2.6.1. A regulação pública da economia
“Regulação” é um conceito ambivalente. Se por um lado a regulação apela à regularidade de um certo sistema, por outro reclama o estabelecimento de regras para reequilibrar esse mesmo sistema. Este conceito anda a par com outro, o de “Estado Regulador”, e ambos se encontram relacionados com a crise do Estado-providência keynesiano, orientado para a redistribuição da riqueza e para a justiça social. Na conceção liberal clássica a regulação era considerada uma característica própria do mercado. A noção de “autorregulação” dominava a doutrina económica clássica. Mas os ideólogos do liberalismo não se limitavam a afirmar que a economia não precisava de ser regulada, prescreviam que não devia ser regulada externamente pelo Estado para que não se desregulasse o seu funcionamento. Por este motivo o liberalismo ficou associado ao paradigma da economia não regulada. Segundo as conceções monetaristas atualmente dominantes, não compete ao Estado produzir bens de carácter
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O termo “hétero-regulação” significa que a regulação da economia já não é realizada através da administração direta do Estado, mas através de agências públicas independentes funcional e organicamente do próprio governo.
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geral, mas apenas regular, supervisionar e facilitar a produção e distribuição de bens e serviços por agentes económicos privados (59).
Tendo em conta a comprovada inadequação do modelo “statocentrique” de sociedade (Gerard Timsit, citado por Morrone, 2005: 18), fala-se de regulação em sentido estrito como processo de “estabelecimento de regras para a atividade económica destinadas a garantir o seu funcionamento equilibrado, de acordo com determinados objetivos públicos” (Vital Moreira, 1997: 34-35). Em sentido amplo a regulação consubstancia todo o “conjunto de medidas legislativas, administrativas e convencionadas por meio das quais o Estado, por si ou por delegação, determina, controla ou influencia o comportamento dos agentes económicos, com o intuito de evitar efeitos nefastos para interesses socialmente legítimos, e orientá-los em direções socialmente desejáveis” (Santos et all, 2011: 181). A regulação pública é condição “sine qua non” do bom funcionamento da economia. A economia de mercado coexiste atualmente com uma certa forma de regulação pública: a hétero- regulação.
Quadro 2.1: Etapas de intervenção pública na economia:
ÉPOCA REGULAÇÃO ESTADO
Século XIX Polícia geral Concessão de serviços e obras públicas
Depois da I Guerra Regulação do mercado de trabalho e de alguns setores económicos
Prestação direta dos serviços públicos
Depois da II Guerra Coordenação global da economia Empresas públicas e institutos públicos em setores determinados Desde os anos 80 Formas de delegação e hétero-
regulação
Autoridades reguladoras independentes
Fonte: Adaptado de Vital Moreira (1997)
A hétero-regulação implica a alteração do comportamento dos sujeitos económicos (60) face ao que teriam se a regulação não existisse, isto é, se apenas se fizessem sentir as regras do mercado. A hétero- regulação pressupõe diferentes amplitudes, sendo a hierarquização e interdependência entre os diferentes patamares regulatórios uma das suas características principais. A representação gráfica
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Para esta perspetiva contribuiu a experiência europeia de construção do mercado único. O sistema político comunitário é dado por muitos como o exemplo paradigmático do Estado Regulador. Entre outros, Chevallier, 1986:23.
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seguinte monstra a articulação que existe entre Estado e economia nas amodernas economias capitalistas e o lugar que nelas ocupa a regulação independente.
Figura 2.1 – Intervenção do Estado na economia:
Adaptado de Vital Moreira (1997).
Existe uma relação inversa entre a intervenção económica pública e a hétero-regulação. Em regra, quanto maior for aquela menor será esta. A vaga de privatizações dos anos oitenta do século passado, ao fazer retornar grande parte das “public utilities” para a propriedade/gestão privada, conduziu os Estados à implementação da hétero-regulação. Na verdade, segundo Vital Moreira (Moreira, 1997: 44):
O movimento das privatizações, se implicou a contração da esfera pública, resultou também numa expansão da regulação, dado que “a retirada do Estado dos sectores da economia abriu sistematicamente a via para a regulação mais ou menos pormenorizada e duradoura das regras de produção e prestação nessas áreas” (Ferrari, 1994:56). Como observam os especialistas, a chamada desregulação produziu não tanto “menos regulação, mas sim uma regulação de tipo novo, e por vezes mesmo mais regulação” (Majone & La Spina, 1992: 267). Do que se tratou, na expressão de Cassese (1986: 59), foi de substituir a filosofia do “Estado-dirigente da economia” por um “Estado-regulador-do-mercado”; o “Estado intervencionista”, dominante até final dos anos setenta, deu lugar ao “Estado (simplesmente) regulador” (Torchia, 1993). Em vez de uma economia dirigida, uma economia de mercado regulado.
O novo movimento regulador representa uma contrarrevolução quanto aos princípios fundadores do Estado intervencionista e prestador. Os críticos do novo consenso regulatório sustentam que a pretexto do primado da concorrência e do mercado livre o Estado esvaziou-se de todo o seu conteúdo social (Avelãs Nunes, 2011: 2). O facto da atividade de regulação ser prosseguida por ARI`s, comporta a substituição do modelo de Estado democrático por um modelo de Estado neutro. Sustentam os mesmos críticos que doravante o Estado só poderá garantir aos cidadãos (agora “clientes”) o fornecimento de serviços essenciais, se apoiar as empresas privadas através de contrapartidas de serviço público. Mas tais garantias poderão não representar uma situação de “win-
Intervenção pública Regulação pública da economia
Regulação independente Regulação administrativa Atividade económica pública Não intervenção
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win”, pois para além de pagamentos a título de compensação por prestação do serviço público, poderão ocorrer alterações na qualidade, na segurança e aumentos das tarifas. Até que ponto a transformação operada nos serviços públicos beneficiou o interesse público é algo que merece uma análise mais detalhada, que ultrapassa no entanto o objeto deste trabalho.
2.7. Hétero-regulação e falhas de mercado