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ONCLUSÃOA título de conclusão deste trabalho, reservamos o tema “conflitos distributivos entre os entes subnacionais”. E o fizemos em razão de esse obstáculo ter se constituído no ponto central de nosso estudo, tendo sido considerado o mais importante - inclusive com capacidade de subverter o funcionamento do nosso presidencialismo de coalizão, causando a sua momentânea desativação - e que, se equacionado, poderá viabilizar a aprovação de um amplo projeto de reforma do nosso Sistema Tributário.
Primeiro, abordaremos a raiz dos conflitos entre os entes federados que costumam surgir, quando estão em pauta projetos que visem promover ampla reforma no Sistema Tributário, e, em seguida, as conseqüências desses conflitos em relação ao presidencialismo de coalizão, inclusive de como eles alteram o seu funcionamento.
Por tudo que já vimos, é pouco provável que se consiga construir um projeto de Reforma Tributária no qual todos os interessados ganhem no curto prazo. Reformar implica promover alterações na equação tributária e isso fará surgir, qualquer que seja a proposta, ganhadores e perdedores, seja entre os elementos da sociedade, seja entre os entes tributantes, e será necessário um largo processo de entendimento para que a Reforma possa ser viabilizada. Sobre o assunto, assim se pronunciou um dos Deputados entrevistados: “A grande dificuldade dela qual é? A necessidade de repactuação do Estado brasileiro, de uma repactuação entre os entes federativos, quase que uma refundação da Federação brasileira.” (POL)
Também como visto anteriormente, um projeto de Reforma Tributária não é mecanismo ideal para que se promova redução da carga tributária, por não ser capaz de alterar a necessidade de financiamento do setor público, o que poderia resultar em déficits indesejados. Por sua vez, a PEC 233/08 tinha como princípio a neutralidade em relação às receitas dos entes federados, mantendo-se tais receitas nos patamares em que se encontravam. Assim sendo, um pressuposto de nossa análise é a manutenção da carga tributária nos patamares então existentes quando da implementação da proposta.
Então, o que uma Reforma Tributária poderá proporcionar, dependendo do seu escopo, será: (1) aumento da justiça fiscal por meio da transferência de carga entre contribuintes, considerando o princípio da capacidade contributiva; (2) aumento da capacidade de competição internacional dos produtos produzidos no País, por meio da redução de seus custos, seja pela desoneração tributária das mercadorias destinadas à exportação, seja pela redução do chamado custo Brasil por meio da uniformização da legislação e da conseqüente simplificação das obrigações acessórias; e (3) aumento da eficiência econômica pela melhor alocação dos recursos com o fim da guerra da fiscal. Em qualquer dessas hipóteses, haverá, no curto prazo, ganhadores e perdedores, propiciando conflitos distributivos entre os entes federados.
Consideremos, primeiramente, a questão da justiça fiscal. Um dos pontos que necessita ser melhorado é a questão da excessiva tributação sobre o consumo, que tem levado uma forte regressividade ao Sistema. Essa tributação sobre o consumo, que é em sua maior parte destinada aos Estados por meio da arrecadação do ICMS, seria substituída pelo aumento da tributação sobre o patrimônio e a renda que é de competência dos Municípios, dos Estados e da União. Isso então faria migrar parte da receita entre as três esferas de poder, perdendo os Estados e ganhando os Municípios e a União, aumentando a concentração de receita e poder do Governo Central e esvaziando ainda mais os cofres estaduais.
Por sua vez, o aumento da participação do Brasil no mercado internacional estaria ligada a redução da cumulatividade do Sistema, que ocorre em razão da existência das ditas contribuições sociais e da não-adoção do princípio do destino nas operações em que incide o ICMS. Relativamente às contribuições sociais, isso acontece porque sua estrutura de cobrança cumulativa não permite identificar, no momento da exportação, o imposto que foi pago por toda a cadeia produtiva e assim propiciar seu estorno, eliminando seu impacto sobre o preço do produto a ser exportado.
Em relação ao ICMS, uma das dificuldades ocorre pela a atual adoção do princípio misto para as transações interestaduais. Por esse princípio, o ICMS pago nas transações entre contribuintes de dois Estados é rateado entre aqueles Estados de origem e de destino da mercadoria. No entanto, como está prevista a completa desoneração do ICMS sobre as mercadorias destinadas ao mercado externo, caberá ao Estado de destino - no qual ocorrer a exportação - restituir a empresa exportadora o valor total do imposto pago, a título de ICMS,
durante todo o processo de produção e comercialização daquela mercadoria, inclusive a parcela do imposto que foi paga a outros Estados, em operações anteriores. Essa obrigação, imposta aos Estados, de arcar com valores não recebidos por eles tem dificultado e até impossibilitado essa restituição, trazendo cumulatividade ao Sistema.
