RECURSOS Professores Salas de Aula Equipamentos Materiais Didáticos Financiamento (…) DESPERDÍCIO Abandono Escolar RESULTADOS Diplomados Qualificação Formação Conhecimentos Valores (…) PROCESSO DE PRODUÇÃO DE CONHECIMENTOS E APRENDIZAGENS CONTEXTO
num dado ano letivo, não se matriculam no referido nível de estudos no ano letivo seguinte. Por outro lado, existe outro tipo de desperdício que decorre da necessidade de os alunos repetirem anos ou ciclos escolares em virtude de não terem atingido os níveis de aproveitamento mínimo exigidos, vulgarmente designado por taxa de reprovação: essa taxa é calculada através da proporção de alunos que não concluíram com aproveitamento um dado ano ou ciclo escolar, sobre o total de alunos matriculados nesse mesmo ano ou ciclo. A reprovação pode levar ao abandono, temporário ou definitivo, do sistema educativo ou ao reingresso no processo de produção de educação, ou seja, na mesma classe no ano seguinte. Tanto as taxas de abandono como as taxas de reprovação constituem ineficiências de um processo educativo e um custo para a sociedade. Porém, a ausência das mesmas não significa que esse processo esteja a ser eficaz, isto é, que a conclusão com aproveitamento de um ano ou ciclo de estudos, ou o progresso para um nível escolar mais elevado se traduza na aquisição de conhecimentos, aptidões e valores sólidos e essenciais para a formação e qualificação dos indivíduos, como seria, à partida, o objetivo pretendido.
Como refere Chagas Lopes (2010: 50-51), as questões ligadas à eficácia e eficiência dos sistemas educativos não reúnem consenso universal, sendo por vezes conflituantes pois uma vez que os recursos são limitados, a sua afetação com vista à maximização dos resultados (eficácia), aqui entendidos como a promoção de conhecimentos e qualificações de forma tão inclusiva e universal quanto possível, pode muitas vezes comprometer a minimização da utilização dos recursos na realização de determinado objetivo (eficiência), e vice-versa.
Assim, é essencial destacar a importância do contexto político, socioeconómico e cultural no processo de produção de conhecimentos e aprendizagens, uma vez que esse contexto difere de sociedade para sociedade e é fundamental para compreender a razão pela qual o investimento nos mesmos recursos pode gerar resultados e perdas do sistema diferentes.
1.5 Qualidade do Sistema Educativo
Perante a função de produção da educação proposta na secção anterior, parece pertinente descrever de forma sintetizada alguns dos indicadores9 que são mais frequentemente utilizados na avaliação da qualidade de um sistema educativo ou, no caso específico deste trabalho, de um subsistema educativo como o ensino primário.
De acordo com a revisão de literatura realizada10, os indicadores de educação tendem a ser agrupados consoante eles reflitam a qualidade dos recursos, dos processos ou dos resultados de um determinado sistema educativo. Neste trabalho eles serão agrupados em três áreas essenciais, nomeadamente acesso, eficiência e qualidade do ensino primário.
Os indicadores de acesso pretendem identificar o nível de desenvolvimento do subsistema de ensino primário e o grau de abrangência das crianças às escolas e, neste trabalho, será analisado em três dimensões: acessibilidade física (as escolas devem poder ser facilmente alcançadas pelas pessoas), acessibilidade socioeconómica (o ensino primário deve ser gratuito e obrigatório e o acesso aos materiais escolares deve estar ao alcance de todos) e cobertura do ensino primário (sem discriminação de género ou por estatuto socioeconómico).
A universalização do acesso ao ensino primário pressupõe o desenvolvimento de uma rede de infraestrutura escolar bem distribuída pelo território. Para aferir essa acessibilidade física às escolas, podem ser utilizados indicadores como a percentagem de escolas primárias em relação à população residente numa dada região, percentagem de habitações que estão a
9 As definições dos indicadores referidos nesta secção foram retiradas da terminologia usada pela UNESCO
(2009).
