A importância política e económica de Angola para o Brasil e Portugal, bem como a relevância geoestratégica daquele país no contexto da Guerra Fria, fez com que Luanda fosse um assunto recorrente no diálogo bilateral sobre a África lusófona. Historicamente, o território angolano foi o que manteve relações mais intensas com Portugal e o Brasil, o que explica a triangulação Lisboa – Luanda – Rio de Janeiro, que viabilizou o império do Ocidente e que a partir do século XVII criou uma interdependência atlântica399. A centralidade de Angola nas relações luso-brasileiras eclipsou-se com a independência da Brasil (1822) e só voltou a recuperar importância com o processo de descolonização. Enquanto o Brasil foi o primeiro país a reconhecer o MPLA como o legítimo representante do novo Estado angolano, a 11 de novembro de 1975, o Governo português reconheceu a República Popular de Angola (RPA) três meses mais tarde (25 de fevereiro de 1976) e após intensos debates internos que revelaram divisões políticas e ideológicas profundas quanto à inserção internacional de Portugal. A favor do reconhecimento imediato estava o Presidente Costa Gomes, o MENE Melo Antunes, que contava com importantes apoios no Conselho da Revolução, o Ministro da Cooperação Vítor Crespo e o PCP. O principal argumento era que o movimento liderado por Agostinho Neto constituía a força dominante no plano político e social, controlando parte significativa do território. Contrários a esta posição estavam o PS – maioria no VI Governo Provisório – o PPD e o CDS, que defendiam o cumprimento do Acordo de Alvor ou, face à sua inaplicabilidade, a renegociação das futuras relações entre Portugal e o novo Estado angolano considerando os principais interlocutores locais: a UNITA; a FNLA e o MPLA. Como agravante deste cenário político fragmentado, parte das
398 Informação de Serviço sobre o Brasil elaborada pelo MNE, outubro de 1979, pp. 1 - 30. AHDMNE – PEA
12/ 1979, processo 33.
399 Luís Filipe de Alencastro observa que a economia colonial, abalada na Ásia, centrar-se-á no Atlântico, onde o
tráfico de escravos torna-se o principal eixo da economia do império do Ocidente. Segundo o autor, não tardou para que se desenvolvesse a consciência de que “Angola sustenta o Brasil, o qual sustenta Portugal” (p.223). Esta interpenetração e complementaridade entre as margens do Atlântico, essencial para compreender a formação do Brasil colonial, resulta numa interpenetração crescente caracterizada pela “co-gestão lusitana e brasílica no Atlântico Sul” (p.223). Ver: Alencastro, Luís Filipe (2000), O Trato dos Viventes: formação do
123 Forças Armadas portuguesas manifestaram abertamente fortes resistências ao MPLA, não poupando críticas aos políticos e militares que estariam a favorecer o Movimento400.
Entre novembro de 1975 e fevereiro de 1976, Portugal teve grande dificuldade em definir um critério para o reconhecimento do Governo angolano, pois o eventual apoio ao MPLA em detrimento da UNITA e da FNLA, em um contexto de rápida ideologização e internacionalização da guerra civil, constituía uma decisão fraturante e com amplas repercussões internas e externas401. De acordo com a
embaixada do Brasil em Lisboa, ao longo destes meses o reconhecimento brasileiro do MPLA como o representante do Estado angolano vinha “sendo empregado por elementos afetos à extrema-esquerda, seja a nível de Conselho da Revolução, seja dentro do Governo Provisório, como argumento para forçar idêntica iniciativa por parte do Governo português” 402. Para um Executivo cujo programa403 priorizava o relacionamento com a África lusófona, a ausência de concordância interna e a incapacidade em assumir uma posição clara quanto ao novo Estado angolano, parecia ser um contrassenso com elevado custo para as relações bilaterais404.
A embaixada do Brasil em Lisboa considerava que apesar das críticas constituírem “inconvenientes e desgastes em uma conjuntura de acelerada deterioração do prestígio e da autoridade”, o VI Governo Provisório “não dispõe de meios para modificar a sua decisão de apenas reconhecer um Governo de unidade nacional, com representantes dos três movimentos emancipalistas ou um Governo que integrasse militantes de pelo menos dois daqueles movimentos”. Tal se explicaria pelas posições adotadas pelo PS e pelo PPD que “chegaram a ameaçar abandonar o presente elenco ministerial no caso do Governo presidido por Agostinho Neto” ser reconhecido por Portugal. Por outro lado, circulavam notícias em Lisboa de que as tropas da FNLA e da UNITA avançavam em direção a Luanda e de que o MPLA poderia cair até o final de 1975405. As posições assumidas pelo PS, pelo PPD e pelo CDS tinham em conta as possíveis consequências no equilíbrio político interno que o não
400 Rezola, Maria Inácia (2012), Melo Antunes. Uma Biografia Política. Lisboa, Âncora, pp. 476 - 478.
401 Ferreira, José Medeiros (1993), “Portugal em Transe (1974 – 1985)”, em José Mattoso (2012), História de
Portugal. s.l., Círculo de Leitores, 1993, VIII, p. 98.
