Um PAE é uma modalidade de assentamento criada pelo INCRA com o objetivo de promover a regularização fundiária de populações reconhecidas pelo Estado como ―tradicionais‖. Sua relevância advém do consenso de que a falta de regularização fundiária, ou seja, de títulos dominiais válidos ou ―da comprovação jurídica dos direitos territoriais‖, ameaça a permanência segura e estável das populações em territórios ―ancestralmente ocupados‖. A falta de regularização fundiária representaria também uma forte restrição de acesso a políticas públicas, como, por exemplo, a programas assistência técnica e linhas de crédito para habitação e produção rural.
A Portaria INCRA/P/N.º 269, de 23 de outubro de 1996 aprovou a metodologia para implantação de PAEs, e lançou o manual ―Conceitos e Metodologia para a Implantação dos Projetos de Assentamento Agroextrativistas‖ (INCRA, 1996), que prescreve o procedimento
oficial para criação e implantação dos PAEs. Nesse manual, consta que o procedimento de regularização fundiária deve incluir a ―proibição da utilização do imóvel concedido para finalidade diversas da atividade extrativista, permitindo apenas o desenvolvimento de atividades complementares, com vistas à subsistência do concessionário e sua família‖ (INCRA, 1996, p. 22). A formalização do ―pacto socioambiental‖ ficava bem exposta nesta proibição, mas haveria, entretanto, a possibilidade de serem realizadas atividades complementares ao extrativismo desde que fosse ―definida no Plano de Utilização/Plano de Desenvolvimento‖. Neste caso a assistência técnica se encarregaria da ―orientação de manejo e reaproveitamento de capoeiras‖ (INCRA, 1996, p. 22).
Como será analisado por toda esta tese, a pecuária continuamente e a agricultura em ciclos, foram desde o período colonial atividades econômicas comerciais importantes da região do Lago Grande do Curuai. Entre os pecuaristas, houve diferentes perfis socioeconômicos de criadores, como de resto acontece em todo o baixo Amazonas (COSTA; INHETVIN, 2007). Sendo importante na várzea, mostrarei nesta tese que devido à transumância do gado, a pecuária inevitavelmente impacta a terra firme. Embora a transumância do rebanho seja uma prática comum no baixo Amazonas (POLGE; POCCARD- CHAPUIS; PIRAUX, 2015), ela vem sendo muito pouco estudada pela academia. O estudo da transumância reforça ainda mais a necessidade de serem compreendidas as dinâmicas de complementaridade entre a várzea e a terra firme (Capítulo 7 e 8). Também vale entender melhor a relevância desse tema dentro de modalidades territoriais como os PAEs. Por ser uma atividade cuja ampliação a princípio foge aos objetivos desta categoria territorial, muitos Termos de Ajustamento de Conduta (TAC)23 vêm sendo firmados – entre criadores, o Ministério Público Federal (MPF), o INCRA, e o IBAMA – com vistas a regular e a normatizar a pecuária nessas modalidades na várzea do baixo Amazonas (HENRIQUE LIMA, 2012; MCGRATH; ALMEIDA; MERRY, 2010) (Capítulos 7 e 8). Em seguida são analisadas algumas especificidades socioeconômicas das várzeas do baixo Amazonas paraense para que posteriormente se possa compreender a realidade socioeconômica sobre a qual os PAEs incidiram.
Visando a contribuir com a promoção das inovações necessárias à efetivação dos objetivos de desenvolvimento sustentável atinentes ao socioambientalismo, bem como a responder pela demanda por regularização fundiária de populações rurais na Amazônia, foram
23 Um TAC é o meio excepcional de transação, somente cabível nos casos expressamente autorizados pela lei, com o intuito de permitir ao potencial agressor [no caso dos PAES, agressor ao meio ambiente e às populações tradicionais] de atender e se adequar ao interesse tutelado (COSTA, 2014).
criadas novas categorias territoriais, conforme comentado antes. Muitos projetos de desenvolvimento sustentável passaram então a direcionar inéditos fluxos de investimentos24 para as populações indígenas e ―tradicionais‖ da várzea e da terra-firme, derivados de grandes projetos de cooperação internacional, como, por exemplo, o Projeto de Manejo dos Recursos Naturais da Várzea – o Pró-várzea – criado no âmbito do Programa Piloto para as Florestas Tropicais no Brasil (PPG7). Como resultado, a partir da década de 1990, políticas de regularização e de ordenamento fundiário destinaram às ―populações tradicionais‖ dezenas de PAEs, RESEXs e Territórios Quilombolas e Terras Indígenas às populações indígenas (LE TOURNEAU; BURSZTYN, 2010).
