A finalidade fundamental do Estado é a realização do bem geral ou comum, para isso são desenvolvidas atividades múltiplas que consiste em toda ação que o Estado desenvolve para obter, gerir e aplicar os meios necessários para satisfazer às necessidades da coletividade, que no conjunto chamam-se atividades estatais.
Segundo NOGUEIRA (1995, p.2), algumas atividades são de natureza essencial sob pena de não ser Estado caso venha deixar de realizá-las, “como a defesa externa, a manutenção da ordem interna, atividade financeira, a função de dizer o Direito; e essas funções são indelegáveis em razão da indisponibilidade do interesse público, isto é, têm de ser executadas pelo Poder Público”.
Assim para atender tais necessidades, que são imensas, o Estado precisa de bens móveis e imóveis, como terras, estradas, ruas, pontes, prédios, automóveis, aviões, navios, serviços, manter a ordem interna e externa, promover a justiça, assistência, previdência, seguridade social e demais atribuições, inclusive o desenvolvimento econômico (NOGUEIRA, 1995 p.3). Segundo AMARO (2006, p.17), os tributos apresentam-se como receitas derivadas, constituindo assim o que se chamou de as receitas tributárias por oposição às receitas originárias, produzidas pelo patrimônio público, também, conhecidas como receitas não tributárias, arrecadadas pelo Estado para financiar a despesa pública.
Observa-se que para desempenhar a atividade estatal, como qualquer outro agente econômico, o Estado, necessita de dinheiro, oriundo de receitas originárias ou derivadas, para fazer face aos gastos e investimentos.
Segundo ROSSETTI (2007, p. 166) “o governo destaca-se como agente econômico devido às particularidades que envolvem suas ações econômicas. [...]. Suas receitas resultam de retiradas compulsórias do poder aquisitivo das unidades familiares e das empresas, feitas por meio do sistema tributário; e a maior parte de suas despesas se caracteriza por pagamentos efetuados aos agentes envolvidos no fornecimento dos bens e serviços à sociedade”.
As receitas do Estado conforme ensina BALEEIRO (2008, p. 130) “não são apenas tributos, mas também quaisquer outras”, uma vez que o Estado também exerce outras atividades que
também concorrem, embora em escala muito menor, para o ingresso de receitas.
Todavia, para BATISTA JÚNIOR (2001, p.95) “as receitas derivadas, hoje, e em especial as receitas tributárias, são a fonte quase que exclusiva das receitas estatais. As receitas originárias, com a resultante de alugueres, etc. pouca ou nenhuma importância assumem na composição do “bolo” de receitas do Estado, em especial no Brasil”.
Assim a tributação, embora não seja a única fonte, pode-se dizer que é, por excelência, o instrumento de geração de recursos para o Estado, que por meio do poder coercitivo de suas normas exige que seus jurisdicionados concorram com as prestações pecuniárias indispensáveis ao cumprimento das finalidades de interesse coletivo que lhe cabe desempenhar.
Por meio das informações constantes no quadro 2.2.1, pode-se observar o efeito e a importância do tributo para a atividade estatal como agente econômico.
Quadro 2.2.1 - Tributo para atividade Estatal
Número de
Unidades Esfera de Governo Unidades
Governamentais União Estados Distrito Federal e Municípios 1 26 5.561
Pessoal empregado Do total da população economicamente ativa do Brasil em 2001, de 83,2 milhões de habitantes, as administrações públicas empregavam 3.6 milhões, correspondentes a 4,3% do total do contingente ativo Tributos arrecadados No qüinqüênio 1996-2000, o total dos tributos arrecadados pelas três esferas de governo representou 30,14% do Produto Interno Bruto.
Poderes
% sobre total dos dispêndios correntes e de investimento, 1996-2000 Dispêndio Segundo os Três poderes Executivo Judiciário Legislativo 94,01 3,95 2,04
Serviços gerados No qüinqüênio 1996-2000, em relação ao total da oferta de bens e serviços da economia nacional, os serviços das administrações públicas, nas três esferas do governo, representaram 13,5%.
Fonte: IBGE. Anuário estatístico do Brasil 2000, v. 60, Rio de Janeiro: IBGE, 2002. IBGE. Sistema de Contas Nacionais do Brasil. Resultados 1996 - 2000. Rio de Janeiro: IBGE, 2002. e (ROSSETTI, 2007 p. 168)
O Produto Interno Bruto – PIB conforme ensina ROSSET (2007, p. 594) “expressa o resultado final das atividades econômicas de produção realizadas dentro do território econômico do país”.