402 Telegrama enviado pela embaixada do Brasil em Lisboa para o MNE sobre o reconhecimento de Angola, de
18 de novembro de 1975, p. 1. AHMRE – 900 (A-19). Confidencial 01/03/1976 – 31/12/1976.
403 O programa do VI Governo assumia como desígnio o “prosseguimento consequente da descolonização (...)
total e completa de Angola e Timor”, bem como “expandir as relações com os países socialistas e com o Terceiro Mundo”. Ver: VI Governo Provisório: Programa Político. Lisboa: Ministério da Comunicação Social Direção-Geral da Divulgação, outubro de 1975, 22 pp. Consultado a 16 de julho de 2014. Disponível em: http://www.portugal.gov.pt/pt/o-Governo/arquivo-historico/Governos-provisorios.aspx .
404 Melo Antunes afirmou que “o não reconhecimento imediato do novo país” (Angola), devido às oposições
surgidas no Conselho de Ministros, “tratou-se de uma decisão política que teve repercussões muito graves nas relações futuras entre Portugal e Angola”. Ver: Cruzeiro, Maria Manuela (2004), Melo Antunes. O Sonhador
Pragmático, Lisboa, Notícias, p. 279.
405 Telegrama enviado pela embaixada do Brasil em Lisboa para o MNE sobre o reconhecimento da RPA pelo
124
cumprimento do Acordo de Alvor e o reconhecimento do MPLA poderiam ter, nomeadamente o aumento da influência do PCP e dos sectores à esquerda do Partido Socialista que defendiam o apoio ao movimento liderado por Agostinho Neto406.
Em finais de 1975 o MPLA havia sido reconhecido por um largo número de países como o representante legítimo do novo Estado angolano. No entanto, várias capitais ocidentais, entre as quais Washington, e parte do Executivo português, insistiam na composição de um Governo que envolvesse as principais forçam políticas angolanas: o MPLA, a UNITA e a FNLA407. Enquanto não se estabelecia um consenso quanto ao reconhecimento da RPA, o conflito armado entre os três movimentos de libertação rapidamente se internacionalizava408. Em dezembro de 1975 a embaixada
do Brasil nos EUA considerava que o imobilismo da Administração Ford favorecia o crescente envolvimento de Moscovo em Angola. Na perspetiva do embaixador João Araújo de Castro era uma “trágica ironia” que o Departamento de Estado, acostumado a “pensar em termos globais, à base de entendimentos de cúpulas entre superpotências” estivesse a “sofrer a erosão do seu poder em áreas periféricas como África”. Paradoxalmente, Moscovo beneficiava de um dos princípios acordados com Washington de que o confronto bipolar nas periferias do sistema internacional não deveria comprometer o equilíbrio da détente. À medida que Angola se transformava em um dos temas centrais
406 Importa salientar que fora os esforços feitos pelo Presidente Ramalho Eanes, era o PCP que mantinha relações
mais fluidas e estreitas com os dirigentes que estavam no poder nos países da África lusófona. Ver: MacQueen, Norrie (1997), A Descolonização da África Portuguesa. Lisboa, Editorial Inquérito, p. 263.
407 Durante os meses de novembro de dezembro de 1975, os EUA procuraram assegurar que os seus aliados
europeus, com destaque para a França, a Alemanha e o Reino Unido, não reconhecessem o MPLA e utilizassem a sua influência em África de modo a garantir que os Estados africanos defenderiam a posição da OUA: o não reconhecimento de qualquer movimento; a exigência de um cessar-fogo; o fim de intervenção externa; e o início de negociações entre o MPLA, a UNITA e a FNLA. Ver: Sá, Tiago Moreira de (2011), Os
Estados Unidos e a Descolonização de Angola. Lisboa, D. Quixote, pp. 301 - 302.
