Considerando a Constituição Federal e o inciso IV do Artigo 71 da LDB 9394/96, programas suplementares de alimentação não consistem em despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino. Na LOA dos anos pesquisados, há um programa específico nº 0802 destinado à alimentação escolar, que tem como fonte de recurso os vinculados federais, fruto de repasse da União aos Estados. Ainda neste mesmo programa, há uma segunda fonte de recurso, intitulada “Fundo Especial de Despesa”.
No documento referente ao Balanço Financeiro anual, não há esta especificação de fonte de recursos, há um item sobre o código 12.847 que resume em valores as quantias a serem transferidas para a Educação Básica, não havendo como pesquisá-las de maneira em separada, dificultando a pesquisa e ferindo o princípio legal de transparência de gastos públicos.
Os valores referentes aos recursos vinculados federais são aplicados em treinamento de pessoal, aquisição de gêneros alimentícios, enriquecimento da merenda e repasse aos municípios pertencentes ao sistema descentralizado.
Os oriundos do “Fundo Especial de Despesa” destinam-se a substituição, aquisição, instalação e manutenção de equipamentos de cozinha.
Os gêneros alimentícios chegam à escola obedecendo a duas fases: a primeira, por meio de uma transportadora, chegam os enlatados – merenda pré- preparada – para serem apenas finalizadas na cozinha da escola. Sua compra é centralizada, cabendo à escola apenas o preparo da refeição.
A segunda, chamada de Peme (Programa de Enriquecimento da Merenda Escolar), é descentralizada e consiste no repasse financeiro à escola bimestralmente, para enriquecimento da merenda. Considera o número de alunos consumidores das refeições diárias por escola.
Na prática, as escolas estaduais de Educação Básica recebem por mês a merenda enlatada e a enriquecem com produtos de fontes naturais como: legumes, verduras e frutas frescas. A cada mês, um cardápio é elaborado pelo DAAA (Departamento de Alimentação e Assistência ao Aluno) e enviado para as escolas públicas estaduais, de maneira que tanto o alimento enlatado como os naturais façam parte da refeição escolar dos alunos.
Desde o ano de 2008, as escolas estaduais públicas do Estado de São Paulo que possuem espaço físico adequado, servem a merenda em balcões térmicos, permitindo que os alunos se sirvam sozinhos. Esses balcões foram comprados pela SEE e enviados às escolas, juntamente com um repasse de verba destinado exclusivamente para a sua instalação.
Na LOA e no Balanço Financeiro do período 2008 - 2012, para a alimentação escolar, são especificados os seguintes valores:
Tabela 11 – Valores previstos e gastos com alimentação escolar nas escolas estaduais de Educação Básica
2008 - 2012
Valores em R$ Milhões ANO LOA BALANÇO FINANCEIRO
112 2008 191.632.280 184.531.775 2009 202.380.220 125.976.453 2010 314.229.727 394.468.105 2011 385.055.449 643.804.040 2012 368.006.449 459.175.748
Fonte: LOA e Balanço Financeiro
A tabela 11 aponta valores crescentes na previsão de gastos, nos anos estudados, e uma diferença decrescente se comparados os anos de 2011 e 2012. Esses valores estão discriminados no Balanço Financeiro não só como alimentação escolar, mas também como alimentação e nutrição, conferindo uma abrangência dos gastos na área e dificultando mais uma vez a pesquisa para se chegar à exatidão dos números para a ação.
A cada mês, a verba referente ao Peme é depositada pela SEE na conta bancária da APM da Escola, para que seja gasta na compra de alimentos naturais com o objetivo de enriquecer a merenda diária. Cabe à escola escolher o fornecedor, mediante uma pesquisa de preços e a qualidade dos alimentos oferecidos. Para se chegar ao fornecedor, é preciso ter em mãos três orçamentos, e nota fiscal eletrônica é requisito obrigatório para o fechamento da prestação de conta.
Essa ação descentralizada exige do gestor escolar a responsabilidade de zelar pelo financiamento público educacional como em outros setores que delegam ao gestor uso de verbas, pois também na verba para a merenda é possível ocorrer favorecimento de alguns fornecedores, que em troca oferecem o trabalho de elaboração da prestação de contas e mais dois orçamentos, evidentemente maiores do que o seu, além de outros benefícios recebidos como: lanches especiais em determinadas ocasiões (reuniões escolares, festas promovidas pela APM da escola, entre outras), com o risco de esses itens serem todos lançados em nota fiscal como enriquecimento da merenda.