Eliminar, portanto, a cumulatividade do Sistema passa pela transformação das contribuições sociais em imposto sobre o valor adicionado com sua repartição com os outros componentes da federação - o que levaria à transferência de receita da União para Estados e Municípios - e adoção do princípio do destino para o ICMS, o que faria migrar receita dos Estados produtores para os Estados consumidores. Em relação a essa resistência dos Estados produtores, assim se pronunciou um dos entrevistados que acompanhou de perto as negociações da última proposta de Reforma apresentada em 2008:
“todas essas questões menores de estrutura, de tributar ativo fixo, de dar crédito para material de consumo, seriam perfumaria. O que impediu primeiro foi uma posição forte do Estado de São Paulo, que o tempo todo travou as discussões no Confaz e a falta de recursos (para formação do FNDR).” (ADP)
No caso da guerra fiscal, como o mecanismo utilizado em sua promoção são as alíquotas interestaduais das quais se vale o princípio misto para repartição do ICMS, a solução seria também a adoção do princípio do destino, o que levaria à migração de receita entre Estados produtores e consumidores. Essa adoção do princípio do destino passou a ser vista: (1) pelos Estados consumidores como uma questão de justiça, já que acaba o processo de migração de receita dos Estados mais pobres para os Estados mais ricos; e (2) pelos Estados produtores, como um problema em razão de uma possível diminuição de suas receitas. Em relação ao problema, assim se expressou um dos entrevistados:
“A questão da mudança da tributação da origem para o destino, que está na base dessa formulação do combate à guerra fiscal, ela também gerou divisão (entre os Estados).” (POL)
Esse processo de aparecimento de ganhadores e perdedores, que é inerente a qualquer projeto amplo de Reforma Tributária, tende a criar tensões inconciliáveis levando à paralisação do processo. Assim entende um dos entrevistados:
“Todas as forças atuam para formação do “impasse perfeito” [...] são os parlamentares que representam interesses específicos, [...] dentro do quadro de representação, a representação nacional, a representação da federação, que está dentro do Senado, o interesse dos Governadores e você tem o contraponto do setor produtivo. Eles estão, absolutamente, imbricados, entrelaçados. Esse impasse se dá no interior dessas forças. [...] Dentro da Federação, União, Estados, Municípios, Estados produtores, Estados consumidores. Então você tem uma miríade de interesses, uns sub-representados e outros super-representados e que, quando esse cadinho de interesses é mexido, você vai para o “impasse perfeito”. [...] são forças antagônicas que se equivalem e vão ao imobilismo.” (ADP)
Por outro lado, como lembrou um dos entrevistados, “O problema da Reforma Tributária é que ela é suprapartidária e supraideológica. É um problema de interesses” (ADP), interesses esses que alcançam o âmbito regional fazendo surgir, pela impossibilidade de se estabelecer um tratamento isonômico entre essas regiões, um forte conflito distributivo entre os entes subnacionais que altera de forma relevante o funcionamento do presidencialismo de coalizão, como poderá ser observado adiante, quando analisarmos a votação do projeto de lei que tratou da divisão, para Estados e Municípios, de parte dos royalties relativos à exploração do petróleo na camada do pré-sal.
No final do Capitulo 5, analisando Limongi (2007), Pereira e Mueller (2002) e Júnior (2005) concluímos que: (1) os referidos estudos têm como pressuposto básico que os partidos políticos são suficientemente fortes, coesos e representados por suas lideranças no Congresso, permitindo a formação de uma coalizão de apoio ao Governo, com um grau de disciplina tal que permita tranqüilidade na aprovação de uma agenda de interesse do Executivo; (2) a teoria das escolhas racionais se aplica ao comportamento dos Congressistas em geral e, em particular, dos membros da coalizão de apoio ao Governo, já que os referidos estudos concordam com a premissa de que os Parlamentares agem racionalmente sempre no sentido de maximizar suas possibilidades de reeleição, permitindo a utilização das ferramentas disponíveis dentro do presidencialismo de coalizão; (3) o jogo para aprovação da agenda do Executivo ocorre nas duas arenas – partidária e distributiva - identificadas por Júnior (2005) e que a condição necessária e suficiente para que o Executivo tenha sucesso em suas pretensões legislativas é que seja possível a conciliação dos interesse envolvidos naquelas duas arenas; e (4) os já mencionados estudos, ao considerarem como condição de sucesso apenas a
conciliação de interesses nas duas arenas propostas, afastam a possibilidade da existência de jogos ocultos nos termos entendidos por Tsebelis (1998).