408 Em março de 1975 começou o conflito armado entre o MPLA e a FNLA que nos meses seguintes envolveu a
UNITA e subiu de intensidade à medida que a guerra civil se internacionalizava. Nas vésperas da independência de Angola, a UNITA com o apoio da África do Sul tinha feito conquistas importantes controlando a segunda maior cidade do país, o Huambo, enquanto as tropas sul-africanas avançavam pelo território angolano em direção a Luanda. Forças regulares do Zaire juntaram-se à FNLA no norte do território. Por sua vez, o MPLA contou com apoio de um amplo contingente cubano – Operação Carlota – de quase 10.000 homens que foi determinante para que o Movimento assegurasse a capital e recuperasse as posições perdidas a norte e sul do país. O êxito do MPLA explica-se, também, pela superioridade da ajuda financeira e militar concedido pela URSS, cerca de 400 milhões de dólares, contra os 30 milhões que os EUA destinaram à UNITA e à FNLA. Ver: Birmingham, David (2002), “Angola”, em Patrick Chabal (coord.), A History of
125 da agenda entre a Casa Branca e o Kremlin, a URSS ampliava o seu envolvimento em África sem enfrentar oposição à altura409.
A 26 de janeiro de 1976, o Primeiro-Ministro Mário Soares reuniu-se com o Secretário de Estado Henry Kissinger em Washington. Ao discursar no National Press Club, Soares argumentou que a situação angolana não poderia ser resolvida pela vitória militar, mas apenas por meio de uma negociação que envolvesse os três movimentos de libertação410. A afirmação do chefe do Executivo
português deixava claro que a aceitação do MPLA, enquanto Governo legítimo pela comunidade internacional, deveria ser precedida de entendimentos que envolvessem os três movimentos. No plano interno, a questão do reconhecimento da República Popular de Angola polarizava a sociedade portuguesa e repercutia no frágil equilíbrio político. No âmbito externo, este era, no essencial, o princípio defendido até então pelos EUA, pela RFA, pela França, pelo Reino Unido, pelo Quénia, pela Zâmbia e pela OUA. Outros países, como o Brasil, a Nigéria, a Tanzânia e Moçambique, consideravam esta perspetiva irrealista, tendo em consideração o posicionamento político e militar alcançado pelo MPLA. Por fim, é provável que as palavras proferidas pelo Primeiro-Ministro Mário Soares em Washington tivessem em consideração a difícil situação em que se encontrava o Departamento de Estado. Em janeiro de 1976 a FNLA e a UNITA estavam enfraquecidas, aumentava a pressão interna para que a Administração Ford negociasse com o MPLA e as diligências norte- americanas junto do Kremlin para conter a escalada do conflito em Angola não resultaram411.
A demora na aceitação do MPLA enquanto legítimo representante do Governo angolano concorreu para a deterioração dos vínculos bilaterais e impediu que o Executivo português assumisse a iniciativa política internacional em relação a Angola, sinalizando com a sua decisão a posição que os demais países deveriam adotar acerca da RPA. Ao ser ultrapassada pelos factos, a capacidade negocial de Lisboa reduziu-se e a confiança do novo Governo angolano no Executivo português foi comprometida. Os principais atores políticos nacionais estavam cientes de que movimento liderado por Agostinho Neto ansiava pela aproximação portuguesa. O próprio MNE Melo Antunes manifestou nos encontros e reuniões que manteve com os interlocutores nacionais que o “MPLA revela surpresa e tristeza pelo não reconhecimento por parte de Portugal”412. Em Luanda, tornava-se claro com que países o novo Governo angolano poderia contar e quais eram os seus aliados em Lisboa.
Tal como sucedia nos Estados Unidos e em Portugal, a embaixada do Brasil em Paris informava que no princípio de janeiro de 1976 havia divergências no seio da administração francesa,
409 Telegrama enviado pela embaixada do Brasil em Washington para o MRE sobre Henry Kissinger e Angola,
de 8 de dezembro de 1975, p.1. AHMRE – 600 (A19).
410 Telegrama enviado pela embaixada do Brasil em Washington para o MRE sobre encontro entre Mário Soares
e Henry Kissinger, de 28 de janeiro de 1976, p.1. AHMRE – Telegramas de 1976, Rolo 2060. Confidencial.
411 Telegrama enviado pela embaixada do Brasil em Washington para o Itamaraty sobre a posição dos EUA face
a Angola, de 29 de janeiro de 1976, pp.1 - 2. AHMRE – Telegramas de 1976, Rolo 2060. Confidencial.
