Nos critérios definidos por Fainstein para a promoção de uma cidade justa, que referimos no capítulo anterior, visava-se a promoção de objectivos de equidade, diversidade e democracia.
As medidas propostas incluíam um vasto conjunto que concorria, em maior ou menor grau, para a promoção da mistura social (mixité urbaine) ou, por oposição, para minimizar/ impedir os efeitos da segregação sócio-espacial das populações. Devemos referir que esta questão da segregação espacial articula-se com duas dimensões da nossa investigação. Por um lado há uma relação entre a ―mixité- social‖ e a justiça ou a cidade justa, que é o inverso da relação que se estabelece entre a segregação e a injustiça espacial. Esta relação merece ser clarificada e questionada nos seus fundamentos. Pelo outro lado há uma relação entre a segregação urbana e a injustiça espacial que nos obriga a questionar o modo de produção do espaço urbano que possibilita essa injustiça, o que nos conduz não apenas à política de solos e à política de habitação, mas, sobretudo, às relações entre a Administração e o Mercado
Voltando às medidas propostas por Fainstein, salientamos as seguintes:
O desenvolvimento urbano com oferta de habitação para todas as camadas sociais; a manutenção do stock público de habitação social; a recusa da relocalização das famílias de menores recursos, por força dos novos empreendimentos imobiliários; um espaço público variado e acessível a todos; a recusa do zonamento na definição do uso do solo; o apoio público aos grupos sociais historicamente sujeitos a discriminação; a definição de processos de governança que incluam a consulta a todos os grupos sociais. A segregação espacial adquire várias dimensões. No entanto, todas as suas principais manifestações são urbanas ou peri-urbanas, e,
sendo-o, adquirem uma dimensão espacial. A segregação sócio-espacial tem uma identificação clara com o conceito de injustiça sendo facilmente percebido como a sua expressão territorial.
―(…) mais dans le discours d´aujourd´hui plus que jamais, il est toujours connoté péjorativement: la ségrégation est vue comme une forme spatial incontestable d´injustice urbaine. (…)‖ (Lehman.-Frisch, 2009,p.94)96
Normalmente surge alguma confusão entre o conceito de segregação e o de especialização ou diferenciação social.
―Qu´elles soient économiques ou culturelles, les différenciations sociales, parce qu´elles se traduisent ―par hiérarchies de statu et de pouvoir, par dés modèles diversifiés d´appropriation de l´espace et par des préférences en matière de voisinage‖, s´inscrivent dans l´espace – et notamment dans l espace urbain – comme l´affirmait déjà Henry Lefebvre en 1976. Plus encore, cette division de l´espace est ―à la fois le produit, le reflet et l´un dés enjeux de la différenciation sociale‖ (Grafrmeyer, 1994, p.93-94) (…)‖ (ibd.p.95)97
A dimensão urbana da injustiça adquire sempre uma dimensão espacial. A injustiça, em primeiro lugar, traduz-se numa exclusão e depois num afastamento ou mesmo numa clivagem. A fractura social gerada por essa exclusão foi suportada por um urbanismo patogénico, que é na verdade um urbanismo de separação. Urbanismo que promoveu um tipo de sociedade em que não conseguimos encontrar as respostas para os objectivos de equidade, diversidade e democracia, anteriormente referidos. Pelo contrário, esse urbanismo suportou a expansão urbana, a degradação/eliminação dos bairros de habitação colectiva, construídos sob a lógica da monofuncionalidade, afastados/separados do tecido urbano consolidado, vulgarizou e legitimou os mega-projectos que promovem a relocalização massiva das populações, promoveu a taxação da mobilidade urbana, impondo portagens no acesso ao centro, penalizando as pessoas de mais baixos recursos.
Essa nova realidade, socialmente cada vez mais insuportável, determinou o aparecimento no discurso político dos objectivos de coesão e solidariedade social. Tratou-se de uma resposta, ainda que apenas retórica numa primeira fase, aos
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“mas no discurso actual mais do que nunca, é sempre conotado pejorativamente: a segregação é vista como uma forma espacial incontestável de injustiça urbana (… )”TdP.
