Conforme já mencionado, do conjunto de necessidades da população, que é de responsabilidade do Estado buscar o nível máximo de satisfação, parte é satisfeita pela produção de bens e serviços realizada pelo governo e parte atendida e realizada pelos particulares
O Estado produz essencialmente bens e serviços para satisfação direta das necessidades da comunidade, não atendidas pela atividade privada, orientando suas ações no sentido de buscar determinadas conseqüências que modifiquem, positivamente, com o menor custo econômico e social possível. Para que resulte em uma ação concreta, o Estado utilizasse de métodos científicos de investigação e técnicas operativas adequadas.
O orçamento que é elaborado anualmente não pode ser concebido ou executado isoladamente do período anterior e do posterior, pois sofre influências daquele que o precede, e constitui uma base informativa para os futuros exercícios.
Diante disso, nota-se a importância da seqüência das etapas desenvolvidas pelo processo orçamentário, também denominado de ciclo orçamentário, consubstanciado como segue:
a) Elaboração: segundo Kohama (2008, p. 44) em conformidade com o disposto na lei de diretrizes orçamentárias compreenderá a proposta orçamentária, um documento formal onde fique demonstrada a fixação dos níveis das atividades governamentais, através da formulação dos programas de trabalho das unidades administrativas. As propostas orçamentárias parciais serão revistas e coordenadas na proposta geral, considerando-se a receita estimada e as novas circunstâncias (Segundo art. 31, LF n.° 4.320/64).
A proposta orçamentária deverá ser encaminhada para o Poder Legislativo pelo Poder Executivo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios. Nos Municípios a proposta orçamentária compor-se-á de:
I – Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstrações da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis. Exposição e justificação da política econômico-financeira do Governo, justificação da receita e despesa;
II – projeto de Lei de Orçamento;
III- Tabelas explicativas das quais, além das estimativas de receita e despesa, constarão, em colunas distintas para fins de comparação, a receita arrecadada nos últimos exercícios anteriores aquele em que se elaborou a proposta; receita para o exercício em que se elabora a proposta; e a despesa realizada no exercício anterior; e a despesa fixada para o exercício que se elabora a proposta; e a despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta;
IV – especificação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativas de custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social e administrativa. Conforme art. 22, da LF n.° 4.320/64, para cada unidade administrativa, constará na proposta orçamentária, descrição sucinta de suas principais finalidades.
b) Estudo e aprovação: conforme mencionado o Poder Executivo deverá enviar o projeto de lei orçamentária ao Poder Legislativo dentro dos prazos estabelecidos, se não receber o Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente (Lei Federal n.° 4.320/64, art.32). Essa fase do ciclo orçamentário é de competência do Poder Legislativo, que caberá a discussão e aprovação da proposta para sanção.
A Constituição Federal de 1988, no § 3° do art. 166, restabelece ao Legislativo a capacidade de propor emendas ou modificações ao projeto de lei do orçamento anual, essas modificações somente podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a. Dotações para pessoal e seus encargos; b. Serviço da dívida;
c. Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III – sejam relacionadas:
a. com a correção de erros ou omissões; ou b. com os dispositivos de texto do projeto de lei.
Nesse longo parágrafo da Constituição Federal, a possibilidade do parlamentar propor emendas de despesa é tratada de uma forma bem rígida:
a. emendas de despesa serão aceitas desde que indicados recursos para viabilizá-las; b. apenas a anulação de dotações da proposta proporciona recursos para viabilizar emendas; e
c. não poderão ser anuladas dotações que envolvem gastos com pessoal e encargos, serviço da dívida e transferências tributárias intergovernamentais.
Aprovado o projeto de lei orçamentária traz um substitutivo ao projeto de lei encaminhado pelo Poder Executivo. O substitutivo, segundo Giacomoni (2003, p. 240), resulta da fusão do projeto de lei com as emendas aprovadas.
Como ocorre com as demais leis, a aprovação do orçamento é formalizado por meio dos seguintes atos:
- decretação pelo Poder Legislativo; - sanção pelo Chefe do Poder Executivo; e - promulgação por um ou outro poder.
