Com a concepção da Coordenadoria do Orçamento Participativo (COP), uma das primeiras medidas a serem tomadas por seus idealizadores foi traçar as estratégias para o início dos trabalhos do OP no seu primeiro ano. Para isso, em janeiro de 2001 foi realizada uma reunião envolvendo os técnicos da COP e a Secretaria de Finanças, decidindo então, que a implantação do programa deveria ser de forma gradual e progressiva, para que tanto governo como população fossem se adequando a nova realidade de democracia participativa por meio da gestão compartilhada do orçamento municipal (Sánchez, 2004: 81).
Para um maior entendimento de todo mecanismo que envolve o OP é preciso elucidar como funciona o processo de formação do orçamento público municipal da cidade de São Paulo que passa por várias etapas nas quais sua elaboração não é exclusiva do Executivo.
A Câmara de Vereadores tem um papel importante na concepção do orçamento municipal, uma vez que é prerrogativa do Legislativo apreciar e aprovar a peça orçamentária anual.
Sendo assim, encontram-se definidos três momentos para a elaboração do orçamento público municipal, que são respectivamente: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
O PPA é elaborado pelo Executivo no seu primeiro ano de mandato e, após 30 de setembro, encaminhado à Câmara de Vereadores para sua apreciação e aprovação. Sua prerrogativa é dar as diretrizes aos três anos seguintes do governo e o primeiro ano do próximo governante, definindo as metas para cada ano de mandato e, também, os serviços e obras com mais de um ano de duração.
A LDO deve estabelecer as metas a serem seguidas pelo governo no próximo ano, devendo ser arquitetada pelo Executivo, até o dia 15 de abril do ano em exercício e, enviada após essa data, à Câmara de Vereadores, que tem a atribuição de apreciá-la e aprová-la até 30 de julho do mesmo ano.
Por fim, a LOA estabelece a construção do orçamento municipal anual, competindo ao Executivo elaborar a peça do orçamento de acordo com o PPA, definindo quais serão seus gastos em suas respectivas pastas de acordo com a receita prevista para o ano seguinte e, envia, até o dia 30 de setembro de cada ano, para o Legislativo, para apreciar, votar, aprovar ou propor alterações até o final do ano. 50
Para dar início aos trabalhos de implementação gradual do OP, ficou determinado que, no primeiro momento, fosse realizada em conjunto com a população a discussão da LDO para o ano de 2002 e, no segundo momento, a discussão do orçamento municipal.
Nesta primeira etapa, envolvendo o debate da LDO, foram realizadas reuniões abertas ao público, nas então 28 ARs, de fevereiro à segunda quinzena de março de 2001. Essas plenárias agregaram cerca de 2.710 participantes, dos quais 68% representavam alguma entidade social ou outra forma de associativismo (Sánchez, 2004: 86).
Os desenvolvimentos das plenárias foram de acordo com uma pauta prévia estabelecida pelo governo para discutir a situação financeira da prefeitura, a proposta da LDO elaborada pela administração municipal e o OP.
Em relação a esse último, foram incluídos dois artigos na LDO, posteriormente aprovados pela Câmara de Vereadores, delineando as diretrizes do OP e sua legitimação perante a sociedade civil, ao “assegurar aos cidadãos a participação no processo de elaboração, execução e fiscalização do orçamento”,
artigo 4ª, e, no artigo 5ª ficou definida a criação do Conselho do Orçamento Participativo (CONOP), (Sánchez, 2004: 88).
Após a discussão, elaboração e, por fim, aprovado a LDO, foi constituído por iniciativa do governo o “Fórum Pró-Orçamento Participativo” com o objetivo de realizar reuniões mensais entre os meses de abril a junho de 2001, para ampliar a discussão sobre o OP e preparar a implementação do CONOP, que se oficializou em junho de 2001 (Sánchez, 2004: 88).
A COP determinou que nesse primeiro ano fossem debatidos e decididos apenas os investimentos em Saúde e Educação, dada a existência de recursos garantidos por lei para essas duas áreas51.
Vitale (2004, 19) destaca que a escolha de apenas essas duas áreas teve o propósito de iniciar os trabalhos do OP “com alguma cautela, evitando-se criar expectativas que não pudessem ser atendidas por falta de recursos”, buscando o governo, em seu primeiro ano, “conhecer melhor a situação financeira do município para poder apresentar à população estimativas de receita mais precisas”.
Para a realização dos debates públicos, a COP promoveu nos meses de junho e julho de 2001 dois tipos distintos de Assembléias, denominadas Preparatórias e Deliberativas, com o apoio dos “Governos Locais”, já citados anteriormente, constituídos nas então 28 ARs.
As Assembléias Preparatórias ocorreram no mês de junho com a participação de 6.502 munícipes52, tendo como prerrogativa detalhar para a população participante sobre o processo do OP, os critérios para eleição dos
51 O artigo 212 da Constituição Federal de 1988 determina que os municípios gastem pelo menos 25% da
receita resultante de impostos e de transferências na manutenção e no desenvolvimento do ensino. O art. 208 da Lei Orgânica do Município de São Paulo estabelece 31%.
A Emenda Constitucional n° 29, de 2000, determina que até 2004 todos os municípios deviam aplicar pelo menos 15% das receitas oriundas de impostos municipais e transferências constitucionais em ações e serviços públicos de saúde.
Delegados e a apresentação dos principais programas municipais nas áreas de Saúde e Educação.
Passada essa fase, realizou-se a partir do final do mês de junho indo até julho, a discussão do orçamento municipal com o objetivo de encaminhar a peça orçamentária à Câmara de Vereadores no prazo que determina a lei, 30 de setembro.
A COP promoveu em conjunto com as ARs, 96 Assembléias Regionais Deliberativas Distritais nos distritos da cidade, totalizando o número de presentes em 21.520, com o objetivo de consultar a população sobre as demandas de serviços públicos municipais nas áreas de Saúde e Educação de cada região e incluí-las na peça orçamentária a ser encaminhada à Câmara de Vereadores. Também foram eleitos os delegados para a Plenária Regional de Delegados que aconteceu no mês de agosto daquele ano.53
A metodologia adotada pelo governo para o desenvolvimento dessas assembléias nesse primeiro ano do OP, consistiu na apresentação de um “menu” de programas nas áreas de Saúde e Educação que a Administração Municipal considerava de relevância.
A partir dessa ”lista” de programas de obras e serviços apresentada pelo governo, o cidadão deveria formular três propostas correspondentes para cada área citada, que foram atribuídas notas de acordo com a ordem de prioridade.
Terminada a rodada das assembléias deliberativas, foram agregadas todas as propostas para que pudessem ser definidos os critérios gerais, priorizando os seguintes aspectos: população total da região, prioridade de cada região e carência do serviço ou infra-estrutura.
Feito isso, ficou estipulado que as propostas votadas como prioritárias por cada participante na assembléia deliberativa de cada distrito receberiam notas de 1 a 3, sendo que a maior nota corresponderia à primeira prioridade e a menor, à terceira. De acordo com essa pontuação, os programas mais votados no conjunto de todas as regiões ficaram como prioritários no Plano de Obras e Serviços do Executivo, quadro 6.