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“ Sejam económicas ou culturais, as diferenciações sociais, porque elas traduzem-se por hierarquias de estatuto e de poder, por modelos diversos de apropriação do espaço e por preferências em matéria de vizinhança, inscrevem-se no espaço – e particularmente no espaço urbano – como afirmava Hnery Lefebvre em 1976. Mais ainda, essa divisão do espaço é “ao mesmo tempo o produto, o reflexo e um dos desafios da diferenciação social” (Grafrmeyer, 1994, p.93-94)” TdP.
problemas colocados pelas crescentes precariedades urbanas que a cada vez maior segregação promove.
Para falarmos de segregação espacial no âmbito de um projecto de investigação com estas características não podemos ignorar que este é um tema que convoca uma análise multidisciplinar. Não é possível discutir esta questão apenas numa perspectiva urbanística. A segregação sócio-espacial mobiliza os saberes dos sociólogos, dos geógrafos, dos filósofos, dos urbanistas, dos economistas e dos cientistas políticos. Na nossa perspectiva, enquanto urbanistas, interessa-nos particularmente a sua tradução na realidade urbana e a forma como se pode actuar ao nível das políticas públicas para a evitar ou atenuar.
Interessa-nos particularmente interligar essa reflexão com a nossa tese e discutir a segregação enquanto fenómeno urbano resultado do desenvolvimento urbano e expressão, ou não, do seu carácter espacialmente injusto, e estudar a sua relação com as politicas de solos e de habitação, se é que ela existe.
Uma reflexão que nos coloca perante as várias dimensões do problema, sem o pretender esgotar, foi realizada sob coordenação de François-Noel Buffet, Laurent Davezies e Jean-Pierre Demouveaux (2004), que a organizaram em três grandes áreas:
1 - A observação e a medida da segregação urbana; 2 - Os factores da segregação;
3 - As políticas públicas face à segregação.
Esta reflexão, embora tendo como base o caso francês, não deixa de abordar outras realidades pelo que a consideramos relevante para a nossa investigação.
A primeira parte da análise foi conduzida pelos sociólogos envolvidos no trabalho, com destaque para Preteceille (2004,2001,2000), um investigador que há muito estuda as desigualdades urbanas e a segregação social, tendo como objecto de estudo, sobretudo, a metrópole parisiense. Numa tentativa de definir o conceito, chamou a atenção para três questões que inevitavelmente se colocam.
2) Quais são os espaços a considerar?
3) Em que conjuntos sociais e urbanos a análise das divisões tem sentido?
De uma forma muito resumida a primeira questão pretende conhecer quais são os grupos sociais que a segregação separa. A resposta não é linear já que há diferentes origens para a segregação, que é sobretudo um processo. (Lehman.Frisch, 2009)
― La ségrégation est d´abord un processus. Pour comprendre la part d´injustice qui lui serait inhérente, on peut distinguer, à la suite de Thomas Schelling (1980) trois grands types de processus: le première résulte d´actes intentionnels de discrimination; le deuxième découle de forces économiques structurelles; le troisième est la conséquence de la somme de décisions individuelles. Bien sur, ces trois types de processus ne sont pas exclusifs et peuvent se combiner pour expliquer la ségrégation.‖ (P.96)98
Os processos de discriminação étnico-racial correspondem ao primeiro grupo. Há, por exemplo, a segregação motivada pela decisão política de separar diferentes grupos sociais, como aconteceu de forma violenta durante o apartheid. No entanto, ela pode ser considerada socialmente adequada, e até justa, como acontece na Índia com as castas. Mas pode existir uma segregação espacial desejada por populações com diferentes religiões ou pelas populações migrantes que aspirem a reproduzir nos países de acolhimento os hábitos culturais dos países de origem. No caso Português existem manifestações semelhantes, por exemplo, envolvendo a comunidade cabo-verdiana99. Dentro destes grupos religiosos – por exemplo judeus e cristãos, numa cidade europeia – podem sobrepor-se separações entre grupos com diferentes estatutos económicos. Ou, como Preteceille refere para as cidades francesas, uma segregação segundo as diferentes categorias socioprofissionais. No entanto, na definição dessas categorias emergem novas dificuldades. Assim, além do conhecimento dos grupos sociais importa ser capaz de definir os grupos susceptíveis de serem vítimas da segregação. E ser capaz de analisar os efeitos de
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“ A Segregação é sobretudo um processo. Para compreender a parte de injustiça que lhe será inerente, podemos distinguir, à maneira de Thomas Scheling (1980) três grandes tipos de processos: o primeiro resulta de actos intencionais de descriminação; o segundo resulta de forças económicas estruturais; o terceiro é a consequência da soma de decisões individuais. Claro que estes três tipos de processos não são exclusivos e podem combinar-se para justificar a segregação.” TdP.