Por ser a categoria territorial que incide sobre a área de estudo desta tese, os PAEs serão analisados com mais detalhes. Consultando a base de dados do INCRA disponível em seu sistema digital, foi possível averiguar dados sobre a data e a quantidade de PAEs criados na Amazônia Legal, no Pará e no baixo Amazonas (Tabela 3). De 1987 (ano em que foram lançados os primeiros projetos extrativistas) até novembro de 2005, foram criados 34 PAEs na Amazônia Legal, sendo apenas 2 no Pará: um na terra firme, o PAE Praialta Piranheira criado em 1997 no município de Nova Ipixuna, sudeste paraense (MILANEZ, 2015), e um predominantemente na terra firme, mas com uma faixa de várzea continental, o PAE Juruti Velho, criado em 10/11/2005, no município de Juruti, baixo Amazonas paraense.
Mas, foi a partir de novembro de 2005, com a publicação no Diário Oficial da União (DOU), em 22/11/2005, do extrato do Termo de Cooperação Técnica (TCT) firmado entre a Superintendência do Patrimônio da União (SPU) e o INCRA, que os PAEs passaram a ser instituídos em profusão no Pará, sobretudo, nas várzeas do estuário do rio Amazonas e do baixo Amazonas, pelos motivos expostos a seguir. Um dos objetivos principais deste TCT foi promover a identificação das situações de posse da terra existentes na várzea, ―com vistas à implementação de ações de regularização fundiária, ou a criação de projetos de assentamento agroextrativistas, ou outras modalidades adequadas ao ecossistema amazônico, destinados às
24 A importância socioeconômica das várzeas amazônicas pode ser vista no interesse que a cooperação internacional teve em subsidiar estudos e projetos para o desenvolvimento sustentável neste ecossistema durante a década de 1990 e 2000 no âmbito do projeto PróVarzea, um dos mais importantes subprojetos do Projeto Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais no Brasil. O orçamento total destinado ao PróVarzea foi de US$ 9.853.438, sendo US$ 4.634.067 provenientes do Departamento para o Desenvolvimento Internacional, US$ 1.963.066 da KfW, US$ 1.224.026 do Governo do Brasil e US$ 2.032.279 da Rainforest for Trust Fund. Até 2008, o total implementado foi de US$ 7.663.074,32. Os principais interesses do projeto foram o manejo dos recursos pesqueiros e os procedimentos de regularização fundiária.
comunidades tradicionais locais‖25. O convênio estabelecido entre o INCRA e a SPU visava a promover adequações no fluxo de tramitação de processos de regularização fundiária na várzea que até então era de jurisdição da SPU, conforme detalhado mais adiante.
Tabela 3: Os PAEs criados na Amazônia Legal, no Pará e no baixo Amazonas
Período de criação na Amazônia Legal Total PAEs Total PAEs no Pará no baixo Amazonas Total PAEs
1987 a 2004 25 1 -
2005 (antes do TCT) 9 1 1
2005 (após TCT) a 2011 145 110 51
Fonte: SIGEF/INCRA
Assim, respaldado legalmente e administrativamente a proceder à destinação territorial no ecossistema de várzea, a criação de PAEs viria a ser uma importante prioridade do INCRA. Silva e Almeida (2009) comentam que entre 2004 e 2008 foram criados 170 PAEs26 em 19 municípios do Arquipélago do Marajó, na Região do Baixo Tocantins e na Região Metropolitana de Belém, que teriam beneficiado aproximadamente 35 mil famílias. No baixo Amazonas paraense, apenas entre o final de 2005 e o ano de 2006, 49 PAEs foram criados. Desse total, 45 estão total ou parcialmente localizados no ecossistema de várzea, e quatro estão total ou parcialmente no ecossistema de terra firme (como o PAE Lago Grande), atingindo quase 20 mil famílias em aproximadamente um milhão de hectares (HENRIQUE LIMA, 2012). Outros dois PAEs foram criados no município de Belterra, no baixo rio Tapajós (Figura 29).
Há que se atentar para um detalhe fundamental para o caso do PAE Lago Grande. O TAC foi publicado no DOU em 22/11/2005, e a Portaria de criação do PAE Lago Grande foi publicada no DOU em 28/11/2005, ou seja, quase uma semana após a publicação do TAC. Mesmo assim, as várzeas insulares das regiões do Arapixuna e do Lago Grande, fundamentais para os meios de vida das populações locais, que circulam entre a várzea e a terra firme, ficaram de fora do perímetro do PAE.
25 Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão. Secretaria do Patrimônio da União. Gerencia Regional de Patrimônio da União no Pará, ―Termo de Cooperação Técnica que entre si celebram a Secretária do Patrimônio da União e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, para a identificação de áreas insulares da União na região amazônica e dos terrenos de marinha, acrescidos e áreas de várzea, que lhe são confinantes, visando a regularização fundiária das situações existentes sobre as mesmas e a criação de Projetos de Assentamento Agroextrativistas‖, D.O.U., 22 nov. 2005, Seção 03, p. 107.
Figura 29 - Projetos de Assentamento Agroextrativista na região de estudo