10 Existem vários trabalhos sobre os indicadores de eficácia e eficiência interna dos sistemas educativos, que
são semelhantes quanto ao conteúdo, mas que variam quanto à forma em que estes indicadores estão agrupados na função de produção de educação. Em todo o caso, sugere-se a consulta de Mehta (2003), Scheerens (2004), UNESCO (2009) e Vos (1996).
uma certa distância da escola mais próxima (a norma mais usual é uma distância inferior a 3 quilómetros), forma de deslocação para a escola e tempo necessário até alcançar a escola mais próxima (Mehta, 2003: 4).
A distância às escolas tem sido apontada como um fator inibidor de acesso para as populações vulneráveis, especialmente em zonas rurais com uma população mais dispersa (Vos, 1982), e como um fator que influencia negativamente o desempenho escolar (Velez, Schiefelbein e Valenzuela, 1993: 10). A obtenção de resultados satisfatórios neste indicador11 é particularmente importante em regiões com fraca densidade populacional, onde as comunidades estão mais dispersas e isoladas dos centros urbanos. Mais uma vez, a utilidade destes indicadores será muito superior se for possível desagregá-los, por exemplo, em meio urbano e meio rural, uma vez que a forma agregada pode esconder importantes assimetrias intrarregionais. Quando possível, os dados da distância às escolas devem ser cruzados com os meios de locomoção utilizados (a pé, de bicicleta, de transporte público ou privado) ou com o tempo de percurso12, pois podem atenuar o problema da distância.
A acessibilidade socioeconómica assenta no pressuposto de que as barreiras que separam as crianças das escolas podem não ser apenas físicas mas também económicas e culturais. Existem, por vezes, custos ligados à escolarização (taxas de matrícula, vestuário, material escolar, transporte, alimentação e até pequenos subornos) e barreiras etnolinguísticas, entre outros custos de oportunidade, que são difíceis de medir (Vos, 1996: 13) a menos que sejam feitas auscultações junto da população. Em teoria, a educação primária está consagrada como
11 Em geral, são definidos os seguintes intervalos: menos de 1 km (percurso fácil); 1-3 km (percurso aceitável);
3-6 km (percurso difícil); mais de 6 km (situação inaceitável). Naturalmente que esta graduação depende do tipo de relevo existente, pois o percurso fácil e aceitável numa zona plana pode ser difícil e inaceitável numa zona montanhosa.
um direito dos cidadãos, sendo, por isso, gratuita, ainda que na prática raramente o seja, como foi referido na secção anterior sobre bens públicos e semipúblicos.
A proximidade da escola, isto é, a acessibilidade física, e a garantia da gratuidade do ensino primário a todos os segmentos da população, ou seja, a acessibilidade socioeconómica, não garantem, por si só, que as crianças sejam necessariamente enviadas à escola. É através de um conjunto de indicadores de cobertura escolar que se consegue medir o grau de abrangência real do ensino primário e que encerram a análise na ótica da acessibilidade.
Em primeiro lugar, destaca-se a taxa bruta de escolarização (TBE) que consiste no número de alunos matriculados no ensino primário, independentemente da sua idade, expresso em percentagem da população em idade oficial correspondente a esse nível de ensino. Uma taxa de 100 por cento é condição necessária mas não suficiente para que estejam matriculadas todas as crianças em idade de frequentar a escola, dado que este indicador inclui alunos que se matricularam tardiamente (ou prematuramente, em casos excecionais) e repetentes que deveriam estar numa classe ou subsistema de ensino mais avançado, pelo que pode ser utilizado como um indicador complementar à taxa líquida de escolarização (que considera apenas as matrículas de crianças em idade de frequentar o ensino primário), cujo valor não pode exceder 100 por cento, e assim, em conjunto, permitem aferir a proporção de matrículas no ensino primário fora da idade oficialmente estabelecida.13
A taxa de admissão à primeira classe do ensino primário é um importante indicador pois indica o nível geral de acesso ao ensino primário e a capacidade do sistema educativo para proporcionar o acesso à primeira classe deste nível escolar. Se for utilizada a taxa bruta, são
13 De notar que estes dois indicadores são de difícil utilização em países onde o recenseamento da população
não é realizado de forma regular, como é o caso de Angola que, até à data de realização do trabalho de recolha de dados no terreno, não realizava um censo demográfico desde 1970.
consideradas as novas matrículas na primeira classe, independentemente da idade dos alunos, em percentagem da população com idade oficial para entrar no ensino primário (geralmente 6 anos), mas se for utilizada a taxa líquida são excluídas do numerador as crianças que entraram tardiamente na escola. Para atingir a universalização do ensino primário, é condição necessária a existência de uma taxa líquida de admissão à primeira classe de 100 por cento.14 Todos estes indicadores de cobertura acima referidos podem ser calculados por género (rapazes e raparigas) e área de residência (meio urbano ou rural), quando os dados assim o permitirem, de forma a detetar a existência ou não de desigualdades e definir estratégias políticas mais direcionadas ao combate das mesmas.