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Sines é um dos bons exemplos de integração da comunidade cabo-verdiana mas respeitando ao mesmo tempo a sua vontade de agregação espacial num bairro, embora esse bairro estivesse inicialmente segregado espacialmente da restante cidade. Estamos a referir-nos ao Bairro Amílcar Cabral, situado na zona leste da cidade, junto ao oleoduto que liga o Porto de Sines à Refinaria da Petrogal, uma zona com características no limite do “non-aedificandi”.
discriminação que ocorrem dentro de cada grupo. Quando pensamos nos processos socioeconómicos estamos a explorar a relação entre o desenvolvimento económico e as desigualdades urbanas, campo no qual se concentra a atenção dos economistas e dos geógrafos. Esta relação foi de acordo com Preteceille evidenciada pela investigação urbana de tradição marxista. Para ela concorreram autores como Harvey, Castels, Lipietz, entre outros os quais
―(…) analysent la ségrégation comme un élément structurel de la production capitaliste de l´espace, alors que la ville constitue, selon les termes d´Henry Lefebvre, ―la projection sur le sol des rapports sociaux‖. La division sociale s´inscrit dans l´espace urbain dans le même temps que la partition de l´espace urbain garantit la reproduction des classes sociales. Autrement dit, la ségrégation étant à la fois la conséquence et la condition des rapports d´exploitation des ouvriers par les bourgeois capitalistes, elle est injuste‖. (Ibid. p98)100
Reflexão posteriormente aprofundada com trabalhos sobre as cidades globais, com destaque para o de Saskia Sassen que defendeu a tese de que a globalização fez emergir uma nova ordem urbana na qual os contrastes espaciais são cada vez mais fortes:
― Certes ces trois villes [New York, Londres e Tokyo] attestent depuis longtemps de concentrations significatives de populations pauvres. Mais l´ampleurs de la segmentation et de l´inégalité spatiale a atteint une dimension inédite ces dernières décennies‖ (Sassen, 2001.p.260)101
Lehman-Frisch recorre a Preteceille (1995) e a Hamnett (1995) para questionar este modelo das cidades globais defendido por Sassen. De acordo com investigações, conduzidas por estes autores, em Paris e Londres, o crescimento das classes com maior rendimento foi acompanhado, nos anos noventa, por uma diminuição das categorias menos qualificadas da população e pelo crescimento da classe média. A polarização espacial, no caso de Paris, limitou-se a alguns quarteirões que já anteriormente estavam polarizados.
Quanto ao terceiro processo anteriormente referido, o que resulta das decisões individuais, podemos estar perante um processo de segregação por agregação
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“ (…) Analisam a segregação como um elemento estrutural da produção capitalista do espaço, enquanto a cidade constitui, de acordo com as palavras de Henry Lefebvre, “ a projecção sobre o solo das relações sociais”. A divisão social inscreve-se no espaço urbano ao mesmo tempo que a partição do espaço urbano garante a reprodução das classes sociais. Dito de outra forma, a segregação sendo ao mesmo tempo a consequência e a expressão das relações de exploração dos trabalhadores pelos burgueses capitalistas, ela é injusta”. TdP.
101
“É verdade que essas três cidades [New York, Londres e Tokyo] atestam desde há muito tempo concentrações significativas de populações pobres. Mas a amplitude da segmentação e da desigualdade espacial atingiu uma dimensão inédita nestas últimas décadas.” TdP
social deliberada dos indivíduos por ela abrangidos. Muitas vezes esta agregação voluntária pode corresponder a uma necessidade de protecção contra ataques exteriores ou, no caso das comunidades imigrantes, à necessidade de obter o apoio das estruturas comunitárias 102 . Uma outra forma de segregação voluntária corresponde àquilo que os sociólogos designam por ―le bonheur de l´entre-soi‖ que caracteriza, por exemplo, a concentração espacial das elites nalguns quarteirões de Paris. Ou a opção pelos Condomínios Privados, que na designação inglesa das ―gated communities‖ chama mais a atenção para esta forma de promoção e de defesa de uma separação urbana e de um urbanismo de separação, aquilo que alguns autores chamaram de ―separatismo social‖ (Maurin, 2004).
