A comercialização de leite cru no Brasil é proibida desde 1952 por meio da Lei n° 1.283 de 18 de dezembro de 1950, do Decreto n° 30.691 de 29 de março de 1952 e do Decreto n° 923 de 13 de outubro de 1969. (BRASIL, 2006). De acordo com o MAPA as atividades clandestinas podem ser caracterizadas da seguinte maneira:
“Toda atividade que envolva qualquer uma das etapas de abate, manipulação, transformação, elaboração, preparo, conservação, embalagem,
acondicionamento, estocagem, rotulagem ou expedição de quaisquer produtos de origem
animal sem prévio registro no órgão competente para inspeção e fiscalização de sua atividade”. (Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento – MAPA, 2006).
O processo, que tem início na ordenha do animal e término na mesa do consumidor, pode ser resumidamente descrito da seguinte maneira: o leite obtido por meio da atividade de ordenha, geralmente manual, não passa pela etapa de resfriamento. Via de regra, é acondicionado em garrafas pet de dois litros ou em latões de 50 litros para ser transportado até seu destino final, horas após a ordenha. O transporte geralmente não é refrigerado, e os veículos mais comuns são automóveis, motocicleta e carroça. Condições higiênico-sanitárias, acondicionamento e transporte inadequados podem comprometer a qualidade do produto, tendo como conseqüências mais diretas o risco à saúde dos consumidores. Além disso, a informalidade está também associada à sonegação fiscal e à e concorrência desleal com empresas que operam dentro do marco legal estabelecido (BADINI, NADER FILHO e GERMANO, 1996). 52
A participação do leite informal no país é geralmente calculada pela diferença entre o volume de leite produzido e o volume de leite submetido à inspeção sanitária (FARINA et al., 2000). Com esse método, estima-se que cerca de 30 a 50% do volume total de leite comercializado no país seja informal (SAVITCI et al., 1998; FARINA et al., 2000; PANETTA, 2000 apud OLIVAL et al., 2003; RIOS ESTUDOS E PROJETOS, 2000).
Nesta tese, entende-se como mercado informal aquele representado por relações de compra e venda de leite e/ou derivados não inspecionados por órgãos competentes e/ou não submetidos ao processo de pasteurização. Tal definição não inclui o consumo de leite cru nas propriedades rurais (auto-consumo), uma vez que a legislação vigente proíbe a venda mas não o consumo do leite cru. Não inclui também o leite e o queijo que foram comercializados sem contribuição fiscal, por não ser esse o foco desta tese.
Alguns fatores auxiliam na explicação da manutenção da informalidade nesse setor, dentre os quais a reestruturação do SAI do leite e o aumento das exigências impostas
52 De acordo com esses autores, o binômio tempo / temperatura influencia sobremaneira na qualidade do leite por favorecer a proliferação de microrganismos.
pelos laticínios aos produtores rurais. Impossibilitados de atender a algumas imposições, parte dos pequenos e médios produtores deixaram a atividade ou partiram para o mercado informal (Otoni et al., 2001 apud OLIVAL, SANTOS e SPEXOTO, 2003; AMARAL e GERMANO, 1996). Chabaribery e Bortoleto (1998) acrescentam ainda as conseqüências negativas das mudanças setoriais para pequenos e médios laticínios. De acordo com esses autores, o aumento da concentração do setor e a perda de mercado fez com que muitas empresas partissem para a informalidade.
Para melhor compreensão da informalidade no SAI do leite, deve-se considerar a existência de um conjunto de possíveis incentivos aos agentes que participam desse mercado. Bánkuti e Souza Filho (2006) destacam os principais incentivos para os agentes da produção rural:
a. Possibilidade de escoamento de produto não aceito pelo mercado formal: como resultado de condições inadequadas de produção (ex.: ausência de refrigeração na propriedade, baixa escala, não vacinação do rebanho, entre outras), alguns produtores podem não ter seu produto aceito pelos laticínios formais;
b. Eliminação de intermediário: com a venda direta do produtor para o consumidor, elimina-se um ou mais agentes da cadeia de produção (ex.: laticínio e varejo). Desta forma, o produtor rural pode aumentar a sua margem de lucro;
c. Diversificação da comercialização: no mercado informal, há possibilidade de comercializar outros produtos, como, por exemplo, o queijo; e
d. Formação de mix de preços: o maior preço recebido incentiva o produtor a vender na informalidade, total ou parcialmente (mercados formal e informal).