O segundo conjunto de indicadores diz respeito à eficiência do ensino primário, isto é, à relação entre recursos e resultados, ou custos e benefícios (Vos, 1996: 11). A eficiência pode ser externa, quando é analisado o impacto gerado sobre a economia e a sociedade em geral, ou seja, as já referidas externalidades, ou interna, quando a análise incide na relação entre os recursos utilizados e os resultados imediatos na forma de número de alunos aprovados, reprovados, desistentes ou que transitam para o nível imediatamente seguinte. Para o objetivo desta investigação, a análise da eficiência será feita exclusivamente do ponto de vista interno. Existe variedade dentro da análise da eficiência interna. A um nível mais macro, é habitual analisar a distribuição dos recursos públicos para a educação15 para perceber o grau de compromisso de um governo com esse setor, bem como as prioridades dentro dele, ou seja, o peso que é dado aos diferentes subsistemas educativos. Nesse sentido ressaltam dois
14 Este indicador pode ser distorcido se não for feita uma correta distinção entre as novas matrículas e os
repetentes da primeira classe, sobretudo quando estes últimos são admitidos na escola com idade inferior à idade oficial e repetem de classe durante o ano em que completam a idade oficial de entrada no ensino primário.
15 Em alguns estudos, essa análise é feita numa categoria à parte a que se dá o nome de indicadores de
indicadores centrais16: a despesa pública em educação em percentagem do PIB e a despesa pública em educação em percentagem da despesa total do Estado.
A despesa pública em educação em percentagem do PIB mostra a proporção da riqueza gerada por um país, durante um dado ano, que é gasta pelas autoridades governamentais em educação. Segundo a UNESCO (2014: 12), esse valor deveria ser, pelo menos, 6 por cento, e se já existem países, como a Tanzânia, que mostram que essa meta é alcançável, existem outros que estão aquém desse valor, como Angola (3,7 por cento em 201117) e ainda um conjunto de países como o Bangladesh, a República Centro Africana, a República Democrática do Congo e o Paquistão, que afetam menos de 3 por cento da riqueza nacional à educação, estando ainda longe de alcançar um ensino básico universal.
A despesa pública em educação em percentagem da despesa total do Estado reflete o compromisso do governo em investir no desenvolvimento do capital humano. Em países a atravessar uma fase de promoção do ensino primário universal e de expansão do acesso aos subsistemas de educação seguintes, a UNESCO (2014: 12) apela aos governos para que utilizem pelo menos 20 por cento do seu orçamento para a educação, do qual 50 por cento deve ser alocado ao ensino primário (se este tiver uma duração de 6 anos), pois o desenvolvimento de um sistema educativo de qualidade depende da disponibilidade de recursos existentes e das escolhas que são feitas em termos dos objetivos de eficácia e eficiência (Banco Mundial, 2011b: 144).
16 O custo unitário ou custo por aluno, que relaciona a despesa em educação (desagregada por subsistema de
ensino) com a população ou com o número de matrículas, são também indicadores comuns. Uma vez que este trabalho visa o estudo de províncias específicas, serão utilizados apenas os dois indicadores de investimento em educação indicados no corpo do texto para fornecer uma descrição geral do posicionamento de Angola nessa área e perceber o grau de cumprimento das orientações internacionais.