Ao analisar os dados apresentados no quadro 2.2.1, constata-se que, no qüinqüênio 1996 – 2000, para a manutenção da atividade estatal os tributos arrecadados corresponderam quase 1/3 (um terço) do Produto Interno Bruto – PIB, 30,14% e que no mesmo período os dispêndios correntes e investimentos concentraram-se no poder executivo com 94,01%, as administrações públicas empregavam 3,6 milhões de trabalhadores em suas 5.588 unidades governamentais, e com esse contingente, no qüinqüênio 1996-2000, em relação ao total da
oferta de bens e serviços da economia nacional, os serviços das administrações públicas, nas três esferas do governo, representaram 13,5%.
Para ilustrar a necessidade do tributo para a manutenção da atividade estatal, a tabela 2.2.8 a seguir, mostra o número de municípios distribuídos por região e Estados do Brasil.
Tabela 2.2.8 - Municípios distribuídos por Região e Estados do Brasil
Quantidade de municípios por Estado
Posição Estado Região Número de Municípios
1 Minas Gerais Sudeste 853
2 São Paulo Sudeste 645
3 Rio Grande do Sul Sul 496
4 Bahia Nordeste 417
5 Paraná Sul 399
6 Santa Catarina Sul 293
7 Goiás Centro-Oeste 246 8 Piauí Nordeste 224 9 Paraíba Nordeste 223 10 Maranhão Nordeste 217 11 Pernambuco Nordeste 185 12 Ceará Nordeste 184
13 Rio Grande do Norte Nordeste 167
14 Pará Norte 143
15 Mato Grosso Centro-Oeste 141
16 Tocantins Norte 139
17 Alagoas Nordeste 102
18 Rio de Janeiro Sudeste 92
19 Mato Grosso do Sul Centro-Oeste 79
20 Espírito Santo Sudeste 78
21 Sergipe Nordeste 75 22 Amazonas Norte 62 23 Rondônia Norte 52 24 Acre Norte 22 25 Amapá Norte 16 26 Roraima Norte 15
27 Distrito Federal Centro-Oeste 1
Total de Municípios 5566
IBGE. Perfil dos Municípios Brasileiros - 2009. Página visitada em 17 de julho de 2010www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/2009
Este modelo decorre de dispositivo constitucional, pois o a redação do artigo 18 da CF/88 expressa com clareza que “a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, (...)”.
Para PAULO e ALEXANDRINO (2008, p. 265) essa autonomia caracteriza-se pela capacidade de auto-organização e auto-legislação, de autogoverno e de auto-administração. Para eles a capacidade autogoverno está assentada nos artigos 27, 28 e 125 da CF/88, que outorgam a competência para organizar aos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário locais. Cabe ressaltar que os três poderes existem nas três esferas de governo, exceto o poder Judiciário nos municípios.
A partir daí, não é difícil se concluir a razão da concentração dos dispêndios correntes e investimentos no poder executivo, é por meio dele que as três esferas de governo realizam a maioria das atividades estatais e por conseqüência nele se concentra os dispêndios correntes e investimentos
De acordo com dados apresentados na figura Municípios nota-se que, de acordo com organização político-administrativa, o Estado Brasileiro conta na União com o governo federal, o presidente da república, que por sua vez conta com seus ministros para as mais diferentes áreas de atuação, cada um desses ministérios conta com suas respectivas secretarias; 26 (vinte e seis) Estados e o Distrito Federal, cada um com seu governador, que por sua vez, com suas diversas secretarias e finalmente os 5.566 (cinco mil, quinhentos e sessenta e seis) Municípios, também cada qual com o seu Prefeito e respectivas secretarias, o que faz com que a atividade financeira estatal demande uma quantidade razoável de recursos financeiros que são na quase totalidade oriundos das mais diversas espécies tributárias.
Conforme os artigos 32 e 147 da CF/88 o Distrito Federal não é um estado, nem um município. Em razão da vedação à sua divisão em municípios, foram-lhe atribuídas as competências legislativas e tributárias reservadas aos estados e municípios. Para melhor compreensão nas tabelas apresentadas ele foi contado como estado e também como município.
A tabela 2.2.9 abaixo, à guisa de ilustração, mostra a quantidade de Estados e Municípios por regiões.
Tabela 2.2.9 – Estados e Municípios por Regiões
Regiões Municípios Estados e DF
Norte 449 7 Centro-Oeste 467 4 Sul 1.188 3 Sudeste 1.668 4 Nordeste 1.794 9 Total 5.566 27
Fonte: Elaboração Própria – Dedução da tabela Municípios
ROSSETTI (2007, p. 553) ao tratar dos conceitos e cálculos dos agregados macroeconômicos ensina que o governo como agente econômico, para desenvolver suas atividades, conta com duas categorias de receitas, tributárias e não tributárias, assim, de um lado, interage com as unidades familiares e as empresas, arrecadando tributos, e de outro lado, despendendo as receitas tributárias.
