Em meados do século XIX, quando se iniciava o processo de industrialização e seus reflexos no País, o aparecimento de novas cidades e o adensamento populacional naquelas preexistentes geraram inúmeros problemas relacionados à ocupação desordenada e acelerada dos espaços urbanos, entre eles epidemias devastadoras de febre amarela, cólera, varíola e peste bubônica.
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Para combatê-los, o Imperador Dom Pedro II abriu uma concorrência visando a realização de grandes intervenções coletivas na área de saneamento, juntamente com outros sistemas de infraestrutura. Entretanto, embora assumisse que estes serviços essenciais eram atribuições do poder público, o Estado brasileiro estava incipientemente organizado e optou por transferir aqueles mais importantes para o controle da iniciativa privada (REZENDE; HELLER, 2008).
Naquela época, as companhias de capital inglês eram hegemônicas no mercado brasileiro e dominaram as concessões nos locais onde residiam as elites sociais, capazes de arcar com as tarifas cobradas e lhes restituir os investimentos realizados. A primeira experiência de gestão privada dos serviços de saneamento foi vivenciada na cidade do Rio de Janeiro, mas em poucos anos esse modelo foi adotado também em Recife, Porto Alegre, São Paulo, Belém, São Luiz e Fortaleza. Em todos os casos a atuação das empresas foi marcada pela baixa qualidade dos serviços prestados e pela grande insistência em não executar ampliações e manutenções, bem como pelo atendimento apenas nas áreas centrais e a parcelas reduzidas da população, sendo freqüentes as reclamações para o aumento de oferta (MARQUES, 1995; OGERA; PHILIPPI JR., 2005; OLIVEIRA, 2005; REZENDE; HELLER, 2008).
O generalizado descontentamento popular, resultante das inúmeras limitações dos acanhados sistemas implantados, foi, então, uma das causas da pouca longevidade de grande parte destas companhias privadas. Segundo Rezende e Heller (2008), isto se explica pelo fato de que essas experiências negativas teriam sido poderosos instrumentos de conscientização da sociedade, antes passiva, acerca de seus direitos e das possibilidades de luta e reivindicação pela ampliação da cobertura e pela melhoria da qualidade dos serviços, bem como das suas condições precárias de vida.
Da mesma forma, as autoridades governamentais perceberam a necessidade de estabelecerem novos meios de tratar as questões públicas, em consonância com as demandas da sociedade. Nesse sentido, logo nas primeiras décadas do século XX já se podia observar um caráter mais centralizador do Estado, dando espaço para o surgimento de políticas públicas de âmbito nacional aplicadas às áreas urbanas. O governo assumiu, a partir daquele momento, a execução e a gestão dos sistemas por meio de investimentos públicos não onerosos, criando diretorias, repartições ou
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inspetorias, mas preservando sempre a autonomia dos poderes locais (SOARES; NETTO; BERNARDES, 2003; OGERA; PHILLIPI, 2005; REZENDE; HELLER, 2008).
As ações continuaram sob responsabilidade quase que exclusiva do poder público nos anos seguintes. Na segunda metade do século XX, conviveram basicamente três modelos de gestão do saneamento no País: um centralizado, promovido pelo PLANASA, que foi predominante; outro descentralizado, sob responsabilidade do setor da saúde, por meio da então Fundação Serviços de Saúde Pública – FSESP e depois através da FUNASA; e ainda aqueles sistemas administrados diretamente pelos municípios ou por suas autarquias. Em todos os casos, a cobrança de tarifas foi imprescindível para o custeio e ampliação dos serviços (REZENDE; HELLER, 2008).
Mas a despeito do cenário brasileiro, no contexto global as grandes corporações empresariais dos centros dinâmicos capitalistas cresciam e ampliavam seus mercados. Já no final da década de 1980, movidas por uma ideologia neoliberal, passaram a exigir o fim das barreiras protecionistas e do intervencionismo estatal, bem como a defender de forma intransigente que a atuação do Estado fosse mínima e subordinada às regras e interesses do capital privado internacional. As empresas transnacionais com atuação no saneamento agiram em duas frentes: exercendo pressão sobre os governos de seus países de origem, para que eles defendessem suas posições junto às instituições multilaterais e aos governos sob sua influência direta em acordos internacionais; e através de parcerias para ganharem os processos de concessão mais complexos ou que envolvessem maiores investimentos. Desta forma, conseguiram o apoio de diversos organismos, que condicionaram a contratação de empréstimos à privatização das empresas locais ou que priorizaram aquelas cujo controle era privado para a liberação de recursos (JUSTO, 2004).
