INDIGENOUS RIGHTS: CASES FROM ASIA
UNDERSTANDING HUMAN RIGHTS: BARRIERS IN UNDERSTANDING AND COMMUNICATION BETWEEN THE WANNIYALA-AETTO OF SRI LANKA AND
Um dano;
Um prejuízo à saúde Uma intoxicação alimentar. Desfecho que não o esperado Evento de magnitude;
188 As significações do risco não só permitem identificá-lo na sua relação com os grupos de entrevistados que representam cada um componente do sistema de VISA como também permite compreender os diferentes arranjos e posições dos grupos para estabelecer as ações de controle.
Nas comparações é possível observar que os grupos da VISA municipal e VISA Estadual têm uma concepção qualitativa (SLOVIC, 2010) ampla e complexa dos riscos, que incorpora considerações como irregularidades, falhas, interferências, desvios, alterações, incorreções e características que lhe são subjascentes como incerteza, possibilidade, controlabilidade, parametrização. A probabilidade não expressa a realidade das ações locais, de cálculos de risco.
No Estado, apenas um entrevistado associou o risco à probabilidade o que pode estar associado à sua formação (atuário) e função (administrativa). Neste sentido, na concepção qualitativa, o risco é definido em virtude dos processos que o integram e que o constituem: processos sociais, intersubjetividades, interações e, tmabém, depende do julgamento do profissional.
Na VISA municipal, o risco é pensado em uma conexão linear entre causa e efeito, relacionando a possibilidade de ocorrência de um evento com as circunstâncias envolvidas no evento. Prevalece desta forma, a relação causal como o compartilhamento das significações, com especificação mais clara dos problemas e práticas envolvidos em recortes específicos, como é o caso da falha na cadeia de produção, produção incorreta, uma troca de uma substância por outra, um produto de má qualidade Apresenta-se diretamente associado a um dano como a intoxicação alimentar.
Em contraste, no grupo da ANVISA os significados atribuídos aos riscos não estão relacionados a estas características, mas sim ao risco como sinônimo de probabilidade e potencialidade, consistente com as caracterizações das abordagens objetivas de risco. Nesta concepção, o risco é expressão técnico-científica, expresso em condições técnicas que conformam, principalmente, a legislação, representando a racionalidade técnico-científica insitucional.
O significado de risco objetivo como o produto da pesquisa científica, principalmente de estudos estatísticos, experimentais, epidemiológico de análise probabilística do risco se manifesta no grupo cuja atuação é reconhecida pela regulação, representando o caráter situacional da interação e como a organização social expressa, através dos significados, o caráter processual da realidade. Assim, no âmbito da ANVISA prevalece a representação do
189 caráter objetivo do risco que tem como referência as áreas de epidemiologia, planejamento e gestão em saúde.
As expressões dos significados e as estruturações que exibem variam em função das condições e da organização ao qual pertence. Como ressaltam Douglas e Widavsky (1982), os riscos são percebidos e administrados de acordo com princípios que reforçam formas particulares de organização social não sendo possível, portanto, tratá-los com ferramentas metodológicas quantitativas.
Comparando estes significados expressos para compreender a interação entre seus componentes é possível observar que o risco, está diretamente ligado à representação do conhecimento (formal e não formal) e do contexto.
O profissional que identifica e avalia os riscos nas ações locais é constituído por conhecimentos pré-existentes, pelos contextos socioculturais (incluindo o contexto organizacional) nos quais esse conhecimento é gerado, seja em relação aos conhecimentos científicos, seja no conhecimento especializado (legislação).
O conhecimento científico (teoria) é transformado em técnica (habilidade) para identificar o risco e controlá-lo. Pela objetividade, o risco é identificado e avaliado utilizando, como instrumentos, o conhecimento técnico para verificar os processos e procedimentos e a legislação para verificar como o processo deve ser executado. A subjetividade se manifesta pela percepção do risco e pela experiência que define a aplicação do conhecimento e da legislação e, pela discricionariedade que permite a escolha da intervenção.
Desta forma, não apenas o conhecimento formalizado, o conhecimento científico, mas também o conhecimento não formalizado, construído nas práticas, permite a avaliação do risco. Na interação destes componentes, o risco está diretamente associado à representação do conhecimento (formal e não formal) e do contexto (ações de vigilância sanitária).
