Utviklingen i nord har endret seg mot sivile interesser

Uma análise utilitarista do conceito de participação popular no processo de tomada de decisões públicas torna-se tarefa de difícil consumação. Participar, em sentido lato, significa intervir num processo decisório qualquer (DUARTE, 1996; MORÓN, 1980).

Modesto (1995) explana que a questão da participação, no âmbito do direito público, vincula-se estritamente na realização e no controle das funções estatais e na própria elaboração do direito positivo. Nesta seara, Kelsen (1990, p. 91) define, mais particularmente, que os direitos políticos são "as possibilidades abertas ao cidadão de participar do governo, da formação da ´vontade´ geral. Livre da metáfora, isso significa que o cidadão pode participar da criação da ordem jurídica."

Assim, o sistema positivista implantado após a Constituição Federal (BRASIL, 1988) em um conceito mais abrangente permite a cada cidadão votar e ser votado, o que supostamente transpassa a ideia de que qualquer cidadão pode participar do processo político nacional e, por conseguinte, participar da administração pública (DAHL, 1971; SCHUMPETER, 1984). No entanto a participação popular no âmbito da administração pública deve ser entendida, em sentido amplo, como qualquer forma de interferência de terceiros (aquele que não responde diretamente) na efetivação da função administrativa do Estado e, em sentido mais restrito, versa sobre a intervenção no processo de efetivação da função administrativa do Estado, executada em benefício do interesse coletivo, diretamente pelo cidadão ou por representantes de grupos sociais legitimados para agir em nome de seus representados (SEELE; PERUZZOTI, 2009), quanto à possibilidade de concebê-la de forma ampliada a partir de novos canais de participação política exemplificados em inovações democráticas (MANSBRIDGE, 1983; PATEMAN, 1970; URBINATI, 2006).

Reside aqui, conforme exposto, uma ponderação quanto ao sentido de se estabelecerem limites e de se restringir a participação direta, por entender que esta não pode ser considerada toda e qualquer interferência de terceiros no curso da função pública, mesmo porque algumas questões não poderão ser respondidas pela opinião popular, muitas vezes carregada de subjetividade, e sim por questões técnicas, por imposições legais (a própria lei), por procedimentos da própria gestão administrativa, por força política, entre outras ações que poderão se contrapor diretamente à possibilidade de participação direta.

Impõe-se, desse modo, a necessidade de se estabelecerem critérios de qualificação das partes. Há que se melhor entender o que seja participação popular com o fito de se poder distinguir e qualificar, por exemplo, a participação segundo as atividades forçadas

compulsórias, como a obrigatoriedade do voto ou da prestação de serviço militar; também deve ser diferenciada atuação daqueles servidores públicos que prestam concurso para adentrar a carreira pública. Chauí (1993) chama a atenção para a necessidade do exercício de outra democracia, mais autêntica e abrangente, que passe pela afirmação e criação de direitos, por meio da construção dos sujeitos sociopolíticos por sua própria ação, ultrapassando o sentido restrito da cidadania, dando voz e voto ao cidadão. Da mesma forma, é importante distinguir e estabelecer distinção daqueles que utilizam os remédios constitucionais como recorrência, que lançam mão dos institutos constitucionais exigindo legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência da gestão da coisa pública com a intenção não declarada de obterem o envolvimento e a participação, mais como garantia do prestígio de sua liderança individual.

Em sentido amplo, a participação denominada uti cives é aquela em que o agente privado, sem vínculo jurídico com o Poder Público e com interesse coletivo, intervém na evolução de funções estatais.

Segundo Modesto (2005), pode-se dividir a participação popular em dois grandes grupos. A primeira forma é a subjetiva por se relacionar à tutela de interesses individuais dos agentes que tomam parte da decisão administrativa, espécie trazida pelo Estado Liberal de Direito, mas que efetivamente não realizam, de fato, a participação popular, pois se busca na administração pública o interesse individual, corrente trazida por Brito (1992), que enquadra como forma de “controle social da administração” e não de participação. A segunda corrente é a participação cidadã em sentido estrito, é a forma de participação objetiva, semidireta ou direta do povo na condução da função administrativa do Estado. Trata-se de uma evolução política. Mais ainda, Brito (1992) traz como exemplos: a participação do cidadão na composição do Conselho de Contribuintes; a possibilidade de se oferecerem denúncias de irregularidades ou de abuso de poder mediante representação; a participação em conselhos deliberativos (municipais, estaduais ou federais), onde são debatidos temas de interesse geral, a participação em audiências públicas, as reclamações relativas à qualidade e à efetividade de prestação dos serviços públicos, entre outras formas, junto à ouvidoria ou à mídia.