Justificados pelo número reduzido de funcionários, a Diretoria de Ensino e a SEE apenas positivam o processo de prestação de contas, sem uma investigação diária em loco, ocasionalmente, provocando uma sensação de impunidade, que
aliada ao elevado número de escolas públicas do Estado de São Paulo, contribui para um discurso de falso controle financeiro público por parte do Estado.
Práticas irregulares como as apontadas, além de onerar o financiamento público educacional, prejudicam gravemente a qualidade de educação, pois não se leva em consideração a qualidade dos produtos oferecidos, mas o favorecimento ilegal, superfaturamento de preços e a praticidade do processo. Aos alunos, nos casos onde a merenda é tratada apenas como um serviço financeiro, é oferecida uma merenda de má qualidade que acaba tendo como destino final, o lixo da escola.
Quanto ao número de alunos que consomem a merenda, cabe, mais uma vez, a responsabilidade ao gestor escolar, por ser ele quem lança a quantidade mensal de alunos diretamente no site do DAAA87, órgão responsável pelo controle
da merenda escolar das escolas públicas do Estado de São Paulo. Além do número de alunos consumidores, que deveria ser real para não causar ônus ao Estado, as escolas preenchem também planilhas, declarando o cardápio diário e estoque de alimentos.
É comum o número de alunos apontados no site oscilar e há casos em que o número de alunos consumidores se mantém alto por longos meses, mesmo que o número de alunos consumidores da merenda seja pequeno, conforme fiscalização.
É preciso questionar a equipe gestora para onde esta merenda está sendo direcionada e como está sendo preparada e/ou armazenada, exigindo a digitação real do número de alunos consumidores no sistema. Mas esse tipo de orientação e/ou fiscalização ainda é insuficiente, visto que tanto a equipe supervisora como os técnicos do DAAA não estão diariamente nestas escolas.
Essa fragilidade na contagem manual de alunos consumidores diários de merenda conduz ao erro, por não apresentar controle competente do processo. E como justificar? Pode estar ocorrendo o desvio da merenda tanto em in-natura como a pré- preparada para consumo, externando o ambiente escolar, pois, como já foi dito, não há como fiscalizar em loco todas as escolas todos os dias do ano.
Um exemplo dessa brecha de oneração financeira perigosa, ocorreu em 12/05/2004, quando a imprensa brasileira noticiou um escândalo de desvio da
merenda escolar, que teve início no interior de São Paulo, na cidade de São Carlos:
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Em ritmo de quadrilha
No rico interior paulista, grupo comandado por políticos promove festança com dinheiro da merenda escolar e da saúde, desviando pelo menos R$ 40 milhões
Uma rede de corrupção entranhada no centro geográfico do Estado de São Paulo já desviou do caixa do município de São Carlos pelo menos R$ 40 milhões, originalmente destinados à merenda escolar e à saúde. Formado por um núcleo de 30 pessoas, o grupo começou a atuar há quase uma década em São Carlos, pólo científico- tecnológico, que abriga centros de excelência da Universidade de São Paulo (USP) e da Universidade Federal. De lá, estendeu seus tentáculos para as cidades vizinhas de Descalvado, Ibaté, Porto Ferreira e Ribeirão Bonito. Cruzamento de dados realizado pela Divisão de Inteligência da Polícia Federal, em Brasília, mostra que no comando dessa organização estão dois ex-prefeitos de São Carlos: Dagnone de Melo (1997-2000) e Rubens Massucio Rubinho (1993- 1996). Embora neguem as acusações, ambos têm contra si rastros tão comprometedores que, na Justiça, terão de responder por formação de quadrilha, falsidade ideológica, sonegação fiscal, lavagem de dinheiro e peculato, como é chamado o crime de apropriação de dinheiro público. Uma avassaladora combinação de empresas-fantasmas, licitações fraudulentas e contratos superfaturados culminou num rombo sem precedentes na região, uma das mais ricas do País. Há ainda a suspeita de conexão com o roubo de carga, investigada por promotores do Grupo de Atuação Especial Regional para Repressão ao Crime Organizado (Gaerco). (REVISTA ISTO É88 12/05/2004)
Como combater a corrupção? A falta de transparência na prestação da conta pública já reclamada, persiste e não existe uma implantação de sistema eletrônico ou algo que condissesse com essa era tecnológica tão em alta que substituísse a contagem manual do controle de consumo da merenda escolar. O recurso com o qual o Estado pode contar é a ética dos gestores
A prestação de contas que deveria garantir a transparência dos gastos, só positiva o processo, comparando valores das notas fiscais apresentadas pela escola com a verba recebida. Não há questionamento por parte de quem confere a prestação de contas (equipe técnica da Diretoria de Ensino e o Tribunal de Contas); preocupação com a qualidade do que é servido, se houve desvio ou desperdício. Amarribo (2003, p. 29), ao escrever sobre este positivamento das contas públicas pelos Tribunais de Contas, afirma que “aprovar as contas observando
88 Disponível em http://www.istoe.com.br/reportagens/24355_EM+RITMO+DE+QUADRILHA – Acesso em
apenas os aspectos formais, passa atestado de idoneidade a um grande número de corruptos e exime publicamente de culpa quem desvia dinheiro público no país”.