Se existem países em desenvolvimento que cumprem essa meta, como Madagáscar (20,1 por cento), Etiópia (25,4 por cento), Burundi (24,1 por cento) e Senegal (24 por cento), existem países como a Nigéria (6 por cento), Angola (8,3 por cento), e a República Democrática do Congo (8,9 por cento) que gastam menos de 9 por cento do seu orçamento em Educação, apesar de serem dos países em desenvolvimento com rácio de impostos sobre o PIB mais elevado (acima dos 20 por cento).18
Para a análise da eficiência interna do ensino primário a um nível mais micro, e considerando a disponibilidade dos dados para fazer tal exercício, entendeu-se cingir essa análise a um conjunto específico de indicadores que analisam o fluxo dos alunos ao longo de um ano escolhido como referência (mais recente), uma vez que os dados recolhidos revelam falta de clareza em distinguir, por exemplo, se para um dado ano, os alunos repetentes são alunos que reprovaram nesse ano ou se são alunos que reprovaram no ano anterior e estão matriculados na mesma classe no ano seguinte.
Essa distinção seria fundamental para que se pudessem calcular indicadores de eficiência interna interanual como a taxa de promoção (número de novas matrículas numa dada classe expressa em percentagem do total de matrículas na classe e ano anteriores), taxa de repetição (proporção de alunos matriculados numa dada classe e ano escolar que estuda na mesma classe no ano escolar seguinte) e taxa de abandono escolar (percentagem de alunos matriculados que abandonam uma dada classe durante o ano escolar e que consiste na diferença entre 100 por cento e a soma das taxas de promoção e repetição).
Assim sendo, entendeu-se estreitar a análise de eficiência interna aos indicadores anuais (ou intra-anuais) como a taxa de aprovação, a taxa de reprovação e a taxa de abandono do
ensino primário verificado apenas num dado ano (2012), ou seja, à determinação da probabilidade de um aluno matriculado numa determinada classe do ensino primário concluir essa mesma classe com sucesso, reprovar ou desistir nesse ano escolar, verificando se essa probabilidade varia consoante o género.
Apesar destes indicadores serem mais simples de calcular, a sua análise deve ser feita com cautela pois, como será explicado mais adiante, o novo sistema educativo em Angola adotou o mecanismo de promoção automática de classes (na primeira, terceira e quinta classes do ensino primário) como estratégia para ultrapassar os problemas associados à falta de capacidade em satisfazer a crescente procura escolar, e para melhorar a eficiência interna deste subsistema educativo, pelo que será necessário fazer uma análise classe a classe.
As análises em coorte são uma forma de estudo longitudinal que acompanha o progresso de um grupo de alunos desde o momento de entrada na função de produção até à fase de saída, ou resultados (como foi já referido, os alunos constituem tanto um recurso que é introduzido no sistema, como um resultado do processo produtivo). Porém, elas exigem uma qualidade e precisão de dados que muitas vezes não estão disponíveis ou são difíceis de recolher, sobretudo em países onde não exista um sistema informativo de dados de educação bem implementado, razão pela qual neste trabalho não serão utilizados indicadores que exijam essa análise longitudinal (como por exemplo a taxa de sobrevivência até à última classe do ensino primário e que consiste na percentagem de uma coorte de alunos que entram na primeira classe e que deverão chegar à última classe do ensino primário).
A última categoria de indicadores diz respeito à qualidade da educação. Trata-se de um conceito difícil de definir e, por isso, difícil de medir. A OCDE começou por observar que o conceito de qualidade era frequentemente reduzido ao nível dos resultados cognitivos (Mitter e Schäfer, 1991: 44). Alguns autores sugerem que os resultados atingidos pelos alunos, a taxa
de repetição e a taxa de promoção são os principais indicadores de qualidade (Wolff, Schiefelbein e Valenzuela, 1994: 17), enquanto outros preferem associar a qualidade da educação à qualidade da escola (Gannicott e Throsby, 1992: 225). Bergmann (1996: 586) entende que a definição de qualidade deve ter em consideração a natureza sistémica do sistema educativo, ou seja, os diferentes componentes da função de produção (inputs, processos e outputs) e que a qualidade da educação depende da qualidade desses componentes.
Apesar das diferentes perceções, parece ser consensual que uma educação primária de qualidade deve comportar um conjunto de características basilares, pelo que, com base na abordagem utilizada pela UNICEF (2000:4), pode ser redefinida neste trabalho como o processo através do qual professores qualificados utilizam as técnicas e os recursos pedagógicos adequados para ensinar os conteúdos curriculares, de forma eficaz e inclusiva, a crianças saudáveis, bem nutridas e aptas a participar e aprender, num ambiente escolar seguro e que permita o desenvolvimento pleno da personalidade e da cidadania.