A identificação do risco e a avaliação das suas consequências são ações inerentes à VISA e dependem de fatores sociais, culturais e da produção de conhecimento sobre o risco que cria uma capacidade de agir (Slovic, 2002; Lupton, 1999). Conhecimento, técnica e julgamento dão um sentido de controle e precisão técnica ao risco: identificação, avaliação, seleção de estratégias e intervenção para evitar um perigo ou dano.
Utilizando a racionalidade e a lógica, baseado em como deveria ser (as normas cumpridas), a ação está direcionada pela expectativa dos resultados (pelo não cumprimento da norma) e pelo valor subjetivo atribuído a este resultado (não fazer o que deve ser feito é um risco).
190 Assim é que, utilizando a legislação e o conhecimento torna-se possível rastrear todo o processo ou procedimento realizado e, através da experiência, certas habilidades adquiridas são definidas como “olhar de vigilância” ou “olho clínico”, referindo-se à percepção visual do risco, desenvolvida com a prática, que permite o ato de olhar atento, de vigiar, de observar sinais e indícios para identificar o risco, constituindo o saber indiciário (GINSBURGO, 1989).
Deste modo, atribui-se ao risco a propriedades de visibilidade que o destaca como objeto e como tal, é possível descrevê-lo o que representa a natureza do contexto de vigiar e controlar. Quanto mais visíveis forem os riscos, maior será a possibilidade de intervir.
O risco se torna descritível através da interpretação científica (BECK, 1998) e pode ser observado ao se distinguir das outras coisas, ganhando precisão e definição a partir do momento que se determina qual a forma para se distinguir um risco das outras coisas (LUHMANN, 1993). O risco substanciado pode ser objetivado e transformado em algo material, que parece existir concretamente. Desta maneira, ele pode ser delimitado em possíveis causas (CASTIEL, 2001).
Portanto, o risco se desloca no plano das ciências técnicas, da perspectiva objetiva do risco e no campo das perspectivas subjetivas que estão fundamentadas na experiência e na cultura. Objetividade e subjetividade não são polos excludentes, mas constituem dimensões que frequentemente se associam no modo de agir dos profissionais entrevistados e que exercem uma influência recíproca um sobre o outro.
Dimensionalmente, o risco se apresenta como algo fora do lugar no processo de produção. Como e onde é uma dimensão da objetividade, pois está definido na legislação. A intervenção ocorre no momento presente a fim de controlar eventos futuros.
Assim, o risco na VISA se relaciona a um tempo futuro, pois é referido como a possibilidade de acontecimento. Esta forma de se relacionar com o futuro apresenta, segundo Spink (2001 p.1279), um consenso em relação ao processo histórico, de quando a palavra risco surgiu “para falar da possibilidade de ocorrência de eventos vindouros, em um momento histórico onde o futuro passava a ser pensado como passível de controle”. Esta relação é produzida pela modernidade, representando uma tentativa de controlar o futuro em oposição ao conceito de fatalidade e destino.
Além da predição do tempo, com base no que pode ocorrer no futuro, o risco também possui a predição de espaço, através das externalidades ou efeitos externos que ocorrem, segundo Lucchese (2001, p.28), quando “os efeitos indiretos das deficiências e adversidades de uns indivíduos atingem imediatamente outro”. Medicamentos, vacinas ou alimentos, “produzidos e distribuídos sem a observância de todos os requisitos que garantem sua
191 qualidade, segurança e eficácia, representam uma potencial externalidade”, pois, “ao circular no mercado, põem em risco não apenas a comunidade onde esses bens são produzidos e consumidos, mas constitui perigo para todas as comunidades por onde aqueles bens circulam e são consumidos”. Para Lucchese (2001, p.29), “a externalidade negativa, nesse caso, pode ser entendida como risco sanitário”.
Dimensionalmente, portanto, o risco apresenta movimentos espaço-temporais, relacionando-se com o presente e o futuro, com as diversas etapas de produção e com deslocamentos de pessoas e produtos.
Entendido o risco como um evento não desejado que poderá ou não ocorrer, ele está presente em todos os processos e procedimentos produtivos e ambientes de interesse à saúde. O risco torna-se onipresente, pois não conhece fronteiras geográficas e sociais, por suas externalidades, por estar presente nos processos de pequenos ou grandes estabelecimentos e na produção de qualquer complexidade, por representar toda ou qualquer situação, condição, circunstância de perigo e ameaça que possa provocar danos à saúde.