A cada final de bimestre, a escola apresenta para a Diretoria de Ensino suas contas. Se as notas preencherem o valor da verba recebida com produtos adquiridos, dentro do padrão alimentar estabelecido pelo DAAA, é aprovada e enviada para o órgão superior. Fecha-se assim um ciclo e tem início a um outro, com os mesmos encaminhamentos julgados legais.
Por não terem visitas corriqueiras que possam intimidar quaisquer desvios de conduta, termos indefinidos como algumas, vão preenchendo lacunas no texto.
Em algumas ocasiões, além de algumas visitas pontuais ao mês nas escolas, o técnico responsável pelo DAAA, utilizando-se de um critério desconhecido pela Diretoria de Ensino, faz ligações telefônicas para algum fornecedor apontado na prestação de contas de uma determinada escola, com a intenção de certificar sua existência, se trabalha com os produtos apontados e se de fato é um fornecedor alimentício. Caso o fornecedor seja confirmado via telefone, a ação investigatória tem fim, mas se não for confirmado, a prestação de contas retorna para a Diretoria de Ensino, que devolve para a escola solicitando esclarecimento.
A escola tem então de regularizar com urgência a situação que, na maioria das vezes, resume em anexar uma carta do fornecedor confirmando seu trabalho na área alimentícia. A ação se mostra frágil, uma investigação com visita aos fornecedores apontados para a confirmação documental se mostraria mais adequada, preservando sensivelmente o financiamento público.
Há ainda uma equipe técnica do DAAA que visita algumas escolas durante o ano, escolhidas por critérios que levam em consideração alguma denúncia ou apenas rotina, fazendo uma vistoria nas condições do ambiente e qualidade dos alimentos. Ao final da visita, os técnicos entregam um relatório com orientação para regularização de situações inadequadas constatadas, que é acompanhado pela supervisão de ensino com intuito de regularizar a situação.
As orientações deixadas são sempre seguidas pela escola visitada, mas o número de visitas da equipe técnica é insuficiente para o número de escolas do Estado para averiguação da quantidade de merenda consumida, dando margem a práticas irregulares e/ou ativando um mecanismo de corrupção nesses intervalos.
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O cuidado em investigar casos suspeitos com a verba da merenda é fundamental para o financiamento público. Em março de 2012, o Ministério Público denunciou 35 pessoas, entre empresários e executivos, suspeitos de fraudar licitações da merenda escolar em várias prefeituras do Estado, inclusive na de São Paulo.
Segundo notícia publicada no jornal Folha de São Paulo, a promotoria denunciou a fraude baseada nas seguintes acusações:
A "máfia da merenda", como foi chamado o grupo, é acusado pelos crimes de formação de cartel, fraude à licitação, corrupção ativa e passiva, formação de quadrilha e lavagem de dinheiro. Segundo a Promotoria, as empresas eram beneficiadas nas licitações e, em troca, pagavam uma porcentagem a funcionários municipais, além de emitir notas fiscais falsas. Além dos empresários e executivos, foram denunciados "testas de ferro" (quem empresta o nome para encobrir o de outro), dois advogados e o secretário municipal de Saúde. (JORNAL FOLHA DE SÃO PAULO89– 12/03/2012)
Embora a notícia faça menção à gestão municipal, ela onera o orçamento público do Estado, visto que há na LOA uma ação orçamentária direcionada ao sistema descentralizado de alimentação escolar, prevendo o “repasse de recursos trimestrais para aquisição de gêneros alimentícios aos municípios pertencentes ao sistema descentralizado”.Esta ação está registrada como uma das dez metas do PPA 2008-2011, que previu a descentralização e/ou municipalização do programa de alimentação escolar dos 30 (trinta) municípios ainda centralizados na ocasião.
