Um ano antes da adesão de Portugal à CEE, em 1985, procede-se a uma primeira tentativa de definição de uma política nacional de gestão de resíduos em termos legislativos (Decreto-Lei n.º 488/85, de 25 de no- vembro), antecipando o primeiro enquadramento legal abrangente no domínio do ambiente (Lei de Bases do Ambiente, 1987). No entanto, será só na década de 1990 que essa legislação assume um carácter mais efetivo. Para isso contribuiu a institucionalização do próprio Ministério do Ambiente (1990), e de forma particular, em 1995, a transposição para a legislação nacional das diretivas europeias do sector. Neste âmbito, a Diretiva 75/442/CEE constitui o instrumento-quadro jurídico funda- mental em matéria de gestão de resíduos a nível comunitário.6A este
nível, a política europeia de gestão de resíduos é baseada num conjunto de princípios em que os mais importantes são o princípio do poluidor- -pagador, o princípio da responsabilidade dos produtos, o princípio da proximidade e o princípio da retificação na fonte (Shinn 2005).
A Diretiva Quadro dos Resíduos 75/442/CEE, que se apresenta como instrumento político-legislativo na procura de soluções para este pro- blema crescente a nível europeu e mundial, exige aos Estados-membros
6Depois de ter entrado em vigor em 1977, foi alterada pela Diretiva 91/156/CEE, a
fim de incorporar as diretrizes estabelecidas na Estratégia Comunitária para a Gestão dos Resíduos de 1989. Articulam-se ainda a este quadro legislativo várias diretivas, das quais se destacam, no âmbito dos resíduos urbanos, a Diretiva 94/62/CE, relativa a embalagens e resíduos de embalagens, e a Diretiva 99/31/CE, referente aos quantitativos de RUB (Resíduos Urbanos Biodegradáveis) admissíveis em aterro.
a elaboração de um ou mais planos de gestão de resíduos. Preconiza que as autoridades competentes a nível nacional devem estabelecer planos de gestão de resíduos que incidam sobre o tipo, a quantidade e a origem dos resíduos a aproveitar ou a eliminar; sobre as normas técnicas gerais e as disposições especiais relativas a resíduos específicos e sobre os locais ou instalações apropriados para a sua eliminação. Os planos de gestão de resíduos são considerados um elemento essencial da política comu- nitária, argumentando-se que sem um planeamento adequado os Esta- dos-membros não estão em condições de poderem calcular e gerir os re- síduos produzidos nos seus territórios. Em Portugal, o primeiro Plano Estratégico Sectorial de Gestão dos Resíduos Sólidos Urbanos (PERSU I) é aprovado apenas em 1997, ou seja, duas décadas depois desta Diretiva e uma década depois da primeira legislação nacional.
As diretivas europeias, que visam a homogeneização de políticas pú- blicas no espaço europeu, encontram na sua transposição contextos bas- tante diferenciados, sobretudo em termos de receção política e pública. Se para países como, por exemplo, a Alemanha ou a Bélgica, as diretivas referidas vinham ao encontro da necessidade de solucionar um problema social e politicamente reconhecido, em Portugal o problema ainda mal estava identificado e a sua situação era desconhecida, iniciando-se, deste modo, um processo de reconhecimento interno do problema (Schmidt 2008).
No início deste processo foi essencial o diagnóstico elaborado pela Quercus sobre a situação dos resíduos no país, revelando a existência de mais de 300 lixeiras a céu aberto em Portugal, tornadas ilegais à luz da legislação europeia (Quercus 1995). A sua ampla divulgação pública, assim como a cobertura mediática da contestação por parte da população mais próxima dessas lixeiras (Schmidt 2003), tornou politicamente prio- ritário resolver o problema e proporcionar ao país uma aproximação à média europeia neste sector.