Desta forma, as propriedades e dimensões atribuem alguns aspectos e características ao risco na VISA, apreendidos nas análises dos dados, que podem encaminhar algumas proposições oriundas dos grupos pesquisados:
1. O risco está colocado nas relações de poder, seja na visão do poder representado pela figura do Estado que define nos termos da lei, sobre a regulamentação, fiscalização e controle dos riscos para garantir a segurança sanitária da coletividade seja, do poder num sentido relacional, inerente a toda relação que o profissional estabelece em suas ações, pois tem a responsabilidade, a autoridade e a competência para avaliar os riscos e iniciar as intervenções, em nome do Estado.
2. A mobilidade é uma característica fundamental dos riscos representado tanto pelas externalidades negativas como pela observação das etapas de procedimentos e processos até o produto final. A mobilidade impregna as significações do risco que deve ser verificado dentro do movimento permanente de controle e fiscalização e permite um conjunto de decisões e intervenções.
3. O risco em sua complexidade também é múltiplo na medida em que se pode controlar mais de um risco nas sequências dos procedimentos e processos. Desdobra-se, assim, essa multiplicidade do risco tanto no sentido de sua mobilidade, pelas suas externalidades, quanto na sua localização e forma de manifestação, podendo surgir em qualquer parte sob a forma de ameaça à saúde.
192 4. O risco adquire dimensões do real concreto através da sua visibilidade. A observação é usada para distinguir alguns fenômenos presentes nos processos e procedimentos que representam sinais e indícios e que possibilitam algumas referências e nexos podendo, deste modo, ser interpretado e delimitado, permitindo as intervenções. A rastreabilidade é um critério do que é ou não é risco
5. O risco é muito mais do que “coisa” ou objeto, mas é também um ato, uma ação, uma relação, um movimento sobre o qual se deve exercer um controle.
6. Como esclarecem Burns e Machado (2010) e Brilhante (1999), as configurações do risco dependem de julgamento e decisões humanas, o que é evidente nas ações de controle, regulamentação e fiscalização.
7. O risco é localizado em processo, produto, procedimento e ambiente, identificado ao alterar uma situação adequada e que poderá resultar em dano à saúde. A identificação do risco, ou a incerteza, implica na intervenção. Assim como há uma multiplicidade de riscos, de origens variadas, em variados processos, existem intervenções variadas. A intervenção é a representação da existência do risco, é expressão dos riscos aos quais se referem, ou seja, a natureza das intervenções se refere à natureza dos riscos.
Nas ações de controle intervêm fatores de ordem histórica, cultural, social e econômica que implicam nas interpretações do risco, envolvendo escolhas e decisões. Ao intervir, o profissional acredita que o risco pode ser reduzido e, conseqüentemente, um resultado negativo pode ser controlado.
Nestas ações a utilização de um conjunto de instrumentos referenciados, como a legislação, é articulada no sentido de constituí-la como algo particular, singular. A ação não pode ser reduzida a um inventário, convertida em fórmulas, pois se insere em um processo dinâmico relacionado ao objetivo coletivo, em contextos em constantes transformações o que exige do profissional uma constante reconstrução do conhecimento e da técnica.
Assim, considerando o contexto, as condições e relacionando ações e interações para analisar as consequências foi possível identificar que os significados perpassam por dimensões estruturadas em termos teóricos e simbólicos, que compõem:
1. Uma estrutura e forma de organização para realizar as ações de controle de risco 2. Uma dinâmica que define a análise dos processos e procedimentos
193 3. Um corpus de conhecimento composto por normas técnicas e jurídicas, pelo conhecimento técnico utilizado para identificar e controlar o risco e pelo saber indiciário.
4. Um sistema de intervenção composto de um conjunto de normas e condutas, de articulações para intervir e da prescrição da intervenção.
O desafio não é apenas identificar o risco, mas definir como e quais meios podem ser mobilizados e acionados para controlá-lo. Intervir constitui-se, portanto, um desafio técnico e político para o profissional. Tanto assim, que a categoria “modos de atuar sobre o risco nas ações locais” emergiu fortemente. Como bem descrevem Lieber e Romano-Lieber (2003, p.132) “enquanto o campo do pensamento configura a concepção de risco, o campo da ação é onde o risco se expressa”.
