A Legitimidade ativa é conferida a “qualquer cidadão” (CR, art. 5º, LXXIII). O conceito legal (LAP, art. 1º, §3º) adotado foi o de cidadão-eleitor: “A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda”. No entanto, tendo em vista que a lei é de 1965, é salutar confrontar o conceito com a Constituição de 1988, com o intuito de verificar sua recepção396.
José Afonso da Silva397 afirma que a palavra cidadão foi empregada com a finalidade de excluir a legitimidade de estrangeiros e pessoas jurídicas, aduzindo que seria cidadão qualquer brasileiro. No entanto, reconhece: “Mas a interpretação restrita aceita pela doutrina,
394 SILVA, José Afonso da. Ação Popular. Doutrina e Processo. 2.ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 104;
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Popular. 5.ed. São Paulo: RT, 2003. p. 91.
395 JOÃO, Ivone Cristina de Souza. O Processo Civil Coletivo e as Condições da Ação. Tese de doutorado. PUC-
SP, 2007. p. 303.
396 O entendimento de que o cidadão, para a propositura da ação popular, era o eleitor, precede à LAP; tratava-se
de construção doutrinária e jurisprudencial acolhida pelo legislador. JOSÉ FREDERICO MARQUES,na qualidade
de juiz de direito, julgou ação popular proposta por partido político, acolhendo a preliminar de ilegitimidade de parte, adotando, assim, o posicionamento restrito de cidadão-eleitor. Esta sentença “passou a constituir autêntico modelo, tornando-se pacífico o entendimento de que só o cidadão brasileiro, investido da plenitude de seus direitos políticos, tem legitimação ativa para a ação popular [...]”, In: CAMPOS FILHO, Paulo Barbosa de. Ação Popular Constitucional. São Paulo: Saraiva, 1968. p. 117.
397 MANCUSO, Rodolfo Camargo. Ação Popular. Doutrina e Processo. 2.ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p.
já constitui norma legal, e, pois, só é pessoa legitimada, para propor ação popular, aquela que está no gozo de seus direitos político-eleitorais. Enfim: só o eleitor pode intentar a demanda
popular”. Hely Lopes Meirelles398 segue a mesma linha, dizendo que o cidadão brasileiro é a
“pessoa humana, no gozo de seus direitos cívicos e políticos” (eleitor). Rodolfo de Camargo Mancuso sustenta que somente ao gozar de direitos políticos é que o brasileiro pode eleger e fiscalizar seus representantes. Concorda, portanto, com o conceito cidadão-eleitor399.
Já Gregório Assagra de Almeida400 defende que a ação popular, por ser direito
fundamental, não comporta interpretação restritiva. Assim, o artigo da LAP não teria sido recepcionado pela Constituição, de modo a justificar que todos que devem ter sua dignidade humana respeitada têm legitimidade ativa para a ação.
Há discussão específica sobre o conceito de cidadão nas ações populares ambientais. Defende a doutrina que, a considerar que o bem ambiental pertence a todos (CR, art. 225), brasileiros e estrangeiros residentes no país têm legitimidade ativa para a propositura da demanda401.
Ao que parece, a palavra “cidadão” foi empregada de forma genérica pela Constituição, não havendo em seu texto qualquer outro indício de que possa ser restringida a legitimidade aos eleitores. No entanto, não há como negar que pelo próprio histórico da ação popular e por sua finalidade de permitir que o povo participe e controle a vida política, o conceito adotado satisfaz a garantia constitucional. A LAP, assim, não promove nenhuma restrição incompatível com a Constituição, de modo que se pode afirmar que o dispositivo foi recepcionado.
Assim, importantes consequências podem ser extraídas, como a falta de legitimidade ao estrangeiro (salvo o naturalizado) e às pessoas jurídicas, entendimento já sumulado pelo Supremo Tribunal Federal (Súmula 365): “Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular.”.
Já o cidadão menor de 18 anos e maior que 16 anos, ainda que seja incapaz de acordo com a lei civil, pode ajuizar ação popular independentemente de integração da capacidade (no caso, assistência dos pais). Como se viu no item 3.2.1, a capacidade para estar em juízo (CPC, art. 7º) coincide com a da lei civil, se valendo dos critérios da lei material, portanto; os
398 MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança. 27.ed. Atualizada por Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira
Mendes. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 128.
399 MANCUSO, Rodolfo Camargo. Ação Popular. 5.ed. São Paulo: RT, 2003. p. 154.
400 ALMEIDA, Gregório Assagra de. Manual das Ações Constitucionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. p. 367. 401 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 12.ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
incapazes (CPC, art. 8º), nos termos da lei, serão representados (absolutamente incapazes, ou seja, os menores de 16 anos) ou assistidos (relativamente incapazes, entre 16 e 18 anos).
Ocorre que a Constituição atribuiu ao cidadão a legitimidade para a propositura de ação popular, que, nos termos da lei, é o eleitor. Mas, para a própria Constituição, o exercício do voto pode ser levado a efeito também pelo relativamente incapaz, sem qualquer necessidade de integração da capacidade. Ora, se pode exercer o próprio direito de participação política, porque não poderia exercer outro direito que dele decorre? Por isso a desnecessidade de ser assistido para ajuizar a ação popular402.
A lei ainda prevê que qualquer cidadão poderá habilitar-se como assistente ou litisconsorte do autor (LAP, art. 6º, §6º). Trata-se de litisconsórcio facultativo unitário. Silente a lei, a doutrina indaga se é possível que os legitimados às ações civis públicas podem ser assistentes na ação popular.
A pergunta é bastante relevante, na medida em que, como se viu, é possível falar-se até mesmo em litispendência entre uma ação popular e uma ação civil pública, ou seja, a matéria levada a juíza pelo cidadão poderia, também, sê-lo feita por um dos legitimados à ação civil pública. Em razão destes argumentos, é possível sustentar a resposta positiva, inclusive em prol do próprio interesse difuso que está sendo tutelado na demanda403.
Em relação à natureza da legitimidade, parece tratar-se, da mesma forma, de legitimação autônoma para a condução do processo404, em razão de o cidadão, igualmente não ser o titular do bem difuso pleiteado na ação popular.