O que advogamos é que Limongi (2007), Pereira e Mueller (2002) e Júnior (2005) não conseguem explicar os fracassos dos projetos de alteração legislativa em que esteja presente a necessidade de se promover uma repactuação federativa, o que é o caso das Propostas de Emenda Constitucional que visam promover uma ampla Reforma Tributária. A explicação para isso pode estar no fato de que esses estudos trazem como pressuposto comum que os partidos políticos funcionam como partidos, unidos em torno de suas lideranças e agindo em bloco, o que não parece ser verdadeiro quando estão em jogo fortes interesses regionais.
Nesses momentos em que está presente um forte conflito distributivo entre os governos subnacionais, em razão do marcante traço regional que o Sistema Eleitoral brasileiro carrega, no qual o parlamentar procura e encontra em sua região o apoio financeiro e os votos necessários para se manter vivo politicamente, a força centrípeta dos interesses regionais - resultante das diversas arenas ocultas a que estão sujeitos os congressistas e que age sobre os partidos - prevalece sobre a centrífuga das bandeiras partidárias, desmanchando-os e fazendo com que seus membros se reagrupem, agora não mais em torno de suas lideranças partidárias, mas em torno de centros representativos desses interesses regionais, no caso, os Governadores dos Estados. Sem partidos que dêem suporte às coalizões na forma em que são comumente encontradas - de apoio e de oposição ao Governo - e com coalizões agora no formato regional, reunidas em torno de interesses locais comuns, não há como se falar, nesse momento, em “presidencialismo de coalizão” e, portanto, como tratar processos dessa natureza, como o são os que buscam promover uma ampla Reforma Tributária, como se estivessem sob a égide daquele Sistema de governo.
Observemos, a título de exemplo, o que ocorreu quando da discussão, na Câmara dos Deputados, sobre a distribuição aos Estados e Municípios de parte dos royalties relativos à exploração de petróleo abaixo da camada do pré-sal, no qual estava presente um conflito de interesses econômicos entre os Estados ditos produtores e os ditos não produtores de petróleo.
O que procuraremos demonstrar, empiricamente, pela análise desse caso específico e raro, é o que pode ocorrer aos partidos e, conseqüentemente, as coalizão de apoio e de
oposição ao governo, quando está presente na discussão de um determinado projeto um forte conflito distributivo entre os entes federados.
No Quadro 3, registramos a orientação das lideranças dos partidos às suas bancadas para a votação ocorrida na Câmara Federal, relativamente ao Projeto de Lei nº 5938/09, de autoria do Poder Executivo Federal, que prevê novos critérios para distribuição dos royalties obtidos pela exploração de petróleo na camada do pré-sal, ocorrida na Sessão Extraordinária nº 033, em 10 de março de 2010.
Quadro 3 – Demonstrativo da orientação das lideranças partidárias para a votação do Projeto de Lei nº 5938/08
Coligação Orientação PMDB PTC Liberado PT Liberado PSDB Liberado DEM Liberado PSB PCdoB PMN PRB Liberado PR Sim PP Sim PTB Sim PDT Liberado PSC Liberado PV Liberado PPS Sim PSOL Sim PHS Sim Minoria Liberado Governo Não
Fonte: compilação do autor com base nos dados disponíveis em BRASIL (2010b).
Pela observação desse Quadro, pode-se notar que, embora a orientação da liderança do Governo tenha sido pela rejeição da matéria, nenhuma outra liderança da base aliada seguiu essa orientação. Algumas optaram por liberar os votos de suas bancadas e o restante orientou pela aprovação da matéria.
Na Tabela 12, podemos observar, segmentado por Estado, o resultado da referida votação ocorrida na Câmara Federal relativamente ao Projeto de Lei nº 5938/09.
Na coluna “Sim”, estão computados os votos favoráveis à aprovação da matéria, na coluna “Não”, estão registrados os votos contrários à sua aprovação e a coluna “Outros” representa as abstenções e o voto de desempate de competência do Presidente da Mesa. As colunas “% Sim”, “% Não” e “% Outros” representam os percentuais que cada uma das opções obteve dentro de cada um dos Estados e do Distrito Federal.