194 Figura 11. Mapa conceitual dos significados de risco
195
4.4.2. Modos de atuar sobre o risco nas ações locais de
vigilância sanitária
O profissional de VISA exerce a função típica do Estado, cabendo-lhe a missão intransferível de mediar técnica e politicamente, os interesses dos diversos segmentos sociais na definição dos regulamentos e de usar de poder coercitivo para fazer cumpri-los (LUCCHESE, 2001).
Os produtos e serviços de interesse à saúde necessitam de condições essenciais que são avaliados em função dos riscos que portam e dos atributos requeridos, tais como qualidade, eficácia e segurança. Como a atuação da VISA abrange desde a produção até o consumo de bens ou serviços pela população, nestes espaços os direitos e interesses de diversos agentes sociais estão envolvidos e diferentes relações se confrontam e se articulam (SOUZA e COSTA, 2010).
Em uma forma de prestação de serviço dos sistemas administrativos e de saúde, o profissional media as relações econômica e jurídica, estabelecendo uma forma de interação peculiar que se estabelece entre vários sistemas conforme mostra o Quadro 6.
Quadro 6. Tipos de relações estabelecidas com os sistemas que interagem nas ações de VISA.
Essas relações e conexões estabelecidas fazem do trabalho em VISA uma forma diferenciada de atuar dentro da ampla categoria do trabalho em saúde. A VISA é um campo da Saúde Pública, de articulações complexas de natureza econômica, jurídico-política e médica-sanitária que visam, ao mesmo tempo, assegurar a proteção da saúde e a reprodução e ampliação do capital. Para regular as relações sociais de produção e consumo utiliza
RELAÇÃO
SISTEMA
Prestação de serviço para prevenção de riscos, proteção e promoção da saúde.
Saúde
Relação de direitos públicos para prevalecer os interesses coletivos sobre o individual
Jurídico
Relação de produção e consumo Econômico
Prestação dos serviços como, inspeção/ fiscalização mediante pagamento de taxas (licenças, autorizações, registros, certificações).
196 instrumentos jurídicos para ordenar conflitos ou instrumentalizar políticas (SOUZA e COSTA, 2010; COSTA, 2004).
Nessa interação, os critérios políticos, técnicos, operacionais, estratégicos e normativos encontram-se, às vezes, de modo conflituoso. O profissional de VISA atua em setores público e privado, interagindo com diferentes grupos sociais para exercer ações que envolvem a proteção, prevenção e promoção da saúde coletiva, com objetivo de controlar o risco em distintos produtos, procedimentos, serviços e ambientes (COSTA, 2004).
O controle do risco na VISA é regido por regras técnicas, baseado na legislação, no conhecimento científico, no saber empírico e implica na intervenção sobre acontecimentos observáveis (COSTA, 2004). Este controle envolve decisões que consideram as condições, situações e contextos.
Entre a identificação do risco e a resposta emitida existem processos para tomada de decisão que mesclam a racionalidade à subjetividade, a autoridade ao controle, a experiência ao conhecimento formal adquirido. Nesse processo, ocorre o julgamento e a escolha, algumas vezes, sem o conhecimento prévio de suas conseqüências, pois o risco está associado a eventos incertos.
Para atuar, o profissional utiliza um conjunto de referências técnicas, empíricas, instrumentais e culturais que lhe permite interpretar os componentes de uma situação, que se constitui a partir de áreas específicas. São considerados os meios, as possibilidades de ações e as condições situacionais incluindo os aspectos restritivos, como influência política e impactos sociais.
Estes instrumentos são os componentes que estruturam a atuação do profissional, seus saberes, nas ações locais e são utilizados de acordo com as condições situacionais. Compõem, portanto, um processo objetivado racionalmente que utiliza o conhecimento técnico e interpretações críticas, mas envolve decisões subjetivas baseadas na experiência e nas interpretações atribuídas a cada componente, como explicita o quadro 7.
Quadro 7. Componentes estruturais para identificação, avaliação e controle do risco.