As receitas tributárias resultam da exação fiscal, realizada por meio de dois tipos de tributos, os diretos e os indiretos. As receitas não tributárias, comumente denominadas de outras receitas correntes, englobam as taxas cobradas pela prestação de serviços, arrendamento de propriedades, dividendos em razão de participação acionária, laudêmios e vários fluxos de recebimentos originários de ativos públicos mobiliários e imobiliários. ROSSETTI (2007, P. 553)
Por meio da leitura das contas nacionais observar-se-á que no Produto Nacional Bruto – PNB ao custo dos fatores acha-se computado os tributos diretos e no Produto Nacional Bruto – PNB a preços de mercado os tributos indiretos, que embora em menor número, são normalmente de maior monta, conforme se vê na tabela 2.2.10.
Tabela 2.2.10 – Tributos diretos e indiretos e outras receitas correntes nos períodos de 1990, 1992 e 1994 Arrecadação em mil R$ Tributos 1990 % 1992 % 1994 % Tributos Indiretos 1.683 52,15 85.637 51,22 53.370.567 52,65 Tributos diretos 1.544 47,85 81.545 48,78 47.996.583 47,35 Total 3.227 100,00 167.182 100,00 101.367.150 100,00
Outras receitas correntes
líquidas 381
42.469 -1.439.072
Fonte: ROSSETTI (2007 p. 595).
Nota-se que os tributos indiretos nos períodos citados somaram mais de 50% do total arrecadado.
Na tabela 2.2.11, a seguir, pode-se verificar a representatividade dos tributos nas contas nacionais e a evolução nos períodos de 1990, 1992 e 1994.
Tabela 2.2.11 - Brasil: Produto Interno Bruto, Produto Nacional Bruto e Renda Disponível dos Setores Privado e Público
Em mil R$
AGREGADOS 1990 1992 1994
PRODUTO INTERNO BRUTO 10.884 620.238 355.566.759
Menos
Renda líquida enviada para o exterior 21 3.712 1.669.228
(=)
PRODUTO NACIONAL BRUTO (A preços de
mercado) 10.863 616.526* 353.897.531 Menos Tributos Indiretos 1.683 85.637 53.370.567 Mais Subsídios 202 12.590 2.205.597 (=)
PRODUTO NACIONAL BRUTO (Ao custo dos fatores)
9.382 543.479 302.732.561
Mais
Transferências de assistência e Previdência social 976 62.460 37.217.068
Mais
Juros da dívida pública interna 1.778 62.320 39.015.829
Menos
Tributos diretos e outras receitas Correntes líquidas do governo
1.925 124.014 46.557.511
(=)
RENDA DISPONÍVEL DE SETOR PRIVADO 10.211 544.245 332.407.947
RENDA DISPONÍVEL DO SETOR PÚBLICO 652 * 72.281 21.489.584 Tributos indiretos menos subsídios 1.481 73.047 51.164.970 Tributos diretos menos transferências de
assistência e previdência e pagamentos de juros da dívida pública interna.
-1.210 -43.235 -28.236.314
Outras receitas correntes líquidas 381 42.469 -1.439.072
Fonte: IBGE. Departamento de Contas Nacionais. Conjuntura econômica, vol. 49, nº 11. Rio de Janeiro: FGV- IBRF, novembro 1995 e (ROSSETTI, 2007 p. 595) (*Com correções na soma dos valores)
Observa-se, na tabela 2.2.11, o impressionante crescimento do Produto Interno Bruto – PIB no período, saltando de 10,8 milhões de reais em 1990 para R$ 355,6 bilhões de reais em 1994, convertido pela taxa de câmbio, calculada pelo Banco Central do Brasil – BACEN – correspondendo este último US$ 522,9 bilhões de dólares e os tributos diretos e indiretos
passaram R$ 3.227 milhões de reais para R$ 101.367 bilhões de reais, também convertido pela mesma taxa sendo arrecadação em 1994 o equivalente a US$ 149,05 bilhões de dólares. Pode-se concluir que de fato é uma realidade a necessidade do tributo para o desenvolvimento e manutenção das atividades estatais
Nos tópicos 2.1 e 2.2, que se seguem, os tributos diretos e indiretos serão discutidos com finalidade de melhor se situar no contexto da arrecadação e como as unidades familiares e empresas são atingidas por essas incidências.