O tema torna-se crescente no âmbito global e nacional, no aprofundamento teórico sobre a mecânica da participação popular tendo como base as inúmeras chaves teóricas e com metodologias e objetos de estudo distintos (AVRITZER, 2009; AVRITZER; SOUZA, 2013; FUNG; WRIGHT, 2003; GEISSEL; NEWTON, 2012; MANSBRIDGE; PARKINSON,

2012; POGREBINSCHI; SANTOS, 2011; SEELE; PERUZZOTI, 2009; SMITH, 2009, GUTMANN, 2004). Porém pouco se produziu academicamente com o objetivo de se permitir materializar um modelo específico para tornar viável a participação popular. Reflexões com este último objetivo podem tornar-se elementos centrais para a compreensão da diversidade dessas inovações e dar sentido à efetiva participação contributivamente. De fato, percebe-se que a democracia representativa se demonstra frágil no sentido de legitimar a ordem jurídica e as políticas públicas. Pela crise democrática existente, de modo geral e especialmente no caso brasileiro, faz-se necessário que a democracia representativa ceda espaço à democracia participativa, na qual os cidadãos venham a atuar diretamente, interferindo nas tomadas de decisões, entendendo-se ser esta a condição única de se equilibrarem os interesses e como mecanismo apto para de elevar o nível das decisões para o sentido mais puro de política (DINIZ, 1978). Entretanto, para que essa participação seja faticamente viável, é preciso que haja conscientização e comprometimento dos cidadãos para tal participação (PARÉS; CASTELLÀ, 2008). Certo é que não pode ocorrer somente no âmbito da Administração Pública em um sistema de tomada de decisões, unilateral, top dow, ou seja, um sistema em que as decisões públicas, inclusive da escolha dos elementos participantes e do modo de se participar, venham de cima para baixo, do comando do executivo para a sociedade.

Sabe-se que o apoio institucional, a reflexão simples, a aceitação das vantagens do instituto da participação podem refletir o entusiasmo da vontade da mesma forma com que podem ofuscar a clareza da razão. São inúmeras as eloquências do discurso; no entanto são despojadas as ações decorrentes que realmente sistematizem e operacionalizem a participação popular; falta um elo no abismo estabelecido entre a vontade de institucionalizar e a real participação popular para as decisões (PARÉS; CASTELLÀ 2008).

Assim, diante da complexidade existente na questão da participação popular de forma direta, é de relevante importância refletir sobre as formas básicas de participação e os instrumentos processuais aptos a esta efetivação bem como a utilização de mecanismos fora da legislação que auxiliam a participação (NOGUEIRA, 1997).

A participação popular deve coexistir em outros setores do Estado, pois se revela numa questão eminentemente política de acordo com o grau de desenvolvimento e de efetivação da democracia na sociedade. Também não se pode restringir a participação popular meramente a uma questão jurídica, pois o equipamento jurídico que se pode implementar não introduzirá ao cidadão a cultura participativa; não parte da lei o espírito participativo do

cidadão. O que pode ocorrer é uma situação inversa em que a formulação de lei dificulte a participação por criar mecanismos de acomodação e/ou neutralização dos cidadãos (MODESTO, 2007).

Refletindo sobre a dogmática jurídica, esta seria um instrumento de auxílio na participação popular, concretamente, ao especificar e ao criticar os instrumentos já existentes, desde que permeada pelas necessidades concretas da sociedade e dos cidadãos, deixando de lado os discursos ideológicos inoperantes, demagogos, utópicos, distantes da realidade. Se o discurso jurídico não assumir este papel, contribuirá e muito para a formação e o aumento do grau de participação existente. Cabe, diante da complexidade existente no universo jurídico, social, político, econômico, tecnocrático, entre outros, a formação de uma sociedade apta a participar efetivamente das discussões públicas tornando o processo democrático uma realidade, tornando-o aquilo que se propôs a ser de fato.

O objetivo deste capítulo é oferecer melhor entendimento para se galgar esse passo no que diz respeito à realidade brasileira. Partindo de um estudo amplo para o caso concreto, desvendar-se-á a relação entre Estado e sociedade civil no tema participação política e, com isso, será analisado e proposto um método mais adequado para a participação popular na realização de um Planejamento Urbano, a ser confrontado com os procedimentos adotados na revisão do plano diretor da cidade de São Carlos – SP. A revisão bibliográfica das inúmeras possibilidades disponibilizadas, de inserção de conceitos, de teorias e de práticas da administração corporativa e das tecnologias de informações e de comunicação, conforme estabelecido no New Public Management (NPM); a cultura prevalente do grupo gestor e os procedimentos adotados na chamada Revisão do Plano Diretor, de 2016 em São Carlos – SP, revelam um enorme gap na gestão municipal, como se apresenta a seguir.

Nesse sentido, avança-se, metodologicamente, na revisão bibliográfica, composta da busca por referências teóricas e aplicadas juntamente com o levantamento de documentos públicos como o Processo Administrativo n°13.691/2005 de revisão do Plano Diretor de São Carlos, dedicado a pensar na estrutura formada para a participação com a constituição democrática e da relação entre Estado e sociedade no contexto local. Para isso, o capítulo está dividido em: tipologia da participação na administração pública; procedimentos, tipos e instrumentos de participação; limites para participação popular direta; contingenciamento da participação cidadã; como ocorreu a revisão do plano diretor na cidade de São Carlos e quais

as possíveis alternativas para solucionar o caso. A análise comparativa do arcabouço teórico- prático com a efetividade de sua aplicação permitirá novas proposições.