COMPONENTES ESTRUTURAIS PROCESSO DIMENSÕES
Legislação Interpretação de legitimidade
pelas obrigações a cumprir
Objetividade
Conhecimento Interpretação de consenso pela
validade do saber
Objetividade
Experiência Interpretação de intersecção
dos outros componentes
197 Estes instrumentos representam o uso da objetividade e subjetividade na identificação e avaliação do risco e constituem um conjunto aberto e heterogêneo que é continuamente refeito, ampliado e deslocado nas ações e relações do profissional com seu meio e entre si. A racionalidade da aplicação destes componentes resulta na tomada de decisão perante questões técnicas e práticas, transitando assim entre a objetividade e a subjetividade. É através das interações que os conhecimentos do profissional se ampliam para lidar com o risco e, portanto, com as incertezas, em situações nas quais deve haver pouco espaço para ambiguidades e indecisões.
A legislação determina e legitima o que deve ser feito, garantindo a legalidade das intervenções necessárias. Revela a ciência e a técnica através das padronizações e parâmetros, trazendo para a realidade aquilo que as pesquisas científicas avaliam e que não se consegue captar plenamente com os sentidos.
Além de sua natureza técnica, a legislação tem o caráter prescritivo para a intervenção e abrange, portanto, não apenas as práticas dos grupos pesquisados, mas também as práticas sociais e simbólicas. O conteúdo de uma legislação se torna um ato na fiscalização, onde pode mostrar suas insuficiências ou limites em garantir a articulação técnica e política, diante do imprevisto ou da incerteza.
O processo cognitivo que elabora a percepção do risco está integrado a um determinado contexto, que abrange a perspectiva comportamental e aspectos pessoais relacionados à cognição, afetividade, aspectos biológicos e à capacidade de leitura e interação com o ambiente. É o processo cognitivo que transforma os perigos difusos em risco definido (NAVARRO e CARDOSO, 2005, p.71)
O processo de transformar o conhecimento em uma decisão é permeado por diferentes interpretações e valorações do conhecimento existente. Existem conhecimentos diversificados, produzidos por diferentes disciplinas, com diferentes abordagens e contextos. Extrair e utilizar este conhecimento é um processo complexo, não existindo uma única forma para fazê-lo (BARRETO, 2009).
O conhecimento que o profissional adquire está atrelado a interesses práticos, para se orientar e resolver os problemas com os quais se defronta nas ações, comporta desde as habilidades adquiridas ao longo do tempo quanto as descrições técnicas contidas em legislações e conteúdos científicos. Assim, o conhecimento teórico adquire significado na prática, estabelecendo a relação entre a formação teórica e o contexto onde se desenvolve a ação. A formação teórica se complementa nos cursos e os saberes práticos são apreendidos e desenvolvidos nas ações.
198 O conhecimento que o profissional adquire na prática, não ocorre de forma mecânica. Dada à natureza do trabalho na VISA, os profissionais vão construindo seus saberes permanentemente, diante das necessidades e desafios que se deparam em suas ações. Este conhecimento vai além das regras, fatos, procedimentos e teorias estabelecidas assumindo um papel de construção do saber-fazer.
Desta forma, os conhecimentos que o profissional adquire, desenvolve, transforma e transmite nas suas ações se expressam quando as situações exigem que ele interprete as interações e que determine seu modo de agir no contexto. Estes conhecimentos se constituem em habilidades que definem as competências cognitivas expressas na identificação, avaliação e intervenção sobre o risco, que relacionam as condições, circunstâncias e os instrumentos disponibilizados para realizar as ações e que permitem descrever e refletir sobre essas ações e as do outro.
O profissional orienta-se por estratégias que se baseiam em um saber analítico para realizar as proposições de ações e, também, dispõe de saberes e de referências que foram construídas e acumuladas através da experiência.
O pensamento experiencial é uma das formas de se apreender a realidade, intuitiva e experiencial, diferente do pensamento analítico que é racional e deliberativo. O pensamento experiencial é holístico, afetivo, com conexões estabelecidas por associações, que codifica a realidade por imagens, metáforas e narrativas, com processamento rápido, orientado para a ação imediata. O pensamento analítico é orientado pela lógica, com conexões lógicas, comportamento mediado por avaliação consciente dos eventos, codifica a realidade em símbolos abstratos, palavras e números, com processamento mais lento, e requer a