A decretação, segundo De Plácido (apud Giacomoni, 2003 p. 242) “... revela toda decisão ou resolução, tomada por uma pessoa ou por uma instituição, a que se conferem poderes especiais e próprios para decidir ou julgar, resolver ou determinar.”
A sanção representa a concordância do chefe do Poder Executivo com os termos da lei decretada pelo Legislativo. Segundo o autor (apud Giacomoni, 2003 p. 242) “é o ato por que o chefe do Executivo confirma a lei votada pelo Legislativo, para levar à promulgação e à publicação”.
A promulgação sucede à decretação ou sanção como elemento indispensável ao início da exigibilidade das regras e princípios contidos na lei que divulga. É a própria divulgação ou a publicação do texto legal, de modo solene.
c) Execução: constitui a concretização anual dos objetivos e metas determinados no setor público, e implica a mobilização de recursos humanos, materiais e financeiros.
Conforme cita Kohama (2008, p. 46) “a etapa de execução deve fundamentar-se na programação, para alcançar a máxima racionalidade possível na solução de problemas que decorrem da impossibilidade de se fazer uma previsão exata sobre os detalhes ligados à
execução das modificações produzidas nas condições vigentes à época da elaboração do orçamento.”
Imediatamente após a promulgação da Lei do Orçamento e com base nos limites nelas fixados, o Poder Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autorizada a utilizar (Lei Federal n.° 4.320/64, art. 47).
As cotas de despesas, segundo o art. 48 da LF n.° 4.320/64, têm o propósito de fixar as autorizações máximas em um subperíodo orçamentário para que as unidades executoras possam desempenhar ou realizar pagamentos. Proporcionarão as unidades executoras a regularidade de recursos e evitarão a emissão de documentos sem garantia de cobertura financeira efetiva e o atraso de pagamento de empenho emitidos sem considerar as reais possibilidades de caixa.
Corroborando a Lei de Responsabilidade Fiscal diz no art. 8° e parágrafo único:
Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. Os recursos legalmente vinculados a finalidade especifica, como os fundos especiais, por exemplo, serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Pode-se notar que existe uma complementação das duas leis citadas, enquanto a primeira fala de um quadro de cotas trimestrais de despesas, pois trata do ponto de vista orçamentário quando cita a emissão de empenhos; a segunda fala da programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, tratando do ponto de vista financeiro.
d) Avaliação: a avaliação orçamentária é a parte do controle orçamentário que analisa a eficácia e eficiência dos cursos de ação cumpridos e proporciona elementos de juízo aos responsáveis pela gestão administrativa. Refere-se à organização, aos critérios e trabalhos destinados a julgar o nível dos objetivos fixados no orçamento e as modificações nele ocorridas durante a execução. (KOHAMA 2008, GIACOMONI 2003)
A fase de avaliação deve ser simultânea a execução, ela não deve restringir a julgamentos “a posteriori”, deve ser ativa e desempenhar um papel importante como orientadora da execução e fixar em bases consistentes as futuras programações. A avaliação apresenta a necessidade de um sistema estatísticos cuja informação possa ser obtida em cada uma das repartições ou órgãos. De posse dos dados coletados o grupo de avaliação deve elaborar planilhas, calcular indicadores e apresentar informes periódicos para uso e tomada de decisão dos dirigentes das unidades executoras.
Há uma obrigatoriedade constitucional, no § 3°, do art. 165 da CF, à vista de dados relativos à execução orçamentária: “o Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.” O Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na Comissão mista permanente de senadores e Deputados ou equivalentes nas Casas Legislativas estaduais e municipais, conforme § 4°, do art. 9, CF.
Deve-se salientar, conforme cita Giacomoni (2003, p. 305 e 306), que as abordagens da avaliação devem considerar os resultados econômicos, financeiros e administrativos da ação governamental; contudo de nenhuma forma se deve diminuir a importância dos controles legais que visam preservar a correção, a lisura e a honestidade dos procedimentos administrativo-financeiros públicos.