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nomeadamente entre o Quais D’Orsay e o Ministério da Cooperação e Serviços Especiais, quanto à posição sobre Angola. A “opinião generalizada em círculos diplomáticos era a de que a França favorece a coligação FNLA – UNITA, sem adotar medidas que possam comprometer sua posição oficial de neutralidades”413. Em finais de janeiro de 1976, a embaixada do Brasil em Bona reuniu-se
com o chefe do departamento político do Auswärtiges Amt, o embaixador Lothar Loan e com o chefe da Divisão de África daquele Ministério. Lothar Loan afirmou que “Angola constituía uma grande preocupação para a RFA”, e face ao que considerava o “fracasso da estratégia americana”, Bona decidira atuar junto dos demais Estados africanos no sentido de constranger o MPLA a aceitar uma solução negociada para o conflito que incluísse a UNITA e a FNLA. A defesa desta perspetiva parecia irrealista para a diplomacia brasileira, tendo em consideração a situação de facto em Angola. O Governo Federal alemão estava “convencido de que a vitória militar do MPLA é inevitável” e entendia ser fundamental impedi-lo que assumisse protagonismo político “exclusivamente na dependência da influência soviético-cubana”. Neste sentido, a pressão sobre a RPA deveria deixar claro ao Movimento liderado por Agostinho Neto que se quisesse “obter recursos e assistência técnica para a construção do país e buscar escapar de uma total dependência de Moscou” teria que retomar as negociações com os demais movimentos de libertação. “Uma evolução nesse sentido, abriria as portas para o reconhecimento pelos países ocidentais do Governo de coalizão constituído pela égide do MPLA”. Sobre a posição brasileira, Lothar Loan considerava-a “suscetível de críticas sob o aspeto ideológico, mas que, se encarada a situação particular do Brasil, foi ela a very wise one”. Por fim, o diplomata alemão manifestou o interesse do seu Governo em manter encontros regulares com Brasília sobre Angola, confirmando que gradualmente as autoridades brasileiras passaram a ser vistas como um interlocutor privilegiado nos contatos entre o Ocidente e o MPLA414.
Em correspondência com o Presidente Geisel, em fevereiro de 1976, o Chanceler Azeredo da Silveira lamentava que a “esperança de conduzir o MPLA à coalizão partidária tem sido uma constante na posição dos EUA e de certos países ocidentais”. Azeredo da Silveira considerava esta hipótese “utópica e resultado de uma incompreensão básica da alma africana”. Nas “circunstâncias atuais, com o MPLA indiscutivelmente vitorioso, representa uma ignorância da natureza humana”415. Subjacente às considerações do Chanceler havia um discurso de natureza culturalista assente na presunção da existência de uma partilha cultural e étnica com África que permitiria ao Brasil estar
413 Telegrama enviado pela embaixada do Brasil em Paris para o MRE sobre a perspetiva francesa acerca de
Angola, de 13 de janeiro de 1976, p.1. AHMRE – 600 (A-19). Confidencial. 01/01/76 – 28/02/77.
414 Telegrama enviado pela embaixada do Brasil em Bona para o MRE sobre Angola e a posição da RFA, de 29
de janeiro de 1976, p. 5. CPDOC/ FGV - AAS.mre.d.1974.03.26.
415 Subsídios para as conversações com o Secretário de Estado Henry Kissinger enviado pelo Chanceler Azeredo
da Silveira para o Presidente Ernesto Geisel, de 13 de fevereiro de 1976, pp. 1 - 4. CPDOC/ FGV – AAS.mre.d.1974.03.26.
127 mais capacitado para compreender e lidar com os países deste continente416. Partindo deste pressuposto, a diplomacia brasileira defendia que, devido à especificidade do nacionalismo africano, a transposição dos modelos analíticos ocidentais e das lógicas da Guerra Fria não eram eficazes para entender o processo político em África. Com base nesta assunção, Azeredo da Silveira concluía que “o Governo de Luanda, como o de Lourenço Marques, não se considera hipotecado a orientações políticas de Moscou com razão do auxílio militar recebido”417. Consequentemente, se resistiam às
ingerências dos países dos quais dependiam militarmente, quanto mais dos Estados que não os reconheciam ou os hostilizavam.