No caso da descentralização e/ou municipalização da merenda escolar, os gêneros alimentícios e as verbas referentes ao Peme são repassados aos municípios, cabendo a eles tanto a contratação de fornecedores como o controle da prestação de contas.
Um outro item relevante é quanto à formação adequada das merendeiras. Durante o período desta pesquisa, ficou registrado que esses profissionais eram contratados pelo Estado como ASE (Agentes de Serviços Escolares), que mesmo
89 Disponível em - http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2012/03/1060564-promotoria-denuncia-35-por-
sem qualquer formação para atuarem na cozinha, podiam estar no preparo diário da merenda escolar e/ou na função de limpeza geral.
A escola conta com o fator sorte, pois na maioria das vezes, eles não estão preparados para cozinhar para um número grande de alunos e demoram um período considerável para se adaptarem à situação, período que reflete diretamente na qualidade, sabor e uso adequado dos alimentos servidos.
A merenda centralizada chega à escola enlatada e/ou embalada para ser temperada e cozida na escola. É possível localizar no Diário Oficial do Estado, extratos de contratos por período e tipos de alimento, de pregão presencial de empresas como a Sadia S/A, uma das maiores fornecedoras de gêneros alimentícios para as escolas públicas paulistas. A forma como é feita a prestação de contas dificulta a pesquisa dos valores monetários globais envolvidos no processo.
Nessas publicações, é possível apenas constatar as quantias médias gastas em alguns períodos para determinados produtos:
Extrato de Contrato - Pregão Presencialnº90/09 RP – PROCESSO3286/5900/2009 - CONTRATO 002/10 - Contratante: ADMINISTRAÇÃO DEPTO. SUPRIMENTO ESCOLAR Contratado(a): SADIA S/A- C.N.P.J: 20.730.099/0001-94 - Valor: 218.189,16 - SALSICHA DE PERU CONGELADA - Prazo: 30/03/2010. Extrato de Contrato - Pregão Presencial nº 47/09 RP - PROCESSO 1549/5900/2009- CONTRATO 005/10 - Contratante: ADMINISTRAÇÃO DEPTO. SUPRIMENTOESCOLAR Contratado(a):SADIA S/A - C.N.P.J: 20.730.099/0001-94 - Valor: 624.233,75- PÃO TIPO FRANCES SEMIASSADO CONGELADO - Prazo: 30/04/2010. (DIÁRIO OFICIAL DO ESTADO DE SÃO PAULO – EXECUTIVO I - 10/02/2010, p. 76)
Na referida publicação sobre a contratação da empresa Sadia S/A, não é possível identificar a quantidade comprada em relação ao valor atribuído.
Questões como o valor global de contratação das empresas fornecedoras de gêneros alimentícios para as escolas públicas paulistas, especificando a quantidade comprada pelo Estado e o valor pago pelos produtos deveriam ser itens fundamentais de transparência aos gastos públicos.
Mesmo em pesquisa ao Portal da Transparência do Estado de São Paulo90
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não foi encontrado pela pesquisadora detalhes sobre essas operações financeiras, percebe-se que apesar do princípio da transparência ser adotado pelo Estado, em atendimento a uma exigência legal, ainda há muita dificuldade no entendimento do termo e ação envolvida.
Considerando ainda, que a merenda escolar na maioria das escolas públicas paulistas está longe de ser apenas um reforço alimentício aos alunos, pois uma grande parcela da população em idade escolar depende dessa alimentação para sobrevivência. Instala-se aqui um problema grave, se entendermos essa alimentação como condição física básica para a aprendizagem. Logo, um controle mais efetivo do processo contribuiria positivamente não apenas ao financiamento público, mas sem dúvida, para a saúde do aluno e sua qualidade educacional.
Privar o aluno dessa alimentação adequada, além de ilegal é cruel, caracterizando um ato de desrespeito à humanidade.