A questão de conceituação de normas gerais já foi objeto de inúmeros estudos que destacam as dificuldades atinentes ao tema. A produção a respeito desde há algum tempo torna possível sintetizar as principais características identificadas pela doutrina.
33
ANDRADE, Vitor Morais de. Sanções Administrativas no Código de Proteção e Defesa do
O tema do direito do consumidor já é dotado de uma norma, que tem, por excelência, o caráter de norma geral para a legislação de consumo, que é o CDC. Assim sendo, transcrevemos a seguir os juízos mais representativos do que são normas gerais, para em seguida passarmos à análise do próprio CDC, com objetivo de determinar, nele, quais são as normas que possam e devem ser suplementadas pela legislação estadual.
Em síntese, o que a doutrina autorizada afirma a respeito é que as normas gerais são ―normas de leis (...) que estabelecem princípios e diretrizes da ação legislativa da União, dos Estados, do Distrito Federal dos Municípios‖ e ―não regulam diretamente situações fáticas‖, ―traçam diretrizes, balizas‖ (José Afonso da Silva)34, são ―fundamentais‖, ―regras jurídicas gerais‖ (Pontes de Miranda)35, ―contêm
apenas os princípios da regulamentação da matéria, os deveres básicos dos indivíduos e os instrumentos a serem utilizados pela Administração‖ (Carlos Ari Sundfeld)36.
Além de tais características, convém ressaltar outras apontadas por Diogo de Figueiredo Moreira Neto37, quais sejam as de que as normas gerais
―devem ser regras nacionais, uniformemente aplicáveis a todos os entes públicos; devem ser regras uniformes para todas as situações homogêneas; e só cabem quando preencham lacunas constitucionais ou disponham sobre áreas de conflito‖38.
Sobre a aplicabilidade em território nacional, temos a opinião manifestada por Geraldo Ataliba, para quem ―não é qualquer norma expedida a esse título (...) que configura a ―norma geral‖ prevista pelo constituinte (...).‖ E completa
34
SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. p. 280.
35 PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à Constituição de 1967, p. 166. 36
SUNDFELD, Carlos Ari. Sistema Constitucional de Competências. Revista Trimestral de Direito Público: Malheiros, 1993. nº 1. p. 276.
37 Este autor faz distinção, após criteriosa análise, entre normas gerais, normas específicas e princípios. Para o autor: ―a consideração das normas gerais como tertium genus de normas, surgido na evolução do direito constitucional com a função de orientar e balizar a normatividade de grau inferior ou sucessiva, apresenta a vantagem de discrimina-las dos institutos afins da norma-princípio e da norma tout court, que, no caso, seria a norma específica, pormenorizante ou de aplicação, como se prefira‖ (itálicos no original). MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Competência concorrente limitada: o problema da conceituação das normas gerais. Revista de Informação Legislativa, v. 25, n. 100, p. 127-162, out./dez. 1988.p. 162.
38 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Competência concorrente limitada: o problema da conceituação das normas gerais, p. 149.
logo a seguir ―(...) somente aquelas que possam revestir o caráter de leis ―nacionais‖‖39. Sobre a distinção entre leis nacionais e leis federais falaremos mais
adiante.
Há ainda outras características colhidas por Diogo de Figueiredo Moreira Neto, como a opinião de que as normas gerais não são normas de aplicação direta40, com o que não concordamos pois seria inviável negar aplicabilidade de todas as normas editadas pela União no âmbito das competências concorrentes, sob argumento de que os Estados-membros precisariam suplementar a matéria.
Por outro lado são suplementares ou específicas as ―normas estaduais ou do Distrito Federal que, no âmbito de suas respectivas competências, suplementam com pormenores concretos as normas gerais‖41.
Aqui vale a pena lembrar a lição de Tércio Sampaio Ferraz Junior que faz uma classificação a partir dos destinatários e outra a partir do conteúdo das normas. Para ele, quanto aos destinatários, as normas se dividem em universais (todos), especiais (alguns) e individuais (um único) e, quanto ao conteúdo, se dividem em gerais (totalidade dos casos), particulares (alguns casos) e singulares (um único caso). A partir disso, conclui que o texto constitucional, ao atribuir competência à União para legislar sobre normas gerais, trata tanto de normas gerais pelo conteúdo, quando pelos destinatários, ―cabendo aos Estados e Distrito Federal, correspondentemente, a competência para o estabelecimento de normas especiais e individuais (conforme o destinatário) ou particulares e singulares (conforme o conteúdo)42. O autor reconhece, no entanto, a insuficiência da explicação acima, e avança para um segundo passo. Segundo o autor, o critério lógico ―é insuficiente para reconhecer quando estamos diante de uma norma geral ou de uma norma
39 ATALIBA, Geraldo. Normas gerais de direito financeiro e tributário e autonomia dos Estados e Municípios (Limites à norma geral – Código Tributário Nacional), p. 48.
40
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Competência concorrente limitada: o problema da conceituação das normas gerais, p. 150.
41
SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. p. 280. 42
FERRAZ JUNIOR, Tércio Sampaio. Normas Gerais e Competência Concorrente – uma exegese do art. 24 da Constituição Federal. Revista Trimestral de Direito Público. Malheiros: São Paulo, 1994. Nº 7. p. 18.
particular‖43. Dessa forma, acrescenta um elemento, que é o contexto finalístico, nos
seguintes termos:
Assim, do ângulo teleológico, a distinção há de se reportar ao interesse prevalecente na organização federativa. A federação brasileira, já pelo disposto no caput do art. 1º, já pela ênfase na solidariedade, na redução das desigualdades regionais, na garantia de um desenvolvimento nacional (art. 3º) aponta muito mais para um federalismo do tipo cooperativo, que exige a colaboração dos entes federativos e confere, correspondentemente, menor importância à separação e independência recíproca entre eles. (...) [Grifos no original.]
