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Segundo Pereira, (2005), avaliar significa determinar, apreciar ou fazer julgamentos. Tem o sentido de determinar o valor ou a quantidade de uma coisa, comparando os resultados com normas ou outros valores e quantidades que sirvam como parâmetros, tais como os obtidos por consenso ou verificados em um grupo controle. Teoricamente, pode-se avaliar qualquer intervenção, cuidado de saúde ou organização que se ocupe de prevenção, diagnóstico, tratamento, ou reabilitação, seja ela uma ação isolada, um procedimento, um produto, um serviço, outro componente ou todo o sistema de saúde.

O percurso histórico da avaliação é trazido por Furtado (2001) que apresenta o surgimento da avaliação em quatro gerações. A primeira, caracterizada pela mensuração, estaria ligada à avaliação de desempenho de escolares. Dois fatores influenciaram o desenvolvimento desta primeira geração: a ascensão das ciências sociais e o surgimento do gerenciamento científico. A segunda geração, caracterizada pela descrição, é a chamada avaliação de programas, surgida da necessidade identificada, nos Estados Unidos da América, de saber como funcionam, na prática, os currículos escolares, identificando e descrevendo o processo e como tal atividade atinge os estudantes. A terceira geração, caracterizada pelo julgamento, além de descrever e mensurar, é acrescida do estabelecimento dos méritos do programa avaliado, baseando-se em referenciais externos. A quarta geração de avaliadores tem como base uma avaliação inclusiva e participativa, com um processo de negociação entre os atores envolvidos na intervenção a ser medida.

A finalidade da avaliação não é ser um instrumento de aplicação após a ocorrência de um fato, de uma atividade ou de um período de atividades, ela é um processo contínuo, portanto, pode ocorrer em qualquer momento. Ao falar de avaliação, é necessário relacioná-la com qualidade que não deve ser entendida como objetivo de uma organização, ela será sempre meio, adjetivo, instrumento para que se tenha um produto final a oferecer; é a forma de garantir o acesso e a eqüidade das ações e serviços de saúde para toda a população (MALIK, 1996).

Para Furtado (2001), a prática da pesquisa avaliativa deve contemplar a necessidade de inclusão de diferentes pontos de vista e valores no processo avaliativo; viabilizar e ampliar a utilização dos resultados da avaliação; considerar o inevitável caráter político da pesquisa em geral e como pesquisa avaliativa em particular e capacitar os diferentes atores envolvidos com o programa ou serviço avaliado. Segundo as funções que deve cumprir, é classificada como: avaliação formativa, aquela que visa a fornecer informações para adequar e superar aspectos problemáticos do programa durante o seu andamento e avaliação somativa, aquela que fornece julgamentos sumários sobre aspectos fundamentais do programa, sendo freqüentemente utilizada para deliberar sobre a continuidade ou o encerramento de um programa, baseando-se na especificação de até que ponto os objetivos propostos foram atingidos.

Autores como Malik e Schiesari (1998) apontam que a avaliação formativa serve para partilhar informações com os envolvidos no projeto ou programa, de modo que eles saibam como está sendo feita a avaliação e quais os julgamentos que estão sendo atribuídos no decorrer da atividade Esta forma de avaliação é contínua e participativa. Segundo os autores, a avaliação somativa, mais comum, é realizada ao final do projeto e um mesmo projeto pode ser avaliado com intuitos formativos e somativos, os dois ao mesmo tempo, utilizando avaliadores internos e externos, em diferentes momentos institucionais.

A avaliação se constitui em parte essencial do processo decisório, quando queremos monitorar a implementação de políticas públicas, pois produz informações para o aprimoramento das ações governamentais. De acordo com o Núcleo de Políticas Públicas da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) que desenvolveu uma metodologia de avaliação das ações do governo no campo social, as pesquisas de avaliação de políticas públicas assumem duas formas, formativas e somativas. A avaliação formativa se volta para a análise e produção de informação relativa a etapas de implementação de um programa ou política pública e, fundamentalmente, diz respeito a aspectos que têm a ver com a formação do programa. A ênfase dos estudos de natureza formativa é gerar feedback, com o propósito de realizar possíveis correções de etapas e procedimentos, visando à melhoria do programa. A avaliação de natureza somativa, por outro lado, tem a ver com a análise e produção de informações que dizem respeito a etapas posteriores à implementação do programa e tem como interesse analisar a efetividade do programa (UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS, 1999).

