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1.3 ---- A reforma contabilística da Administração Pública A reforma contabilística da Administração Pública A reforma contabilística da Administração Pública A reforma contabilística da Administração Pública
Nos últimos anos levaram-se a cabo esforços de modernização e
normalização dos sistemas contabilísticos públicos na maior parte dos países,
guiados fundamentalmente pelo interesse de estabelecer uma Contabilidade Pública
que seja capaz de atender às necessidades exigidas para alcançar uma gestão eficaz
da afectação de recursos públicos (Brusca Alijarde e Benito Lopez, 2002: 151).
Neste seguimento, temos vindo a assistir, ultimamente, em muitos países
desenvolvidos a uma transformação nos sistemas de gestão, que tradicionalmente
estavam orientados para a verificação do controlo da legalidade, direccionando-os
para a prestação de informação sobre o uso e utilização eficiente dos recursos
públicos. Nesta medida, as entidades superiores de fiscalização do Sector Público
estiveram desde sempre orientadas para verificação da legalidade e razoabilidade dos
documentos financeiros. A vertente financeira dos gastos públicos era considerada de
um modo formal, isto é, mais interessada nos critérios da estrita legalidade e
limitação de gastos, do que na equidade e eficiência da sua execução. Esta realidade
histórica persistiu até datas bem recentes. Todavia, face à globalização económica
actual e a uma maior consciência dos cidadãos pressionaram a Administração
Pública a minimizar e a racionalizar a sua intervenção na actividade económica,
perspectivando uma gestão pública eficiente.
Esta nova vertente exige das entidades fiscalizadoras um esforço para
obtenção da capacidade necessária à análise e apreciação desta nova gestão baseada
em princípios de eficácia, eficiência e economia. No que se prende com a
princípios e normas da contabilidade pública aos vigentes no sector privado. Esta
situação conduz à ampliação do conceito de prestação de contas, englobando, além
do controlo da legalidade, o exame do uso e destino dos fundos públicos, segundo
princípios de racionalidade económica e financeira.
Principalmente desde os anos noventa, o Estado português empreendeu
programas de reforma e modernização das suas Administrações Públicas. Dentro
dessa modernização, Portugal promoveu uma reforma profunda da Contabilidade
Pública vigente, permitindo que esta deixasse de estar subordinada ao orçamento e
que, ao mesmo tempo, passasse a reflectir todas as operações e a apurar os resultados
das entidades públicas. (Costa Marques, 2002).
A reforma da Contabilidade Pública em Portugal inicia-se com a publicação
da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro – Lei de Bases da Contabilidade Pública que
contém o Reforma da Administração Financeira do Estado (RAFE), cujo objectivo é
a substituição do sistema de contabilidade vigente, assente ainda até aí nas reformas
de 1928-1929 a 1930-1936. Genericamente, as alterações que se verificaram foram:
- No regime financeiro, que passou a ter duas configurações básicas: autonomia
administrativa, como regime geral; autonomia administrativa e financeira, como
regime excepcional;
- Na introdução de dois sistemas de contabilidade: unigráfico (serviços com
autonomia administrativa) e digráfico (serviços com autonomia administrativa e
Os principais objectivos da RAFE podem resumir-se da seguinte maneira
(Benito et al., 2004:705):
- Descentralização a nível administrativo e financeiro;
- Redução progressiva do número de serviços e fundos com autonomia
simples, de forma a conseguir-se uma gestão financeira mais rigorosa;
- Alteração dos códigos de classificação económica dos proveitos e custos e
revisão do processo de elaboração orçamental;
- Adopção de técnicas de gestão mais avançadas;
- Diminuição do controlo orçamental prévio e aumento do controlo
orçamental posterior; pois o cumprimento da legalidade passa a ser
fiscalizado pelo próprio serviço;
- Revisão das fases de realização dos gastos e do seu registo contabilístico.
O Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, contém as bases da nova
Contabilidade Pública, revoga 31 diplomas e define as regras orientadoras do novo
regime da RAFE. Posteriormente, foi publicado o POCP – Plano Oficial de
Contabilidade Pública10, que conduziu a uma maior normalização contabilística, “fiscalizada” pela Comissão de Normalização Contabilística da Administração
Pública (CNCAP), obrigando ao sistema digráfico, e disponibilizando informações
relevantes para a implementação de uma gestão moderna, com controlo eficaz.
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Nos diversos organismos públicos foram implementados novos sistemas
contabilísticos que permitam não só o controlo do cumprimento da legalidade e o
controlo orçamental (Contabilidade Orçamental), mas também que facilitem
informação sobre a situação financeira e patrimonial (Contabilidade Financeira ou
Patrimonial) e o cálculo e análise dos custos e proveitos dos produtos, serviços e
actividades (Contabilidade Analítica, de Custos ou de Gestão).
A respeito desta mudança no sistema de informação da Contabilidade
Pública, Carvalho (1998:234) cita dois autores:
- Para Martín Rebolo, com os novos sistemas contabilísticos procura-se
conjugar a “administração das garantias” com a “administração da eficácia”.
- Para Pabos Rodríguez, está a ocorrer uma mudança de uma “cultura
administrativa” (preocupada com os “meios”), para uma cultura de “gestão”
(preocupada com os “fins”).
O objectivo principal do POCP é o de criar as condições de integrar numa só
contabilidade a tradicional contabilidade orçamental, a patrimonial e a analítica,
possibilitando informação e permitindo:
a) O controlo financeiro pelas diferentes entidades envolvidas, efectuando-se
o acompanhamento da execução orçamental numa perspectiva de caixa e
b) A obtenção expedita dos elementos indispensáveis e relevantes na óptica
da contabilidade nacional:
- Balanço;
- Demonstração de resultados;
- Mapas de execução orçamental;
- Anexos às demonstrações financeiras.
c) A disponibilização de informação sobre a situação patrimonial da entidade.
Esta evolução da contabilidade pública no sentido de contabilidade
empresarial, sem, porém, perder de vista a contabilidade orçamental, traduz-se na
necessidade de introduzir na administração pública preocupações de eficiência,
eficácia e economia de suporte à tomada de decisão, mas sempre com o respeito
pela legalidade, daí manter-se o controlo do orçamento (Cunha, 2002:265).
As mudanças introduzidas visam alcançar um sistema de contabilidade
eficiente e útil para os diferentes utilizadores da informação contabilística, quer
A figura seguinte apresenta os sistemas contabilísticos integrantes da nova
Contabilidade Pública:
Figura nº 2. Os sistemas contabilísticos da nova Contabilidade Pública
Contabilidade Contabilidade Contabilidade
Orçamental Patrimonial de Custos
• Controlo Orçamental • Valor actual • Custos e proveitos por do imobilizado funções, actividades, • Classificação económica • Resultados económicos serviços, produtos… das despesas e das • Valor das dívidas
receitas • Valor dos stocks
• Situação Orçamental • Custos e proveitos por natureza • Balanço
Regime de Caixa Regime do Acréscimo Regime do Acréscimo
Digrafia Digrafia Não definido
Fonte: Benito et al. (2004:710).