Foi nesta conjuntura que, em 1990, tomou posse o então Presidente Fernando Collor de Mello, prometendo modernizar o País e adequá-lo à realidade do Neoliberalismo mundial, por meio da diminuição do papel do Estado na economia, incluindo a defesa do livre-comércio, a abertura às importações, o fim dos subsídios, o enxugamento da máquina pública e as privatizações em diversos setores. Mas estas transformações foram intensificadas somente a partir de 1995, no governo de Fernando Henrique Cardoso, quando a participação da iniciativa privada na prestação de serviços públicos, inclusive no setor de saneamento, foi bastante estimulada.
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Um dos instrumentos que tornou isso possível foi a promulgação da Lei n°. 8.987/95, que estabeleceu o Regime de Concessão e Permissão da Prestação de Serviços Públicos (BRASIL, 1995). Outros artifícios utilizados foram a reestruturação das companhias estaduais, que se encontravam em crise após a extinção do BNH, e o estrangulamento dos sistemas administrados diretamente pelos municípios, através da imposição de barreias para a concessão de recursos oficiais, de forma que não houvessem alternativas para o financiamento de investimentos na melhoria das infraestruturas, a não ser a privatização dos serviços (OLIVEIRA FILHO; MORAES, 1999).
Entretanto, as companhias privadas não se interessavam pelo controle dos serviços em todos os municípios brasileiros, mas apenas naqueles bem estruturados e auto-sustentáveis, enquanto que os economicamente inviáveis continuariam sob a responsabilidade do Estado. Este, por sua vez, contrariando as necessidades da população carente envolvida, trabalhou para atrair recursos internacionais e favoreceu a acumulação privada do capital, a concentração de renda e o fortalecimento das elites financeiras e das grandes empreiteiras multinacionais (REZENDE; HELLER, 2008).
Somente a partir de 2003, com a posse do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, o governo começou a rever sua posição e acenar pela prioridade da gestão pública do saneamento. Mas isso não o impediu de continuar adotando basicamente a mesma política econômica dos seus antecessores, alinhada com as diretrizes das agências multilaterais. Assim, para suprir a carência de recursos destinados aos investimentos na expansão das redes e na melhoria da qualidade dos serviços prestados, apostou no modelo das Parcerias Público-Privadas, embora os resultados práticos não tenham sido muito relevantes, tendo em vista o pequeno número de contratos firmados.
Nos últimos anos, ganhou força também um tipo de privatização indireta do saneamento. As empresas públicas, sobretudo as mais saudáveis, abriram e ampliaram a participação do setor privado no seu capital, por meio do mercado de ações. Este foi o caso, por exemplo, das companhias estaduais de Minas Gerais, a COPASA, do Paraná, a SANEPAR, e de São Paulo, a SABESP, que justificaram o lançamento de papéis nas bolsas de valores através de um discurso
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de aumento da profissionalização, transparência, governança corporativa, excelência na qualidade dos serviços e maior capitalização para investimentos.
Além disso, recentemente houve um forte movimento de concentração das concessões existentes, que ficaram sob o controle de um número restrito de grandes empreiteiras nacionais e internacionais. Estes grupos expandiram e consolidaram seus investimentos na área, eliminando os concorrentes menos capitalizados. Em geral, as transações deram-se diretamente entre as partes interessadas, sem que um novo processo licitatório acontecesse. Todavia, este fato não se tornou empecilho para que os órgãos reguladores aprovassem-nas sem qualquer restrição.
Mesmo assim, em que pesem todos os esforços levados a cabo, a participação privada na gestão do saneamento é ainda hoje muito reduzida no País, com maior destaque para Tocantins, Mato Grosso, São Paulo e Rio de Janeiro. Entre outros fatores, os vazios institucionais e as instabilidades político-econômicas, bem como a ausência ou a fragilidade dos mecanismos regulatórios foram os maiores empecilhos. Entretanto, a Lei nº. 11.445/2007 teria resolvido em parte estes problemas, dando um novo impulso para os investimentos. Assim, o setor privado poderia estar presente em até 30% dos municípios brasileiros nos próximos anos, ao contrário dos 9,8% atuais (BRITTO, BESSA; 2009). Mas há ainda outro obstáculo, que é a falta de consenso sobre esse assunto até mesmo entre os especialistas da área.