O orçamento Participativo é uma escola de cidadania.
Patrus Ananias
Na seção acima, apresentamos alguns teóricos da Democracia Participativa. Buscamos evidenciar alguns valores atribuídos à participação política. Em resumo, podemos dizer, primeiramente, que tais teóricos não concordam com a idéia de que os cidadãos são apáticos, mas que lhes falta, na verdade, maiores chances de participar (MACPHERSON, 1978, PATEMAN, 1992). Em segundo lugar, as decisões coletivas têm um poder de legitimar a política, pois são mais aceitas pelos cidadãos participantes do processo (PATEMAN, 1992). Terceiro, as pessoas aprendem a participar participando, ou seja, aprendem sobre criação e
controle de recursos e se preparam melhor para questões nacionais de maior complexidade, ou seja, a participação é educativa (MACPHERSON, 1978; PATEMAN, 1992). Quarto, a participação é dificultada, se há grandes desigualdades sociais, mas uma efetiva participação também pode atuar para diminuí-la (MACPHERSON, 1978). Quinto, a participação deve ser empoderada, deve ter resultados políticos concretos ou os cidadãos não acreditarão que suas preferências são levadas a sério e poderão desistir de participar. A participação sem redistribuição de poder é vazia e frustrante. Há, inclusive, vários níveis de empoderamento. No último patamar, teríamos cidadãos controlando algum programa ou mesmo instituição (ARNSTEIN, 1971). Em sexto lugar, poderíamos falar sobre a questão de evitarmos uma participação unicamente plebiscitária. Mas é preciso discussão e interação entre os cidadãos (BARBER, 1984).
Esses seis valores da participação podem ser encontrados nas diversas análises do orçamento participativo. Muitos autores consideram tal iniciativa uma expressão de Democracia Participativa, que consegue lidar com questões complexas – como a defesa de interesses e identidades subalternas - de maneira superior às teorias políticas competitivas (AVRITZER, 2000).
Como explicado na primeira seção desse capítulo, o OP e outros institutos participativos surgiram essencialmente no período da redemocratização, impulsionados pela constituição de 1988, pelos movimentos organizados que lutavam contra a ditadura e pela ascensão de partidos de esquerda. De tal maneira, Avritzer (2008) afirma que a implantação de instituições participativas está diretamente relacionada à articulação dos níveis de organização da sociedade civil, da vontade política para se implementar essas instituições e do desenho institucional escolhido.
Conforme o primeiro valor da participação apresentado, teríamos a questão da vontade de participar. Segundo Wampler e Avritzer, no OP há um desenho institucional que defende prioritariamente dois elementos: “resoluções imediatas (de curto prazo) para problemas sociais específicos; e demandas mais gerais por maior acesso e participação no processo de produção de decisões públicas” (WAMPLER, AVRTIZER, 2004, p.211).
O objetivo de tais instituições era estabelecer novos canais para que os mais afetados pelos problemas usassem seus conhecimentos práticos e inteligência para formular soluções. Tais práticas estabelecem canais adicionais para que suas vozes sejam ouvidas sobre os temas que mais lhes interessam. E, finalmente, oferecem a chance real de exercerem poder estatal. Os movimentos podem cessar a luta por poder e se concentrar na melhor forma de solucionar os seus dilemas (FUNG, WRIGHT, 2000).
Entretanto, vários autores tratam da importância de uma cultura política prévia de participação e associativismo (AZEVEDO, GOMES, 2008). Nylen (2003) indica que o OP de Porto Alegre conseguiu, inicialmente, envolver aqueles que já estavam previamente engajados na sociedade civil. Contudo, Wampler e Avritzer (2004) evidenciam que a participação, em regiões com poucas tradições associativas, cresceu bastante depois da implementação do OP porto-alegrense, pois os cidadãos perceberam que se tratava de uma maneira mais efetiva de acessar os recursos públicos.