A 13 de fevereiro de 1976, o Chanceler Azeredo da Silveira enviou ao Presidente Ernesto Geisel um contributo com subsídios sobre os possíveis temas a serem tratados na reunião prevista com o Secretário de Estado Henry Kissinger, em Brasília. Naquela altura, uma das divergências entre o Brasil e os EUA era a “política americana da détente e as suas implicações em Angola”. Segundo Azeredo da Silveira, “para os Estados Unidos da América a política da détente é a política do Mundo Ocidental.” No entanto, “em nenhum momento os parceiros periféricos do Mundo Ocidental – se se pode dar o nome de parceiros aos países que recebem feitas as políticas que devem ser executadas pelo grupo – foram consultados quer quanto à ideia, quer quanto à estratégia”, embora “todos sejam objeto de arranjos da détente que, de fato, repartiu o Mundo em áreas de influência”. No que dizia respeito a Angola, na “raiz do erro cometido pelos EUA” esteve a “falsa concepção de que a détente acarreta um assentimento complacente com relação ao status quo por parte dos países que foram à sua revelia distribuídos entre as rodas de influência das grandes potências”. Na opinião de Azeredo da Silveira, o equívoco de Washington “foi não ter percebido que não havia status quo em Angola no que concernia a zonas de influência” e isto explicava que devido às “contingências da guerra civil” a UNITA e a FNLA, outrora apoiadas pela China e pela URSS, fossem consideradas “pró-ocidentais”.
Adotando uma posição crítica às conceções teóricas do Departamento de Estado, partilhada por Araújo Castro, embaixador brasileiro em Washington, o Chanceler Azeredo Silveira salientava que “o Brasil, que não partiu de simplificações conceituais do problema, sem nenhuma correspondência com a realidade, percebe desde cedo que as condições políticas em Angola,
416 Sombra Saraiva defende que o discurso culturalista era uma construção, não havendo nada de “natural”, como
se pretendeu fazer crer, na sua formulação. O autor salienta que “a cultura hegemónica do Brasil há muito tempo já havia adotado definições de si mesma que implicavam relegar a herança africana a um lugar menor. As elites intelectuais e políticas brasileiras, em especial as diplomáticas, tinham favorecido modelos ocidentais ao longo do século XX, que pouco tinha a ver com a África ou mesmo com Portugal”. Ver: Saraiva, José Flávio Sombra (1993), “Construção de Desconstrução do Discurso Culturalista na Política Africana do Brasil”, Revista de Informação Legislativa, 30, (118), pp.236 - 237.
417 Subsídios para as conversações com o Secretário de Estado Henry Kissinger enviado pelo Chanceler Azeredo
da Silveira para o Presidente Ernesto Geisel, de 13 de fevereiro de 1976, pp. 1 - 4. CPDOC/ FGV – AAS.mre.d.1974.03.26.
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justificavam a presunção de que o MPLA seria o vencedor natural da guerra civil.” Acrescia que o Itamaraty também o considerava “o partido mais representativo da maioria da classe média angolana, a única capaz de governar o país e cujos interesses levariam normalmente Angola a enveredar pelo caminho do nacionalismo africanista, incompatível com o satelismo, com a União Soviética”. Cabia ao Brasil sensibilizar os EUA para que fosse “mantida aberta uma alternativa de cooperação com o Ocidente”. Isto é, o MRE identificava o MPLA como o principal interlocutor em Angola em contraste com o Departamento de Estado, cujo monolitismo estratégico impedia reconhecer as oportunidades de diálogo existentes com o movimento liderado por Agostinho Neto. De acordo com este raciocínio, era a Administração Ford e não o MPLA que colocava obstáculos a uma resolução mais rápida do conflito angolano.
A diplomacia brasileira e o MENE português, Melo Antunes, coincidiam na análise de que o MPLA tenderia a edificar um Estado não subordinado aos interesses de Moscovo e que as reticências do Ocidente em relação ao Movimento obrigavam-no a procurar aliados no campo comunista, mais por razões pragmáticas decorrentes da guerra civil do que por motivações ideológicas. No que diz respeito à política externa norte-americana para a África Austral, em especial face ao conflito angolano, também havia uma clara identificação entre a avaliação predominante em Brasília e a do Ministro português. Segundo Melo Antunes, “os Estados Unidos se comportaram relativamente a Angola, em primeiro lugar, com uma enorme falta de compreensão de que o poder político americano tem sentido sempre, de modo geral, grandes dificuldades em perceber os fenómenos africanos”418.
O apoio brasileiro ao MPLA não suscitou as expectáveis censuras dos EUA419. Pelo contrário,