Ora, o federalismo cooperativo vê na necessidade de uniformização de certos interesses um ponto básico de colaboração. Assim, toda matéria que extravase o interesse circunscrito de uma unidade (estadual, em face da União; municipal, em face do Estado) ou porque é comum (todos têm o mesmo interesse) ou porque envolve tipologias, conceituações que, se particularizadas num âmbito autônomo, engendrariam conflitos ou dificuldades no intercâmbio nacional, constitui matéria de norma geral.44
Cabe ainda registrar as considerações do autor sobre o § 2º do art. 24 da CF/88. Para Ferraz Junior, o artigo mencionado é hipótese de competência decorrente, ou seja, é ―uma legislação de regulamentação, portanto de normas gerais que regulam situações já configuradas na legislação federal...‖45. Aqui, o autor
lembra que os municípios também são dotados de competência suplementar (art. 30, inc. II)46.
A partir de tais reflexões, Ferraz Junior conclui que a União detém competência para estabelecer normas gerais e os Estados e Distrito Federal para estabelecer normas particulares. Além disso, há a competência suplementar dos Estados, Distrito Federal e Municípios para ―estabelecer normas gerais não concorrentes, mas decorrentes das normas gerais federais‖47.
O argumento de que as normas estaduais devam ser elaboradas na condição de regulamentos nos parece demasiado restritiva da prerrogativa estadual. Se é certo que o preceito que está por trás do sistema é a harmonia e observância da predominância do interesse, não menos certo é que os Estados-membros detém
43 FERRAZ JUNIOR, Tércio Sampaio. Ob cit. pp. 18-19. 44
FERRAZ JUNIOR, Tércio Sampaio. Normas gerais e competência concorrente – uma exegese do art. 24 da Constituição Federal. Revista Trimestral de Direito Público, São Paulo: Malheiros, n. 7, p. 16-20, 1994. p. 19.
45
FERRAZ JUNIOR, Tércio Sampaio. Normas gerais e competência concorrente..., p. 19. 46
FERRAZ JUNIOR, Tércio Sampaio. Normas gerais e competência concorrente..., p. 19. 47 FERRAZ JUNIOR, Tércio Sampaio. Normas gerais e competência concorrente.... p. 20.
poderes para criar deveres e obrigações na forma de leis e não meros regulamentos.
Por fim, reproduzimos o conceito construído por Diogo de Figueiredo Moreira Neto, a partir da ampla sistematização que faz sobre a matéria:
Normas gerais são declarações principiológicas que cabe à União editar, no uso de sua competência concorrente limitada, restrita ao estabelecimento de diretrizes nacionais sobre certos assuntos, que deverão ser respeitadas pelos Estados- Membros na feitura de suas respectivas legislações, através de normas específicas e particularizantes que as detalharão, de modo que possam ser aplicadas, direta e imediatamente, às relações e situações concretas a que se destinam, em seus respectivos âmbitos políticos48.
Vejamos agora pelo lado negativo. As normas gerais não devem conter ―fixação de prazos, definição das autoridades competentes para tal ou qual ato, estabelecimento de valores exatos de multas, o detalhamento de procedimentos administrativos e assim por diante‖ (Carlos Ari Sundfeld)49, assim como ―não podem
entrar em pormenores ou detalhes nem, muito menos, esgotar o assunto legislado; não podem violar a autonomia dos Estados, pois são limitadas‖ (estas últimas são apontadas por Diogo de Figueiredo Moreira Neto, no quadro em que sintetiza o entendimento de diversos autores)50.
Por fim, vale a pena reproduzir aqui as conclusões que Denise Cristina Vasques tira sobre a concepção de normas gerais para o Supremo Tribunal Federal, em dissertação específica sobre competências legislativas concorrentes:
(I) Trazem consigo definições para termos empregados nos textos legislativos, os quais devem ser aplicados uniformemente.
(II) Impõem condições, parâmetros e exigências, uniformemente aplicáveis em todo o país e que não justificam a introdução, pelos Estados-membros, de especificidades. Às unidades parciais não é permitido torna-las mais rigorosas.
(III) Estabelecem proibições; também uniformemente aplicáveis em todas as unidades federativas, não havendo condições específicas regionais que permitam abri exceção a elas.
48 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Competência concorrente limitada: o problema da conceituação das normas gerais, p. 159.
49
SUNDFELD, Carlos Ari. Sistema constitucional de competências, p. 276.
50 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Competência concorrente limitada: o problema da conceituação das normas gerais, p. 149.
(IV) Excepcionam princípios e regras da Constituição federal ou que delam decorram, ou seja, o afastamento e a restrição às normas constitucionais não compete às unidades parciais, apenas à União51.
Diante das conceituações citadas, cabe-nos completar que, na falta de previsão constitucional, as contribuições doutrinárias não devem ser vistas como exaustivas. Em outras palavras, para caracterização da norma geral, bastam certos elementos, conforme sua natureza, não sendo necessária a presença de todos.
3.8. Exercício da competência suplementar pelos Estados-