17 BRASIL, 2001a. 18 BRASIL, 2003b. 19 BRASIL, 2004a.
de 12 de abril de 200420. Hoje tem sua composição e suas atribuições regulamentadas pelo Decreto 5.790 de 25 de maio de 200621.
Por meio das Resoluções n.º 13/200422, 25/200523 e 15/200624, o Conselho das Cidades faz recomendações aos estados e aos municípios da federação quanto à constituição de seus respectivos Conselhos das Cidades, em especial quanto às atribuições, à composição (contemplando a representação de todos os segmentos existentes ou os segmentos designados no ConCidades), à estrutura, à organização e ao prazo de constituição, tendo em vista que "o processo de construção democrática da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano - PNDU e do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano requer a existência de conselhos das cidades atuantes e representativos nos estados , Distrito Federal e municípios para que a política seja alicerçada nos anseios da maioria da população" (BRASIL, 2006d). A 2.ª Conferência Nacional das Cidades, além de reforçar essa idéia, reafirmou a criação dos conselhos como instrumentos importantes para a efetivação da política urbana e do controle social.
Ainda dentro da política urbana, a Lei Federal n.° 11.124 de 16 de junho de 200525, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, estabeleceu:
Art.5.º - Integram o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social: