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O conteúdo político do conceito de reforma agrária acentuou as lutas camponesas no Brasil. Em decorrência da tensão social existente no campo, houve no governo de João Goulart (1961-1964) um esboço em prol da reforma agrária. A criação, através do expediente das Leis Delegadas, da Superintendência de Política Agrária (SUPRA), em outubro de 1962, com o objetivo de colaborar na formulação de uma política agrária para o país, planejando e executando a reforma agrária através de desapropriações dentro da legislação em vigor; a sanção da Lei 4.132 e a tentativa de aprovação da reforma agrária via emenda constitucional se inserem neste contexto.

A promulgação da Lei 4.132, em 10 de setembro de 1962, foi importante passo político do governo João Goulart em direção à reforma agrária. A pretensão do governo com esta Lei era impulsionar a desapropriação por interesse social, ou seja, condicionar o uso da terra ao bem estar social e, assim, redistribui-lá.

Art. 1º A desapropriação por interesse social será decretada para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem estar social, na forma do art. 147 da Constituição Federal.

Art. 2º Considera-se de interesse social:

I - o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu destino econômico; [...]

III - o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola:

IV - a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou tácita do proprietário, tenham construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de mais de 10 (dez) famílias;

V - a construção de casa populares;

VI - as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e serviços públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação armazenamento de água e irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente aproveitadas;

VII - a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais.

[...]

§ 1º O disposto no item I deste artigo só se aplicará nos casos de bens retirados de produção ou tratando-se de imóveis rurais cuja produção, por ineficientemente explorados, seja inferior à média da região, atendidas as condições naturais do seu solo e sua situação em relação aos mercados. (BRASIL, 1962, não paginado. Grifo nosso).

Condicionando a desapropriação ao interesse social, a referida Lei representava avanços à reforma agrária, pois até então não havia nenhum instrumento que apontava nesta direção. Entretanto, era um paliativo insuficiente para atender as aspirações de Goulart e as transformações pretendidas pela esquerda (NOGUEIRA, 2006). A meta principal era a aprovação, junto ao Congresso Nacional, da reforma agrária via emenda constitucional, na qual, as desapropriações deveriam ser pagas com títulos da dívida pública, reduzindo assim, o valor da propriedade desapropriada. Segundo Nogueira (2006),

João Goulart defendeu que a proposta de reforma agrária enviada ao Congresso Nacional possuía cunho objetivo. Além disso, devia adaptar-se às características peculiares das diversas regiões existentes no território brasileiro e também as suas adversidades. Fez questão de destacar que a reforma agrária não se caracterizaria na retaliação ou expropriação dos latifúndios. Na verdade, visava a atingir aqueles improdutivos e subutilizados. Jango não apoiava, portanto, uma reforma agrária radical. No entanto, destacou que o intento somente poderia ser concretizado através da união das classes trabalhadora, estudantil e camponesa. Reforçou ainda a vontade da população brasileira de ver realizada a reforma agrária. Declarou que considerava a reforma agrária necessária para uma justa distribuição dos rendimentos do trabalho e que o acesso à terra não deveria ser atribuído a uma minoria. Ratificou ainda que a reforma agrária haveria de ter como conseqüência o fim do latifúndio, mas que não precisava se transformar em

motivo de preocupação, porque não era uma obra de espoliação, representando esforço para o desenvolvimento econômico. (NOGUEIRA, 2006, p. 32).

A proposta da reforma agrária por emenda constitucional foi derrotada no Congresso em 1963. Diante disso, o governo Goulart tentou repassar aos camponeses, terras compreendidas num raio de 10 km da margem das rodovias e ferrovias federais e áreas rurais situadas nas bacias de irrigação pertencentes aos açudes públicos. Estas terras seriam repassadas por meio de decretos que as consideravam de interesse social para efeito de desapropriação. Através dessa medida o governo de Goulart procurava tornar produtivas áreas inexploradas ou submetidas à especulação. Essa proposta “mínima” de “reforma agrária” que em nada afetava a concentração da terra, esbarrou no Congresso Nacional que defendia os interesses dos proprietários de terra. Os latifundiários não queriam perder a valorização que as terras próximas de rodovias, ferrovias e açudes públicos tinham alcançado.

Em 1964 ocorreu o golpe militar, deposição de Goulart e o fim do projeto de reforma agrária do governo. As lutas foram reprimidas. A militarização da questão agrária (MARTINS, 1984) e a elaboração do Estatuto da Terra foram expedientes utilizados para conter as tensões sociais em ascendência.

O Estatuto da Terra baseado em modelo desenvolvimentista previa a classificação dos imóveis rurais em minifúndios, latifúndios por dimensão e exploração e empresas rurais. O latifúndio e o minifúndio, fontes geradoras dos conflitos, deveriam ser substituídos pela empresa rural. Considerado uma irracionalidade, o latifúndio seria substituído por uma exploração “racional”, ou seja, a empresa rural capitalista. Esse modelo ideal de imóvel rural deveria cumprir a função social da terra determinada pela Constituição.

A SUPRA foi extinta. Em seu lugar foi criado o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (IBRA) e o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário (INDA). Ambos ficaram marcados por intenso envolvimento em esquemas de corrupção, grilagens e venda de terras a estrangeiros (OLIVEIRA, 2007). Em 1970, fundindo o IBRA e o INDA em um único organismo, criou-se o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA). A partir da articulação deste com o Programa de Integração Nacional (PIN) removeram-se camponeses dos focos de tensão no Nordeste direcionando-os para projetos de colonização na Amazônia. Além de minar a luta pela terra no Nordeste, o deslocamento de camponeses para Amazônia visou atender a escassez de mão de obra dos projetos agropecuários e de mineração na região. Portanto, a proposta do Estatuto da Terra possuía como plano de fundo a remoção de camponeses das áreas de tensão direcionando-os para novas áreas de colonização, o que se

tratava de uma estratégia dos militares para desmobilizar o campesinato (MARTINS, 1981). Destarte, os projetos de assentamentos da ditadura não tinham como centro a desapropriação dos latifúndios, mas sim, a distribuição de títulos de posse de terras, principalmente na Amazônia, aos agricultores despossuídos de terras. A política adotada pela ditadura militar protegia os latifúndios, pois a desapropriação de terras para a realização da reforma agrária ficou em segundo plano. Tratava-se da contra-reforma agrária (OLIVEIRA, 2007) que preservava a concentração das terras renunciando a (re)distribuição destas através da reforma agrária. Fernandes (1994) endossa essa perspectiva:

Durante as duas décadas em que os governos militares estiveram no poder, garantiram a apropriação [através de compra, dos projetos de colonização ou da grilagem], por grandes grupos empresariais, de imensas áreas de terras e também o aumento do número de latifúndios. Financiaram as mudanças na base técnica de produção, com base nos incentivos criados e do crédito subsidiado pela sua política agrícola. Proporcionaram, assim, a “modernização” da agricultura e a territorialização do capital no campo. Do outro lado, reprimiram toda e qualquer luta de resistência a sua política. Dessa forma, a estrutura fundiária sofreu alterações profundas [...]. [a concentração de terras se intensificou]. (FERNANDES, 1994, p. 32).

Nos anos seguintes ao golpe as lutas tiveram sequência, porém de forma isolada, localizadas e com severas repressões e assassinatos de lideranças, em sua maioria, avalizadas ou efetuadas pelo Estado. À violência contra o campesinato, acrescenta-se a “intervenção militar no INCRA e a transformação da condução da política de terras pela ótica da estratégia geopolítica da ‘ideologia da segurança e do desenvolvimento’” (OLIVEIRA, 2007, p. 126, Grifos do autor), que culminaram na entrega de grandes extensões de terras ao capital nacional e internacional.