Esta definição de educação de qualidade permite encarar a educação como um complexo sistema que está sujeito ao contexto político, cultural e económico envolvente, sendo todos eles interdependentes e influenciando-se entre si. Por outro lado, ela identifica cinco dimensões críticas19 que determinam a qualidade do sistema educativo (incluindo o ensino primário): os alunos, o ambiente de aprendizagem, o conteúdo, o processo (professores) e os resultados das aprendizagens (UNICEF, 2000: 4-5).
19 Além das cinco dimensões referidas, a definição faz referência aos aspetos da eficácia e inclusão que são
analisados não só nos indicadores de cobertura (acesso) mas também de eficiência, que não é mais do que “sinónimo de eficácia a custo mínimo” (Scheerens, 2004: 16), pelo que não fazia sentido inclui-los nessas dimensões. O desenvolvimento pleno da personalidade e da cidadania diz respeito aos princípios de liberdade, democracia e paz vigentes, que serão também explorados neste trabalho mas num plano mais contextual.
1.5.1 Alunos
A qualidade de vida das crianças, antes de iniciarem e durante a sua aprendizagem formal, influencia bastante o seu sucesso escolar. Crianças com uma boa saúde física, nutricional e psicossocial aprendem melhor e tendem a reprovar ou a abandonar menos os estudos do que aquelas com uma qualidade de vida mais baixa ou provenientes de meios socioeconómicos mais desfavorecidos (UNICEF, 2000: 5-7).
1.5.2 Ambiente de Aprendizagem
A aprendizagem pode ocorrer em qualquer lugar, até mesmo debaixo de uma árvore, mas os melhores resultados tendem a verificar-se em ambientes de aprendizagem de qualidade, não só para os alunos mas também para os professores, ou seja, em escolas bem equipadas (carteiras, cadeiras, quadros, manuais e materiais pedagógicos), com uma infraestrutura adequada e segura (que inclua a existência de água e luz, e de espaços de trabalho em condições para o corpo docente e discente), e localizadas próximo das comunidades.
Alguns dos indicadores relacionados com as instalações escolares incluem a percentagem de escolas a funcionar em edifícios de cimento, de palha ou ao ar livre; a percentagem de escolas com telhado danificado ou a necessitarem de outro tipo de reparações e a percentagem de escolas com material didático (mapa, globo, quadro negro, etc.), pátio de recreio, casas de banho (separadas por género), água e luz (Mehta, 2003: 6).
As escolas devem ser ambientes pacíficos e seguros, sobretudo para as raparigas, que frequentemente sofrem de discriminação ou violência física no interior da escola (por parte de professores e colegas) ou no percurso entre a casa e a escola (UNICEF, 2000: 7-10).
Um bom ambiente de aprendizagem também é determinado pela capacidade da escola em prestar serviços de saúde que ajudem a prevenir a disseminação de doenças ligadas à falta de práticas de higiene e a combater problemas de malnutrição (ou até mesmo fome) que afetam o desempenho dos alunos. Em particular, destaca-se a importância do acesso a saneamento adequado e água potável, e que em muitos países da África Subsaariana chega a ser melhor nas escolas do que nas próprias casas (UNESCO, 2012a: 6-8), e dos programas de merenda escolar, na medida em que contribuem para a redução do absentismo, do défice de atenção e da taxa de repetição (UNICEF, 2000: 10).
A dimensão das turmas e o número de alunos por professor são outras variáveis consideradas na avaliação do ambiente de aprendizagem, embora não exista ainda consenso quanto à relação entre estas variáveis e o nível de desempenho escolar, existindo estudos que apoiam a existência de uma relação (Willms, 2000) e outros que não (Rutter, 1979).
1.5.3 Conteúdos
A qualidade da vida das crianças e do ambiente escolar são condições necessárias, mas não suficientes, para que a aprendizagem aconteça. Os conteúdos curriculares que são ensinados devem ter objetivos bem definidos, devem ser adequados à classe de ensino e ao