Em termos nacionais, a partir de meados de 1990, procurou-se cen- tralizar a jurisdição desse campo específico através da criação do Instituto de Resíduos (1996), ao qual se atribuiu a função de elaborar os Planos Estratégicos para os Resíduos Sólidos Urbanos, os Resíduos Hospitalares, os Resíduos Industriais e os Resíduos Agrícolas. O processo de elaboração do PERSU I deparou-se desde logo com a inexistência de dados sobre a quantidade, o tipo e o destino dos lixos produzidos em território nacio- nal. De facto, os valores utilizados para a definição das estratégias foram calculados a partir de estimativas elaboradas por um conjunto diverso de instituições e para fins muito diferentes, sempre com base na infor-
mação parcial disponível (Nunes e Matias 2003), o que obviamente se refletiu na operacionalização dessas estratégias.7
Aprovado em 1997, o principal objetivo do PERSU I foi erradicar as lixeiras a céu aberto, as quais, até então, eram o único destino dos resí- duos em Portugal. Com o apoio forte do segundo Quadro Comunitário de Apoio (1993-1999), para além do encerramento das lixeiras, proce- deu-se à construção de infraestruturas de valorização e eliminação de re- síduos, fez-se o lançamento de sistemas de recolha seletiva, assim como se concedeu o licenciamento de entidades gestoras de fluxos de resíduos urbanos.8Este plano estratégico preconizava, assim, um «reforço acen-
tuado da recolha seletiva e da reciclagem multimaterial, que terá como vetor dinamizador e de estruturação, a nível nacional, o Sistema Inte- grado de gestão de embalagens e resíduos de embalagens» (PERSU I 1997, 58).
No fim do período de vigência deste plano, em 2005, a avaliação face ao conjunto das metas por parte do Ministério do Ambiente era negativa, apesar do encerramento das lixeiras e da implementação da incineração de resíduos urbanos em Lisboa (Valorsul) e no Porto (Lipor) em meados dos anos 90. Por um lado, os aterros recebiam uma quantidade de resí- duos muito acima do esperado, o que lhes encurtava a esperança de vida prevista e, por outro lado, as diversas soluções de valorização, particular- mente a reciclagem, a compostagem e a redução, apresentavam valores muito abaixo do necessário para a aproximação a um cenário europeu. Su- cedendo ao PERSU I, o PERSU II – abrangendo o período 2007-2016 – procura colmatar este diferencial, dando ênfase à prevenção de resíduos e ao sistema de informação, como pilares da gestão de resíduos urbanos (RU). Reforça também a importância dos atores mais diretamente envol- vidos nesta problemática, através de dois eixos designados por «sensibi- lização e mobilização dos cidadãos» e «qualificação e otimização da in- tervenção das entidades públicas no âmbito da gestão de RU». Elaborado no quadro do 6.º Programa Comunitário da Ação em Matéria de Am-
7Esta situação perpetuou-se até muito recentemente, podendo considerar-se 2011
um ano marcante na estabilização de um sistema de monitorização de resíduos no nosso país (CNADS 2011).
8A criação da SPV – Sociedade Ponto Verde S. A. entidade privada, sem fins lucra-
tivos, em 1996, decorre desta orientação política, com a missão de promover a recolha seletiva, a retoma e a reciclagem de resíduos de embalagens a nível nacional. Também a nível do papel das autarquias houve algumas alterações, passando o modelo a ser quase todo enquadrado em sistemas intermunicipais (EGF) ou multimunicipais (CNADS 2011).
biente, o PERSU II enfrenta os desafios da prevenção da produção de resíduos, do aumento dos quantitativos da valorização multimaterial e orgânica, da diminuição de resíduos depositados em aterro, da otimiza- ção da valorização energética dos resíduos com recurso aos Combustíveis Derivados de Resíduos (CDR) e a participação mais ativa da comuni- dade, reconhecendo a sua importância no alcance do sucesso das medi- das preconizadas pelas políticas públicas de resíduos.
Mais recentemente, o DL n.º 73/2011 transpõe a Diretiva n.º 2008/ 98/CE, relativa aos resíduos, reforçando o enfoque na prevenção da pro- dução de resíduos, bem como no fomento à reutilização, reciclagem e ainda ao aproveitamento de resíduos específicos com elevado potencial de valorização. Neste sentido, prevê-se a aprovação de programas de pre- venção e estabelecem-se metas de preparação para reutilização, recicla- gem e outras formas de valorização material de resíduos, a cumprir até 2020. Esta diretiva introduziu o mecanismo da responsabilidade alargada do produtor, tendo em conta o ciclo de vida dos produtos e dos materiais e não apenas a fase de fim de vida, enquadrando-se numa lógica de uti- lização eficiente dos recursos e do seu impacto ambiental.
Assim, a abordagem aos dados da opinião pública nacional dos EB tem como cenário de referência este enquadramento político-jurídico no que diz respeito aos resíduos urbanos.