Este tipo de segregação, com base nas decisões individuais de indivíduos das classes médias e altas, é objecto de um julgamento negativo por parte da sociedade. Até porque, contrariamente ao caso dos imigrantes e das comunidades ameaçadas, a agregação espacial das elites é acompanhada pela recusa dos outros e pela mobilização do poder de que dispõem – nomeadamente o poder de determinar/condicionar o poder político - para concretizar essa recusa.
Estamos perante a recusa da mixité-sociale de que o exemplo de Neuilly é paradigmático (Pinçon, 2004). Para evitar a aplicação da ―Loi de Solidarité Urbaine‖103
os habitantes desse luxuoso bairro de Paris, liderado na altura por Nicolas Sarkozy, decidiram, num referendo de 2001, suportar um conjunto de penalizações fiscais e financeiras para recusar a aplicação da Lei que obrigava a 20% de habitação social. Esse facto levou Piçon a concluir que
― Les difficultés récurrentes de toutes les politiques visant à réaliser une certaine mixité sociale résidentielle ont leur origine dans cette recherche de l´entre-soi en accord avec les déterminismes sociaux les plus profonds, mais qui ne concerne pas seulement les privilégiés, même si le privilège de choisir librement leur lieu de résidence, leur est en grande partie réservé‖ (p.107)104
Quando a nossa análise incide sobre a segunda questão colocada por Preteicelle, leva-nos a encarar a segregação na perspectiva da divisão social da cidade. Para o
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Ver nrp nº 99 a propósito da comunidade cabo-verdiana.
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Esta oposição à aplicação da Lei obrigou o Governo a adoptar uma lei mais imperativa e que impediu a adopção deste tipo de estratégias. A “Loi de Solidarité et Renouvellement Urbain” de 13.12.2000.
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“As dificuldades recorrentes de todas as politicas visando concretizar uma certa mistura social habitacional tem a sua origem nesta procura dos “iguais a nós” de acordo com os determinismos sociais mais profundos, mas que não respeitam apenas aos privilegiados, mesmo se os privilégios de escolher livremente o seu lugar de residência, lhes é em grande parte reservado.” TdP
autor importa começar por esclarecer duas variáveis que podem afectar o resultado de qualquer pesquisa: a dimensão e as características da amostra sobre a qual trabalhamos e a questão da escala. Para explicitar a questão da amostra, citando o exemplo do Rio de Janeiro, se numa amostra incluirmos as favelas estaremos perante níveis de segregação muito mais elevados do que se nos limitarmos aos Bairros da Zona Sul. A questão da escala também é decisiva. Para Preteceille (2009)
― Si l´on prend le logement comme unité, la ségrégation est complète (si l´on néglige l´éventuel mélange social interne aux ménages), si l´on considère la ville dans son ensemble, elle est nulle (si l´on ne prend pas en compte les différences entre villes). (p.14)105
O ―spatial mimatch‖ e o efeito de lugar aparecem associados a uma concepção da segregação espacial que já não corresponde a um processo mas fundamentalmente a um estado de divisão social da cidade (Lehman-Frisch, 2009). O ―spatial mimatch‖ estabelece uma correlação entre os quarteirões ou bairros segregados e o acesso ao emprego. Esta análise é sobretudo válida para os EU e para os moradores do inner-city. Neste país verificou-se a suburbanização das oportunidades de emprego. Processo inverso verificou-se nas cidades europeias. No caso das grandes metrópoles, como a de Lisboa, verificou-se a suburbanização da habitação, sobretudo para as classes de menor rendimento, com a oferta de emprego a fazer- se principalmente no centro.