Tabela 12 – Demonstrativo da votação do Projeto de Lei nº 5938/09, segmentada por Estado
Estado
Sim Não Outros(1)
% Sim % Não % Outros
AC 5 100% 0% 0% AL 8 100% 0% 0% AP 7 100% 0% 0% AM 5 100% 0% 0% BA 33 100% 0% 0% CE 19 100% 0% 0% DF 8 100% 0% 0% ES(2) 10 0% 100% 0% GO 14 100% 0% 0% MA 16 100% 0% 0% MT 8 100% 0% 0% MS 8 100% 0% 0% MG 42 1 98% 0% 2% PA 14 100% 0% 0% PB 12 100% 0% 0% PR 23 1 96% 4% 0% PE 21 100% 0% 0% PI 9 100% 0% 0% RJ(2) 2 40 5% 95% 0% RN 7 100% 0% 0% RS 25 100% 0% 0% RO 8 100% 0% 0% RR 7 100% 0% 0% SC 14 100% 0% 0% SP 39 21 2 63% 34% 3% SE 8 100% 0% 0% TO 7 100% 0% 0%
Fonte: compilação do autor com base nos dados disponíveis em BRASIL (2010b).
(1) Representa as abstenções e o voto de desempate do Presidente da Mesa. (2) Estados considerados como produtores de petróleo.
A observação da Tabela aponta para uma clara formação de dois blocos de interesses regionais: o bloco dos Estados produtores de petróleo no pré-sal, composto basicamente pelos Estados do Rio de Janeiro e Espírito Santo; e o bloco dos Estados não produtores, formado pelos demais Estados que compõem a Federação, além do Distrito Federal, indicando, pela quase unanimidade com que a votação se dá dentro dos Estados, a presença de conflito de interesses entre esses dois blocos.
A Tabela 13 apresenta o resultado da mesma votação, com os votos agrupados por partido político, onde nas colunas “Sim”, “Não” e “Outros”, estão registrados os votos que cada uma das opções obteve e nas colunas “% Sim”, “% Não” e “% Outros”, os valores percentuais de cada uma das opções calculado em relação ao total de votos de cada partido.
Tabela 13 - Demonstrativo da votação do Projeto de Lei nº 5938/09, segmentada por partido político
Partido Sim Não Outros(1)
% Sim % Não % Outros
DEM 41 6 87% 13% 0% PCdoB(2) 7 1 88% 13% 0% PDT(2) 17 5 77% 23% 0% PHS(2) 2 1 67% 33% 0% PMDB(2) 66 11 1 86% 14% 1% PMN(2) 3 100% 0% 0% PP(2) 30 3 91% 9% 0% PPS 9 2 82% 18% 0% PR(2) 34 3 92% 8% 0% PRB(2) 4 2 67% 33% 0% PSB(2) 21 3 88% 13% 0% PSC(2) 11 4 73% 27% 0% PSDB 41 10 80% 20% 0% PSOL 2 1 67% 33% 0% PT(2) 48 16 2 75% 24% 3% PTB(2) 20 2 91% 9% 0% PTC(2) 2 1 67% 33% 0% PV 11 1 92% 8% 0%
Fonte: compilação do autor com base nos dados disponíveis em BRASIL (2010b). (1) Representa as abstenções e o voto de desempate do Presidente da Mesa. (2) Partidos que compõem a coalizão de apoio ao Governo Federal.
Nessa Tabela, o que se pode notar é que, embora a orientação da liderança do Governo tenha sido no sentido de se rejeitar a matéria, todos os partidos que compõem a sua coalizão
de apoio votaram majoritariamente contra a sua orientação. Até mesmo o partido ao qual o Presidente da República é filiado votou pela aprovação da matéria, demonstrando a intensidade da força centrípeta que exercem os interesses regionais sobre os partidos e sobre a coalizão de apoio ao Governo quando estão em jogo interesses econômicos regionais conflitantes. O que se pode observar foi oposição e situação votando majoritariamente da mesma forma e contra a orientação do Executivo Federal.
Não que isso represente uma derrota para o Governo pela não-formação de um consenso político em torno de uma matéria de interesse nacional. Mostrou apenas que, quando se encontra presente dentro do Congresso Nacional um conflito de interesses regionais, o instrumental utilizado pelo presidencialismo de coalizão tem efeito limitado sobre os partidos e, por conseguinte, sobre sua coalizão de apoio.