Em relação ao aspecto educativo da participação, há vários autores que defendem essa qualidade como um dos principais aspectos do OP. Azevedo e Guia (2005) defendem que o próprio processo do OPD tem grande potencial educativo para a cidadania. Primeiro, porque tem critérios objetivos, impessoais e universais. Depois, porque as diversas fases e processos de filtragens impedem que as demandas particularistas se sobressaiam e valorizam negociações sucessivas que discutem questões mais amplas da cidade. Patrus Ananias afirma que o orçamento participativo é uma escola de cidadania. Ele é um espaço de manifestações, articulações e movimentações. Assim,
com o aprofundamento das discussões, vem o crescimento da abordagem e da compreensão dos problemas e das soluções de forma coletiva. As pessoas passam a se envolver nos desafios maiores de sua comunidade, a discutir questões relativas à rua inteira, ao seu quarteirão, ao bairro, ao bairro vizinho, à regional, à cidade (ANANIAS, 2005, p.35).
Fernandes e Bonfim (2005) ressaltam que participar numa sociedade desigual acaba sendo um mecanismo mais importante para a cidadania que os ganhos materiais. O maior ganho é efetivamente político, ao incluir pessoas anteriormente excluídas no processo de decisão.
Esse processo de discussões e de negociações também tem outro valor educativo, que está em informar os dois lados envolvidos. Segundo Avritzer (2000, 2005), nem os cidadãos e nem os governantes participantes detêm a informação necessária para as obras, mas essa informação é construída coletivamente. As assembléias locais, segundo o autor, são justamente um ponto em comum entre as teorias de Democracia Participativa e as novas instituições participativas como o OP. Fung (2004) detalha a sua forma de entendimento dessa construção da informação:
Os mandatários também ganham conhecimento muito específico acerca de para onde determinadas obras e projetos deveriam ser direcionados e se eles operam com sucesso ou falham. Em contraposição, os residentes também ganham conhecimento substancial sobre onde, se for o caso, as dotações públicas são apropriadamente gastas, e sobre operações detalhadas, sucesso e fracassos de agências municipais. Através da participação nesses discursos, os cidadãos tendem a ganhar habilidades democráticas de compromisso e cooperação (FUNG, 2004, p. 200).
O OP demonstra que os cidadãos são capazes de lidar com informações técnicas e que em várias situações são os mais indicados para afirmar suas reais necessidades. Ele encoraja o
desenvolvimento de sabedoria política em cidadãos comuns ao aumentar a competência do dia a dia, situando-o em experiências atuais e efeitos observáveis ao invés de em conhecimento mediado. Finalmente, ele abre a possibilidade para a correção, ou seja, para uma revisão de decisões ou de prioridades que foram tomadas (FUNG, WRIGHT, 2000).
As pessoas que moram nessas regiões mais deprimidas economicamente, nas vilas, nos bairros, nos distritos, têm uma vivência maior da sua realidade, sabem hierarquizar as suas carências e demandas e encontrar as melhores soluções para enfrentá-las. Revelam seus saberes construídos pelas suas vivências (ANANIAS, 2005, p. 36).
Em relação às desigualdades sociais, Fung (2004) afirma que há um tipo de minipúblico que pode ser classificado como “governança democrática participativa”, no qual as vozes dos cidadãos são incorporadas diretamente na determinação das agendas políticas, o que pode favorecer as vozes daqueles em desvantagem. Tratar-se-ia de uma política participativa que responde a demandas dos cidadãos desfavorecidos por uma distribuição mais justa dos bens públicos (AVRITZER, 2005).