Ayres (2004) faz uma reflexão filosófica em sua discussão sobre o tema. Para o autor, a avaliação formativa pode ser compreendida a partir de uma perspectiva autocompreensiva, sócio-histórica e reconstrutiva, inspirada na tradição da filosofia prática. O autor assinala que:

[...] é preciso que a avaliação elucide e favoreça as potencialidades das práticas de saúde para gerar processos criativos e solidários de melhoria da vida de indivíduos, comunidade e populações, ou seja, participando como um dispositivo de autocompreensão e construção das necessidades e aspirações humanas, as práticas avaliativas devem poder orientar-se continuamente para a obtenção de sucessos práticos (p. 590).

Esta intersecção com a filosofia permite ampliar o campo da compreensão das interações e responsabilidades presentes no processo de cuidado das pessoas, para além dos modelos de avaliação teórica, metodológica, gerencial ou técnica, comumente presentes na avaliação tradicional (AYRES, 2004).

Segundo Tanaka e Melo (2004), existem interesses cada vez maiores em combinar abordagens quantitativas e qualitativas, na avaliação em saúde. Isto é justificado pela necessidade de descrever, explicar e interpretar os fenômenos identificados e o reconhecimento de que se pode obter a maior eficácia dos procedimentos e atividades realizadas, ao levar em consideração a percepção e as necessidades das pessoas que os utilizam. Os autores argumentam que a avaliação deve servir para direcionar ou redirecionar a execução de ações, atividades, programas para todos aqueles envolvidos no planejamento e na execução dessas ações. Assim Malik e Schiesari, (1998), acrescentam que é difícil avaliar a assistência oferecida por um hospital, serviço ou unidade, sem recorrer às informações produzidas e utilizadas por cada um dos interessados, dessa forma saber como está sendo produzida a qualidade de atenção à saúde.

O compromisso do sistema de saúde é de buscar, de forma permanente, aperfeiçoar sua contribuição à sociedade tanto no plano clínico quanto na perspectiva mais ampla da saúde pública. Assim, a preocupação em avaliar os serviços e o sistema de saúde há muito que consta na agenda das discussões de saúde, no entanto, a sistematização dessa avaliação, a possibilidade de comparar os resultados dessa avaliação com indicadores desejados e até mesmo sua implantação prática são questões mais recentes em nossa realidade (MALIK; SCHIESARI, 1998).

No campo da avaliação em saúde, é pronunciada, na 11ª Conferência Nacional de Saúde, a necessidade de avaliação da qualidade dos serviços a partir de instrumentos aplicados aos usuários, sobre o serviço e a atenção prestada. Esta conferência exorta a defesa pelo acesso universal à atenção integral, eqüitativa e humanizada. Destaca, ainda, que existe acesso ao SUS a grupos de pessoas diferenciadas, marcado pela desorganização dos serviços, enquanto grande parte da população aguarda em filas de espera (BRASIL, 2000).

Importante passo foi dado com a implantação do Programa Nacional de Avaliação de Serviços de Saúde (PNASS), no qual a avaliação é parte fundamental no planejamento e na gestão do sistema de saúde. Neste programa parte-se da premissa de que um sistema de avaliação efetiva deve reordenar a execução das ações e serviços, redimensionando-os de forma a contemplar as necessidades de seu público, dando maior racionalidade ao uso dos recursos (BRASIL, 2004c).

Nesse sentido, a avaliação ganhou impulso com a percepção de que a demanda crescente dos custos da assistência à saúde é alta, porém os recursos disponíveis são limitados para responder à problemática da saúde da população. Assim, é necessário projetar novas formas de avaliação que, no campo da pediatria, ainda estão começando, porém a saúde das crianças e dos adolescentes deve ser vista de forma prioritária, pois a perda de cada um deles por ineficiência dos serviços produz um alto custo social.