―Cette situation de ségrégation résidentielle constitue donc une véritable injustice spatial, puisque les habitants des zones de concentration de pauvreté sont condamnés au chômage en raison de l´isolement socio- spatial qui´ils subissent.‖(p.102)106
Esta abordagem que relaciona a oferta de habitação com a segregação esteve na origem das decisões tomadas pelo Governo francês, depois das revoltas urbanas que ocorreram em 2005, nas cidades dormitório da periferia de Paris. Essencialmente o Governo introduziu no conjunto de leis que globalmente podiam ser consideradas como as que determinavam a Politica das Cidades, uma articulação entre o urbanismo e o emprego. Mais do que a dimensão da política de
105
“Se considerarmos a habitação como unidade, a segregação é completa (se ignorarmos a eventual mistura social interna aos casais), se considerarmos a cidade no seu conjunto, ela é nula (se não considerarmos a diferença entre cidades) ” TdP
106
“Esta situação de segregação residencial constitui uma verdadeira injustiça social, porque os habitantes das zonas de concentração da pobreza são condenados ao desemprego em função do isolamento sócio-espacial a que estão submetidos.” TdP
habitação, que esteve durante décadas no centro das preocupações políticas do combate à segregação espacial, passou a existir uma maior preocupação com a articulação entre o desenvolvimento local e o emprego (Chaline, 2006).
Este debate convocou outras variáveis, em particular a importância da intervenção do Estado central no contexto de uma forte descentralização. Este ‖retorno do Estado‖ tornou-se inevitável quer pelas questões associadas à segurança quer, sobretudo, pela relação com a oferta escolar e com o emprego.
―Il y a d´un côté les contradictions entre le modèle d´intégration républicain et les diverses sensibilités qui souhaitent entretenir dés identités communautaires. Il y a, d´un autre côté, les ajustements et les articulations qui s´imposent entre pouvoirs locaux issus de la centralisation et les retours de l´État dans les domaines comme le scolaire, la sécurité et comme on le verra aussi l´emploi.‖ (p.87)107
A segregação espacial coloca-nos perante um processo de estigmatização social de determinados territórios que afecta os seus habitantes. Estes são, numa primeira fase, vítimas das desigualdades no acesso à escola e aos serviços urbanos que depois se traduzem numa impossibilidade de acesso às ofertas de emprego. Esta estigmatização concretiza-se depois numa falta de representação política e na sua não participação nos processos de governação. Estes habitantes são vítimas de imperialismo cultural no sentido estabelecido por Iris Marion Young (1990). Alguns autores salientam a relação entre o modelo republicano de integração – que garante a igualdade de oportunidades a qualquer um, seja qual for a sua localização no território – e a frustração provocada pelas suas condições de vida. Nas sociedades em que existe uma maior preocupação com as políticas públicas de combate à desigualdade, nas quais essa consciência republicana está mais enraizada, são mais fortes os sentimentos de exclusão e mais violentas as manifestações que eles alimentam. Comparando o caso francês, que habitualmente era identificado como um modelo dessa integração republicana, com o caso italiano, com níveis de desigualdade estrutural muito mais elevados e menor intervenção estatal, Hugues Lagrange e Marco Oberti (2006), realçaram a importância das solidariedades informais nas comunidades marginalizadas, que actuam no sentido de atenuar os efeitos negativos da exclusão e da precariedade.
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“Coloca-se de um lado as contradições entre o modelo de integração republicano e as diversas sensibilidades que desejam preservar as identidades comunitárias; há, de um outro lado, os ajustamentos e as articulações que se impõem entre poderes locais saídos da centralização e o retorno do Estado em domínios como o escolar, a segurança e como veremos também do emprego.” TdP
Abordámos já, embora de uma forma necessariamente breve, a questão da observação e da medida da segregação e em parte os factores da segregação, com a discussão sobre a agregação social das elites. Fizemos uma aproximação às políticas públicas perante a segregação abordando as políticas públicas urbanas e a articulação entre a habitação e o emprego.
Na parte que se refere aos factores da segregação há um conjunto de dimensões que é muito importante para a nossa investigação. Referimo-nos ao papel desempenhado pelos mercados fundiários na promoção da segregação e na avaliação da relação entre a oferta que os promotores concretizam no território e uma eventual procura de segregação por parte das famílias.
Granelle (2004) perante a pergunta ―Os mercados fundiários são causa ou consequência da segregação?‖, analisa as duas abordagens normalmente presentes. As teses sociológicas, segundo as quais os mercados fundiários são uma consequência da segregação, e as teses económicas, que consideram determinante