Essa análise dos dados trazidos pelo Quadro 3 e pelas Tabelas 12 e 13 nos permite concluir que, na presença desse conflito distributivo, que no caso em questão foi representado pela distribuição aos Estados e aos Municípios da parcela relativa os royalties devidos à União pela exploração petróleo, houve o rompimento do tecido partidário e que os seus integrantes se reagruparam em torno de interesses regionais.
Evidentemente, todas as nossas observações dizem respeito a um único caso raro – não é comum termos a oportunidade de observar chegar à discussão no plenário do Congresso Nacional casos que envolvem conflito distributivo entre entes subnacionais - e deve-se considerar o risco de, baseados em único caso, promover generalizações e até mesmo do fato de esse caso ter ocorrido em ano eleitoral, quando os Parlamentares costumam se apresentar mais ariscos, sendo considerado normal aparecerem algumas rebeliões dentro da coalizão de apoio ao governo. Por outro lado, não há como contestar, pelos dados apresentados, que não foi apenas a coalizão de apoio ao governo que se dissolveu. Foram constatados três movimentos: (1) o próprio partido do Presidente da República foi contra a sua orientação; (2) os parlamentares abandonaram as bandeiras de oposição e de situação e se reuniram em torno dos Governadores na defesa dos interesses dos Estados; e (3) os instrumentos que estavam à disposição do presidencialismo de coalizão não foram suficientes para manter sua base coesa e votando segundo a vontade do Executivo. Por fim, os interesses regionais falaram mais alto.
Nessa nova situação, que nos parece não estar sendo enxergada com clareza, os interesses regionais, cristalizados nos Governadores dos Estados, passam a dominar a cena, mudando o eixo principal das negociações, que deixou de ser entre o Poder Executivo Federal e sua coalizão de apoio, passado a ocorrer entre o Poder Executivo Federal e os Poderes Executivos Estaduais. Nesse sentindo, declarou um dos Deputados Federais entrevistados:
“A bancada de Pernambuco, os seus vinte e cinco Deputados Federais e seus três Senadores, não abrirá mão de votar com a avaliação do Governador [...] quem quer que seja. A bancada de PE vota com o interesse da repercussão dentro da economia pernambucana. A mesma coisa irá fazer São Paulo.” (POL)
Entretanto, os Governadores haviam sido esquecidos no processo. Se não o foram por completo, pelo menos não foram considerados com a importância que um projeto que envolvia interesses regionais de tal magnitude exigia e isso fica claro quando se nota que a lógica que permeia a decisão de se enviar ao Congresso, sem que se tenha promovido um amplo entendimento com os Governadores dos Estados, um projeto como foi o dos royalties do petróleo é a de que a negociação com a coalizão de apoio ao governo no Congresso Nacional seria suficiente para garantir seu sucesso. Sobre essa falta de visão de que teria havido uma substituição no time “adversário” e que um novo e importante jogador havia entrado em campo, assim se expressou um dos entrevistados: “veja o problema dos royalties (do pré-sal), uma verdadeira guerra de secessão [...] um equívoco do Presidente da República, que deveria ter esperado um pouco mais antes de ter mandado esse negócio, essa costura deveria ter sido feita antes” (ADP). Foi exatamente essa “costura” com os Governadores que faltou. Parece que a União não notou que o eixo de negociação havia mudado.
A importância da vertente regional no plano nacional não é novidade, ela já havia sido identificada por Abranches (1988) quando, analisando a influência que os Governadores exerciam no cenário nacional, assim se expressou:
“A Nova República repete a de 1946 que, por sua vez, provavelmente manteve resquícios de República Velha, sobretudo no que diz respeito à influência dos estados no governo federal, pela via da “política dos governadores”. A lógica de formação das coalizões tem, nitidamente, dois eixos: o partidário e o regional (estadual), hoje como ontem. É isto que explica a recorrência de grandes coalizões, pois o cálculo relativo à
base de sustentação política do governo não é apenas partidário-parlamentar, mas também regional.” (ABRANCHES, 1988, p.22)
O que nos parece, no entanto, ser o entendimento de Abranches (1988) é que a formação da coalizão deveria considerar a forte influência que os Governadores tinham sobre os Parlamentares de sua região, sob pena de que a coalizão pudesse, em alguns momentos,