Seriam desenhos institucionais de baixo para cima, nos quais as camadas mais desprovidas de recursos se tornam os maiores participantes. Fung (2006) alerta para a necessidade das instituições participativas considerarem formas mais justas de selecionar os cidadãos, pois é preciso evitar que a mesma elite sócio-econômica continue a dominar as decisões políticas. Por outro lado, instituições de participação aberta – como o OP – acabam realizando um “recrutamento seletivo” pelos interesses e necessidades dos cidadãos envolvidos. Em outras palavras, as obras realizadas por esse tipo de instituição são mais interessantes e necessárias às pessoas de menores renda e condições, logo tais indivíduos tendem a se inteirar e participar mais ativamente de tais programas (FUNG, 2004). O autor afirma que este direcionamento é uma forma de impedir desigualdades na participação pelo maior acesso a recursos. É o que vários autores chamam de “inversão de prioridades”, ou seja, as prioridades dos mais pobres passam a ficar em primeiro lugar.
Assim, a questão do empoderamento é fortemente considerada nos OPs. Diversos autores afirmam que as instituições participativas geram uma maior democratização da gestão pública e que esses interesses tradicionalmente excluídos do processo de decisão passam a ser considerados. E os gestores do governo tomam as decisões levando tais interesses em conta (CORTÊS, 2005), tornam o Estado mais permeável ao controle popular (AZEVEDO, GUIA, 2005), mais justo, participativo e responsável (accountable) (FUNG, WRIGHT, 2000).
O empoderamento nesse tipo de minipúblico – que tem o OP como seu maior exemplo – tende a gerar deliberações mais sérias com apostas mais altas, que, em fóruns nos quais os participantes não percebem conseqüências tangíveis (FUNG, 2004). Wampler e Avritzer
(2004) evidenciam que o empoderamento é percebido no OP através de um “efeito demonstração positivo”, ou, ainda, ao verem as obras aprovadas pelo OP serem realizadas, elas passam a acreditar em sua eficiência política. O empoderamento reforça a autoconfiança, o orgulho de ter poder de decisão (ANANIAS, 2005). Segundo Wampler e Avritzer (Ibidem), os índices de participação no programa, especialmente nos anos de implantação, estão diretamente ligadas a esse efeito demonstração.
Finalmente, os aspectos da legitimidade e da qualidade da participação são geralmente relacionados às deliberações entre os participantes de OP. Araújo (2004) afirma que a participação no modelo participativo é essencialmente ativista. Há uma ausência de elementos cognitivos e reflexivos na forma como os cidadãos participam, se compararmos à teoria deliberativa. Segundo sua análise, isso induz a uma disposição simples, não-esclarecida, que ameaça o próprio valor da participação.
Assim, como afirmava Barber (1984), a democracia forte é baseada na escolha e no julgamento, e não em preferências. Também o OP se concentra na deliberação como forma de se buscar o entendimento entre os envolvidos. Azevedo e Abranches (2002) afirmam que os fóruns participativos ampliam o direito de expressarem verbalmente suas preferências em contraposição à simples escolha entre candidatos, o que fomenta uma melhor governança e uma maior accountability dos governos locais. A deliberação, nos OPs, pode inclusive trazer outros benefícios.
[Ela] produz decisões baseadas em negociações e deliberações a respeito da distribuição de bens públicos. O OP é um novo tipo de sistema decisório no qual cidadãos têm autoridade para votar sobe a destinação de receitas gerais e sobre áreas/temas de políticas específicas [...] Estas instituições buscam, explicitamente, ampliar a accountability , combater a corrupção e dar fim à alocação arbitrária de recursos públicos, além de superar o legado de clientelismo, que não contribui para a percepção do cidadãos como portador de direitos e capaz de atuação política (WAMPLER, AVRITZER, 2004, p.221).
Principalmente se forem deliberações empoderadas, pois os cidadãos estão mais inclinados a se engajar no processo do “toma lá, dá cá”, de fundamentação e entendimento, que requer, e, assim, fomenta, as habilidades de formulação de propostas, justificação, escuta, cooperação e compromisso (FUNG, 2004, p. 187). A interação reitera amplia tanto os incentivos quanto as oportunidades de cooperação. Na próxima seção, apresentaremos idéias e conceitos da democracia deliberativa e iremos aprofundar a discussão sobre as vantagens da deliberação pública entre os cidadãos.