Além disso, existem alguns incentivos aos consumidores. Conforme proposto por Nero, Maziero e Bezerra (2003), os principais são:
a. Menor preço se comparado a produtos “de marca” (formais). O mercado nacional de leite é caracterizado por pequena parcela de consumidores que pode pagar pela qualidade e segurança dos produtos, e por uma outra grande maioria que tem o preço como fator decisivo de compra (BORTOLETO e CHABARIBERI, 1998);
b. Maior conveniência, dada a entrega em domicílio e os acordos de pagamentos mensais;
c. Satisfação na aquisição de um produto com apelo de “caseiro”, “forte”, com ênfase para o fator qualidade do produto na percepção do consumidor (RIOS ESTUDOS E PROJETOS, 2000 e OLIVAL et al., 2002); e
d. Maior possibilidade do aproveitamento do leite para fabricação de derivados.
Deve-se ressaltar que a informalidade acarreta problemas de ordem econômica e social. Dentre eles, destaca-se:53
a. Problemas de saúde vinculados à ingestão de leite e derivados não pasteurizados, a exemplo da brucelose, tuberculose e de doenças causadas pela contaminação do alimento por bactérias (ex.: infecções alimentares). De acordo com Robinson (1987 apud Badini et al., 1996), o leite cru pode veicular inúmeros microrganismos patogênicos ao ser humano. Ressalta-se ainda que a Organização Mundial da Saúde detectou a existência de sete enfermidades viróticas básicas e 16 enfermidades bacterianas veiculadas pelo leite cru (BRANDÃO, 1994 apud BADINI et al., 1996);54
b. Redução de arrecadação fiscal. O leite comercializado informalmente não recolhe impostos, causando prejuízo à sociedade, dentre os quais aqueles oriundos do não investimento em educação, saúde, saneamento, etc;
53 Adaptado a partir de Bánkuti e Souza Filho, 2006.
54 É importante ressaltar que, de acordo com Nero, Maziero e Bezerra, 2003, apesar da maioria dos consumidores realizarem fervura do leite antes do consumo, esta medida pode não ser suficiente para garantir um produto livre de riscos e pode inclusive possibilitar a produção de toxinas bacterianas termoestáveis. Tal fato foi comprovado por meio de entrevista com fiscal de inspeção do SIF realizada para elaboração desta tese.
c. Gastos públicos com o tratamento de pessoas doentes em função de alimentos contaminados; e
d. Concorrência desleal com empresas formais. Segundo Chabaribery e Bortoleto (1998), a concorrência de empresas do sistema formal com aquelas que operam na informalidade é um dos principais entraves à competitividade do SAI do leite;55
Para Azevedo e Bánkuti (2002), a informalidade acarreta quatro principais ineficiências: (a) problemas orçamentários, dada a não arrecadação fiscal; (b) dificuldades em garantir direitos de propriedade por meio de mecanismos legais (oficiais),56 (c) dificuldades em fazer cumprir contratos, por meio de mecanismos legais e (d) menor acesso a bens públicos em decorrência do reduzido volume de capital disponível para investimento em saúde, educação, entre outros.
Com relação à produção de leite seguro ao consumo, Bortoleto e Chabaribery (1998) alertam que o Brasil encontra-se bastante atrasado no que concerne à sanidade do rebanho bovino. Para esses autores, a qualidade do leite deve estar apoiada nos seguintes aspectos: (a) sanidade, alimentação e manejo do rebanho; (b) resfriamento imediato do leite após a ordenha e (c) transporte em tanques isotérmicos até as usinas (caminhões refrigerados).
3.5 Considerações finais
Mudanças institucionais e organizacionais levaram a alterações no SAI do leite no Brasil, dentre as quais: (1) aumento da produtividade e da escala de produção de leite; (2) concentração nos elos da indústria e varejo; (3) alterações nos padrões de consumo e consolidação do leite UHT no mercado e (4) recente aumento das exportações e redução das importações.
55 Os autores ressaltam ainda a produção de leite por “safristas” e os subsídios à produção e à exportação de outros paises como fatores que comprometem a competitividade do setor lácteo brasileiro.
56 A dificuldade em garantir os direitos de propriedade e de fazer cumprir os contratos é decorrente da não formalização ou até mesmo inexistência de contratos ou documentos que comprovem a transação ou características da mesma.
Entretanto, observa-se ainda neste sistema agroindustrial alguns fatores que comprometem sua competitividade. Dentre eles, destaca-se a existência de um mercado informal, amparado e incentivado por características do ambiente institucional formal e informal. O primeiro, relacionado principalmente ao baixo poder de enforcement dos órgãos fiscalizadores. O segundo, apoiado em aspectos culturais, tais como a preferência pelo leite cru e as condições de entrega acordadas entre produtores e consumidores. A informalidade está apoiada também em questões econômicas. Os melhores preços ao produtor e consumidores representam um grande incentivo à participação nesse mercado.